Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen concernant un plan d’action sur la TVA — Vers un espace TVA unique dans l’Union — L’heure des choix» [COM(2016) 148 final]

21.10.2016

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 389/43

Rapporteur:

M. Daniel MAREELS

Corapporteur:

M. Giuseppe GUERINI

1.1.

Le CESE se félicite du «plan d’action sur la TVA» visant à instaurer un système de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) définitif dans l’Union européenne et souscrit à la fois aux objectifs du plan d’action et à l’approche fondée sur quatre piliers dans le cadre d’un programme à court et à moyen terme. Il s’agit en fait d’effectuer un saut qualitatif afin de soutenir le marché unique et de contribuer à stimuler l’emploi, la croissance, les investissements et la compétitivité.

1.2.

Pour le Comité, il est important d’envisager la réalisation de tous les volets du plan comme un tout indissociable. Cela est particulièrement vrai en ce qui concerne la transition vers le système de TVA définitif. La réalisation pratique de cet objectif, prévue dans le plan d’action dans un deuxième temps seulement et subordonnée à une évaluation distincte par les États membres, doit en tout cas se faire dans un délai raisonnable, sous peine de compromettre les objectifs fixés.

1.3.

En ce qui concerne la première étape prévue dans le plan d’action, actuellement limitée à certaines livraisons de biens, le Comité encourage toutes les parties concernées à réfléchir à la manière d’intégrer plus rapidement les services au nouveau régime, ce qui diminuerait d’autant les problèmes liés à cette phase (de transition). L’on pourrait également réfléchir à des méthodes permettant de généraliser davantage l’application de la TVA aux services financiers.

1.4.

De l’avis du Comité, la refonte de l’actuel régime de TVA doit aboutir à un système définitif de TVA clair, cohérent, solide, complet, proportionné et paré pour l’avenir («future proof»). À cet égard, le Comité se rallie à la proposition consistant à prendre comme base pour le système de TVA définitif le principe de la taxation dans le pays de destination, qui permet de garantir des conditions équitables pour tous les fournisseurs sur un même marché national et de réduire les distorsions sur le marché.

1.5.

De même, le Comité estime qu’il y a lieu d’accorder une grande attention à la création d’un environnement propice aux entreprises, en particulier aux petites et moyennes entreprises (PME). Sans préjudice des nouveautés et des simplifications contenues dans le plan d’action, des préoccupations nombreuses demeurent quant à la complexité de la réglementation future et à la lourdeur de la charge administrative que pourrait entraîner l’application de ladite réglementation.

1.6.

Sans préjudice de la clarté et de la sécurité juridique qui doivent prévaloir dans l’élaboration du système de TVA définitif, le Comité demande que l’on continue à réfléchir à de nouvelles simplifications et à une réduction de la charge administrative prenant en compte une approche proportionnée en faveur des PME, sans toutefois porter atteinte à la cohérence ni aux autres caractéristiques essentielles du régime de TVA définitif. Il y a lieu de les prendre en compte dès le début de l’élaboration du système.

1.7.

De même, il y a lieu d’envisager une large mise à disposition des informations utiles à l’aide de moyens modernes, par exemple par le biais d’un portail internet destiné aux entreprises. Cette mesure devrait aider notamment les petites entreprises à concourir sur un pied d’égalité avec d’autres entreprises ainsi qu’avec les fournisseurs du secteur public. De manière plus générale, il s’agit de rendre plus faciles et plus attrayantes les activités transfrontières au sein de l’Union européenne pour toutes les entreprises, et en particulier pour les PME.

1.8.

Le CESE se félicite de l’attention considérable accordée à la réduction de l’écart de TVA et à la vulnérabilité de cette taxe à la fraude, sachant que cette dernière atteint des sommes considérables, estimées à 170 milliards d’EUR par an. Il est important que cet objectif bénéficie d’une attention prioritaire et qu’il donne des résultats rapides, par l’intermédiaire notamment d’une amélioration de la coopération administrative entre les administrations fiscales et avec les administrations des douanes tant au sein de l’Union européenne qu’avec les pays tiers, d’une amélioration de l’efficacité des administrations fiscales, d’un renforcement du rôle du réseau Eurofisc, d’un respect volontaire accru des règles ainsi que d’un meilleur recouvrement de l’impôt.

1.8.1.

De l’avis du Comité, il importe que les États membres renforcent la capacité de leurs administrations fiscales à tous les niveaux, que ce soit sur le plan des ressources humaines, financières ou techniques. Cette approche devrait leur permettre de garantir le bon fonctionnement du nouveau régime afin notamment de réduire la fraude.

1.8.2.

Sans préjudice des actions prévues par le plan d’action dans ce domaine, le Comité se demande s’il n’y a pas lieu de déployer des moyens supplémentaires accrus ainsi que d’autres moyens, à l’instar d’un certain nombre d’accords internationaux récents relatifs à l’échange automatique d’informations concernant les impôts directs.

1.8.3.

Dans le même ordre d’idées, le CESE est d’avis qu’il convient d’accorder une grande attention aux caractéristiques et aux propriétés intrinsèques du régime de TVA définitif dans le domaine de la vulnérabilité à la fraude. Les nouvelles règles, une supervision appropriée et un contrôle étendu dotés des moyens nécessaires, y compris judiciaires, doivent permettre une application plus cohérente et plus correcte du système de TVA. Dans ce contexte, il convient également de réexaminer l’exonération en vigueur pour les importations de petits envois provenant de fournisseurs établis en dehors de l’Union européenne, mais le Comité plaide pour une approche nuancée à cet égard.

1.9.

Pour lutter concrètement contre la fraude, le Comité estime qu’il convient d’agir de manière ciblée et proportionnée. Les entreprises «de bonne foi» doivent être ménagées et ne pas se voir imposer de nouvelles mesures disproportionnées.

1.10.

Le Comité se félicite de l’attention portée aux nouveaux développements en matière de commerce électronique et de modèles d’entreprises. Il convient de garantir dans cet environnement à tous les intéressés clarté et transparence, tout en assurant l’égalité de traitement à tous les prestataires, qu’ils soient ou non parties prenantes de ces évolutions ou qu’ils privilégient des canaux et des formes plus traditionnels pour l’ensemble de leurs opérations, que ces dernières soient transfrontières ou non.

1.11.

Concernant l’accroissement de la flexibilité en matière de taux réduits au profit des États membres et les deux options prévues par le plan d’action en la matière, le Comité réserve sa position et attend de disposer de plus d’informations sur les options proposées, leur fonctionnement et les règles auxquelles elles sont soumises. C’est la raison pour laquelle le Comité préfère à l’heure actuelle proposer un certain nombre de critères pour le futur régime. Souplesse et sécurité juridique doivent aller de pair, la réglementation doit être transparente et, dans un souci de simplification, il convient de limiter le nombre de tarifs réduits et de dérogations. Dans l’état actuel des choses et sur la base des informations actuellement disponibles, le Comité exprime sa préférence pour la première option, car elle est la plus compatible avec les critères susmentionnés.

2.1.

Le plan d’action sur la TVA définit la voie à suivre pour créer un espace TVA unique au sein de l’Union européenne. Cet espace doit pouvoir soutenir le marché unique, contribuer à stimuler la création d’emplois, la croissance, l’investissement et la compétitivité, et satisfaire aux exigences du XXIe siècle. Le nouveau système doit être plus simple, plus résistant à la fraude et plus favorable aux entreprises.

2.2.

Le système actuel de TVA est extrêmement fragmenté et complexe, en particulier dans un contexte transfrontière. Il n’a pas évolué au même rythme que les défis de la nouvelle économie, mondiale, numérique et mobile. Il y a une grande différence entre les recettes attendues et les recettes réelles de TVA («écart de TVA») et le système est vulnérable à la fraude.

2.3.

L’approche proposée consiste à moderniser et à relancer le système de TVA. D’autres approches ne sont pas jugées comme étant des options valables. Toute modification du système nécessite l’approbation unanime de tous les États membres.

2.4.

Le plan d’action comporte quatre volets et au moins vingt-sept mesures (2). Une partie d’entre elles ont été élaborées conformément aux lignes directrices pour une meilleure réglementation (REFIT).

2.4.1.

Les principes clés sous-tendant le futur espace TVA unique constituent sans aucun doute l’essentiel du plan d’action et sa partie la plus importante. L’objectif est de présenter en 2017 une proposition de règles définitives.

2.4.1.1.

Le système définitif de TVA se fondera sur le principe de la taxation dans le pays de destination des biens et des services (3), le principe du pays d’origine s’étant avéré non viable. Cela vaut pour toutes les opérations, y compris les transactions transfrontières. Les modalités de perception évolueront progressivement vers un système plus étanche à la fraude. Ces propositions seraient mises en œuvre en deux phases.

2.4.2.

Par ailleurs, il existe un certain nombre d’initiatives récentes et déjà en cours. Elles consistent:

2.4.3.

Le paquet le plus important concerne les mesures à adopter d’urgence pour réduire l’écart de TVA et lutter contre la fraude à la TVA. L’accent y est mis sur les points suivants:

2.4.4.

Enfin, il s’agit aussi, à plus long terme, de moderniser la politique des taux. L’idée est de donner aux États membres davantage de liberté et de souplesse en ce qui concerne les taux et, en particulier, les taux réduits. Des initiatives suivront en 2017.

3.1.1.

Le CESE accueille favorablement le plan d’action qui vise à instaurer un espace TVA unique au sein de l’Union européenne. Il s’agit d’un plan d’action ambitieux, urgent et nécessaire, qui s’inscrit dans le cadre du développement d’un marché unique plus moderne et compétitif.

3.1.2.

Le CESE approuve l’approche basée sur quatre volets (4) et différenciée dans le temps selon qu’il s’agit du court ou du moyen terme. Elle consiste à éliminer les faiblesses et les lacunes du système transitoire actuel et à réaliser un saut qualitatif, en adéquation avec les besoins d’un marché unique.

3.1.3.

Le Comité adhère à l’approche proposée qui fait reposer le système définitif de TVA sur le principe de pays de destination. Dans le même temps, l’on peut noter que le nouveau système doit être clair, cohérent, solide, complet, de même que proportionné et paré pour le futur. Dans ce contexte, le CESE demande à la Commission européenne, par mesure de précaution, d’examiner la possibilité d’introduire un système d’autoliquidation généralisé (5) pour toutes les transactions transfrontières B2B. Bien que le mécanisme généralisé d’autoliquidation soit déjà utilisé dans plusieurs États membres afin de réduire la fraude à la TVA dans certains secteurs économiques, l’application générale de ce principe pourrait déboucher sur un transfert du risque de fraude à la TVA vers la vente au détail.

3.1.4.

Il est important que la transition vers un système définitif soit bien encadrée. À cet égard, il est essentiel d’améliorer l’efficacité des administrations fiscales nationales et leur coopération transfrontière et de remédier à la vulnérabilité du système à l’égard de la fraude. Afin d’améliorer la perception de la TVA et de lutter contre la fraude, il importe d’encourager le développement et l’échange de bonnes pratiques dans l’ensemble de l’Union européenne. Ainsi, l’on pourrait réfléchir à l’introduction de délais pour le règlement de la TVA entre États membres. Tout doit être mis en œuvre pour combler autant que possible l’écart de TVA. Ces mesures devraient à la fois bénéficier aux pouvoirs publics (des recettes de TVA correctes!) et rendre les conditions plus égales pour tous les fournisseurs.

3.1.5.

Dans le même temps, il est de la plus haute importance de rendre le système plus favorable aux entreprises, en accordant une attention prioritaire à la clarté et à la sécurité juridique. En outre, il est également crucial de réduire les charges administratives, en particulier pour les PME, sans toutefois porter atteinte à la cohérence et aux autres caractéristiques essentielles (6) du système de TVA définitif. À cet égard, il convient de déployer des efforts pour élaborer des formulaires uniformes pour le remboursement de la TVA, rembourser la TVA en temps voulu et développer un système accessible de taux de TVA.

3.1.6.

L’application du principe de pays de destination laisse aux États membres la liberté de fixer leurs taux, mais il ne faut pas que cela débouche sur une fragmentation et une trop grande complexité. Une approche proportionnée est souhaitable dans l’intérêt des PME. En outre, il convient de tenir compte à la fois de l’évolution du commerce transfrontière, de l’économie numérique et mobile et de tous les modèles d’entreprises qu’ils soient déjà existants ou nouveaux.

3.1.7.

Le CESE estime que les efforts visant à élaborer une politique des taux modernisée qui donne aux États membres une plus grande marge de manœuvre en ce qui concerne les taux réduits (7) devraient s’inscrire systématiquement dans l’objectif de l’application du principe de «pays de destination», dans la mesure où, dans ces conditions, il devrait désormais y avoir moins de distorsions commerciales. Il convient de limiter le nombre d’exceptions et, afin d’améliorer l’efficacité économique, les biens et services privés et publics doivent être traités de la même manière (8) en matière de TVA. Plus l’assiette à laquelle la TVA est appliquée est grande, moins le taux doit être élevé pour obtenir les mêmes recettes fiscales. Dans le même temps, cela permet d’éviter les distorsions économiques.

3.1.8.

Pour le CESE, il est primordial que ce plan d’action soit pleinement mis en œuvre dans son intégralité et dans tous ses éléments, comme un ensemble indissociable. Les incertitudes qui peuvent exister à l’heure actuelle vont à l’encontre des efforts pour établir un système de TVA adapté à un marché unique et sont susceptibles de compromettre la réalisation des objectifs fixés. Le CESE estime qu’il y a lieu d’intégrer toutes les garanties nécessaires pour la réalisation de cet objectif dans le plan d’action. Cela vaut particulièrement pour la transition vers le système définitif de TVA en deux phases, dont la seconde phase est actuellement (9) subordonnée à une évaluation distincte et à une décision de la part des États membres. Il importe en tout état de cause de poursuivre la réalisation effective du système de TVA définitif dans le cadre de la seconde phase, et cela dans un délai raisonnable.

3.1.9.

Dans la perspective de la pleine réalisation du plan d’action, le Comité demande aux États membres de renforcer la coopération afin d’intensifier et d’approfondir l’échange d’informations, et afin de renforcer la confiance dans les efforts déployés pour mettre en œuvre les textes et accroître les recettes de la TVA. De l’avis du Comité, les États membres devraient, à cette fin, renforcer les capacités de leurs administrations fiscales, qui devront disposer de moyens suffisants aussi bien sur le plan humain que celui financier et technique [notamment en termes de technologies de l’information et de la communication (TIC)]. Le Comité demande le soutien de la Commission en la matière.

3.1.10.

Le Comité escompte que la Commission présente, en temps opportun, une analyse d’impact approfondie et globale des mesures proposées et de l’ensemble du plan d’action. Cette analyse doit inclure les incidences sur les PME, pour lesquelles la complexité et la charge administrative constituent des défis majeurs.

3.2.1.

Le CESE souscrit au choix du principe de la taxation dans le pays de destination, puisque des conditions de concurrence équitables s’appliquent désormais à l’ensemble des fournisseurs sur un même marché national, quel que soit le lieu où ils sont établis.

3.2.2.

D’après le plan d’action, le principe de la taxation dans le pays de destination ne s’appliquera qu’aux marchandises dans la première phase du passage à un système de TVA définitif. Pour des raisons de simplicité et afin d’éviter des complications supplémentaires, le Comité invite les États membres et la Commission à étudier comment les services pourraient être intégrés plus rapidement dans le nouveau régime, et à envisager des moyens de soumettre, de manière plus générale, les services financiers à la TVA.

3.2.3.

La mise en œuvre du nouveau système risquant d’entraîner des charges administratives supplémentaires pour les entreprises, le Comité souligne la nécessité de règles simplifiées en matière de TVA, notamment pour les PME, sans que celles-ci ne portent toutefois atteinte à la cohérence du système. Dans le même temps, il convient d’être très attentif à la clarté de la réglementation et à la sécurité juridique.

3.2.4.

Il doit être facile et attrayant, pour les entreprises, d’étendre leurs activités transfrontières au sein de l’Union européenne. En cas d’opérations transfrontières, le principe de la taxation dans le pays de destination implique que les fournisseurs appliqueront le taux de TVA de l’État membre dans lequel se trouvent leurs clients, ce qui peut entraîner des complications et des charges supplémentaires. Ils seront en effet confrontés aux régimes existant dans les 27 autres États membres. Afin que la charge qui en résulterait reste gérable, il convient de prévoir des systèmes publics d’information, tels qu’un portail internet, où l’on pourrait trouver notamment les taux en vigueur dans tous les États membres. Il importe également que les entreprises ne soient tenues de s’enregistrer que dans le pays où elles sont établies. Le CESE se félicite dès lors de la proposition de la Commission selon laquelle les entreprises ne devront s’enregistrer aux fins de la TVA que dans les États membres où elles ont été établies, ce qui permettra aux entreprises concernées d’épargner un montant estimé à 1 milliard d’EUR.

3.3.1.

Le CESE se félicite de l’attention considérable accordée à la réduction de l’écart de TVA et à la vulnérabilité du régime de TVA à la fraude, d’autant plus que les administrations publiques enregistrent des pertes allant jusqu’à 170 milliards d’EUR par an, soit au moins 15,2 % du total des recettes TVA. La fraude transfrontière représente à elle seule près de 50 milliards d’EUR par an.

3.3.2.

Il importe d’accorder la priorité à cet objectif et d’aboutir rapidement à des résultats. Sans préjudice des actions prévues par le plan d’action dans ce domaine, le Comité se demande s’il n’y a pas lieu de de déployer des moyens accrus ainsi que d’autres moyens, à l’instar des accords internationaux récents en matière de fiscalité directe, notamment en matière d’échange d’informations, et des plans (10) de la Commission pour lutter contre l’évasion fiscale.

3.3.3.

Dans le même ordre d’idées, le CESE est d’avis qu’il convient d’accorder une grande attention aux caractéristiques et aux propriétés intrinsèques du régime définitif de TVA dans le domaine de la vulnérabilité à la fraude. Le fait que le système des paiements fractionnés dans le cadre des opérations transfrontières puisse permettre de réduire sensiblement (11) la fraude ne doit pas servir de prétexte pour se reposer sur ses lauriers.

3.3.4.

Les nouvelles règles, une supervision appropriée et un contrôle élaboré doté des moyens nécessaires, y compris judiciaires, doivent aboutir de manière cohérente à une application plus uniforme et correcte de la TVA.

3.3.5.

Le CESE juge essentiel que les mesures destinées à réduire l’écart de TVA et à lutter contre la fraude soient ciblées. Les mesures visant à réduire l’écart de TVA doivent respecter le principe de proportionnalité et améliorer le fonctionnement du marché intérieur. Les entreprises «de bonne foi» devraient être préservées et ne pas se voir imposer de nouvelles mesures disproportionnées.

3.3.6.

Les faiblesses et les lacunes du système actuel ainsi que l’exonération de la TVA pour les importations de petits envois provenant de fournisseurs de pays tiers créent des conditions de concurrence inégales et des distorsions de marché et entraînent des pertes de revenus importantes pour les pouvoirs publics (estimées à 3 milliards d’EUR par an). Même si, en principe, une telle règle ne cadre pas avec un régime de TVA européen moderne, le Comité préconise, dans une perspective de rentabilité, une approche nuancée qui écarterait éventuellement les opérations n’entraînant pas de véritable distorsion de marché, notamment les petits envois ponctuels de faible valeur à des fins purement privées.

3.3.7.

L’on pourrait également tirer des leçons du passé. Dans cet esprit, une réflexion pourrait être menée sur l’opportunité future d’une évaluation globale du système de TVA, non seulement de ses règles et de leur fonctionnement, mais aussi, plus largement, de l’adéquation de ce système avec les besoins de l’économie et des administrations publiques, ainsi que de sa contribution au projet européen. Une telle évaluation devrait avoir lieu à intervalles réguliers.

3.4.1.

Le CESE se réjouit de l’attention portée par le plan d’action aux modèles d’entreprises innovants et aux progrès technologiques dans un environnement de plus en plus numérique. Plus largement, il est indispensable de tenir compte de toutes les évolutions importantes et tournées vers l’avenir, de manière que le régime définitif de TVA soit paré pour le futur.

3.4.2.

Dans ce contexte, le CESE estime important que les règles fixées en matière de TVA soient synonymes de clarté et de sécurité pour l’ensemble des parties concernées.

3.4.3.

De même, il convient d’assurer une égalité de traitement entre tous les fournisseurs qui proposent, au niveau transfrontière ou non, les mêmes biens ou services, indépendamment du fait qu’ils suivent les nouveaux développements (offre électronique) ou des formes et des canaux plus traditionnels (offre physique). Le CESE encourage la mise en œuvre de mesures de simplification, comme un seuil de TVA commun au niveau de l’Union européenne pour aider les petites start-ups de commerce électronique, et affirme que cette mesure devrait s’appliquer à toutes les PME.

3.5.1.

Le CESE souligne l’attention portée par le plan d’action aux PME et s’en réjouit. Il est important et nécessaire que le plan d’action prévoie la mise en œuvre d’un ensemble de mesures spécifiques assorties de règles proportionnées et appropriées pour les PME. Cette question est abordée plus loin dans le présent avis.

3.5.2.

Le Comité salue l’intention de la Commission d’adopter un vaste train de mesures de simplification en faveur des PME. Ces intentions doivent toutefois être précisées et approfondies. Il importe néanmoins pour le CESE que les PME soient associées à la réflexion dès le début.

3.5.3.

Pour les entreprises agricoles, il serait souhaitable que l’actuelle possibilité de prévoir des compensations en ce qui concerne la TVA payée sur certains achats devienne une obligation dans tous les États membres. Dans le même temps, les activités de transformation de produits agricoles par des organisations de producteurs agricoles et d’autres acteurs équivalents doivent être assimilées à la production agricole.

3.6.1.

En ce qui concerne la flexibilité accrue en matière de taux réduits, le Comité fait part de son inquiétude quant au risque que cela aboutisse à une plus grande fragmentation des taux de TVA entre les États membres, au détriment de la clarté et de l’applicabilité du système, en particulier pour les PME.

3.6.2.

Concernant les deux options proposées par le plan d’action en la matière, le Comité réserve sa position en attendant de disposer de plus d’informations sur les options proposées, leur fonctionnement et les règles auxquelles elles sont soumises. C’est la raison pour laquelle le Comité préfère à l’heure actuelle suggérer un certain nombre de caractéristiques du futur régime. Souplesse et sécurité juridique doivent aller de pair, la réglementation doit être transparente et il convient de limiter le nombre de tarifs réduits et de dérogations. Dans l’état actuel des choses et sur la base des informations actuellement disponibles, le Comité exprime sa préférence pour la première option (12), car elle est la plus compatible avec les critères susmentionnés.

3.6.3.

Le Comité demande que le rôle et l’importance stratégique des entreprises sociales (13) soient pris en considération dans le futur régime définitif de TVA. En ce sens, l’on pourrait envisager une révision de l’annexe III, point 15), de la directive 2006/112/CE du Conseil ou une nouvelle disposition qui prévoirait l’application du taux réduit aux services sociaux, de santé et d’éducation fournis à des personnes défavorisées par des organismes reconnus comme ayant un caractère social. Il conviendrait en particulier d’examiner la possibilité d’appliquer, dans le nouveau régime de TVA, des exemptions ou un taux réduit pour les produits et services aux personnes handicapées et défavorisées.

3.6.4.

Il est également important de maintenir les exceptions existant en matière de TVA, déjà autorisées dans un certain nombre d’États membres au profit des organisations de bénévoles, eu égard au caractère spécifique de ces organisations et à l’absence d’un intérêt transfrontière.

3.6.5.

Dans le cadre de la directive révisée sur la TVA, l’on pourrait envisager la possibilité que les États membres appliquent individuellement des taux de TVA plus élevés que le taux standard aux produits de luxe et, le cas échéant, examiner quelles règles devraient être adoptées dans cette situation.

3.6.6.

En vertu de la directive 2006/112/CE, certaines îles et régions isolées européennes bénéficient de taux spéciaux réduits de TVA et de dérogations en compensation de leurs handicaps naturels, économiques et démographiques permanents. Étant donné l’importance de ces régimes pour les entreprises insulaires et les économies locales, le Comité réclame leur maintien.