Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (UE) n° 904/2010 concernant la coopération administrative et la lutte contre la fraude dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée» [COM(2016) 755 final — 2016/0371 (CNS)], sur la «Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2006/112/CE et la directive 2009/132/CE en ce qui concerne certaines obligations en matière de taxe sur la valeur ajoutée applicables aux prestations de services et aux ventes à distance de biens» [COM(2016) 757 final — 2016/0370 (CNS)] et sur la «Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2006/112/CE en ce qui concerne les taux de taxe sur la valeur ajoutée appliqués aux livres, journaux et périodiques» [COM(2016) 758 final — 2016/0374 (CNS)]

13.10.2017

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 345/79

Rapporteur:

Amarjite SINGH

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) accueille favorablement le train de mesures relatif à la modernisation de la TVA sur le commerce électronique transfrontière et approuve à la fois ses objectifs et l’attention qu’il accorde aux préoccupations des PME. Les nouvelles dispositions proposées auront une incidence importante sur les entreprises qui commercialisent leurs produits et services en ligne, car celles-ci pourront bénéficier de règles plus justes, d’une baisse des coûts de mise en conformité et de conditions de concurrence équitables par rapport aux entreprises des pays tiers. À long terme, ces propositions contribueront également à la pérennité du système européen de TVA.

1.2.

La mise en œuvre du «mini-guichet unique en matière de TVA» a fortement contribué à la réduction des coûts de mise en conformité. Les économies réalisées ne sont toutefois pas nécessairement les mêmes pour toutes les entreprises et varient en fonction de leur taille. Plusieurs éléments du mini-guichet unique liés à la conformité ont posé des problèmes aux PME, en particulier, qui ont exprimé leurs vives préoccupations. Le CESE se félicite dès lors qu’il soit tenu compte de leurs observations dans les modifications proposées concernant le mini-guichet unique TVA.

1.3.

Eu égard au succès qu’il a rencontré à ce jour, s’agissant de la réduction des coûts de mise en conformité pour les entreprises pratiquant des échanges commerciaux transfrontières, son extension aux services autres que ceux qu’il couvre déjà actuellement, ainsi qu’aux achats et importations intracommunautaires de marchandises, constitue une évolution naturelle. Hormis la réduction potentielle des coûts de mise en conformité, cette extension permettra également de créer des conditions de concurrence équitables pour le commerce électronique, ce qui est susceptible d’avoir une incidence positive sur les PME en particulier. L’extension du mini-guichet unique TVA aux marchandises est de nature à permettre une éventuelle suppression du régime d’allègement pour les envois de faible valeur (LVCR), qui a donné lieu à une distorsion de la concurrence en accordant aux entreprises établies dans un pays tiers un avantage concurrentiel sur les entreprises de l’Union européenne. Le CESE se félicite par conséquent de l’extension proposée du mini-guichet unique TVA.

1.4.

Les modifications des taux de TVA applicables aux publications électroniques suppriment la distinction entre publications physiques et électroniques, et garantissent la neutralité dans ce marché. Cependant, tout en se félicitant de la suppression de cette distorsion de concurrence, le CESE est conscient du risque que cette suppression comporte pour l’assiette de la TVA. Le CESE note également que les mesures proposées sont considérées par la Commission européenne comme un prélude à la réforme, plus vaste, de la structure des taux de TVA de l’Union européenne, et s’inquiète de l’incidence d’une telle «désharmonisation» sur les entreprises pratiquant des échanges commerciaux transfrontières, en particulier les PME.

2.1.

La Commission a proposé de nouvelles mesures pratiques dans le cadre du train de mesures de modernisation de la TVA pour le commerce électronique transfrontière entre entreprises et consommateurs («B2C»). Ces mesures sont destinées à soutenir le commerce électronique transfrontière s’agissant du respect des obligations en matière de TVA, en supprimant les obstacles au commerce électronique liés à la TVA, en particulier pour les jeunes pousses et les PME, ainsi qu’à lutter contre l’évasion de la TVA pratiquée par des entreprises des pays tiers dans le cadre du commerce en ligne.

2.2.

Ces mesures concernent en particulier:

2.2.1.

des modifications de l’actuel mini-guichet unique TVA («MOSS»), qui permettent à certaines entreprises de remplir leurs obligations en matière de TVA dans n’importe quel État membre par l’intermédiaire d’un portail numérique en ligne, hébergé par leur propre administration fiscale et dans leur propre langue. Ces modifications prévoient la mise en place d’un seuil de TVA transfrontière intra-UE et de nouvelles obligations simplifiées de conformité;

2.2.2.

l’extension de l’actuel mini-guichet unique TVA aux prestations de services intra-UE autres que celles auxquelles il s’applique actuellement, et aux ventes à distance de biens, qu’ils proviennent de l’Union européenne ou de pays tiers;

2.2.3.

la suppression des seuils existants applicables aux ventes à distance intracommunautaires, ainsi que la suppression de l’exonération de TVA en vigueur pour l’importation de petits envois provenant de fournisseurs situés dans des pays tiers;

2.2.4.

des modifications des règles existantes afin de permettre aux États membres d’appliquer un taux réduit de TVA aux publications électroniques telles que les livres numériques et les journaux en ligne, comme ils le font déjà pour leurs équivalents sur support physique.

2.3.

Le mini-guichet unique TVA est pleinement opérationnel depuis le 1er janvier 2015 et a été créé dans le but de simplifier les obligations en matière de TVA pour les entreprises pratiquant le commerce transfrontière au sein de l’Union européenne. Grâce au mini-guichet unique, les entreprises ne sont plus tenues de s’immatriculer, de faire une déclaration et de payer la TVA dans chacun des États membres dans lesquels elles vendent leurs biens ou leurs services, et peuvent simplement soumettre des déclarations de TVA trimestrielles en ligne à leur autorité nationale compétente.

2.4.

Les modifications proposées ont été précédées d’une consultation approfondie menée par la Commission de février à septembre 2015. Ce processus, qui a consisté en des évaluations, des consultations, des séminaires et des analyses d’impact, a été axé en particulier sur l’incidence, sur les PME, des règles actuelles régissant le mini-guichet unique TVA. Il a mis en évidence des problèmes spécifiques — tels que la nécessité d’introduire un seuil, l’utilisation des règles du pays d’origine pour certaines obligations particulières en matière de TVA comme la facturation et la tenue de registres, et la coordination des audits — figurant parmi les principales préoccupations des PME, et qui ont dès lors été pris en compte dans les modifications proposées.

2.5.

En vertu des règles proposées, un nouveau seuil de TVA de 10 000 EUR pour les échanges transfrontières au sein de l’Union européenne sera mis en place. Les entreprises exerçant des activités en ligne dont les ventes transfrontières sont inférieures à ce seuil verront celles-ci traitées comme des ventes intérieures, et paieront la TVA à l’administration fiscale de leur pays. S’agissant du respect des exigences, l’obligation de produire deux éléments de preuve applicable aux prestataires de services électroniques dont le chiffre d’affaires est inférieur à 100 000 EUR a été assouplie. En outre, les vendeurs en ligne seront autorisés à appliquer les règles du pays d’origine en ce qui concerne par exemple la facturation et la tenue de registres, ce qui facilitera le respect des obligations en matière de TVA, et une meilleure coordination des audits est prévue pour éviter que ces vendeurs ne fassent l’objet de demandes d’audit distinctes au niveau national.

2.6.

À l’heure actuelle, le mini-guichet unique s’applique uniquement aux services de télécommunications et de radiodiffusion et aux services électroniques. En vertu des modifications proposées, le mini-guichet unique TVA sera étendu à d’autres prestations de services intra-UE, ainsi qu’aux ventes à distance de biens, tant au sein de l’Union européenne qu’en provenance de pays tiers. Il est proposé que cette extension soit introduite progressivement après l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions relatives au mini-guichet unique, et soit pleinement applicable au 1er janvier 2021.

2.7.

L’extension proposée du mini-guichet unique aux marchandises importées commandées en ligne simplifiera considérablement la perception de la TVA. La Commission estime dès lors que cette extension crée les conditions propices à l’abrogation du régime d’exonération des petits envois, également connu sous le nom de régime LVCR, qui prévoit une exonération de la TVA pour les biens importés d’une valeur négligeable qui n’excède pas une valeur totale de 22 EUR. Par conséquent, la proposition prévoit la suppression de cette dérogation à partir du 1er janvier 2021.

2.8.

En vertu des règles actuelles, les États membres peuvent opter pour la taxation des publications sur tout type de support physique à un taux réduit de TVA. Toutefois, la directive TVA empêche les États membres d’appliquer aux publications électroniques le même taux de TVA qu’aux publications sur support physique. Ce point de vue a été confirmé par la Cour de justice dans une série d’arrêts récents, dans le contexte de l’application de taux réduits aux publications électroniques par plusieurs États membres (1).

2.9.

Il est proposé d’autoriser les États membres à aligner les taux de TVA des publications électroniques sur le taux de TVA des publications sur support physique, quel que soit le taux appliqué. Cette proposition fait suite à l’examen de différentes options visant à traiter de manière identique les publications électroniques et les publications sur support physique, et permettrait aux États membres d’appliquer des taux réduits inférieurs au minimum de 5 % lorsqu’ils appliquent ce taux inférieur aux livres sur support physique.

2.10.

Les propositions précitées entraîneraient la modification de trois instruments législatifs, à savoir:

2.11.

Ce train de mesures devrait, d’après les estimations, permettre d’augmenter les recettes de TVA des États membres de 7 milliards d’EUR par an d’ici 2021 et de réduire les coûts administratifs pour les entreprises de 2,3 milliards d’EUR par an.

3.1.

La TVA est l’une des principales sources de recettes pour les États membres de l’Union européenne, puisqu’elle représente actuellement plus de 20 % de ces recettes, soit une augmentation de plus de 10 % depuis 1995 (5). L’importance relative de cette taxe pour les recettes des États membres a augmenté à la suite de la crise économique et financière, étant donné que les gouvernements ont utilisé la politique en matière de TVA pour remédier aux difficultés budgétaires. Entre 2008 et 2014, vingt-trois États membres ont augmenté les taux de TVA et/ou ont élargi l’assiette de la TVA (6). La TVA joue un rôle important et croissant dans la viabilité des finances publiques des États membres et la préservation des dépenses sociales.

3.2.

Il est essentiel que l’assiette de la TVA soit protégée non seulement des cas potentiels de fraude mais aussi de sa propre érosion induite par le large recours aux taux réduits. En 2014, l’écart de TVA dans l’EU-27 a été estimé à 159,5 milliards d’EUR, soit 14 % du total des recettes de la TVA (7). Si l’écart de TVA correspond au manque à gagner lié notamment à des erreurs de calcul, aux faillites et à l’évitement fiscal, il est principalement dû à l’évasion fiscale. L’érosion de l’assiette de la TVA dans l’EU-27 est également élevée, près de 50 % de l’ensemble de la consommation étant non taxés ou taxés à des taux réduits.

3.3.

Le CESE accueille dès lors favorablement le train de mesures relatif à la modernisation de la TVA sur le commerce électronique transfrontière et approuve à la fois ses objectifs et l’attention qu’il accorde aux préoccupations des PME. Les nouvelles dispositions proposées auront une incidence importante sur les entreprises qui commercialisent leurs produits et services en ligne, car celles-ci pourront bénéficier de règles plus justes, d’une baisse des coûts de mise en conformité et de conditions de concurrence équitables par rapport aux entreprises des pays tiers. À long terme, ces propositions contribueront également à la pérennité du système européen de TVA.

3.4.

La mise en œuvre progressive du mini-guichet unique TVA, dont la dernière étape est entrée en vigueur le 1er janvier 2015, a été l’une des principales modifications du système de TVA de l’Union européenne depuis la suppression des frontières fiscales en 1993. Ce système permet aux entreprises opérant dans divers États membres d’en choisir un, leur État d’origine, comme point de contact unique pour l’identification à la TVA, la soumission de déclarations de TVA et le paiement de la TVA due dans tous les États membres.

3.5.

L’évaluation de la mise en œuvre du mini-guichet unique pour la TVA effectuée par la Commission européenne confirme que cette mesure a eu une incidence significative sur la réduction des coûts de mise en conformité. Le mini-guichet unique a permis aux entreprises d’économiser 500 millions d’EUR — soit en moyenne 41 000 EUR par entreprise — par rapport à l’autre solution, à savoir l’enregistrement et le paiement directs, ce qui représente une réduction des coûts de 95 %.

3.6.

Les économies réalisées ne sont toutefois pas nécessairement les mêmes pour toutes les entreprises et varient en fonction de leur taille. Il ressort des consultations menées par la Commission que les PME, bien qu’elles soient susceptibles de bénéficier de la baisse des exigences en matière d’enregistrement, ont, en pratique, éprouvé des difficultés face à plusieurs éléments du mini-guichet unique liés à la conformité. Ces difficultés ont été ressenties de manière plus aiguë par les PME établies dans les États membres où le seuil d’immatriculation à la TVA est le plus élevé, comme le Royaume-Uni.

3.7.

Le CESE s’est réjoui du fait que les modifications proposées concernant le MOSS tiennent compte des préoccupations des PME.

3.8.

La Commission européenne considère l’extension du mini-guichet unique comme une priorité depuis 2011 (8). Eu égard au succès rencontré à ce jour par le mini-guichet unique TVA, s’agissant de la réduction des coûts de mise en conformité pour les entreprises pratiquant des échanges commerciaux transfrontières, son extension aux services autres que ceux qu’il couvre déjà actuellement, ainsi qu’aux achats et importations intracommunautaires de marchandises, constitue une évolution naturelle.

3.9.

Hormis la réduction potentielle des coûts de mise en conformité, cette extension permettra également de créer des conditions de concurrence équitables pour le commerce électronique, ce qui est susceptible d’avoir une incidence positive sur les PME en particulier. En outre, l’extension du mini-guichet unique TVA aura pour effet d’éliminer la disparité entre les entreprises de commerce électronique qui peuvent tirer parti du mini-guichet unique en vertu de la réglementation actuelle, et celles qui pratiquent le commerce électronique transfrontière mais qui, en raison de la nature des biens ou des services qu’elles fournissent, ne pouvaient jusqu’à présent pas bénéficier des mêmes avantages du point de vue de la conformité. L’extension apportera aussi des bénéfices pour les entreprises de commerce électronique pratiquant un large éventail d’échanges commerciaux transfrontières et qui étaient jusqu’à présent soumises à deux séries d’obligations, à savoir celles du mini-guichet unique et celles du régime normal, et qui seront désormais soumises à un seul ensemble de règles dans le cadre du mini-guichet unique.

3.10.

L’extension du mini-guichet unique aux marchandises crée les conditions nécessaires à une éventuelle suppression du régime d’allègement pour les envois de faible valeur. Bien que ce régime ait représenté une simplification bienvenue dans le passé, le volume de marchandises qui en bénéficient aurait progressé, selon les informations disponibles, de 286 % entre 1999 et 2013, ce qui s’explique probablement par la hausse des achats en ligne (9). Cette croissance a abouti à son tour à une augmentation des pertes de recettes de TVA dans tous les États membres.

3.11.

Le régime d’allègement pour les envois de faible valeur a également entraîné une distorsion de la concurrence en accordant aux entreprises établies dans un pays tiers un avantage concurrentiel sur les entreprises européennes. Cet avantage concurrentiel a quant à lui entraîné deux autres conséquences indésirables, à savoir l’utilisation abusive du régime d’allègement et des distorsions des modèles commerciaux et d’importation.

3.12.

Le CESE se félicite par conséquent de l’extension proposée du mini-guichet unique.

3.13.

La liste des produits pouvant faire l’objet de taux réduits de TVA conformément à la directive TVA remonte à 1992. L’évolution technologique et le changement de comportement des consommateurs au cours des vingt-cinq dernières années ont entraîné de nombreuses difficultés d’ordre juridique concernant l’interprétation des éléments inclus dans cette liste. Ces difficultés juridiques ont donné lieu à de nombreux litiges devant la Cour de justice de l’Union européenne.

3.14.

Dans plusieurs arrêts récents, cette dernière a conclu qu’aucune interprétation juridique ne permettait d’étendre la liste des publications sur support physique aux publications électroniques. Par conséquent, seule une modification juridique des dispositions existantes de la directive TVA permettrait de remédier à ce problème.

3.15.

Les règles proposées supprimeraient la distinction entre publications physiques et électroniques, et garantiraient la neutralité dans ce marché. Cependant, tout en se félicitant de la suppression de cette distorsion de concurrence, le CESE est conscient du risque qu’elle comporte pour l’assiette de la TVA. L’ajout des publications électroniques à la liste des produits pouvant faire l’objet d’un taux réduit entraînera non seulement une perte de recettes immédiate, mais créerait la possibilité de faire valoir que d’autres produits doivent également être inclus dans la liste, ce qui aura pour effet d’éroder encore l’assiette. En outre, l’extension, aux publications électroniques, de l’application de taux réduits inférieurs au minimum de 5 % lorsque ces mêmes taux s’appliquent aux livres sur support physique peut donner lieu à de nouvelles demandes d’application de taux inférieurs à ce minimum. Une telle évolution nuirait à l’existence d’un taux d’imposition minimal, ce qui entraînerait également une nouvelle érosion de l’assiette.

3.16.

Le CESE relève également que les mesures proposées sont considérées par la Commission européenne comme un prélude à une réforme plus vaste de la structure des taux de TVA dans l’Union européenne (10). Alors que deux options sont actuellement à l’examen, cette vaste réforme donnera de manière générale aux États membres davantage de liberté et de souplesse pour l’application de taux réduits, induisant ainsi une «désharmonisation» effective des taux de TVA.

3.17.

Le CESE s’inquiète de l’incidence d’une telle «désharmonisation» sur les entreprises pratiquant des échanges commerciaux transfrontières, en particulier les PME, qui pourraient éprouver des difficultés à déterminer les taux de TVA applicables à leurs produits sur le territoire de l’Union européenne.

3.18.

Le CESE est également conscient du fait que l’article 113 du TFUE, qui constitue la base juridique de l’adoption de la législation sur la TVA de l’Union, ne confère aux institutions de l’Union européenne que la compétence d’approuver la législation visant à harmoniser la TVA en vue d’établir le marché intérieur et d’améliorer son fonctionnement.

4.1.

À la suite de la mise en œuvre du mini-guichet unique, les PME établies dans des pays pratiquant un seuil élevé ont dû, pour la première fois, s’immatriculer à la TVA et respecter les obligations en matière de TVA. Les nouveaux coûts de mise en conformité liés au mini-guichet unique étant susceptibles de causer la disparition de bon nombre de microentreprises, certaines d’entre elles, pour la plupart établies au Royaume-Uni, ont constitué un groupe de pression (11) afin d’alerter les institutions de l’Union européenne et les autorités fiscales britanniques sur leurs préoccupations.

4.2.

La fixation d’un seuil de 10 000 EUR en dessous duquel les PME pourront opter pour l’application des règles de la TVA de leur propre pays est la bienvenue et simplifiera sans aucun doute les opérations des petites entreprises et des entreprises à temps partiel. Toutefois, tout en se félicitant de ces aménagements pour les microentreprises, le CESE est conscient du fait que les jeunes entreprises en croissance pourraient rapidement dépasser ce seuil.

4.3.

Des abus importants du régime d’allègement pour les envois de faible valeur ont été signalés au Royaume-Uni (par l’intermédiaire des îles anglo-normandes) et en Finlande (sur les îles Åland), des entreprises délocalisant leurs activités en dehors de l’Union européenne afin de bénéficier du régime (12). Ces abus créent un désavantage concurrentiel supplémentaire pour les entreprises établies dans l’Union européenne, et en particulier pour les PME, qui ont tendance à en ressentir davantage les effets. En 2010, un groupe a été constitué par des PME établies au Royaume-Uni afin de faire campagne contre l’abus présumé de ce régime dans les îles anglo-normandes (13).

4.4.

Plus récemment, un autre groupe créé par des PME établies au Royaume-Uni, baptisé VAT Fraud (14), a attiré l’attention sur le problème de la fraude présumée pratiquée en ligne par des opérateurs de pays tiers et liée au régime d’allègement pour les envois de faible valeur. Alors que la fraude porte sur des marchandises d’une valeur ne relevant pas du régime, il est allégué que l’existence de ce dernier crée des obstacles à l’application de la TVA, étant donné que les agents des douanes éprouvent des difficultés à déterminer quelles marchandises relèvent du régime.

4.5.

Selon les informations disponibles, le régime aurait également influé sur les modèles commerciaux et le comportement des consommateurs en matière d’importation dans plusieurs États membres, à savoir la Slovénie, l’Allemagne, la Suède, le Danemark et le Royaume-Uni (15).

4.6.

Derrière les difficultés d’ordre juridique quant à l’interprétation des éléments inclus dans la liste des produits pouvant faire l’objet d’un taux réduit se cache un dilemme fondamental pour le système de TVA de l’Union européenne: soit on élimine les distorsions potentielles de la concurrence en élargissant le champ d’application de la liste des marchandises pouvant être soumises à un taux réduit, ce qui entraînera une érosion de l’assiette de la TVA, soit on continue à limiter le champ d’application de cette liste, en protégeant l’assiette fiscale mais en permettant ainsi des distorsions de concurrence.

4.7.

La Cour adopte une approche casuistique de ces difficultés d’interprétation. Toutefois, dans ses arrêts concernant l’inclusion des publications numériques dans cette liste, la Cour a conclu que son champ d’application ne pouvait pas être étendu à ces produits, procédant ainsi à une interprétation juridique stricte des règles.