Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) n° 345/2013 relatif aux fonds de capital-risque européens et le règlement (UE) n° 346/2013 relatif aux fonds d’entrepreneuriat social européens» [COM(2016) 461 final]

10.3.2017

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 75/48

Rapporteur:

M. Giuseppe GUERINI

Corapporteur:

M. Michael IKRATH

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) se félicite des efforts déployés par la Commission européenne et les États membres, ces dernières années, pour venir à bout de la stagnation économique. Pour autant, il ne saurait se dispenser d’engager les institutions de l’Union européenne à faire preuve de plus de détermination dans l’élaboration et la mise en œuvre d’une stratégie globale pour financer l’économie réelle.

1.2.

De l’avis du CESE, il y a lieu de s’assurer que les investissements européens profitent en premier lieu à l’économie réelle, qui se distingue par sa propension à l’innovation, à la croissance et à la responsabilité sociale.

1.3.

Les petites et moyennes entreprises (PME) sont les piliers de l’économie européenne. Assurer un accès satisfaisant au financement pour les PME et les entreprises à forte croissance constitue dès lors un préalable essentiel tant pour leur développement que pour l’innovation, l’expansion économique, l’emploi, la sauvegarde de la compétitivité de l’Europe et l’exercice de la responsabilité sociale. Dans l’Union européenne, les PME se financent essentiellement par l’emprunt. Dans un contexte où il est nécessaire de développer de nouveaux espaces de croissance pour faire de l’Europe la championne de l’innovation, il convient d’ouvrir de nouveaux canaux de financement afin de soutenir les jeunes entreprises, les PME innovantes et les entreprises à forte croissance («entreprises en expansion»).

1.4.

Le CESE est favorable à une extension des fonds de capital-risque européens (EuVECA) et des fonds d’entrepreneuriat social européens (EuSEF) et précise qu’il convient, ce faisant, de veiller à la protection des investisseurs.

1.5.

Par conséquent, le CESE est convaincu que le financement traditionnel par le crédit des formes d’entreprises répertoriées au paragraphe 1.2 doit être complété par d’autres modes de financement, tels que le capital-risque, le financement participatif, le capital-investissement, etc. C’est pourquoi l’Union européenne doit adopter des mesures concrètes et cohérentes en vue, d’une part, de redonner aux banques la capacité de remplir leur mission fondamentale qui est de financer l’économie réelle et, d’autre part, d’améliorer de manière substantielle les possibilités de financement par l’apport de capitaux propres et le recours aux marchés financiers, en levant à cet effet les obstacles actuels à la création d’une union des marchés des capitaux.

1.6.

Le CESE salue et soutient dès lors l’initiative de la Commission européenne consistant à anticiper le réexamen des règlements relatifs aux fonds EuVECA et EuSEF.

1.7.

Le CESE est d’avis que le fait d’agir par voie de règlement permet en général de limiter le risque d’interprétations divergentes au niveau national et peut favoriser, de ce fait, la création d’une union des marchés des capitaux. Il préconise, en outre, de faire disparaître les différences d’interprétation actuellement constatées à l’échelon national.

1.8.

Par ailleurs, le CESE invite l’Union européenne à se mobiliser pour renforcer les synergies entre les objectifs de la stratégie Europe 2020, notamment le marché unique numérique ou encore l’union de l’énergie et la COP 21, et les dix-sept objectifs de développement durable fixés par les Nations unies, afin d’assurer des investissements de longue durée à fort rendement. Il a y lieu également d’accorder la priorité absolue à l’approfondissement de l’intégration économique dans toutes les stratégies d’investissement afin de garantir la compétitivité de l’Union européenne sur le plan mondial.

1.9.

Le CESE constate qu’une partie du secteur financier préfère poursuivre d’autres objectifs d’investissement que celui de l’économie réelle. Dans bien des cas, le but est de maximiser les retours sur investissement, dans des opérations qui s’accompagnent d’un risque spéculatif élevé. Les exigences de fonds propres applicables aux banques européennes contribuent également à ce phénomène, en favorisant nettement les investissements en valeurs mobilières, en particulier en obligations souveraines, plutôt que l’octroi de crédits de financement aux entreprises. Force est de constater par ailleurs l’inertie alarmante dont l’Union européenne a fait preuve jusqu’à présent pour ce qui est de réglementer les établissements financiers purement spéculatifs (fonds spéculatifs, établissements du secteur bancaire parallèle). En conséquence, le CESE recommande aux institutions de l’Union européenne de privilégier résolument les investissements productifs dans l’économie réelle et d’agir contre les opérations de spéculation financière présentant un profil de risque élevé. Pour donner un exemple actuel de cette évolution, le thème du financement de l’économie verte (la «finance verte») était au centre de la dernière assemblée annuelle du Fonds monétaire international (FMI) à Washington. La Chine s’est déjà saisie précocement de ce nouveau domaine, qu’elle a aussi imposé dans le cadre de sa présidence du G20. Par conséquent, l’on invite ici aussi, dans le cadre de la législation relative aux fonds EuVECA et EuSEF, l’Union européenne à mettre en œuvre des mesures en vue de faire avancer et de renforcer le financement de l’économie verte (dans le sillage de la COP 21) pour contrecarrer à temps la spéculation financière dans ce domaine (1).

1.10.

Dans le cas concret du règlement à l’examen, le CESE fait observer qu’il existe désormais de multiples sources importantes de financement au niveau de l’Union européenne, comme InnovFin dans le cadre d’Horizon 2020 ou encore les programmes COSME et EaSI, pour ne citer que les exemples les plus notables, outre les Fonds ESI et l’EFSI. Par conséquent, le CESE escompte que la réorientation des fonds EuVECA et des EuSEF sera opérée dans le cadre d’une coordination étroite. Il y a lieu de veiller à ce que les critères d’accès très stricts qui ont été appliqués jusqu’à présent, ainsi que d’autres restrictions prévues par la Commission, soient considérablement assouplis afin d’améliorer sensiblement l’efficacité des fonds au service des objectifs fixés. Le mot d’ordre doit être celui d’un degré élevé de flexibilité.

1.11.

Le CESE espère que la révision des règlements aboutira aussi à la modification des prescriptions en matière de crédit prévues par les accords de Bâle III, afin d’y intégrer, outre le «facteur supplétif pour les PME» (SME supporting factor), un autre facteur supplétif pour les entreprises sociales (social enterprise supporting factor). Il serait ainsi possible d’abaisser les exigences de fonds propres au titre du risque de crédit dans le cadre d’une exposition financière aux entreprises sociales.

1.12.

Afin d’élargir la prise de participation dans ce type de fonds d’investissement, le CESE suggère d’offrir la possibilité de créer des «fonds de fonds». Ceux-ci pourraient contribuer à renforcer l’engagement d’investisseurs non institutionnels, y compris sous la forme de groupes d’intérêts, en créant des «fonds de garantie» financés par des ressources publiques et administrés au niveau européen. Ces fonds devraient soutenir l’investissement dans les entreprises et les institutions à forte orientation sociale.

1.13.

Le CESE considère qu’il est tout aussi important de créer les conditions générales propices à un développement positif des cibles de financement des fonds d’investissement sociaux, telles que les entreprises sociales et les organisations du secteur social. Il convient pour ce faire de lever les obstacles qui empêchent dans une large mesure ces acteurs d’évoluer dans des conditions de marché équitables. Il est tout particulièrement nécessaire de mettre en place de nouveaux instruments permettant au secteur public d’engager des initiatives sociales dans le cadre de partenariats commerciaux avec des entreprises sociales et des organisations du secteur social.

1.14.

Par ailleurs, le CESE préconise, dans l’esprit de son avis TEN/584 sur le potentiel des «e-seniors», de faciliter l’accès au financement pour l’«économie des seniors» dans le cadre des fonds EuVECA et EuSEF. Cette démarche se traduirait aussi par des retombées positives pour les budgets des États membres, en soulageant les régimes des retraites grâce à des seniors actifs qui fondent des entreprises. Une nouvelle chaîne de valeur serait ainsi créée et dégagerait de nouvelles sources de revenus pour l’État. La même observation est valable pour les femmes (2) chefs d’entreprises et créatrices de jeunes entreprises, d’entreprises sociales, etc.

2.1.

La proposition a pour ambition de coordonner les fonds EuVECA et EuSEF avec les mesures déjà engagées au niveau européen pour stimuler la reprise économique (à savoir le plan d’investissement pour l’Europe, le plan d’action pour l’union des marchés des capitaux et le Fonds européen pour les investissements stratégiques).

2.2.

La Commission estime que l’accès au capital-risque et aux capitaux destinés à l’entrepreneuriat social est essentiel pour financer la croissance des jeunes entreprises, des PME innovantes et des entreprises sociales.

2.3.

Pourtant, l’Union européenne ne parvient pas à rattraper son retard par rapport aux États-Unis en ce qui concerne le marché du capital-risque, qui ne fait que s’accentuer.

2.4.

C’est pourquoi la Commission modifie le cadre des fonds EuVECA et EuSEF avant la date initialement prévue pour leur révision, à savoir 2017, afin de veiller à ce qu’ils contribuent davantage, et de manière coordonnée avec d’autres mesures, à soutenir le capital-risque et les investissements sociaux dans toute l’Union européenne.

2.5.

La proposition de révision se concentre sur les dispositions suivantes: i) la manière dont les fonds investissent dans des actifs, ii) la manière dont les gestionnaires gèrent les fonds, iii) la façon dont les deux règlements interagissent avec d’autres dispositions législatives existantes sur les fonds d’investissement et iv) les exigences que les fonds doivent remplir pour bénéficier d’un passeport transfrontière.

2.6.

La proposition de la Commission est fondée sur l’article 114 du TFUE et s’appuie sur une large analyse d’impact (3).

3.1.

Le CESE se réjouit de l’initiative prise par la Commission européenne d’anticiper le réexamen des règlements relatifs aux fonds de capital-risque européens (EuVECA) et aux fonds d’entrepreneuriat social européens (EuSEF); il avait déjà réservé un accueil favorable à ces deux textes à l’occasion des propositions initiales qui avaient été présentées en vue de leur adoption en 2012, dans ses avis sur les fonds de capital-risque européens (4) et sur les fonds d’entrepreneuriat social européens (5), à la lumière notamment du «plan d’action pour la mise en place d’une union des marchés des capitaux» (6).

3.2.

Le CESE approuve et soutient les efforts visant à consolider le financement des entreprises. Les cibles sont les PME, et surtout les jeunes entreprises et les entreprises unipersonnelles ayant un potentiel d’innovation. Les interventions ne doivent pas se limiter à la phase de lancement mais doivent au contraire se concentrer sur les deuxième et troisième phases d’expansion. Il convient notamment de focaliser l’attention sur les PME dont la croissance est rapide mais qui sont trop petites pour accéder aux marchés de capitaux et qui ne remplissent pas les critères pour obtenir un crédit. Il est tout aussi important de mettre l’accent sur les entreprises qui ont une visée sociale et un modèle économique durable (entrepreneurs sociaux).

3.3.

Le CESE juge nécessaire que les institutions et les États membres de l’Union européenne prennent des mesures pour développer des instruments de capitalisation, d’investissement et de financement destinés aux activités entrepreneuriales, qui s’inscrivent en complément du crédit bancaire. Il convient de reconnaître, dans le même temps, que de nombreuses banques européennes — en particulier les banques régionales telles que les coopératives et les caisses d’épargne dans les États membres — ont pris des dispositions pour soutenir les nouvelles entreprises et comptent parmi les principaux bailleurs des entrepreneurs sociaux et des jeunes entreprises innovantes (7).

3.4.

Force est cependant de constater que bien souvent, ce ne sont pas seulement les PME, mais aussi les entreprises sociales et les jeunes entreprises, qui sont insuffisamment dotées en capitaux. Elles sont dès lors dans l’incapacité de remplir les critères de solvabilité exigés pour l’octroi de crédits bancaires, en raison notamment du durcissement draconien de ces conditions en vertu de la directive et du règlement sur les exigences de fonds propres (CRD IV/CRR). Le dispositif de Bâle IV risque d’aggraver encore cette situation regrettable.

3.5.

À cet égard, le CESE est d’avis que s’il est judicieux de mettre à jour les règlements EuVECA et EuSEF, il ne s’agit pas de la seule mesure à prendre. Au-delà de l’amélioration de ces règlements, d’autres initiatives doivent être prises pour créer une culture de l’investissement plus dynamique et orientée vers l’ensemble des formes d’entreprises existant actuellement sur le marché. Cette évolution permettra, d’une part, de renforcer l’esprit d’entreprise et, d’autre part, de consolider le socle social de l’Union européenne.

3.6.

Il convient de jeter un regard critique sur le fait qu’une partie du secteur financier ne porte aucun intérêt au financement durable de l’économie réelle mais investit exclusivement dans des opérations susceptibles de générer immédiatement un rendement élevé, dans un laps de temps souvent très court, par exemple entre l’acquisition et la revente d’entreprises. Les institutions de l’Union européenne ne se sont guère efforcées de limiter les incidences de ce type d’activités purement spéculatives des banques et fonds d’investissement (fonds spéculatifs, établissements du secteur bancaire parallèle) ni de les soumettre à un régime réglementaire cohérent.

3.7.

Les institutions de l’Union européenne devraient s’assurer de l’attractivité croissante des investissements dans les activités entrepreneuriales — et pas seulement dans les instruments financiers — au moyen notamment de mesures d’incitation, et présenter un programme de développement ambitieux.

3.8.

À l’instar de la Commission, le CESE estime qu’un plus ample développement des fonds EuVECA et EuSEF permettra, dans l’ensemble, aux entreprises innovantes et aux entreprises sociales, ainsi qu’aux PME, d’accéder au crédit bancaire et de combiner financement par l’emprunt et par le capital-risque afin de produire un effet de levier positif. Il préconise de développer un modèle européen du financement par le capital-risque.

3.9.

Il ressort aussi de l’analyse des fonds européens de capital-risque que huit fonds sur les onze qui sont les plus actifs reçoivent l’appui de subsides publics ou bénéficient à tout le moins d’une participation conséquente d’institutions publiques, la situation en la matière étant variable selon les États membres. Le CESE recommande dès lors de prendre en compte, dans l’orientation desdits fonds, les grands projets européens tels que les plans d’action relatifs au marché unique numérique, à l’union de l’énergie ou à la mise en place d’un socle social dans l’Union européenne.

3.10.

Il y a lieu de rapidement coordonner la nouvelle orientation donnée aux fonds EuVECA et EuSEF avec les instruments ci-après: a) le Fonds européen d’investissement, b) l’initiative en faveur de l’union des marchés des capitaux et c) le Fonds européen pour les investissements stratégiques (dont l’importance est croissante mais dont le potentiel n’est pas encore exploité dans toute sa mesure par les économies et les systèmes bancaires nationaux, qui devraient peut-être envisager d’y recourir davantage).

3.11.

La proposition de réexamen des règlements EuVECA et EuSEF contribue à la réalisation d’un objectif central des politiques de l’Union européenne, à savoir améliorer les possibilités d’accès au crédit pour les PME et les entreprises sociales. En conséquence, le CESE est convaincu qu’il est nécessaire de modifier les prescriptions correspondantes en matière de crédit qui sont prévues par l’accord de Bâle III et transposées dans l’Union européenne dans le cadre d’une directive (CDR IV) et d’un règlement (CRR); à cet égard, il convient d’intégrer dans le règlement CRR, outre le «facteur supplétif pour les PME» (SME supporting factor), un autre facteur supplétif pour les entreprises sociales (social enterprise supporting factor), afin d’abaisser substantiellement les exigences de fonds propres au titre du risque de crédit dans le cadre d’une exposition financière aux entreprises sociales. Il s’agit en l’occurrence de coefficients faciles à calculer et qui n’occasionnent pas de coûts supplémentaires pour les finances publiques des États membres. Le CESE juge ces dispositions indispensables, étant entendu que les PME constituent l’épine dorsale de l’économie de l’Union européenne et sont les garantes de la compétitivité européenne. De ce fait, elles sont aussi la clé de la croissance et de l’emploi.

3.12.

Il importe de rappeler que dans bien des cas, non seulement les entreprises de l’économie sociale, mais aussi des PME diverses, se distinguent par leurs liens étroits avec le tissu local; elles peuvent être intéressées, par exemple, par un investissement dans les services sociaux ou dans un approvisionnement en énergie produite à partir de sources renouvelables dans le cadre de coopératives (8). Le libellé actuel des règlements relatifs aux fonds EuVECA et EuSEF permet uniquement la participation d’investisseurs professionnels. Or, dans la mesure où il est question de multiplier les investissements, le CESE est d’avis qu’il serait judicieux d’élargir le spectre des investisseurs potentiellement intéressés.

3.13.

Sans préjudice de la nécessité d’assurer une protection adéquate des investisseurs, il serait possible d’autoriser des investisseurs motivés, même non institutionnels, à prendre une participation dans les fonds en question. Il existe déjà d’autres modes de «levée de capitaux» qui ont le vent en poupe, comme le financement participatif; ce sont souvent des démarches très informelles, qui ne relèvent pas de règles claires. Il pourrait ainsi s’avérer intéressant d’ouvrir dans une mesure limitée les fonds EuVECA et EuSEF aux investisseurs non institutionnels et même d’envisager la possibilité de regrouper ces derniers au sein de groupes communs.

3.14.

L’attention portée aux entreprises de taille moyenne (jusqu’à 499 salariés) est elle aussi appréciable; il importe de ne surtout pas les négliger, de sorte que leur croissance — souvent le fruit du développement d’entreprises qui étaient initialement des PME — puisse être consolidée, et même renforcée lorsque c’est possible.

3.15.

Le principe de subsidiarité est dûment observé dans la proposition à l’examen; par conséquent, les actions engagées au niveau de l’Union européenne à l’aide des fonds EuVECA et EuSEF — par opposition aux mesures prises par les différents États — sont les bienvenues pour établir un cadre harmonisé à l’échelle européenne, sans pour autant empiéter trop largement sur la liberté, pour les États membres, d’adopter l’approche générale de leur choix en matière de capital-risque. À cet égard, le CESE se félicite qu’il ait été décidé d’agir par voie de règlement. Un cadre mieux harmonisé pourrait contribuer à empêcher la concentration du capital-risque dans une poignée d’États membres et concourir à le répartir dans un espace géographique plus vaste ainsi qu’à en amplifier l’effet. À l’heure actuelle, les investissements sous forme de capital-risque ne représentent que 0,1 % du PIB de l’Union européenne et sont concentrés dans quelques États membres seulement.

3.16.

Permettre aux gestionnaires de fonds d’investissement alternatifs au sens de la directive 2011/61/UE d’accéder aux fonds EuVECA et EuSEF paraît être une solution appropriée pour traduire concrètement l’utilisation et l’effet de ces fonds à l’échelle de l’Europe, en renvoyant aux réglementations déjà en vigueur.

3.17.

L’extension qualitative et quantitative des possibilités d’accès à ces deux types de fonds pour les entreprises s’inscrit donc pleinement dans la lignée de l’approche générale retenue par la Commission en vue de les renforcer.

3.18.

La décision de maintenir un seuil minimum d’investissement pour accéder aux fonds paraît elle aussi judicieuse. Pour autant, il conviendrait d’encourager le recours à des mécanismes permettant d’élargir la participation: il serait ainsi envisageable d’autoriser la création d’un «fonds de fonds» — une possibilité qui, par ailleurs, est également évoquée dans l’analyse présentée par la Commission européenne avec la proposition de révision des règlements à l’examen.

3.19.

La réduction prévue des coûts administratifs de l’enregistrement est très appréciable, dans la mesure notamment où elle a pour objectif de lever les obstacles bureaucratiques à la pleine réussite des mesures préconisées par la Commission, pour éviter que les coûts d’entrée ne dissuadent les investisseurs potentiellement intéressés. Ces derniers devraient pouvoir se concentrer sur le potentiel de développement des entreprises bénéficiant d’un accès au capital-risque, plutôt que sur les coûts de l’accès à un système excessivement complexe.

3.20.

C’est à raison que la réglementation technique relative aux fonds propres dont les investisseurs doivent disposer pour bénéficier d’un accès aux fonds dont il est question est confiée à une autorité technique telle que l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF). Celle-ci est la mieux placée pour garantir une réglementation de qualité dans un secteur qui se caractérise par une grande technicité. Le CESE escompte que cette réglementation dérivée à des fins d’exécution pourra être élaborée dans le dialogue avec les parties intéressées et en concertation avec les partenaires sociaux, au sens où il leur sera donné l’occasion de présenter des observations et des commentaires sur une version provisoire des textes prévus, en vue notamment de simplifier des règles qui sont parfois excessivement abondantes.

3.21.

C’est avant tout dans les secteurs de l’innovation, de l’innovation sociale et de la viabilité écologique, dans la lignée des priorités actuelles de la Commission européenne, que les fonds EuVECA et EuSEF pourraient jouer un rôle particulièrement important pour orienter et catégoriser les investissements. Il pourrait s’avérer tout à fait judicieux, à cet égard, de créer des «fonds de garantie» pour soutenir et promouvoir les investissements dans les secteurs à très forte valeur ajoutée en matière de protection sociale, de politique de l’emploi et d’écologie, qui seraient financés par des ressources publiques et, idéalement, gérés au niveau européen. Pour conclure, le CESE souligne que la Commission européenne doit engager une action globale pour favoriser l’élaboration et le déploiement d’une stratégie européenne transversale et complète, car il ne suffit plus d’additionner les mesures individuelles pour relever la compétitivité des économies européennes dans un environnement mondial à la complexité croissante.