Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil visant à assurer la portabilité transfrontière des services de contenu en ligne dans le marché intérieur» [COM(2015) 627 final — 2015/0284 (COD)]

20.7.2016

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 264/86

Rapporteur:

M. Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

1.1.

Le CESE porte une appréciation positive sur l’initiative qu’a prise la Commission d’aborder la question de la «portabilité transfrontière», laquelle, pour l’essentiel, induit que les utilisateurs et consommateurs de services de contenu audiovisuel qui y accèdent légalement dans leur État de résidence continuent à bénéficier desdits contenus quand ils se rendent temporairement dans un autre État membre de l’Union européenne.

1.2.

Le Comité marque également son accord avec le choix de recourir à un règlement pour régir cette portabilité, étant donné qu’il s’agit d’une activité transfrontière. Il apparaît tout aussi logique d’établir une période de sursis à l’entrée en vigueur de la loi (vacatio legis), à l’expiration de laquelle les clauses des contrats en cours qui restreignent la portabilité seront réputées inapplicables À cet égard, le Comité estime qu’un laps de temps de six mois constitue une période raisonnable pour que les fournisseurs de services concernés adaptent leur gamme d’offres à la nouvelle situation.

1.3.

Le CESE juge que la notion d’«État membre de résidence» d’un abonné doit être définie clairement, de telle manière que tous les autres pays de l’Union puissent être considérés comme ceux dans lesquels il peut être présent temporairement. La simple référence à la «résidence habituelle», telle qu’elle figure à l’article 2, peut s’avérer insuffisante. C’est pourquoi il serait nécessaire d’invoquer d’autres critères de définition de la situation temporaire, du cadre de vie, etc., en établissant une liste non exhaustive d’indicateurs pour préciser le lien temporel fondé sur la résidence. En tout état de cause, le Comité est d’avis que la portabilité transfrontière doit être garantie dès lors que la qualité de client, de souscripteur ou d’abonné d’un service est présente et que le consommateur s’avère être lié à un État membre et peut être identifié par son adresse de protocole internet (IP), sa connexion à l’internet ou un autre élément indicateur de même nature.

1.4.

En ce qui concerne la nature des services portables et des conditions auxquelles ils sont fournis, il est clair que la proposition les couvre tous, qu’ils soient payants ou gratuits, même si, dans ce second cas de figure, il faut que l’État membre de résidence ait été «vérifié». En ce qui concerne notamment les services gratuits, le Comité considère qu’il y a lieu d’assurer la portabilité desdits services lorsque l’État membre de résidence est «vérifiable», c’est-à-dire peut être vérifié, pour autant que cette opération n’induise pas de coûts supplémentaires pour le prestataire.

1.5.

Il conviendrait d’inclure dans le dispositif même du règlement la précision que toute dégradation de l’offre affectant les prestations, le répertoire, l’accessibilité par différents dispositifs ou le numéro des utilisateurs doit être qualifiée de défaillance au regard du service à assurer. De même, il s’impose de garantir également un niveau minimal de qualité d’accès, équivalant au moins à la qualité disponible par les lignes locales qui peut être considérée comme une norme ou une référence dans l’État membre de séjour, le but étant de ne pas encourager des pratiques et conditions abusives de surtarification pour l’accès garanti, classique ou de catégorie «luxe», et ce sans qu’il soit permis de considérer qu’il suffit simplement d’informer l’utilisateur du niveau de qualité dont il disposera. De plus, il y a lieu de mentionner expressément ces obligations non seulement dans les considérants, mais aussi dans le dispositif du règlement.

2.1.

Parmi les orientations politiques de la Commission européenne du 15 juillet 2014, figurait comme priorité no 2 la création d’un «marché unique numérique connecté», priorité sur la base de laquelle a été adoptée la communication sur «Une stratégie pour un marché unique numérique en Europe» (1). Le CESE a apporté son soutien à ladite priorité (2), estimant qu’elle peut imprimer un nouvel élan à une politique numérique dans l’Union européenne.

2.2.

Concrètement, la Commission entendait «éviter le blocage géographique injustifié», l’objectif étant que les consommateurs et les entreprises puissent tirer pleinement parti du marché unique en bénéficiant d’un choix étendu et de prix plus bas.

2.3.

La Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (Cnuced) a approuvé récemment une mise à jour des principes directeurs des Nations unies pour la protection des consommateurs (PDNUPC), dans le but de les actualiser à la lumière de l’évolution technologique récente en y incluant le commerce électronique et le secteur que l’on appelle la «consommation numérique», deux domaines dans lesquels il y a lieu de renforcer la protection de la vie privée en ligne et de prendre en compte le principe selon lequel les consommateurs ont le droit d’être protégés de manière équitable.

2.4.

Dans le développement de la stratégie pour un marché unique numérique, la Commission a également adopté une communication sur la modernisation des règles relatives aux droits d’auteur, aux contrats de vente en ligne et à la fourniture de contenus en ligne, sujets sur lesquels le CESE va se prononcer.

2.5.

C’est également dans ce cadre que s’inscrit la proposition de règlement sur la «portabilité transfrontière», qui consiste en la possibilité, pour le bénéficiaire d’un service de contenu en ligne dans un État donné de l’Union européenne, d’y avoir accès lorsqu’il se rend temporairement dans un autre État membre. Cette portabilité est considérée comme un pas important pour offrir aux utilisateurs un accès plus large aux contenus audiovisuels, que la Commission considère comme un objectif clé pour le développement de la stratégie du marché unique numérique.

2.6.

Les difficultés, voire l’impossibilité, à laquelle se heurtent à l’heure actuelle les citoyens européens abonnés à ce type de service pour y accéder en dehors de leur pays, bien qu’ils restent sur le territoire de l’Union européenne, ne sont pas dues à des raisons techniques, mais ont des motifs d’une autre nature; il s’agit d’un blocage géographique qui découle des pratiques de concession de licences des titulaires de droits ou des procédures commerciales des fournisseurs de services. Ont également joué en défaveur de la portabilité transfrontalière les coûts élevés d’itinérance que subissent les consommateurs et les utilisateurs européens, mais dont la fin est proche, grâce à la proposition qui a été adoptée par la Commission.

3.1.

La proposition de règlement, telle qu’elle figure à l’article 1er du texte soumis à observations, a pour objet principal de garantir la portabilité transfrontière des contenus en ligne dans le marché intérieur, laquelle signifie que tout utilisateur de l’Union qui reçoit légalement ces contenus dans son pays de résidence peut y accéder également en cas de séjour temporaire dans un autre État membre.

3.2.

L’article 2 reprend différentes définitions relatives à la nature du service et aux acteurs concernés («abonné», «consommateur», «État membre de résidence», «présent temporairement», «service de contenu en ligne» et «portable»). En ce qui concerne les services de contenu en ligne, il est précisé qu’il peut s’agir de services de médias audiovisuels ou de services permettant d’accéder à des œuvres ou à d’autres objets protégés, ou à des transmissions réalisées par des organismes de radiodiffusion. Ces services peuvent être fournis de façon linéaire ou à la demande, avec ou sans rémunération de la part de l’utilisateur.

3.3.

L’article 3 de la proposition signale que l’obligation prévue, pour les fournisseurs d’un service portable, de permettre cette portabilité dans d’autres États membres n’implique pas d’y maintenir les niveaux de qualité assurés dans l’État membre de résidence, à moins que le fournisseur ne s’y soit expressément engagé. Il est toutefois tenu d’informer les abonnés sur la qualité de la fourniture qu’il assure.

3.4.

En vertu de l’article 4, la fourniture du service soumis à portabilité ainsi que l’accès qui y est donné et son utilisation par l’abonné sont réputés avoir lieu dans l’État de résidence, du point de vue de la réglementation du secteur audiovisuel, de la propriété intellectuelle ou de la protection des données.

3.5.

L’article 5 prévoit l’inapplicabilité des dispositions contractuelles contraires à l’obligation de portabilité transfrontière qui existent entre les titulaires de droits et les fournisseurs de services, ainsi qu’entre les prestataires de services et leurs clients. Les titulaires de droits peuvent exiger que le fournisseur du service adopte les moyens nécessaires, pour autant qu’ils soient raisonnables et proportionnés au but recherché, afin de vérifier que ledit service est assuré conformément au règlement.

3.6.

L’article 6 indique que le traitement des données personnelles des abonnés doit s’effectuer en conformité avec la législation européenne dans ce domaine [directives du Parlement européen et du Conseil 95/46/CE et 2002/58/CE (3)].

3.7.

L’article 7 prévoit que le règlement s’appliquera non seulement aux contrats conclus après sa date d’entrée en vigueur, mais également, rétroactivement, à ceux qui ont été passés et aux droits qui ont été acquis auparavant, s’ils sont pertinents pour la fourniture du service, l’accès qui y est donné ou son utilisation.

3.8.

L’article 8 fixe le délai de mise en œuvre du règlement à six mois après sa publication.

4.1.

Le Comité porte une appréciation positive sur l’initiative qu’a prise la Commission d’aborder la question de la «portabilité transfrontière», laquelle, pour l’essentiel, induit que les utilisateurs et consommateurs de services de contenu audiovisuel qui y accèdent légalement dans leur État de résidence continuent à bénéficier desdits contenus quand ils se rendent temporairement dans un autre État membre de l’Union européenne.

4.2.

Le CESE considère que cette action revêt une grande importance dans le contexte de la stratégie de la Commission visant à établir le marché unique numérique, dans la mesure où elle lève des obstacles à la libre prestation de services et à la libre concurrence entre les entreprises. En outre, étant donné les aspects commerciaux qu’elle comporte, elle est susceptible de renforcer la cohésion économique, sociale et territoriale de l’Union européenne, en facilitant l’intégration des différents groupes de la société civile organisée.

4.3.

Dans ce contexte, la proposition de règlement présentée par la Commission le 9 décembre dernier entend supprimer les obstacles à la portabilité transfrontière en obligeant les fournisseurs à l’assurer lorsque le service concerné est fourni légalement et bénéficie de la portabilité sur leur marché national.

4.4.

Le choix de l’instrument juridique, en l’occurrence le règlement, serait ainsi justifié par la dimension supra-étatique de l’activité qu’il convient de réglementer et par la nécessité qu’il soit mis en œuvre de la même façon et simultanément dans tous les États membres. La proposition s’inscrit dans le droit fil des dispositions de l’article 56 du TFUE, en vertu duquel sont interdites les restrictions à la libre prestation des services à l’intérieur de l’Union à l’égard des ressortissants des États membres établis dans un État membre autre que celui du destinataire de la prestation.

4.5.

Le CESE marque son accord avec le choix du marché intérieur (article 114 du TFUE) comme base juridique, étant donné la portée et la nature intrinsèquement transfrontières des services visés dans la proposition de règlement et la nécessité d’une cohérence avec d’autres politiques de l’Union, notamment en ce qui concerne les aspects culturels (article 167 du TFUE) et la promotion des intérêts des consommateurs (article 169 du TFUE). Il importe dès lors que la proposition soit interprétée conformément aux impératifs du respect de la vie privée et familiale, du droit à la protection des données à caractère personnel, de la liberté d’expression et de la liberté d’entreprise.

4.6.

La proposition couvre les contenus qui sont diffusés par des organismes de radiodiffusion ou par des fournisseurs de services de la société de l’information, tant en ligne qu’à la demande, que ce soit par téléchargement, diffusion en mode continu (streaming) ou à l’aide de tout autre procédé, qu’il s’agisse de grandes entreprises ou de petites et moyennes entreprises et contre rémunération (abonnement) ou à titre gratuit, dans ce dernier cas, à la condition que soit vérifié l’État de résidence de l’utilisateur enregistré, par exemple au moyen de son adresse de protocole internet (adresse IP) ou de sa connexion à l’internet. Sont exclus du règlement proposé les autres biens et services faisant l’objet d’une transaction transfrontière pour lesquels les contenus strictement audiovisuels sont purement accessoires.

4.7.

L’objectif de la proposition de règlement consiste dès lors à satisfaire, de manière plus efficace, les souhaits et les besoins des citoyens dans l’environnement numérique, étant donné que ses dispositions leur permettront de bénéficier, lorsqu’ils se déplacent d’un pays à un autre à l’intérieur de l’Union européenne, des contenus audiovisuels pour lesquels ils disposent d’un droit d’accès. Le texte proposé vise également à concilier le développement du marché des contenus audiovisuels avec le maintien d’un niveau élevé de protection pour les titulaires de droits (droits d’auteur et droits voisins, ainsi que ceux de diffusion de manifestations d’importance majeure et d’information).

4.8.

La Commission insiste à cet égard sur les avantages que l’initiative peut produire tant pour les utilisateurs que, à long terme, pour les prestataires de services. Le préambule de la proposition de règlement relève que la portabilité transfrontière ne contribue pas uniquement à promouvoir les intérêts des consommateurs, mais qu’elle présente aussi des avantages de diverses natures, tant pour les titulaires de droits de création, d’interprétation et d’exécution que pour les intervenants qui s’occupent de la reproduction, de la communication au public et de la mise à disposition de contenus audiovisuels, en donnant à chacun d’entre eux une plus grande sécurité juridique et une capacité accrue de répondre aux besoins des utilisateurs.

4.9.

En ce qui concerne les prestataires et les titulaires de droits, la Commission, qui est assurément soucieuse de répondre ainsi aux préoccupations exprimées par ces catégories d’acteurs au cours de la période de consultation publique, met tout particulièrement l’accent, en tout état de cause, sur leurs droits et leur activité. Ainsi, elle fait observer que la proposition n’affecte de manière substantielle ni la concession de licences de droits ni les modèles d’entreprises, note qu’en prévoyant l’inapplicabilité des dispositions contractuelles contraires à l’obligation de portabilité, elle n’oblige pas à renégocier les licences et indique, à l’adresse des diffuseurs de contenu audiovisuel et sportif à forte demande, que la portabilité n’élargit pas la gamme d’utilisateurs du service et n’a aucune incidence en tant que telle sur l’exclusivité territoriale des licences.

4.10.

Il conviendrait d’insérer dans le dispositif de la proposition, en l’occurrence dans son article 5, paragraphe 2, la mention qu’en plus d’être raisonnables et proportionnés, les «moyens efficaces» mis en œuvre pour vérifier que le service de contenu en ligne est fourni de manière adéquate doivent respecter les principes et droits sanctionnés par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ou y être conformes, étant entendu qu’ils devraient être mentionnés expressément.

4.11.

La fourniture de services par le truchement de la portabilité transfrontière devient ainsi équivalente à celle qui est effectuée dans le pays de résidence, «ce qui s’apparente à une fiction juridique» pour ce qui concerne les droits d’auteur et droits voisins, la reproduction, la communication publique, la mise à disposition ou la réutilisation, le catalogue de contenus, les dispositifs visés, le nombre d’usagers autorisés et la gamme de fonctionnalités. Il conviendrait de préciser que cette fourniture doit, en tout état de cause, intervenir dans le respect de la neutralité technologique. En outre, il y aurait lieu de clarifier le champ d’application et les définitions de la proposition de règlement, en particulier pour ce qui est de définir le domaine qu’elle couvre. Dans tous les cas, il faut absolument se fonder sur des critères clairs et identifiables, indispensables pour assurer la sécurité juridique et la prévisibilité de la réglementation.

4.11.1.

Toutefois,

4.12.

En ce qui concerne ce dernier point, on fera remarquer que le risque existe d’encourager certains fournisseurs à se livrer à des pratiques abusives dès lors que l’on prévoit tout à la fois, d’une part, une dérogation à l’obligation d’assurer un certain niveau qualitatif et, d’autre part, la possibilité d’offrir des services à valeur ajoutée qui garantissent cette norme de qualité moyennant un supplément de prix. Cette configuration déprécie ou dégrade la qualité du service de base, et réduit pratiquement le contenu au rang de produit de base, tandis que le profit réside dans le prix facturé pour sa fourniture. Il conviendrait, à tout le moins, de faire expressément figurer dans le dispositif même de la proposition de règlement à l’examen la prescription que la qualité offerte pour un service en mode de portabilité ne pourra en aucun cas être inférieure à celle dont l’utilisateur peut bénéficier lorsqu’il y accède par une ligne locale dans son pays de séjour.

4.13.

Enfin, il y a lieu de signaler que la Commission entend appliquer le règlement de façon rétroactive. Cette option a pour implication que, lorsqu’elles entravent ou limitent la portabilité, les clauses et conditions des engagements négociés antérieurement par les parties sont réputées nulles et non avenues. En outre, les accords entre lesdites parties pour la mise en œuvre du principe de la portabilité transfrontière sont encouragés.

4.14.

Le CESE propose une nouvelle définition, celle des services «partiellement portables», qui devrait s’appliquer aux services en ligne sensibles à la qualité dans les cas où les faiblesses qualitatives de l’internet local empêchent les abonnés d’utiliser un contenu en ligne dans certaines zones. Une application analogue de cette notion est mentionnée à la page 8 de l’analyse d’impact (4).