Avis du Comité européen des régions — Indicateurs de développement territorial — Au-delà du PIB

5.4.2016

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 120/16

1.

reconnaît l’importance, dans le processus d’élaboration des politiques, d’une approche stratégique qui définisse des objectifs communs fondés sur des valeurs communes et recense les mesures à prendre pour atteindre les objectifs fixés collectivement. De cette manière, les possibilités offertes par les examens à mi-parcours de la stratégie Europe 2020 ainsi que du cadre financier 2014-2020 ne seront pas perdues et pourraient déboucher sur une structure de gouvernance considérablement améliorée et associant tous les niveaux de gouvernement;

2.

estime qu’une approche des politiques publiques fondée sur des éléments probants, permettant d’anticiper et de mesurer l’impact des mesures envisageables, est essentielle à l’acceptation, par l’opinion publique, de décisions politiques cohérentes;

3.

attire l’attention, s’agissant du débat sur la mesure du progrès dans nos sociétés, sur les liens étroits qui existent entre la mesure, la perception et l’action; souligne qu’il y a lieu de sélectionner les mesures préalablement, sur la base de valeurs sociétales largement partagées;

4.

fait observer que des mesures ou des objectifs exprimés au moyen d’indicateurs ne pourront jamais remplacer une stratégie politique adéquate et clairement formulée; les indicateurs demeurent dès lors un moyen au service d’une fin, à savoir des outils en vue de la mise en œuvre d’objectifs stratégiques;

5.

note que le débat relatif aux «Indicateurs de développement territorial — Au-delà du PIB» est dès lors un débat politique dont la première étape devrait être de définir, de façon participative et démocratique, les objectifs stratégiques pour les générations actuelles et futures, portés par l’action politique d’une collectivité donnée;

6.

estime, dans ce contexte, qu’il est nécessaire de continuer à améliorer les méthodologies utilisées actuellement pour orienter les politiques au niveau de l’Union européenne afin d’obtenir des informations plus actualisées et plus complètes, qui soient plus conformes à la réalité, et de définir une méthode uniforme et appropriée, permettant de tenir compte dans l’analyse de la situation des aspects économiques, sociaux et environnementaux;

7.

souligne que tous les niveaux de pouvoir dans l’Union européenne doivent être associés au débat sur les futures valeurs de référence de manière à réaliser le développement durable et la cohésion dans l’Union européenne, au-delà du produit intérieur brut (PIB);

8.

souligne qu’il importe d’examiner avec soin la nécessité, la faisabilité et les conséquences de valeurs de référence, indicateurs et méthodes complémentaires qui ont déjà été expérimentés ou utilisés à l’échelon territorial; considère que l’on dispose de suffisamment de temps pour réaliser de telles analyses approfondies afin d’alimenter les débats sur la prochaine période de programmation;

9.

souligne le défi que pose l’accentuation de la fracture territoriale en Europe en matière notamment d’investissements publics et privés, d’innovation, de services numériques, de productivité, d’emploi, de pauvreté, de bien-être social, d’évolution démographique et de répartition de la population sur le territoire, et demande à la Commission d’en tenir compte lors de l’évaluation des politiques européennes et de l’élaboration de nouveaux instruments stratégiques;

10.

souligne, à cet égard, que le Comité des régions (CdR) pourrait participer à ce débat, y promouvoir la position des collectivités locales et régionales et contribuer de manière substantielle à la définition d’une méthode qui assure un équilibre entre les informations de nature économique, sociale et environnementale et qui, à titre de référence pour les décisions en matière de financement, serait en définitive de la plus haute importance pour les autorités régionales et locales;

11.

suggère, en vue de la prochaine période de programmation au-delà de 2020, que la Commission européenne instaure dès que possible un échange de vues approfondi avec les pouvoirs locaux et régionaux sur les futurs objectifs de ces politiques et les indicateurs nécessaires pour mesurer les progrès réalisés; dans la lignée de sa communication de 2009 et compte tenu des évolutions les plus récentes, invite la Commission à présenter une feuille de route sur le thème «Au-delà du PIB»;

12.

reconnaît les mérites du PIB qui, en tant qu’indicateur simple, évident et linéaire, fondé sur une méthode claire permettant de comparer de nombreuses mesures macroéconomiques pertinentes dans le temps et entre les pays et les régions, constitue un outil utile pour l’affectation des ressources;

13.

souligne toutefois que le PIB ne constitue pas un instrument précis pour mesurer la capacité d’une société à traiter de problématiques telles que le changement climatique, l’utilisation efficace des ressources et la compétitivité des régions, la qualité de la vie, le vieillissement démographique, l’inclusion sociale, les spécificités géographiques, la répartition des revenus et la distribution géographique des ressources et des facteurs de croissance économique, autant de questions qui se situent au cœur des préoccupations des citoyens, comme peuvent l’observer les représentants régionaux et locaux;

14.

se félicite, par conséquent, des nombreuses initiatives déployées aux niveaux international, national, régional et local en vue d’établir des indices de mesure du progrès au-delà du PIB, susceptibles d’aider à développer des indicateurs européens reflétant la situation dans les États membres, également aux niveaux local et régional;

15.

rappelle entre autres l’utilisation alternative de l’indice de développement humain, qui peut constituer une contribution méthodologique adaptée à l’Union européenne, au moyen d’indicateurs relatifs à l’espérance de vie, à la santé, à l’éducation et à un niveau de vie décent, comme l’Organisation des Nations unies l’a fait dans le cadre du programme des Nations unies pour le développement;

16.

reconnaît les progrès remarquables accomplis par Eurostat dans le cadre de la mesure du progrès au-delà du PIB dans les domaines de la qualité de vie, de l’économie des ménages et de l’environnement durable;

17.

relève que toutes les régions et villes disposent des compétences, des ressources et des capacités administratives nécessaires pour s’engager dans la fixation des objectifs, et propose d’apporter des solutions et notamment d’adopter une approche axée sur le changement dans le cadre de laquelle l’orientation prise — à savoir le fait que des régions et des villes contribuent positivement aux objectifs nationaux et européens — serait plus importante que la réalisation de certains objectifs précis. Cela permettrait aux pouvoirs locaux et régionaux de progresser à un rythme correspondant à leurs propres possibilités et capacités;

18.

attire cependant l’attention sur le fait que les indices retenus pour être utilisés par les autorités locales, régionales, nationales et européennes en vue d’élaborer et de mettre en œuvre les politiques de l’Union européenne et d’évaluer les progrès accomplis sur la voie des objectifs communs doivent être homogènes et cohérents;

19.

rappelle que les différentes approches méthodologiques, généralement regroupées par la communauté des chercheurs en trois types selon qu’elles visent à remplacer, à ajuster ou à compléter le PIB, ne se valent pas toutes lorsqu’il s’agit d’élaborer une méthode européenne allant «au-delà du PIB» pour mesurer la situation et les progrès accomplis à l’échelon national, régional et local;

20.

réaffirme, s’agissant de la politique régionale de l’Union européenne, que la cohésion territoriale vient en complément de la cohésion économique et sociale et que, par conséquent, il n’est pas possible de l’évaluer à l’aide des seuls indicateurs économiques, mais partage l’avis de la Commission européenne selon lequel toute méthode qui viserait à remplacer le PIB en excluant de son champ d’observation les indicateurs économiques ne serait pas appropriée pour mesurer de manière homogène les progrès accomplis sur la voie de la réalisation des objectifs communs;

21.

suggère que le CdR maintienne une coopération étroite, en particulier avec l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), concernant des initiatives telles que «Comment va la vie dans votre région?» qui constituent un instrument facile à utiliser et une approche plus globale de la mesure du progrès aux niveaux local et régional; s’oppose toutefois, dans le contexte d’une stratégie pluriannuelle pour l’Europe, à une approche permettant de mesurer les progrès sur la base d’un classement s’appuyant sur une mesure unique; rappelle à cet égard que certaines régions ont manifesté leur intérêt pour se fonder entre autres sur l’«indicateur du vivre mieux» de l’OCDE et, surtout, sur les critères qui le composent, dans la mesure où, même s’il n’est pas un dispositif mesurant le développement régional, ses résultats donnent un aperçu de la qualité de vie de la population, qui peut servir de base pour la définition future d’objectifs et de stratégies aux niveaux local et régional;

22.

estime que les méthodes visant à adapter le PIB en complétant les mesures traditionnelles de la performance économique par des facteurs sociaux et environnementaux monétisés pourraient être approfondies ultérieurement en vue d’une modélisation ou d’une simulation de l’incidence économique, sociale et environnementale des différentes mesures politiques; considère dans ce contexte que le «Social Progress Index», déjà utilisé dans 40 pays, constitue une référence pertinente;

23.

estime qu’il est urgent d’élaborer des données statistiques comparables aux niveaux local et infralocal et de transposer l’actuelle classification urbaine et rurale de l’OCDE et de la Commission en catégories Eurostat qui puissent, en s’aidant d’informations fiables collectées sur le terrain, servir à l’Union européenne pour élaborer et évaluer ses politiques;

24.

souligne l’insuffisance d’informations quantitatives sur les différentes régions de l’Union européenne présentant des caractéristiques territoriales spécifiques, notamment géographiques, environnementales, économiques et sociales, qui conditionnent le développement (cela concerne notamment les régions ultrapériphériques), et propose qu’Eurostat adopte les catégories territoriales définies dans le traité, comme c’est le cas de l’ultrapériphérie, et s’en serve comme base pour produire des statistiques qui contribuent à la bonne adaptation et adéquation territoriale des politiques et actions de l’Union européenne;

25.

salue les travaux pertinents menés par la Commission européenne dans le domaine de l’adaptation du PIB, qui s’appuient sur l’approche particulièrement efficace de l’extension des comptes nationaux afin d’y inclure le domaine de l’environnement et les aspects sociaux, mais attire l’attention sur les difficultés théoriques et l’importance des ressources nécessaires pour exprimer monétairement des aspects sociaux, en particulier quand il s’agit de comptes régionaux et municipaux; doute également que les résultats d’une approche si complexe puissent être facilement communiqués au public;

26.

soutient, pour cette raison, les méthodes qui complètent le PIB dans le cadre de la mesure des progrès enregistrés dans la réalisation des objectifs stratégiques communs, car elles reconnaissent la réalité multidimensionnelle en couvrant différents aspects du bien-être dans les domaines économique, social et environnemental, à l’aide d’un nombre limité d’indices;

27.

estime, dans ce contexte, que la méthode d’élaboration des politiques la plus adaptée à tout niveau de gouvernance est celle qui mesure de manière globale le bien-être et notamment les questions économiques (entre autres la productivité, l’innovation, les exportations), d’emploi (par exemple les indicateurs en matière d’emploi et de qualité de l’emploi), les questions environnementales (notamment l’intensité et l’efficacité énergétiques de l’économie, les espaces naturels protégés et la biodiversité, la part des énergies renouvelables, les émissions de CO2), et démographiques (y compris des indicateurs d’état et de mouvement) ainsi que l’inclusion sociale (entre autres les personnes exposées au risque de pauvreté ou d’exclusion sociale, la distribution des revenus) et les questions territoriales (notamment l’accessibilité, la capacité de charge);

28.

suggère, de plus, que le choix des indicateurs s’oriente principalement vers ceux qui mesurent les effets possibles des politiques mises en œuvre, en particulier en évaluant les résultats et les impacts, ainsi que les coûts, et souligne que, dans le cas des régions ultrapériphériques, il existe un besoin particulier de données sur certains déficits et conditions défavorables, qui doivent être pris en considération avant de procéder à la définition et à la mise en œuvre des politiques;

29.

propose dès lors que toutes les institutions de l’Union européenne observent les tendances européennes, en s’appuyant sur l’excellent travail accompli par le Système européen d’analyse stratégique et politique (ESPAS), et qu’elles coopèrent à cette fin. Une telle démarche permettrait de mettre à la disposition de tous les niveaux de pouvoir un système d’alerte précoce concernant les tendances économiques, sociales ou environnementales d’importance européenne et susceptibles d’avoir une incidence sur les objectifs stratégiques ou de rendre nécessaire une adaptation des priorités stratégiques;

30.

attire l’attention sur le fait que la stratégie Europe 2020 a défini une série d’objectifs assortis d’indicateurs majeurs et reconnu l’importance de compléter les données relatives à la croissance (PIB) au moyen de nouveaux indicateurs économiques, sociaux, environnementaux et démographiques afin de mesurer les progrès durables; ajoute que cela vaut également pour le niveau infranational;

31.

fait observer que le processus de définition des objectifs de la stratégie Europe 2020 et de la sélection des indicateurs de mesure des progrès a été essentiellement de nature descendante et n’a pas pris en compte la situation spécifique à l’échelon local et régional. En revanche, la politique de cohésion reconnaît des besoins et des objectifs différenciés en fonction des territoires, car la poursuite d’objectifs européens globaux ne devrait pas limiter le potentiel de développement d’une région ou d’une commune spécifique fondé sur des connaissances et des compétences qui lui sont propres; pour cette raison, le CdR plaide en faveur d’objectifs régionalisés dans le cadre de la stratégie Europe 2020;

32.

se félicite de l’actuelle politique de cohésion, qui constitue pour les régions un apport et une valeur ajoutée considérables et participe de manière significative au développement des régions concernées; appelle la Commission européenne à élaborer une stratégie sur le fonctionnement de la politique de cohésion à partir de 2021, en conservant son mode d’exécution où le PIB, opportunément combiné avec d’autres indicateurs, continuera de jouer un rôle incontournable pour en déterminer le montant et l’utilisation;

33.

le CdR attire l’attention dans ce contexte sur la visée différente de l’objectif «Coopération territoriale européenne» de la politique de cohésion. Tout particulièrement, le développement de la coopération transfrontalière se donne pour objectif de soutenir l’intégration des régions frontalières dans tous les domaines de la vie des citoyens, c’est-à-dire bien au-delà du cadre des objectifs de la stratégie Europe 2020. Dans ce domaine, il est nécessaire de mettre au point des méthodes et des indicateurs qui permettraient de mieux cartographier et évaluer ce type de progrès;

34.

souligne l’articulation étroite entre la politique de cohésion et la stratégie Europe 2020, mais déplore l’inadéquation entre les méthodes de mesure et d’intervention de la stratégie Europe 2020, d’une part, et la politique de cohésion, d’autre part;

35.

rappelle à la Commission européenne la nécessité de mieux mettre en évidence la dimension territoriale dans la stratégie Europe 2020 révisée, surtout dans le cadre de la cohésion territoriale, où le développement d’indicateurs économiques, environnementaux et sociaux adéquats pourrait contribuer à améliorer qualitativement les politiques locales et régionales. Ces stratégies devraient s’appuyer sur des méthodes fondées sur une approche multidimensionnelle, dans le cadre de laquelle le PIB et les autres indicateurs économiques seraient complétés par des mesures des aspects sociaux et environnementaux, politiquement approuvées par tous les niveaux de pouvoir;

36.

fait observer que, dans le contexte des fortes incitations en faveur de la concentration thématique des ressources financières provenant des Fonds structurels sur un nombre limité de domaines d’action contribuant à la réalisation de la stratégie Europe 2020, il est raisonnable de supposer que les succès de la politique de cohésion seront appréciés à l’aune des progrès réalisés sur la voie des objectifs de la stratégie Europe 2020;

37.

préconise avec insistance que l’on suive une démarche partant de la base pour élaborer les nouveaux grands objectifs d’Europe 2020 et du dispositif qui lui succédera après cette date, afin que la contribution des régions et des collectivités locales à leur réalisation puisse être évoquée dans les futurs programmes nationaux de réforme. L’adoption de cette approche aboutirait également à ce que les gouvernements nationaux associent les pouvoirs locaux et régionaux aux travaux de préparation desdits programmes nationaux de réforme, alors que, dans la majeure partie des États membres, tel n’est pas le cas aujourd’hui;

38.

souhaite que la politique de cohésion reprenne sa fonction initiale, qui est de réduire les inégalités de développement entre les régions et de constituer la principale politique d’investissement à l’échelle de l’Union européenne, en revoyant également à cette fin l’articulation entre la politique de cohésion et la future stratégie Europe 2020 pour la période postérieure à 2020;

39.

attire cependant l’attention sur le fait qu’un certain nombre d’instruments de l’Union européenne se basent toujours sur une mesure économique excessivement restrictive. Cela concerne également la politique de cohésion, dans le cadre de laquelle les fonds sont répartis entre les États membres en fonction du PIB par habitant et du chômage, alors que le classement des régions de niveau NUTS 2 dans l’une des trois catégories de développement déterminant la répartition des crédits se fonde uniquement sur le PIB par habitant;

40.

souligne qu’en conséquence, les décisions d’éligibilité sont pour ainsi dire aveugles aux aspects sociaux, environnementaux et territoriaux dans toutes les régions d’Europe, alors que la logique voudrait que les futurs instruments s’appuient sur une méthode plus globale, homogène et fondée sur une utilisation accrue des indicateurs sociaux, environnementaux et territoriaux qui mettent en évidence, notamment, les spécificités régionales visées dans le traité, lesquelles doivent être prises en compte pour l’éligibilité des régions;

41.

se demande dans quelle mesure le niveau NUTS 2 peut refléter la réalité des communautés humaines et des ensembles géographiques, étant donné que dans beaucoup d’États membres les zones NUTS constituent des entités purement statistiques, à base démographique, plutôt que de correspondre à de réelles lignes de démarcation ou à des aires fonctionnelles au plan de la géographie. Tout en notant qu’elles sont également utilisées aux fins de l’octroi des Fonds structurels européens, on fera observer que le recours qui y est fait pour exprimer et évaluer l’impact territorial des politiques menées par l’Union européenne en matière de cohésion, de transport et d’environnement ou dans d’autres domaines aboutit à cet effet très prégnant que l’action de l’Union est en décalage avec la situation sur le terrain. À cet égard, et par souci d’une répartition plus équitable des fonds, il est essentiel de contrebalancer les carences fondamentales du PIB, telles que les distorsions territoriales causées par les migrations pendulaires par-delà les frontières des zones NUTS, en tenant compte de la situation sociale et environnementale qui prévaut dans les régions lorsque sont prises les décisions d’éligibilité;

42.

fait remarquer à cet égard que l’affectation des Fonds structurels, Fonds de cohésion compris, devra, dans le cadre de la prochaine période de programmation financière pluriannuelle, s’ouvrir à des mesures complémentaires au PIB, pour autant qu’elles soient politiquement acceptables à tous les niveaux de gouvernance;

43.

reconnaît, dans le même temps, la légitimité des grands objectifs pour la réalisation des objectifs stratégiques généraux et insiste sur la nécessité, pour assurer un suivi des progrès accomplis, de disposer en temps voulu de données régionales harmonisées, comparables et pertinentes au vu des objectifs poursuivis;

44.

souligne dans ce contexte que la disponibilité au niveau régional d’indicateurs et de données fréquemment mises à jour est essentielle pour accroître la responsabilité découlant de la proposition technique et prendre les bonnes décisions politiques. C’est pourquoi, même si le système de données Eurostat relatives aux indicateurs de bien-être est déjà efficace et très perfectionné, un défi majeur se pose aux décideurs politiques régionaux et locaux, notamment en ce qui concerne la mise en œuvre à plusieurs niveaux de la stratégie Europe 2020 et de la politique de cohésion. Il conviendrait que la Commission européenne et Eurostat s’y attaquent sans délai, afin d’améliorer ce système et d’en accroître encore l’efficacité, tout en élaborant et en utilisant parallèlement des méthodes d’analyse d’impact appliquées à l’évaluation des politiques;

45.

se félicite, à cet égard, des progrès accomplis par la Commission en ce qui concerne sa feuille de route de 2009 intitulée «Mesurer le progrès dans un monde en mutation», mais regrette de ne pas constater de réelle amélioration en ce qui concerne la production et la diffusion des données régionales et locales;

46.

fait observer que les pays où les données régionales et, plus important encore, locales présentent la disponibilité la moins complète coïncident souvent avec ceux qui, au titre des Fonds structurels de l’Union européenne, peuvent consacrer une fraction appréciable de leur dotation à l’«objectif thématique 11», portant sur le renforcement des capacités institutionnelles. Étant donné que nous nous trouvons au stade du lancement de la période de programmation, nous disposons là d’une occasion exceptionnelle d’élaborer, à l’échelle de toute l’Europe, un jeu de données d’échelons régional et local qui se prêtent à être comparées et à être utilisées pour contribuer à modeler et à évaluer les politiques de l’Union européenne après 2020;

47.

invite instamment le système statistique européen à améliorer encore la qualité des données administratives et à accélérer la mise en œuvre des statistiques de géoréférencement afin d’augmenter la valeur des collectes de données et d’alléger la charge des répondants;

48.

se félicite de ce que, depuis son dernier avis sur le thème «Au-delà du PIB», le volume des données disponibles au niveau européen, s’agissant notamment des échelons local et régional, a connu une augmentation graduelle, mais déplore toutefois la persistance de certaines lacunes importantes; suggère dès lors que la Commission européenne présente dès que possible une analyse des lacunes actuelles et futures dans la fourniture d’une série complète de données économiques, sociales, environnementales et démographiques concernant l’Europe et allant au-delà du PIB;

49.

à cet égard, regrette plus particulièrement que, pour l’heure, la régionalisation des indicateurs de la stratégie Europe 2020 ne donne pas satisfaction. En effet, une partie seulement des indicateurs nécessaires pour suivre les grands objectifs de la stratégie Europe 2020 au niveau régional (niveau NUTS 2 et 3) sont disponibles, parfois avec un retard considérable. Il en va de même pour les indicateurs de substitution que les régions et les villes pourraient juger nécessaires sur leur territoire en tant que condition préalable pour progresser sur la voie de la réalisation des objectifs de l’Union européenne. Disposer de statistiques régionales actualisées permettrait de mettre au point un indicateur de progrès régional synthétique, comme proposé par le CdR;

50.

demande que la Commission européenne/Eurostat fixe un calendrier s’agissant de la participation des collectivités locales et régionales au processus de définition d’objectifs (réalistes) et de la fourniture des statistiques régionales nécessaires à la conception, à la mise en œuvre, au suivi et à l’évaluation de la stratégie Europe 2020 renouvelée, en fixant des objectifs différenciés en fonction des territoires;

51.

souligne la nécessité d’aller au-delà du système actuel de statistiques et d’indicateurs (fondé sur le règlement NUTS) lorsqu’il s’agit de mesurer les progrès réalisés aux niveaux local et régional, en particulier en ce qui concerne la notion de «régions fonctionnelles» et dans les zones transfrontalières, et invite la Commission à développer davantage les concepts et indicateurs qui en découlent ainsi qu’à prendre en compte les zones relevant de la stratégie macrorégionale;

52.

rappelle la nécessité de mieux mettre en évidence les dimensions urbaine et rurale dans un large éventail de politiques européennes, surtout dans le cadre de la cohésion territoriale, où le développement d’indicateurs économiques, environnementaux et sociaux adéquats pourrait contribuer à améliorer qualitativement les politiques locales et régionales.

53.

invite la Commission européenne à inclure dans le programme statistique européen les mesures nécessaires afin d’éliminer les déficits d’information statistique sur la diversité et les spécificités territoriales qui existent dans l’Union européenne, notamment des mesures concernant la collecte de données et l’établissement d’indicateurs concernant les phénomènes d’éloignement et d’isolement des régions, afin d’améliorer le processus d’élaboration et de mise en œuvre de politiques européennes plus adaptées aux régions touchées par ces phénomènes, conformément au principe de cohésion territoriale;

54.

juge nécessaire d’élaborer un modèle d’aide à la décision permettant d’établir un classement des priorités en matière de bien-être au niveau local, de manière à faire apparaître les spécificités territoriales sur la base d’un cadre commun à tous les territoires de l’Union et à utiliser ce classement pour une évaluation ex ante et ex post de l’efficacité des politiques, notamment lors des négociations entre la Commission européenne et les collectivités locales ou au moment de la consultation des intervenants locaux.