Avis du Comité économique et social européen sur «Une politique arctique intégrée de l’Union européenne» [JOIN(2016) 21 final]

10.3.2017

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 75/144

Rapporteur:

M. Stéphane BUFFETAUT

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) est bien conscient de l’importance de la région arctique pour l’Union européenne et particulièrement pour le Danemark, la Finlande et la Suède, qui siègent en tant que membres au Conseil de l’Arctique.

1.2.

Mais il est tout aussi conscient du fait que l’Union européenne ne participe au Conseil de l’Arctique qu’en tant qu’observatrice, même si, de facto, elle a pu dépasser un strict rôle d’observateur. Le Comité avait souhaité, par le passé, que le rôle de l’Union européenne dans la région arctique soit renforcé (voir l’avis REX/371, de M. Hamro-Drotz) (1).

1.3.

Le CESE souligne que l’Union européenne siège ou participe à d’autres instances internationales qui traitent aussi des problématiques arctiques et qu’elle est ainsi en mesure d’élargir son influence. C’est notamment le cas en ce qui concerne le changement climatique, les conventions maritimes ou du droit de la mer, la pêche et même certains aspects de la politique spatiale.

1.4.

Étant donné, d’une part, que la communication repose sur trois piliers qui sont la question du changement climatique, le développement durable et la coopération internationale mais, d’autre part, que la clé de l’efficacité réside dans les résultats de cette coopération internationale et que les représentants des populations installées dans la région mettent la priorité sur le développement durable, le CESE suggère d’inverser l’ordre de présentation des objectifs de l’Union européenne dans un souci de lisibilité et d’efficacité, d’autant que les objectifs ou les projets qu’énonce la Commission sont louables et ne prêtent guère à la critique dans leurs intentions.

1.5.

Une des conséquences du changement climatique a été l’ouverture de nouvelles voies navigables au Nord, le fameux «passage du Nord» que Chateaubriand avait déjà cherché à découvrir, en vain, à la fin du XVIIIe siècle. Cette évolution ouvre des possibilités concrètes de passage, de pêche, voire d’exploitation minière, qui entraînent à leur tour un accroissement des risques de «fortunes de mer» ou d’incidents de forage nécessitant des infrastructures de secours qui ne sont pas présentes sur place. Le Comité recommande donc d’attacher la plus grande importance aux questions de sécurité et de sûreté, non seulement en matière de transport mais aussi de forage, et souligne que l’on ne connaît pas encore les conséquences environnementales de l’ouverture de ces voies de navigation dues à la fonte des glaces.

1.6.

En ce domaine, le Comité souligne l’apport que le déploiement de Galileo pourra constituer en matière de surveillance et de prévention des catastrophes maritimes et des pollutions, et le fait qu’il pourra faire la preuve de son utilité dans le cas spécifique de la région arctique. Le CESE insiste également sur l’importance que d’autres politiques européennes — en plus, bien sûr, des politiques climatique et environnementale — intègrent les considérations relatives à l’Arctique, notamment la politique structurelle de l’Union, la politique agricole commune, la politique de la pêche et la politique maritime.

1.7.

Le CESE estime que les principes de la pêche responsable ont vocation à s’appliquer dans la région arctique et que le développement éventuel du tourisme et d’autres activités économiques devrait s’inscrire dans une logique de responsabilité et de protection de cet environnement aussi sensible que fragile et déjà fortement impacté par le réchauffement de l’hémisphère nord.

1.8.

Il souligne aussi que les populations locales, si elles entendent préserver leurs cultures, souhaitent aussi pouvoir bénéficier des possibilités qu’offre un développement économique et social durable, lesquelles passent notamment par une amélioration des moyens de communication matériels et immatériels. Le CESE plaide pour que la société civile puisse jouer un rôle actif en faveur de la promotion des intérêts et des préoccupations des populations locales qui ne doivent pas être spectateurs mais acteurs des politiques relatives à l’Arctique. Le CESE préconise de renforcer la protection des ressources de l’Arctique, en ce qu’elles constituent le capital naturel des générations futures, ainsi que de traiter les transformations que connaît l’environnement de cette région comme l’indicateur des progrès qu’accomplissent l’Europe et le monde en matière de climat. La préservation des régions arctiques et la lutte contre le changement climatique ne doivent pas se faire sans tenir compte des habitants ou à leur détriment.

1.9.

Les objectifs de la politique arctique intégrée de l’Union européenne ne peuvent être poursuivis sans l’accord et le soutien d’États qui ne sont pas et ne seront jamais membres de l’Union européenne. Certains parmi eux sont des superpuissances mondiales dont les objectifs économiques et stratégiques ne coïncident pas nécessairement avec ceux de l’Union européenne. Le succès et les effets concrets de cette politique arctique dépendront donc de l’habileté diplomatique de l’Union, de sa faculté à faire de ces objectifs une préoccupation transversale dans son action diplomatique dans des domaines dépassant l’Arctique stricto sensu, et de sa capacité à faire évoluer d’autres États vers des positions convergentes avec les siennes. La coopération internationale est et demeurera cruciale pour toute politique arctique.

2.1.

Huit États sont des États arctiques. Parmi ceux-ci, trois États membres de l’Union européenne: le Danemark, la Finlande et la Suède. L’Islande et la Norvège, pays non membres de l’Union européenne et membres de l’Espace économique européen, sont également des États arctiques, de même que le Canada, les États-Unis et la Russie. Par la Déclaration d’Ottawa de 1996, ces huit États ont fondé le Conseil de l’Arctique, dont l’objet est de promouvoir le développement durable dans la région sur le plan social, économique et environnemental.

2.1.1.

Dès lors, et sans empiéter sur les compétences nationales, l’Union européenne ne pouvait se désintéresser de l’Arctique, zone stratégique importante, mais la Commission met un accent très insistant sur la question climatique, partant du principe que cette région du monde joue un rôle de premier plan en matière de climat tout en subissant les effets du changement climatique. De récentes études indiquent que l’Arctique se réchauffe deux fois plus vite que le reste du monde. De surcroît, si l’Arctique subit les effets de ce changement, il a aussi un impact très fort sur lui. On notera en outre que des populations autochtones vivent dans cet espace.

2.1.2.

Toutefois, l’Union européenne n’est pas membre de ce Conseil de l’Arctique, auquel elle est cependant invitée de manière permanente en qualité d’observatrice. L’Allemagne, la Chine, la Corée du Sud, l’Espagne, la France, l’Inde, l’Italie, le Japon, les Pays-Bas, la Pologne, le Royaume-Uni et Singapour ont un statut d’observateur. L’Union européenne a déposé une demande de statut d’observateur permanent en 2008, demande qui reste encore «dans l’attente d’une décision finale». Le grand nombre d’États siégeant en tant qu’observateurs à ce Conseil démontre à quel point la question de l’Arctique est un sujet d’importance pour la communauté internationale.

2.1.3.

En revanche, sont «participants permanents» les institutions représentatives et associations des populations autochtones (Saami, Aléoutes, populations autochtones du Nord, de la Sibérie et de l’Extrême-Orient russe, le Conseil arctique de l’Alaska, etc.) ce qui manifeste une réelle volonté de tenir compte du sort et des souhaits sur le plan du développement de ces populations peu nombreuses mais présentes en Arctique et porteuses de cultures fortes.

2.2.

La politique de l’Union qui vise à lutter contre le changement climatique et à limiter la hausse des températures semble avoir trouvé un champ d’application privilégié dans la zone arctique mais l’Union européenne n’agit pas seule et devra compter sur des puissances dont les priorités relèvent plus de stratégies militaires, économiques et de transport maritime. Au demeurant, jusqu’à présent, le Conseil de l’Arctique s’était surtout préoccupé de la question du développement, certes durable, de la région.

2.3.

Le changement climatique peut avoir un impact fort sur les conditions de vie des populations vivant dans cette zone. Il est clair que les politiques menées en matière de changement climatique ne doivent pas se faire contre les populations mais avec elles et pour elles.

2.4.

L’importance économique de la zone arctique pour l’Union européenne n’est pas négligeable. En effet celle-ci consomme beaucoup de produits provenant de l’Arctique, notamment les produits de la pêche et des sources d’énergie. Il convient également de ne pas oublier les conséquences économiques, sociales et environnementales de l’ouverture de nouvelles voies navigables. Au demeurant, ce qui est vrai pour l’Union européenne l’est aussi pour les États présents dans cette zone. Ainsi les États-Unis ont-ils accordé des autorisations de forage dans l’Arctique.

2.5.

La Commission articule son document autour de trois axes qui indiquent ses priorités. La question est de savoir si celles-ci sont pertinentes:

2.6.

Il est permis de souligner que le dernier point est essentiel et, en fin de compte, conditionne les deux premiers points puisque l’Union européenne n’est directement concernée qu’au titre de trois États membres et doit composer avec les trois puissances majeures que sont les États-Unis, la Russie et le Canada qui, toutes trois, ont des intérêts économiques et stratégiques considérables dans la région arctique. On notera que des États asiatiques manifestent un intérêt très grand pour la région, notamment la Chine, le Japon, la Corée du Sud et Singapour.

2.7.

Il est aussi permis de s’interroger sur la place faite aux considérations relatives au changement climatique et à l’environnement, qui sont la préoccupation majeure de la Commission mais pas nécessairement celle de nos partenaires internationaux, pour qui le développement durable revêt une importance considérable sans être une priorité.

3.1.

À l’évidence, la Commission se donne pour priorité la lutte contre les effets du changement climatique sur l’Arctique. Elle se préoccupe notamment de la question de la fonte du pergélisol, dont l’effet pourrait se révéler catastrophique en matière d’émission de méthane et de CO2, et de la protection des écosystèmes locaux. Ces soucis sont bien légitimes mais l’Union européenne ne possède pas à elle seule les clés permettant de résoudre ces problèmes.

3.2.

Afin de mieux répondre à ces défis, la Commission souligne l’importance de la recherche et des efforts de surveillance de l’Arctique et rappelle les efforts financiers consentis à cet effet. Elle relève la nécessité d’une coopération internationale accrue et plaide pour un accès transnational aux infrastructures de recherche et aux données.

3.2.1.

Cette remarque démontre, si besoin était, que l’efficacité de la politique de l’Union européenne est conditionnée à l’efficacité de la coopération internationale.

3.2.2.

La Commission décline ses objectifs de «politique climatique» en l’appliquant au cas particulier de l’Arctique. En pratique, elle se heurte à la difficulté générale suivante: elle n’est pas en mesure d’agir efficacement si ses objectifs ne sont pas partagés sur un plan mondial et notamment par les États arctiques, même si elle agit de façon concrète au travers des Fonds structurels et d’investissement européens. La ratification des accords de Paris sur le changement climatique devrait renforcer l’efficacité des actions et des politiques dans la région arctique.

3.3.

La Commission plaide à juste titre pour une protection élevée de la biodiversité, la création de zones marines protégées, ainsi qu’en faveur de la lutte contre les pollutions des métaux et polluants lourds. On soulignera toutefois que les zones marines protégées en haute mer sont fort peu efficaces, sauf en matière d’interdiction de la pêche. En effet, par définition, elles sont impossibles à contrôler et à protéger car sans cesse mouvantes, tant en ce qui concerne les eaux que les espèces qui y vivent, et sont en perpétuel mouvement.

3.4.

De la même façon, elle souligne la nécessaire collaboration internationale dans le domaine des activités gazières et pétrolières, notamment afin de prévenir les accidents majeurs. Ici encore, l’efficacité repose sur la force des relations internationales nouées avec les autres États intervenants dans la zone arctique. À cet égard, il faut souligner que les relations difficiles avec la Russie n’ont pas eu d’impact négatif en ce qui concerne l’Arctique, où la coopération se déroule de façon satisfaisante.

3.5.

La région arctique, vaste et faiblement peuplée, ne bénéficie pas de liaisons de transports aisées, alors qu’elle recèle de nombreuses ressources — poissons, minerais, pétrole et gaz — susceptibles de susciter les convoitises. La Commission plaide pour le développement d’une économie durable qui est d’autant plus nécessaire que les espaces naturels sont fragiles et bouleversés par les changements climatiques. Il convient de protéger les ressources naturelles de l’Arctique comme une réserve pour l’avenir, tout en préservant les intérêts des populations locales. Le CESE préconise de renforcer la protection des ressources de l’Arctique, en ce qu’elles constituent le capital naturel des générations futures, ainsi que de traiter les transformations que connaît l’environnement de cette région comme l’indicateur des progrès qu’accomplissent l’Europe et le monde en matière de climat. La préservation des régions arctiques et la lutte contre le changement climatique ne doivent pas se faire sans tenir compte des habitants ou à leur détriment.

3.6.

L’Union européenne devrait soutenir la mise en place de technologies innovantes, notamment pour faire face aux rigueurs de l’hiver arctique. Le programme InnovFin pourrait trouver une application pour l’Arctique. La Commission plaide aussi pour un accès effectif au marché unique. En l’état actuel, ceci reste encore une perspective lointaine. Mais d’autres politiques européennes sont concernées: la politique agricole commune, la politique de la pêche, la politique maritime.

3.7.

La Commission envisage de mettre en place un forum afin de renforcer la collaboration et la coordination des différents programmes de financement de l’Union européenne. Ce forum définirait des priorités en matière d’investissement et de recherche.

3.7.1.

Parallèlement, dans le cadre d’Interreg, serait établi un réseau d’autorités de gestion et de parties prenantes qui pourrait aboutir à une conférence annuelle des parties prenantes de l’Arctique. L’idée semble intéressante à condition que sa mise en œuvre soit souple, réactive et adaptable.

3.8.

En matière d’investissement, la Commission insiste principalement sur les réseaux de transports, en effet nécessaires pour sortir les régions arctiques de l’isolement, et rappelle que la partie septentrionale de la Finlande, de la Suède et de la Norvège fait partie du réseau transeuropéen de transport. Il est clair que cet élément est crucial pour ouvrir la région sur le reste du monde.

3.9.

La taille de l’Arctique, la faible densité de sa population rendent particulièrement pertinente l’utilisation des technologies spatiales. Les programmes Copernicus et Galileo seront extrêmement précieux pour la région. L’on ne peut que soutenir l’approche de la Commission en ce domaine.

3.10.

La fonte des glaces a entraîné l’ouverture du passage Nord-Est; il convient d’assurer la sécurité de la navigation sur les nouvelles routes. Le CESE ne peut que soutenir l’approche de la Commission en ce domaine. L’idée d’un forum des garde-côtes arctiques est à retenir.

3.11.

C’est le succès de la coopération internationale qui déterminera la réussite ou l’échec des politiques engagées.

3.11.1.

La Commission énumère les divers instruments juridiques et instances pertinentes et souligne la nécessité pour l’Union européenne de s’y impliquer avec force, non sans rappeler la nécessité de coopérations bilatérales, notamment avec les acteurs majeurs que sont les États-Unis, la Russie et le Canada, mais aussi le Groenland et certains États asiatiques très intéressés par la question de l’Arctique.

3.12.

La Commission souligne la nécessité du dialogue avec les populations autochtones qui, faut-il le rappeler, sont les premières concernées et ne devraient pas subir les retombées de politiques qui leur seraient contraires, notamment dans la perspective d’un développement économique et social durable de la région. La société civile a donc son plein rôle à jouer pour que les préoccupations des populations autochtones soient réellement prises en compte, sur le plan tant économique que social. Le CESE pourrait, à cet égard, jouer un rôle de «porte-voix» au sein de l’Union européenne.

3.13.

Sur le plan économique et dans cet esprit, la Commission se félicite de la déclaration relative aux activités de pêche signée par cinq États riverains de l’océan Arctique mais souligne, à juste titre, que la question ne concerne pas que les États riverains.

3.14.

Enfin, en matière de recherche, la Commission défend l’idée d’une coopération scientifique renforcée, notamment dans le cadre de l’alliance transatlantique et arctique pour la recherche océanique, et souhaiterait dresser une carte de l’ensemble des fonds marins d’ici à 2020, objectif d’intérêt scientifique majeur que l’on ne saurait que soutenir mais qui a des implications dépassant la seule connaissance scientifique, tant en matière de sécurité que de transport ou d’exploitation économique.