Avis du Comité européen des régions — La protection des réfugiés dans leur région d’origine: une nouvelle perspective

1.7.2016

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 240/31

1.

constate que l’actuelle crise des réfugiés, qui résulte de la guerre civile en Syrie et de l’instabilité politique qui règne dans de nombreux pays d’Afrique du Nord, ainsi que de situations de conflit et d’insécurité dans certaines régions du monde, est d’une ampleur sans précédent et que tout indique qu’elle est loin d’être terminée;

2.

estime que l’ampleur et la gravité de la problématique requièrent une approche globale, reposant sur différents éléments: l’accueil durable des réfugiés arrivant en Europe, dans le respect de leurs droits; la lutte contre la migration irrégulière, notamment par le renforcement des contrôles aux frontières extérieures; l’introduction de sanctions criminelles sévères à l’encontre des trafiquants d’êtres humains et l’établissement d’un système efficace et sûr de retour pour les personnes qui ne satisfont pas aux critères d’asile; l’amélioration de l’accueil dans les régions d’origine, à savoir tant les pays d’origine que les régions voisines; et le traitement des causes profondes de la migration faisant suite à des actes de violence et à une situation de non-droit dans le pays d’origine. Depuis longtemps déjà, l’Union européenne est mobilisée en ce sens. Le Comité souscrit à cette approche (1) et souligne qu’il importe d’exécuter réellement les accords conclus et de respecter effectivement les engagements souscrits;

3.

déplore que, dans la pratique, la plus grande attention soit accordée à limiter le nombre de réfugiés qui arrivent en Europe et à répartir ceux-ci entre les États membres plutôt qu’à protéger les droits de ces personnes à tous les niveaux. À cet égard, il incombe aux collectivités locales et régionales une responsabilité sans précédent en matière d’accueil et d’intégration des réfugiés en Europe; le Comité estime en outre important que la Commission européenne accorde une attention constante et vigilante à ces enjeux croissants et formule des propositions en vue de soutenir les activités menées à cette fin par les collectivités locales et régionales concernées;

4.

constate qu’à ce jour, une attention bien moindre a été accordée à l’accueil des réfugiés dans la région dont fait partie leur pays, et ce alors que leur nombre est, dans ces régions, sensiblement plus élevé que celui que doit gérer l’Europe: 2,1 millions de réfugiés syriens ont été enregistrés par le Haut-Commissariat des Nations unies en Égypte, en Iraq, en Jordanie et au Liban, 1,9 million en Turquie et plus de 26 700 en Afrique du Nord, soit un total de 4 390 439 personnes (2);

5.

se félicite des efforts du Conseil européen visant à trouver un accord avec la Turquie; se demande toutefois avec inquiétude si l’accord conclu réduira le nombre de personnes franchissant les frontières de l’Union européenne de manière irrégulière, et plaide pour que les réfugiés puissent recevoir un soutien financier direct et avoir la possibilité d’introduire une demande de visa humanitaire dans les camps de réfugiés de pays tiers. Le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) devrait également bénéficier d’une partie de l’aide afin d’améliorer les conditions de vie dans les camps de réfugiés;

6.

souligne que certaines personnes déplacées sont contraintes de séjourner dans des camps de réfugiés, souvent situés dans un pays voisin. Toutes ne disposent pas des ressources nécessaires pour pousser plus loin, par exemple jusqu’en Europe, et ce indépendamment de la qualité des conditions d’accueil dont ils bénéficient sur place. Beaucoup d’entre eux espèrent pouvoir regagner leur pays ou ont l’espoir de mener une existence digne dans un camp de réfugiés. Ce dernier point implique des prestations de base appropriées en matière d’hébergement, d’alimentation, de soins de santé, etc., l’intégration scolaire des enfants, un travail et un revenu ainsi que l’assurance d’une coexistence pacifique dans le nouvel environnement;

7.

a élaboré le présent avis de sa propre initiative, dans le but d’aider à orienter les actions de l’Union européenne qui visent à renforcer la protection des réfugiés dans les régions d’origine, à savoir dans les pays de premier accueil, qui sont la plupart du temps les États voisins de celui que fuient les réfugiés. Cet avis démontre que les collectivités locales et régionales peuvent apporter une contribution importante à la réalisation des objectifs de l’Union européenne à cet égard, et recenser les instruments nécessaires à cette fin. Il souligne que les stratégies et les possibilités des différents niveaux de pouvoir peuvent se compléter afin de parvenir à une meilleure coordination et de meilleurs résultats, en respectant les droits fondamentaux et les valeurs que l’Union européenne place au cœur de ses politiques. À cet égard, il convient de rappeler, dans un souci d’exhaustivité, que l’amélioration des conditions d’hébergement dans la région d’origine ne remet pas en cause la reconnaissance du droit à la protection internationale dans l’Union européenne (3);

8.

constate que l’hébergement dans la région d’origine en cas de crise doit prendre en compte un certain nombre de réalités «permanentes»:

9.

constate dans tous les cas, que l’hébergement se fasse ou non dans des camps, que le nombre élevé de personnes déplacées a des conséquences considérables pour les communautés d’accueil: pression accrue sur les services de base tels que l’approvisionnement en eau potable, l’enseignement et les soins de santé; pression accrue pour la protection de l’environnement (déchets et eaux usées), pression accrue concernant l’intégration dans le marché du travail, etc.;

10.

observe que, pour les communautés d’accueil, ce phénomène se traduit souvent par des hausses des prix des denrées alimentaires, des logements, des services, etc., en parallèle avec une concurrence accrue en matière d’emploi et, partant, une baisse des salaires;

11.

est conscient que, pour les communautés d’accueil, ces différentes pressions viennent s’ajouter aux nombreux problèmes et défis existants. La combinaison de tous ces éléments engendre souvent des tensions sociales entre les réfugiés et les communautés d’accueil, entre les (différents groupes de) réfugiés eux-mêmes, voire l’expression de tensions sociales larvées au sein des communautés d’accueil;

12.

reconnaît également qu’il y a de ce fait lieu de craindre un effet boule de neige: dès lors que ces tensions deviennent ingérables, les communautés d’accueil peuvent elles aussi connaître en leur sein violence et flux de réfugiés;

13.

signale, enfin, le caractère provisoire de bon nombre des dispositifs de secours mis en place. L’emplacement des camps de réfugiés n’est pas toujours judicieux; ce choix intervient souvent dans une perspective de planification trop réduite, sans intégration dans une vision plus vaste du développement territorial et, dans nombre de cas, sans écouter les collectivités locales et régionales qui, en définitive, seront les plus touchées par les conséquences de la migration décrites ci-dessus;

14.

est d’avis qu’il y a lieu, compte tenu de la réalité décrite ci-dessus, d’associer à la gestion de crise une approche à plus long terme, en vue d’offrir une assistance de première nécessité, de créer une cohésion sociale ainsi que de garantir un développement physique, social et économique dûment maîtrisé et respectueux des droits de l’homme, dont l’égalité des sexes, et de l’environnement;

15.

recommande, dans la mesure du possible, de mettre un terme le plus rapidement possible à la situation de dépendance des réfugiés à l’égard de l’aide, qui s’explique notamment par l’interdiction d’exercer un travail rémunéré. Il convient de déployer des efforts en vue de favoriser l’autonomie des réfugiés et de leur permettre de gérer autant que possible leur propre vie, en facilitant par exemple les possibilités d’exercer un emploi rémunéré. Un développement positif, à cet égard, est que les réfugiés syriens en Turquie peuvent désormais obtenir un permis de travail. De nouvelles approches devraient être adoptées dans ce domaine également. Il pourrait s’agir, par exemple, de faire participer les milieux d’affaires. Des experts avancent que le versement de petites sommes en liquide aux réfugiés exerce une influence beaucoup plus positive sur l’économie locale que ne le fait l’aide en nature. Le Comité demande par conséquent que cette option fasse l’objet d’une analyse et que les conclusions en soient appliquées chaque fois que possible;

16.

recommande que dorénavant l’aménagement, le développement et la gestion des camps d’accueil soient, dès le départ, fondés sur l’approche du «développement urbain et territorial» plutôt que sur le principe de «l’urgence», en tenant compte, dès le début, des incidences positives et négatives sur les communautés d’accueil. Cette approche doit permettre des choix plus éclairés quant à l’emplacement des camps et aux possibilités de les étendre ultérieurement, à la disponibilité des infrastructures, existantes ou à développer, à l’impact économique, aux déplacements, etc., tout en consacrant une attention particulière aux groupes vulnérables tels que les femmes et les enfants;

17.

souligne, en outre, la nécessité de pouvoir tout à la fois recevoir une éducation et exercer un emploi rémunéré, éventuellement en combinaison avec d’autres mesures destinées à des groupes spécifiques tels que les femmes, les enfants ou les jeunes. Cette possibilité a pour effet, d’une part, de réduire le risque de radicalisation, d’isolement et de ghettoïsation, ainsi que la prédisposition aux activités criminelles (traite d’êtres humains, prostitution, commerce d’organes) et le recrutement par des réseaux terroristes, et, d’autre part, de contribuer à l’intégration sociale, économique et culturelle dans le tissu sociétal du pays d’accueil;

18.

estime que l’Union européenne doit aider à assurer des soins de santé mentale pour les réfugiés syriens, en particulier dans le cas des enfants atteints de troubles de stress post-traumatique qui mettent en péril leur santé et leur intégration;

19.

est d’avis que l’approche devrait avoir aussi pour point de départ la présence permanente, ou à tout le moins de très longue durée, des réfugiés, y compris en dehors des camps d’accueil, et donc sur leur intégration dans les communautés d’accueil. Par exemple, une partie des ressources pourrait servir à offrir la possibilité de soutenir des travaux d’intérêt général et de participer à l’accueil des nouveaux arrivants. Une telle approche nécessite un dialogue politique exhaustif, qui tienne compte de la situation spécifique des régions d’accueil et des groupes de réfugiés concernés;

20.

relève qu’une telle approche ne peut être uniquement orientée vers les réfugiés, mais doit nécessairement viser aussi la prévention et le règlement des difficultés rencontrées par les communautés d’accueil elles-mêmes. La communauté internationale doit, plus qu’elle ne l’a été jusqu’à présent, être prête à assister les gouvernements nationaux et les collectivités locales et régionales dans leur mission de mise en place de l’environnement dans lequel l’«intégration dans la région» doit être mise en œuvre. Cette assistance doit également se traduire en termes financiers, par exemple en faveur de la mise à niveau des services de base et du développement économique local et régional;

21.

constate que les problèmes des réfugiés et des communautés dans les pays d’accueil et la zone environnante se manifestent dans les villages, les villes et les régions où ils vivent, vont à l’école, se font soigner, travaillent ou cherchent un emploi, s’intègrent au sein de leur environnement, etc. Après la fourniture de l’aide d’urgence, il relève donc avant tout de la responsabilité des collectivités locales et régionales de prendre des mesures et d’élaborer des solutions (7);

22.

constate que les collectivités locales et régionales des pays d’origine et de la zone environnante éprouvent toutefois de grandes difficultés à répondre à ces attentes. La plupart du temps, en effet, elles disposaient déjà, avant même l’arrivée des réfugiés, de compétences formulées de manière lacunaire, de moyens financiers insuffisants et d’un manque de personnel dûment formé. Intervenant dans le cadre d’un système politique centralisé, elles peuvent d’autant moins agir rapidement que de nombreuses décisions et dépenses doivent préalablement être approuvées à un niveau administratif supérieur;

23.

juge nécessaire de renforcer la collaboration entre les collectivités locales et régionales, d’une part, et le HCR et les organisations non gouvernementales humanitaires, d’autre part, afin qu’ils travaillent de manière coordonnée; au regard de la subsidiarité, il y a lieu de reconnaître et de soutenir les acteurs publics, privés ou sans but lucratif du tiers secteur et de la société civile s’occupant en première ligne de l’accueil et des besoins des personnes déplacées et des réfugiés dans les régions, en garantissant une démarche constructive d’intégration plus consciente des réalités et des problématiques territoriales;

24.

recommande que les collectivités locales et régionales, dans les pays d’origine et la zone environnante, puissent véritablement assumer la responsabilité du maintien à niveau ou de la prestation de services essentiels ainsi que, s’agissant des aspects, à plus long terme, du développement économique et social durable de leurs communes et régions, apporter des améliorations à plusieurs niveaux:

25.

constate que faire de l’accueil dans la région d’origine un élément majeur de l’ensemble de la politique en matière de réfugiés nécessite la mise à disposition permanente de ressources économiques, matérielles, humaines et techniques. Le Conseil européen «Justice et affaires intérieures» du 14 septembre 2015 a dès lors, à juste titre, décidé de procéder à une augmentation de la contribution de l’Union européenne et des États membres au Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, afin de permettre à celui-ci d’accueillir un grand nombre de réfugiés syriens dans des camps établis dans les pays voisins, ainsi qu’à une augmentation sensible du fonds régional d’affectation spéciale de l’Union européenne en réaction à la crise syrienne, également appelé «Fonds Madad» (8). Ces augmentations seront probablement nécessaires pendant plusieurs années;

26.

espère que des instruments similaires au Fonds Madad seront mis à disposition pour des interventions concernant notamment les crises auxquelles divers pays d’Afrique du Nord sont confrontés et dont pourraient également sortir des mouvements de réfugiés en grand nombre;

27.

invite donc instamment les États membres de l’Union européenne à assumer leurs responsabilités en matière de soutien financier, en libérant rapidement les fonds déjà promis ou en consentant des efforts supplémentaires afin de combler le déficit de financement considérable, au niveau des fonds fiduciaires, entre les moyens promis par l’Union européenne et les contributions des États membres;

28.

plaide pour que le Fonds Madad accorde, lors de la définition de ses priorités, une attention suffisante aux questions de «gouvernance» et à leur traduction en actions menées en coopération avec les collectivités locales et régionales ou en leur faveur, ainsi que pour une intervention suffisamment rapide, tout en faisant droit à la nécessité d’être précise, planifiée, opérante et efficace;

29.

prie instamment les États membres de mobiliser les moyens financiers et d’adopter les procédures administratives nécessaires, ainsi que d’associer les collectivités locales et régionales, notamment celles dotées de compétences en matière de santé, d’éducation ou de services sociaux, à la répartition des ressources destinées à la prise en charge de ces personnes, afin d’assumer conjointement la mise en œuvre de mesures appropriées permettant d’affronter cette situation de manière globale;

30.

recommande, dans le cadre de la politique européenne de coopération au développement, de définir expressément les mesures visant à s’attaquer et à tenter de remédier aux causes profondes des conflits qui obligent des gens à s’enfuir, notamment les persécutions religieuses, l’absence de structures opérationnelles pour garantir l’État de droit, de respect des droits de l’homme et de «bonne gouvernance» aux différents niveaux de l’administration publique dans les États fragiles. L’Union européenne peut ainsi contribuer à réduire les causes qui contraignent de grands groupes de population à fuir leur pays et qui les mettent en grand danger de perdre la vie et tout espoir de paix;

31.

reconnaît qu’il importe, à cette fin, de mettre en place des canaux de communication formels, institutionnalisés et efficaces avec les collectivités régionales et locales des régions d’origine des réfugiés, en vue de recenser les principaux domaines requérant une attention accrue et de définir les mesures les plus appropriées, telles que l’aide financière ou technologique, la formation des dirigeants publics ou l’échange de connaissances et de bonnes pratiques;

32.

estime que les principes posés dans le rapport sur une politique urbaine durable en faveur de la région méditerranéenne ainsi que les actions globales annoncées dans l’appel à partenariat avec la délégation de maires libyens, deux initiatives promues par l’ARLEM, constituent la voie à suivre pour obtenir une protection efficace des réfugiés dans leur région d’origine;

33.

recommande, dans le cadre du dialogue politique avec les gouvernements des pays de premier accueil, de mettre expressément en avant le rôle des collectivités locales et régionales et d’attirer ce faisant également l’attention sur les conditions générales nécessaires pour que les collectivités locales et régionales puissent jouer leur rôle et assumer leurs responsabilités. Il convient de créer des synergies entre les acteurs locaux et régionaux de la coopération décentralisée, afin de promouvoir des projets et programmes communs de soutien international. Ce point concerne notamment la réalisation des accords passés avec le gouvernement turc et leurs implications pour les collectivités locales et régionales dans les zones frontalières avec la Syrie, et en particulier pour les villes de Turquie dans lesquelles séjournent d’importants groupes de réfugiés. L’association des municipalités turques a élaboré des propositions initiales à cet égard;

34.

invite à encourager la participation, à un stade précoce, des collectivités locales et régionales à l’inventaire des besoins, tels qu’ils ont notamment été recensés dans le «Regional Refugee and Resilience Plan 2015-2016» en réaction à la crise syrienne (3RP). Une approche coordonnée de l’aide est également nécessaire au niveau local, et la participation active des collectivités locales est nécessaire à cette fin, à toutes les étapes de l’élaboration du programme d’aide;

35.

les collectivités locales et régionales européennes ayant acquis de bonnes pratiques et un savoir-faire en ce qui concerne l’intégration des réfugiés appellent dès lors le Conseil, la Commission et le Service européen pour l’action extérieure à mettre à profit l’expérience, la disponibilité et les réseaux des collectivités locales et régionales: le Comité, ainsi que l’ARLEM et la Corleap créées par ses soins, les plates-formes, mais aussi les associations nationales de municipalités, telles que la VNG (Vereniging van de Nederlandse Gemeenten — association des communes néerlandaises) (9). Ces différents organes disposent d’importantes connaissances et d’une grande expérience en ce qui concerne la fourniture de services de base, l’intégration et le développement économique local et régional, non seulement en Europe, mais aussi dans des pays de premier accueil. L’approche concrète d’un partage des bonnes pratiques et d’une planification globale et ciblée des prestations dans leur environnement, qui ait notamment pour base de planifier les scénarios et tienne compte des incidences sur le potentiel de développement des communautés d’accueil, semble être particulièrement complémentaire des travaux du HCR, en Jordanie et au Liban;

36.

appelle de ses vœux un dialogue avec d’autres acteurs clés dans ce domaine, notamment lors du sommet humanitaire mondial qui se tiendra à Istanbul en mai 2016, afin de se pencher sur les idées exposées dans le présent avis et de faire en sorte qu’elles soient traduites dans les politiques et les programmes. Le Comité serait tout disposé à approfondir ce point.