Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil — Mettre en œuvre le programme européen en matière de sécurité: plan d’action de l’Union européenne contre le trafic illicite et l’utilisation d’armes à feu et d’explosifs» [COM(2015) 624 final] et la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la lutte contre le terrorisme et remplaçant la décision-cadre 2002/475/JAI du Conseil relative à la lutte contre le terrorisme» [COM(2015) 625 final — 2015/0281(COD)]

18.5.2016

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 177/51

1.1.

Le Comité encourage les États membres à mettre leurs ressources en commun aux fins tant de la lutte contre le trafic d’armes et de munitions que du combat contre le terrorisme. L’intensification des mesures de protection, au niveau européen comme à l’échelon national, peut toutefois avoir un effet cumulatif et une incidence globalement négative sur les droits fondamentaux. Ces atteintes ayant inévitablement pour effet que l’Union échouerait dans sa mission fondamentale.

1.2.

Le Comité économique et social européen estime que la proposition de directive et la communication à l’examen sont nécessaires pour construire une Europe qui soit plus sûre pour l’ensemble de ses habitants sur son territoire, dans la mesure où la lutte contre le terrorisme est une compétence partagée des États membres et de l’Union. Cette nature conjointe pose la question des éventuelles mesures contraignantes que la directive pourrait essayer d’imposer aux États. Il est de la responsabilité des États membres de déployer tous les efforts possibles pour prévenir et combattre toutes les formes de criminalité organisée et tout particulièrement le terrorisme, quelle qu’en soit la motivation. De même, il incombe aux institutions de l’Union européenne de contribuer à coordonner et à harmoniser les efforts nécessaires pour limiter la diffusion de ce type d’actes de violence.

1.3.

Le CESE insiste expressément sur le respect par l’ensemble des institutions étatiques et tribunaux du principe de proportionnalité, qui est une composante obligatoirement inhérente à tout État de droit, et exige qu’il soit dûment observé. Afin de prévenir des interprétations erronées ou des abus dans les mesures de protection qui sont nécessaires, le CESE pose, conformément à la résolution 1566 du Conseil de sécurité de l’ONU, qu’il n’est possible de porter l’accusation de terrorisme que lorsque des menaces ou des actes criminels répondant à l’intention de causer la mort ou des blessures graves ou une prise d’otages ou de graves dommages aux infrastructures visent à susciter un climat de terreur, à intimider une population ou à contraindre un gouvernement.

1.4.

Ces modifications législatives s’inscrivent dans un effort plus large, difficile à mener dans les conditions actuelles régissant les relations internationales, pour faire face à un type de menace qui, par sa nature même, atteint les bases des systèmes démocratiques européens. Répandre la peur, diviser l’opinion publique, entretenir les stéréotypes sur certains groupes spécifiques de la population, fragiliser l’équilibre des pouvoirs publics et renforcer les institutions autoritaires au détriment de celles qui assurent une représentation démocratique, tels sont les résultats escomptés par les actes terroristes, qu’il convient de combattre avec détermination et lucidité. Le Comité estime que les européens sont en droit de vivre en sécurité aussi bien qu’en liberté.

1.5.

Le Comité considère qu’il est dangereux pour toute démocratie d’introduire dans la législation des infractions par anticipation (l’incrimination pour des infractions ou des délits qui n’ont pas encore été commis). Le point i) de l’article 3, paragraphe 2, de la proposition devrait être supprimé pour éviter toute confusion entre justice et sécurité. De même, l’article 15 de la directive proposée ne garantit ni les libertés publiques, ni la présomption d’innocence. Le Comité est en outre préoccupé par la question de la preuve de l’intention et estime que dans tous les cas énumérés aux articles 5 à 13, il doit y avoir présentation devant les juges afin de confirmer les accusations.

1.6.

Le Comité estime qu’il est opportun de mettre en place des instruments de prévention de la radicalisation, en tant que volet d’un programme plus large traitant les causes sociales, économiques, culturelles, religieuses et politiques de la diffusion des menaces de ce type, et qu’ils doivent être coordonnés avec les activités touchant à la lutte contre le terrorisme et à la répression de celui-ci. Cependant, qui dit radicalisation ne dit pas nécessairement prédisposition ou appel à la violence. Les politiques et programmes de prévention doivent cibler les individus et les groupes les plus enclins à recourir à la violence à des fins terroristes. La société civile a un rôle crucial à jouer dans le traitement des conditions qui favorisent la radicalisation et la propension à faire usage de la violence.

1.7.

En plus de clarifier la législation et d’améliorer la coopération des États membres dans les domaines énumérés ci-avant, il est nécessaire de coordonner la politique extérieure européenne vis-à-vis du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord, région ayant connu récemment des transformations majeures, qui ont été violentes pour beaucoup et ont, dans certains cas, débouché sur une instabilité et des conflits. Si la menace terroriste a atteint une telle acuité durant ces dernières années, c’est en raison de l’existence de zones de conflit actives, qui offrent un point de concentration dans lequel un grand nombre de citoyens européens trouvent un lieu d’inspiration et d’entraînement. La présence de conflits persistants dans la région, y compris sous une forme gelée, encourage également certains groupes et individus à se mobiliser pour organiser des actes terroristes. Le Comité estime qu’il est prioritaire de s’engager plus clairement en faveur des efforts visant à stabiliser, développer et démocratiser cette région. La lutte contre la pauvreté, la corruption et l’exclusion politique et sociale doit revêtir un caractère prioritaire.

1.8.

Le Comité considère que limiter drastiquement l’accès aux armes à feu, aux munitions et aux explosifs doit être une priorité pour les États membres et les institutions européennes. Les attentats perpétrés récemment en Europe ont montré que les personnes engagées dans des activités terroristes se procuraient des armes dangereuses sur le marché noir, où il existe une offre très diversifiée. La collusion entre les groupes terroristes et ceux du crime organisé constitue un risque majeur pour la sécurité des citoyens européens comme ceux d’ailleurs.

1.9.

Le Comité est favorable à ce que des clarifications soient apportées à la législation relative aux victimes du terrorisme. Ces dernières doivent recevoir une assistance prompte et efficace, non seulement immédiatement après les actes subis, mais aussi à moyen et long terme. De même, il est nécessaire de mieux comprendre les conséquences sociales, économiques et psychologiques des attentats terroristes sur les communautés, les individus et les différents secteurs de l’activité économique. Le Comité encourage la Commission européenne à analyser ces aspects et, en fonction des résultats de ce travail, à proposer les mesures qui s’imposent. Les attentats récents sont susceptibles d’avoir une incidence sur des secteurs comme le tourisme et le transport et il incombe aux pouvoirs publics européens et nationaux de mettre en place des programmes de soutien. Le Comité fait observer que la prévention et la lutte contre le terrorisme impliquent des dépenses et il invite l’Union européenne à envisager de soutenir financièrement les efforts nationaux en ce sens.

2.1.

Comme il l’a affirmé dans ses avis relatifs au programme de La Haye, à celui de Stockholm et à la communication «Faire de l’Europe ouverte et sûre une réalité», le Comité estime que le fondement et le point de référence de toute politique en matière de liberté, de sécurité et de justice doit être de protéger sans interruption ni discrimination les droits fondamentaux garantis par la Convention européenne des droits de l’homme et la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (1).

2.2.

Pour ce qui est de la lutte contre le terrorisme, le Comité estime qu’il est logique, dans le contexte international actuel, de procéder à une révision du cadre juridique en vigueur afin que les actes associés aux activités terroristes soient considérés comme des infractions. Le Comité note qu’il est fait mention, dans la partie de la proposition de directive consacrée aux droits fondamentaux (chapitre 3 de l’exposé des motifs), de la nécessité d’exclure toute forme d’arbitraire et, comme il l’a fait dans d’autres avis sur le même thème, il fait observer qu’il convient d’accorder la priorité aux droits fondamentaux et à la nécessité de maintenir un climat démocratique solide et opérant face à ce type de menaces (2).

2.3.

Le Comité attire l’attention sur l’importance que revêt la préservation de l’espace Schengen en tant que concrétisation des principes énoncés dans le traité. Il encourage les États membres à ne pas recourir à des formes de limitation de la libre circulation à l’intérieur de l’Union.

2.4.

Conscient des graves défis que pose le contexte géopolitique actuel, le Comité constate que les définitions reprises dans la proposition de directive ne sont pas suffisamment claires pour garantir l’application des droits des citoyens qui sont consacrés par la Charte des droits fondamentaux et inscrits dans le traité. Il fait remarquer que la marge d’interprétation des termes est trop large et que celle-ci n’est, dans les circonstances actuelles, pas laissée à l’appréciation des juges mais à celle des parquets et des forces de l’ordre. Le Comité attire également l’attention sur la tentation éventuelle de faire glisser des mesures d’exception vers le droit commun, au niveau national comme au niveau européen, comme pourrait le laisser penser la proposition d’une telle directive dans un domaine de compétence partagée.

2.5.

Le CESE se félicite de la mise en œuvre de l’interopérabilité des systèmes d’information numériques, dans la mesure où ils sont conçus pour contribuer à contrer les terroristes. À cet égard, le Comité considère que le système d’information Schengen (SIS) constitue un pilier essentiel du dispositif d’information de l’Union et recommande aux décideurs de mettre tout en œuvre pour veiller à ce que tous les États membres y participent.

3.1.1.

3.1.1.1.

Le Comité estime que les propositions exposées dans la communication sont bienvenues. Il y a lieu d’améliorer significativement la coopération institutionnelle entre États membres, tant pour ce qui est d’échanger les informations que d’unifier les bases de données existantes. Il conviendrait de faire explicitement référence aux programmes de formation des personnels des administrations nationales, qui n’ont pas constitué une priorité jusqu’à présent.

3.1.1.2.

Le Comité estime qu’assurer l’interopérabilité des bases de données et encourager les autorités nationales à collecter les données sont des éléments de première importance pour garantir une analyse correcte du contrôle de l’utilisation des armes à feu et des explosifs.

3.1.1.3.

Le Comité se félicite de l’attention accordée à la nécessité de perturber l’approvisionnement illicite en armes à feu par l’internet (web visible et invisible), ainsi qu’aux risques liés à l’essor des nouvelles technologies, comme l’impression 3D.

3.1.1.4.

Bien que davantage d’efforts doivent être consentis, à la fois dans l’utilisation des technologies de détection et pour l’uniformisation de leur utilisation, le Comité attire l’attention sur le risque de susciter un «marché» pour ces technologies. Si des agents économiques souhaitent les commercialiser, ils pourraient être tentés d’exagérer les risques potentiels en matière de sécurité et, de ce fait, nourrir un sentiment de crainte au sein de la population. De même, le Comité ne prône pas la généralisation des technologies de détection mais leur utilisation sélective, en fonction des besoins et des risques.

3.1.1.5.

Le Comité encourage la Commission européenne à soutenir une coopération étroite entre Europol, Interpol, les principaux acteurs d’iTrace et d’autres organismes compétents, comme les douanes et les autorités délivrant les permis d’importation et d’exportation d’armes à feu, afin d’optimiser la coopération opérationnelle, la traçabilité et la prévention du détournement d’armes à feu sur le marché noir.

3.1.1.6.

Le Comité se félicite de l’intention affichée de renforcer les activités opérationnelles, d’élargir la portée du plan d’action UE-Europe du Sud-Est et de renforcer la coopération avec les pays du Moyen-Orient et d’Afrique du Nord (région MENA). Dans ce domaine également, la coopération avec les pays tiers est très importante.

3.1.1.7.

Le Comité attire l’attention sur l’existence, dans la plupart de ces pays, de problèmes de nature institutionnelle, concernant notamment l’intégrité des forces de police. Outre la coopération dans le domaine proprement dit des armes à feu, l’Union européenne doit encourager et soutenir les réformes institutionnelles dans les pays concernés.

3.2.

3.2.1.

3.2.1.1.

Le Comité est d’avis que les lois et les procédures institutionnelles doivent constamment être adaptées aux évolutions et aux risques en matière de sécurité. Les événements récents ont montré que le phénomène terroriste est en train de prendre une tournure internationale, due tant aux infrastructures de communication qu’à l’existence de conflits au Moyen-Orient et en Afrique du Nord.

3.2.1.2.

Le financement, l’entraînement, l’incitation, le voyage dans le but de participer aux activités d’un groupe terroriste sont autant d’actions qui sont en corrélation avec les actes terroristes proprement dits. Le Comité recommande aux institutions de l’Union européenne et aux États membres d’appliquer le principe de proportionnalité, la manière d’incriminer et de combattre ces actes devant être proportionnelle à leur gravité et à leur caractère intentionnel.

3.2.1.3.

De même, le Comité juge qu’il est judicieux d’incriminer les actions qui consistent à encourager ou à coordonner la commission d’infractions terroristes, lesquelles sont le plus souvent réalisées par des personnes qui ne s’exposent pas directement mais agissent par l’intermédiaire d’autrui.

3.2.1.4.

En même temps, le Comité exprime son inquiétude quant aux capacités des États membres et à leur bonne volonté inégale s’agissant de protéger les droits fondamentaux et de garantir que les dispositions constitutionnelles et celles des traités internationaux seront respectées en pratique. L’instauration de l’état d’urgence en France, au lendemain des attentats terroristes de la fin de l’année dernière, a donné à l’État français la possibilité de prendre des mesures que les organisations de la société civile ont remises en cause sur le plan des droits fondamentaux (3). Le Comité invite les autorités nationales à exercer leurs missions de manière proportionnée et efficace et à éviter toute mesure susceptible de produire des effets contraires à ceux qui sont recherchés. La prévention du terrorisme et la lutte menée à son encontre ne peuvent se faire que dans le respect de l’État de droit, des droits fondamentaux et des traités internationaux. Le Comité considère qu’il est nécessaire de mettre en place une forme de suivi continu des mesures décidées par les États membres en matière de terrorisme. À cet égard, il invite la Commission européenne à envisager d’instaurer des procédures qui permettent de détecter et de corriger les éventuels dérapages. Une possibilité, à cet égard, serait d’utiliser le mécanisme de contrôle du respect de l’État de droit, mis en œuvre par la Commission européenne, qui permet de repérer les infractions et prévoit des procédures pour les corriger.

3.2.1.5.

Afin de garantir une coordination efficace des efforts de prévention, de lutte contre le terrorisme et de traitement de ses effets, ainsi que d’assurer l’uniformité des pratiques, y compris du point de vue des droits fondamentaux, le Comité invite la Commission et les autres institutions de l’Union européenne à envisager la création d’une Agence européenne de lutte contre le terrorisme.

3.2.2.

3.2.2.1.

En ce qui concerne la définition des infractions terroristes (titre II, article 3), le risque existe que celle donnée pour le terrorisme et les actions qui lui sont associées soit bien trop large.

3.2.2.2.

Par exemple, à l’article 3, paragraphe 2, point d), il est indiqué que «le fait de causer des destructions massives […] à une infrastructure, y compris un système informatique» est susceptible d’être considéré comme un acte terroriste. Il n’est pas indiqué clairement si une opération de piratage informatique (hacking) peut être considérée comme un acte terroriste. Il existe des cas où des actions de ce type visent à mettre en circulation des documents d’intérêt public, et même si leur extraction et leur publication sont passibles de peine, ces actes ne cadrent pas avec la définition typique du terrorisme.

3.2.2.3.

À l’article 3, paragraphe 2, point i), il est dit que «la menace de commettre un acte terroriste» équivaut à la commission d’un tel acte. Ce point est extrêmement problématique, surtout si le principe de proportionnalité n’est pas respecté. Une menace ne peut être assimilée à un fait, car elle se rapporte à une éventualité et non à une action effectivement commise. Le Comité propose de retirer de la proposition de directive, le point i) du paragraphe 2 de l’article 3.

3.2.2.4.

Pour ce qui concerne l’«incitation publique à commettre une infraction terroriste» (titre III, article 5), la définition de l’infraction n’est pas claire. Dès lors que la liberté de la presse et la liberté d’expression sont garanties, on peut se demander dans quelles conditions la simple divulgation publique d’un attentat terroriste cesse d’être une simple information pour devenir une incitation. De même, avec le développement des plates-formes de réseaux sociaux, où chaque utilisateur est également auteur de contenus, il est très difficile de retracer et de distinguer de manière appropriée les éléments qui relèvent respectivement de l’information et de l’incitation.

3.2.2.5.

En ce qui concerne l’incrimination de l’action de «se rendre à l’étranger à des fins de terrorisme» (titre III, article 9), il existe un sérieux manque de clarté quant à la définition de l’expression «à des fins de terrorisme». Si la situation est claire lorsqu’il est question d’organiser un attentat ou de participer à des activités d’entraînement, elle ne l’est absolument pas dans le cas d’une personne participant à une insurrection, une rébellion armée ou une guerre civile, comme c’est le cas en Syrie ou en Libye. La participation à une guerre quasi conventionnelle est-elle considérée comme ayant une finalité terroriste (4)? Une situation qui peut se poser est celle des combattants européens qui luttent au côté de groupes d’insurgés qualifiés de terroristes par les gouvernements nationaux sur le territoire desquels ils opèrent, ou par des gouvernements tiers.

3.2.2.6.

En lien avec cette problématique, on relèvera qu’il est difficile de déterminer la nature «terroriste» ou non d’un groupe. Ces difficultés ne se posent pas seulement sur le plan de l’analyse mais aussi au niveau institutionnel. L’Union européenne utilise son propre système pour établir la liste des organisations qualifiées de terroristes et les en radier, notamment pour celles qui figurent sur la liste «autonome», gérée de manière séparée par rapport à celle de l’ONU (5). Il est possible que la pratique d’un État ou sa définition du caractère terroriste diffèrent de celle de l’Union européenne. Dans ce cas, il est nécessaire de procéder à une coordination entre les États membres et les institutions de l’Union européenne et tout particulièrement les organes qui ont des attributions en la matière (par exemple, Europol).

3.2.2.7.

En ce qui concerne les articles 12 à 14, il n’est pas évident qu’il soit nécessaire d’incriminer les actes visés de manière séparée par rapport à ceux qui le sont normalement dans le code pénal des différents États membres. Toutefois, il est possible de reconnaître la finalité terroriste comme un fait aggravant pour les infractions visées, lequel, dans le respect du principe de proportionnalité, devrait justifier une sanction pénale plus lourde.

3.2.2.8.

Concernant le «Lien avec des infractions terroristes» (article 15), la mention «Pour qu’une infraction visée à l’article 4 et au titre III soit punissable, il n’est pas nécessaire qu’une infraction terroriste soit effectivement commise» soulève un problème. Comment établir qu’il y a finalité terroriste, c’est-à-dire qu’une action donnée fait partie d’une chaîne menant à une infraction effectivement commise et ne relève pas d’actions isolées? Cet élément peut avoir des conséquences négatives sur les droits fondamentaux.

3.2.2.9.

Le Comité s’interroge quant à la pertinence de la proposition figurant à l’article 17 concernant les sanctions contre les personnes physiques, où il est demandé aux États membres de veiller à ce que les infractions concernées soient passibles de sanctions pénales «susceptibles d’entraîner l’extradition».

3.2.2.10.

Concernant la transposition, la proposition fait référence à une période de 12 mois après la date d’adoption. Le Comité encourage les États membres à raccourcir autant que possible cette période afin d’accélérer la mise en œuvre de la directive.