Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la coopération entre les autorités nationales chargées de veiller à l’application de la législation en matière de protection des consommateurs» [COM(2016) 283 final — 2016/0148 (COD)]

2.2.2017

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 34/100

Rapporteur:

Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) exprime son soutien à la proposition de la Commission européenne, dont elle apprécie aussi bien l’opportunité que le bien-fondé dans la manière dont elle aborde et développe les questions envisagées. À cet égard, il convient de souligner l’extension des avantages attendus de la mise en œuvre de la proposition à tous les acteurs concernés, les consommateurs, les entreprises et les autorités nationales, comme le signale la proposition elle-même.

1.2.

Le CESE exprime également son inquiétude et sa préoccupation concernant le fait que la réglementation de ces matières telle qu’elle figure dans cette proposition est susceptible d’affecter la protection des droits fondamentaux et leur application par les États membres.

1.3.

Par ailleurs, le CESE invite instamment les États membres et la Commission à ce que les règles de procédure communes prévues à l’article 8 de la proposition soient mises en œuvre de manière efficace, conformément aux principes qui régissent une bonne pratique administrative.

1.4.

Enfin, le CESE exhorte la Commission à veiller à assurer une coordination appropriée avec les États membres pour la mise en œuvre des mesures prévues dans la présente proposition et à renforcer la portée des actions coordonnées.

2.1.

Le règlement (CE) no 2006/2004 du Parlement européen et du Conseil (1) relatif à la coopération entre les autorités nationales chargées de veiller à l’application de la législation en matière de protection des consommateurs (ci-après le «règlement CPC») a été approuvé à la suite de l’avis favorable du CESE (2).

2.2.

Le règlement CPC harmonise le cadre de coopération entre les autorités nationales de l’Espace économique européen, de sorte que l’action des administrations chargées de la protection des consommateurs couvre la totalité du champ d’application territorial du marché unique.

2.3.

La législation à laquelle s’applique le règlement CPC figure à l’annexe dudit règlement; cette annexe est mise à jour à chaque fois qu’entre en vigueur une nouvelle législation. Elle comprend à l’heure actuelle vingt directives et règlements dans le domaine de l’acquis de l’Union en matière de droit des consommateurs et de commercialisation de produits et de services.

2.4.

Le règlement CPC vise à garantir le bon fonctionnement des marchés de détail dans l’ensemble de l’Union européenne.

2.4.1.

Le règlement CPC définit les pouvoirs minimaux pour les autorités nationales et leur permet de mettre fin aux infractions transfrontalières.

3.1.

L’article 21 bis du règlement CPC charge la Commission d’évaluer l’efficacité et les mécanismes de fonctionnement prévus, d’examiner l’inclusion éventuelle d’actes législatifs supplémentaires et, le cas échéant, de formuler une proposition législative en vue de modifier ledit règlement.

3.2.

Après avoir fait réaliser une évaluation externe (3) suivie d’une consultation publique, la Commission a publié un rapport (4) énumérant les facteurs susceptibles de nuire à l’efficacité du règlement CPC:

3.3.

En définitive, il était proposé de renforcer les mécanismes de coopération pour la mise en œuvre du règlement CPC et d’appliquer de manière efficace le droit des consommateurs à disposer d’un marché unique fort et dynamique.

4.1.

La proposition de règlement a pour objectif général d’éliminer les distorsions de concurrence et les obstacles sur le marché intérieur. Elle vise à préserver et à renforcer l’efficacité et l’efficience du système d’application transfrontalière de la législation en matière de protection des consommateurs de l’Union.

4.2.

Elle modernise l’actuel règlement à travers une harmonisation plus poussée, ce qui permettra de résoudre les problèmes susmentionnés et de faciliter l’application transfrontière des dispositions législatives de l’Union européenne en matière de protection des consommateurs au sein du marché unique.

4.3.

La proposition est conforme au principe de subsidiarité, étant donné que la protection des consommateurs fait partie des compétences partagées entre l’Union européenne et les États membres. Par ailleurs, elle est également conforme au principe de proportionnalité, dans la mesure où elle prévoit une série commune de pouvoirs minimaux communs à toutes les autorités compétentes des États membres dans le cadre de son champ d’application.

4.4.

Elle propose, entre autres instruments, dans le cadre de la coopération visant à répondre aux «infractions de grande ampleur», une procédure commune au niveau de l’Union destinée à lutter contre les infractions importantes de grande ampleur concernant au moins trois quarts des États membres et au moins trois quarts de la population de l’Union.

4.4.1.

Il est proposé que la Commission, en cas d’«infraction de grande ampleur», lance une action commune et qu’elle en assure obligatoirement la coordination. La participation des États membres intéressés à cette action commune est également obligatoire.

4.5.

Le chapitre I de la proposition, «Dispositions introductives», comporte une mise à jour des définitions afin de tenir compte de l’élargissement et du champ d’application du règlement aux «infractions de grande ampleur» et aux «infractions ayant cessé».

4.6.

Il présente la marche à suivre pour désigner les autorités compétentes et les bureaux de liaison uniques, et précise le rôle de ces derniers. Il définit en outre les pouvoirs minimaux d’enquête et d’application, clarifie les pouvoirs actuels et ajoute certains pouvoirs nouveaux que les autorités compétentes jugent nécessaires pour agir dans un contexte transfrontalier.

4.7.

Pour sa part, il prévoit un mécanisme d’assistance mutuelle, lequel se compose de deux instruments:

4.8.

En ce qui concerne la coordination des activités de surveillance, les enquêtes et le mécanisme d’exécution pour les «infractions de grande ampleur», il prévoit des instruments tels que les actions coordonnées, les actions communes contre les infractions de grande ampleur présentant une dimension européenne et les enquêtes concertées sur les marchés de consommation.

4.8.1.

La proposition prévoit la création d’un nouvel instrument en vue de traiter les infractions de grande ampleur de dimension européenne susceptibles de porter préjudice aux consommateurs d’une grande partie de l’Union. Elle définit les seuils déterminant les infractions présumées qui présentent une dimension européenne.

4.8.2.

Ces seuils sont basés sur deux critères, le nombre de pays et la population concernée, qui doivent tous deux être remplis. Le cas échéant, l’action commune est adoptée sous forme d’une décision. L’objectif est de mettre fin à l’infraction et de garantir, si nécessaire, réparation au consommateur grâce aux engagements pris par le professionnel responsable.

4.8.3.

La proposition prévoit des dispositions communes pour les procédures relatives aux actions coordonnées et communes, telles que le droit pour les professionnels d’être entendus, le rôle du coordinateur, la prise de décisions et le régime linguistique. Elle établit également la base juridique pour les enquêtes concertées sur les marchés de consommation (opérations «coup de balai»).

4.9.

Enfin, il existe d’autres activités à l’échelle de l’Union, notamment en matière de coordination sur les autres activités liées à la surveillance et à l’application, l’échange de fonctionnaires entre les autorités compétentes, l’échange d’informations sur la politique des consommateurs et la coopération internationale.

4.9.1.

La proposition comporte une annexe incluant la liste des lois protégeant les intérêts des consommateurs et détermine le champ d’application du règlement ratione materiae.

5.1.

Le CESE accueille favorablement la proposition de la Commission, qui implique une coopération renforcée et améliore la sécurité juridique grâce à des mécanismes modernes et efficaces qui permettent de réduire les préjudices causés aux intérêts collectifs des consommateurs et au marché unique par les infractions transfrontières.

5.2.

La proposition est bénéfique pour tous les professionnels qui pâtissent de la concurrence déloyale engendrée par les vendeurs en infraction qui ont élaboré des modèles commerciaux leur permettant d’échapper aux lois et de porter préjudice aux consommateurs d’autres pays.

5.2.1.

Elle permet d’accroître la protection des consommateurs et la sécurité juridique des entreprises, une application transfrontalière plus cohérente et des conditions de concurrence équitables au sein du marché unique, sans qu’il ne soit nécessaire d’imposer des charges disproportionnées aux entreprises.

5.2.2.

Le CESE rappelle qu’en conséquence de ce qui précède, les autorités compétentes, lorsqu’elles exercent les pouvoirs qui leur sont conférés, veillent à trouver un équilibre approprié entre les intérêts fondamentaux en jeu, tels qu’un niveau élevé de protection des consommateurs, la liberté d’entreprise et la liberté d’information. Le CESE insiste sur l’importance de respecter les droits de la défense, le droit d’être entendu et celui d’utiliser la langue de son choix durant la procédure.

5.3.

Non seulement la proposition formule des solutions a priori efficaces et conformes à la portée et à l’importance des infractions de grande ampleur, mais elle comporte également des mesures qui vont dans le sens de la protection effective des droits des consommateurs et des usagers et qui peuvent s’appliquer à des cas qui ne font pas l’objet de la présente proposition.

5.4.

Pour se conformer à l’objet et à la finalité de la proposition, il est nécessaire que les autorités publiques disposent des pouvoirs et des moyens nécessaires leur permettant de coopérer efficacement et d’adopter les mesures en application du règlement. Le CESE est favorable à un accroissement des pouvoirs minimaux d’enquête et d’exécution, et des moyens prévus par la proposition pour les autorités publiques compétentes, tout en tenant compte des différentes traditions juridiques dans les États membres.

5.4.1.

Aux fins de l’efficacité de la mise en œuvre de la législation, l’on soulignera l’importance de la possibilité d’ordonner la restitution des avantages illicites tirés de la commission des infractions, que le CESE avait déjà soutenue (5). La proposition établit à juste titre une distinction parmi les pouvoirs minimaux des autorités compétentes lorsqu’il s’agit de l’indemnisation du consommateur et de la restitution des profits obtenus à la suite de l’infraction.

5.4.2.

En ce qui concerne la publicité des sanctions, il importe que la proposition prévoie une telle possibilité en tant que mesure d’assainissement du marché, afin d’assurer une plus grande transparence de son fonctionnement et de rendre effectif le droit à la liberté de l’information (6).

5.5.

Par ailleurs, la proposition n’aborde pas de mesures à caractère proactif qui seraient susceptibles de contribuer à l’objectif qu’elle poursuit; elle se limite à une approche réactive qui a pour conséquence que dans de nombreux cas, l’effet coercitif ne peut empêcher que l’impact des infractions à compenser ne soit pas celui qui est escompté, en particulier si les procédures communes ou leur efficacité se font attendre.

5.6.

En outre, il y a lieu de revoir la mise en œuvre future du règlement afin d’évaluer son effet sur la correction du marché, étant donné que les sanctions ne sont pas toujours suivies d’une rectification des pratiques irrégulières dans la mesure souhaitable ni de la réversibilité des conséquences de ces dernières, en particulier en ce qui concerne la répétition et la récidive.

5.7.

Une approche plus globale de la proposition relative à l’éradication des irrégularités de grande ampleur pourrait peut-être accroître les garanties de succès, dans lequel la perception et les attentes des consommateurs et des utilisateurs jouent également un rôle prépondérant.

5.7.1.

Par conséquent, la connaissance de ces attentes et l’application concomitante de mesures proactives et réactives, en mettant plus particulièrement l’accent sur la valeur de l’autorégulation et de la corégulation ainsi que de l’action conjointe du consommateur, peuvent mettre en place des synergies conduisant à une plus grande efficience et à une plus grande efficacité de la proposition.

5.8.

Le CESE accueille favorablement la possibilité de participation des organisations de la société civile prévue par la proposition, étant donné qu’une telle mesure favoriserait la bonne gouvernance, la transparence et l’application du principe d’ouverture dans le fonctionnement des institutions de l’Union (7).

5.8.1.

Le CESE considère l’extension du mécanisme d’alertes à la participation d’autres entités comme un facteur clé dans la réalisation des objectifs prévus pour la responsabilité partagée de tous les acteurs.

6.1.

L’on aurait pu envisager, dans la proposition, la possibilité d’inclure le détail des mesures accessoires ou alternatives à la sanction financière proprement dite.

6.2.

En ce qui concerne la coopération avec les autres autorités publiques et les organismes désignés, il conviendrait d’établir des critères de coordination assurant une intégration uniforme pour la réalisation optimale des dispositions prévues à l’article 6, afin d’empêcher toute divergence ou tout dysfonctionnement dans sa mise en œuvre.

6.3.

De même, il y a lieu de se féliciter du développement de l’article 8, car l’énumération qu’il comporte précise clairement les pouvoirs minimaux dont disposent les autorités compétentes pour agir, ce qui, en attendant que ces dernières se déterminent, peut donner un éventail d’intervention plus large que les dispositions actuellement en vigueur.

6.4.

En tout état de cause, il est capital que les États membres veillent à ce que les autorités compétentes et les bureaux de liaison uniques soient dotés des crédits budgétaires nécessaires au bon exercice de leurs compétences.

6.5.

Le CESE estime nécessaire de veiller à ce que l’élaboration et la mise en œuvre du mécanisme d’assistance mutuelle et des procédures administratives respectent à la lettre les principes tels que la transparence et la simplification administrative.

6.6.

Dans le chapitre relatif à la coordination des actions de surveillance, des enquêtes et au mécanisme d’exécution pour les infractions de grande ampleur, il serait nécessaire d’apporter davantage de clarté afin de faciliter la compréhension et l’adoption immédiate du texte, étant donné la multiplication des circuits et des itinéraires de procédure ainsi que la casuistique qui en découle. Cette remarque vaut également pour les différentes phases de chacune des procédures.

6.7.

Quant à l’article 24, il n’est pas certain que l’acceptation des engagements du vendeur par les consommateurs implique la cessation de toute autre action de réparation engagée, ni qu’elle puisse l’impliquer ultérieurement, même si l’on peut déduire du contenu de l’article 25 que les engagements et l’action répressive s’excluent mutuellement, ce qui pourrait entrer en conflit avec les règles actuelles des États membres dans leur champ d’application territorial.

6.7.1.

De même, il n’est pas certain que l’emploi de formules incompatibles puisse s’appliquer à tous les cas qui se présenteraient, car l’analyse des circonstances spécifiques peut conduire à l’une comme à l’autre et requérir une gradation différente. Peut-être l’ambiguïté peut-elle faire place à une application plus individualisée de la proposition, mais toujours dans l’idée d’éviter des traitements non uniformes.

6.7.2.

Enfin, s’agissant des enquêtes concertées sur les marchés de consommation, il serait souhaitable d’étendre l’enquête comme une pratique administrative à caractère préventif, conformément à ce qui a été exposé ci-dessus, ce qui permettrait d’éviter non seulement l’émergence de situations de risque d’infractions de grande envergure, mais empêcherait également les biais temporaires découlant des actions menées jusqu’alors et permettrait en outre une réaction précoce.

6.8.

Il convient de noter, aux fins d’efficacité et d’efficience, la nécessité d’interopérer les mécanismes de surveillance et d’alertes dans les systèmes déjà mis en œuvre, et même les lier de manière directe, en essayant d’en homogénéiser ou d’en normaliser le fonctionnement intégré.

6.9.

L’on pourrait inclure au chapitre VI un article établissant la procédure pour une communication efficace à la population dans les cas qui l’exigent, en déterminant les critères d’application et leur développement.

6.10.

En ce qui concerne la base de données et le système d’échange d’informations sur les infractions, l’on réitérera ici la remarque formulée à propos du mécanisme de surveillance, s’agissant de la nécessité de rendre interopérables les mécanismes de surveillance et d’alerte.

6.11.

Le CESE considère que le délai pour la présentation du rapport sur la mise en œuvre de cette proposition est trop large et, compte tenu de l’importance des objectifs poursuivis, est d’avis qu’il est nécessaire soit de le réduire, soit de recourir à un système d’évaluation partielle continue, de manière à pouvoir mettre en évidence à un stade précoce tout écart dans son fonctionnement et à adopter, si nécessaire, les mesures appropriées de révision de la proposition et de sa mise en œuvre.