Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2012/27/UE relative à l’efficacité énergétique» [COM(2016) 761 final — 2016/0376 (COD)]

28.7.2017

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 246/42

Rapporteur:

Mihai MANOLIU

1.1.

Il est nécessaire que les citoyens européens participent activement à la promotion de l’efficacité énergétique, qu’ils aient l’initiative et coopèrent dans le cadre de projets communs et qu’ils s’efforcent de lever les obstacles d’ordre économique, administratif et réglementaire. L’enjeu commun doit consister à réaliser les ambitions découlant de la COP 21, avec les avantages multiples qui en résultent: nouveaux investissements (rénovation des bâtiments, amélioration du confort, relevés de compteurs efficaces et équitables), propres à créer des emplois, recul du niveau de précarité énergétique, réduction de la pollution et amélioration de l’état de santé de la population, ou encore, diminution de la dépendance vis-à-vis des importations d’énergie. Le CESE réclame que les États membres s’engagent plus fermement dans la mise en œuvre de la directive sur l’efficacité énergétique, étant donné que les nouveaux objectifs proposés pour 2030 sont plus ambitieux que ceux définis pour 2020.

1.2.

L’efficacité énergétique est un sujet de grande importance pour l’avenir du système énergétique européen. Accroître l’efficacité énergétique dans tous les champs d’utilisation de l’énergie peut être un moyen puissant de diminuer les coûts pour l’économie européenne et, surtout, le principe d’efficacité énergétique est à même de se muer en un facteur d’amélioration de l’accessibilité financière. Ce principe fait qu’il est nécessaire de diminuer la demande d’infrastructures auxiliaires, fort coûteuses. Les obligations en matière d’économies d’énergie sont compatibles avec le développement durable (situation pérenne et sûre) et il convient d’utiliser les synergies pour soutenir une transition efficace vers un système énergétique intelligent, résilient et sobre en carbone (systèmes de distribution transrégionaux, gestion de la demande, systèmes de stockage).

1.3.

Le CESE prend note de la proposition de la Commission s’agissant d’atteindre un objectif contraignant d’efficacité énergétique de 30 % pour 2030, mais il estime qu’il conviendrait de justifier dûment l’initiative de porter l’objectif au-delà de 27 %, en mettant en évidence les avantages économiques afférents et le niveau des investissements nécessaires pour atteindre ces visées. Il importe au plus haut point que l’analyse d’impact prenne en considération l’ensemble des mesures visées par les paquets législatifs en matière d’énergie et de climat.

1.4.

Le CESE demande que, pour lever les principaux obstacles qui entravent l’application de l’article 7 de la directive relative à l’efficacité énergétique, l’on augmente le degré de sensibilisation des consommateurs finals, par des activités de promotion et de communication sur les systèmes d’efficacité énergétique, ainsi que sur les mesures alternatives. Il y a lieu de consentir des investissements supplémentaires, par lesquels chaque État membre devra mettre en place des actions crédibles d’information, de communication, d’éducation et d’assistance qui encouragent les citoyens et les entreprises, de manière à accélérer la réalisation de l’objectif politique en matière de climat et d’efficacité énergétique.

1.5.

Le CESE demande aux États membres d’accorder davantage d’attention aux ménages en situation de précarité énergétique et aux logements sociaux, pour lesquels il conviendrait de réduire de manière durable les coûts de l’énergie. Un autre objectif important à cet égard est d’améliorer l’efficacité énergétique du parc immobilier résidentiel et d’établir des normes minimales pour les logements loués (audits énergétiques).

1.6.

Le CESE fait observer qu’il importe d’éduquer le consommateur final en matière de techniques de production combinée d’énergie électrique et thermique (cogénération, climatisation), de relevés intelligents de la consommation et de plans de rénovation. Cette action est également essentielle pour encourager les investisseurs, les autorités publiques et les entreprises et leur insuffler la confiance nécessaire afin qu’ils réalisent des projets à grand potentiel d’efficacité et participent au financement de la recherche et du développement.

1.7.

Le CESE souhaite que les dispositions qui définissent les instruments financiers européens (prêts, garanties, capitaux propres pour attirer des fonds, subventions) soient telles qu’elles aient pour effet d’attirer également des financements privés destinés aux projets énergétiques. Il convient de ne pas négliger le volet des subventions pour les projets à fort impact social. De tels régimes financiers doivent être accordés aux projets s’adressant aux consommateurs à faibles revenus. Il est préconisé d’élaborer, pour les plans nationaux, des orientations en matière de transparence et de comparabilité. Le CESE estime qu’il convient de soutenir en priorité les ménages en situation de précarité énergétique, en garantissant ainsi un cadre politique stable à long terme pour les États membres, en vue d’un développement local durable.

1.8.

Le CESE estime que ce dispositif pourra être réalisé moyennant une assistance technique pour la mise en œuvre de la directive relative à l’efficacité énergétique, grâce à des systèmes de financement novateurs qui seront basés sur le marché. S’agissant de l’octroi d’incitants financiers, un élément quantitatif qui joue un rôle majeur est l’audit énergétique (définition des PME, élimination de la double certification, mise en place d’une approche uniforme en ce qui concerne le seuil de minimis étendu), lequel offre tout à la fois un instrument pour accroître l’efficacité énergétique et un avantage sur le plan de la compétitivité. Il convient également d’adopter une approche correcte en matière d’assurance de la qualité et de prévoir des programmes nationaux de formation pour les fournisseurs de services d’efficacité énergétique.

1.9.

Le CESE recommande qu’en vue d’augmenter l’efficacité énergétique pour les consommateurs, l’on réalise, au niveau national, des analyses confrontant avantages et coûts, qui aboutissent à faire baisser ces derniers.

1.10.

Le CESE préconise d’adopter une approche globale et de procéder à une amélioration de l’efficacité énergétique dans l’ensemble du système de transport, en s’appuyant sur les développements continus de la technologie des véhicules et des systèmes de propulsion, sur le passage à des modes de transport efficaces du point de vue énergétique et sur des systèmes de transport intelligents (STI) propres à accroître le taux d’utilisation des capacités disponibles. Une telle démarche doit également être envisagée pour l’aviation et le transport maritime. Les utilisateurs doivent être informés de la consommation de combustibles liée à chaque mode de transport, y compris pour ce qui est des limites correspondantes en matière d’émissions de CO2.

2.1.

Le CESE souscrit aux éléments suivants: «le principe de primauté de l’efficacité énergétique est l’un des éléments fondamentaux de l’union de l’énergie» et la proposition de modification à l’examen entend mettre en œuvre ce principe. «L’énergie la moins chère, la plus propre et la plus sûre est celle qu’on n’utilise pas. L’efficacité énergétique constitue l’une des manières les plus efficaces de soutenir la transition vers une économie sobre en carbone et de créer de la croissance, de l’emploi et des possibilités d’investissement».

2.2.

Toutefois, si l’objectif en matière d’efficacité énergétique a été fixé à 20 % pour 2020, plusieurs cibles chiffrées ont été analysées pour l’horizon 2030 (entre 27 % et 40 %). La plus ambitieuse est celle de la résolution du Parlement européen, qui préconise un objectif contraignant de 40 %. Après une analyse des avantages dégagés sur le plan de l’emploi et de la croissance économique, de la sécurité de l’approvisionnement, de la réduction des émissions de gaz à effet de serre, de la santé et de l’environnement, la Commission a proposé un objectif contraignant de 30 % en matière d’efficacité énergétique. Le CESE estime, eu égard à cette extension, qu’il importe au plus haut point d’analyser attentivement l’impact que les objectifs chiffrés en matière d’efficacité énergétique auront sur les autres cibles qui ont été fixées dans les propositions législatives relatives à l’énergie, et en particulier sur le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE-UE).

2.3.

Pour atteindre ces objectifs mobilisateurs, les États membres, avec l’aide des Conseils économiques et sociaux des différents pays, ainsi que les fournisseurs et distributeurs d’énergie, vont devoir prendre la mesure-clé de réaliser des économies d’énergie de 1,5 % par an en valeur. Le CESE estime qu’il est justifié de proposer de prolonger au-delà de 2020 l’obligation en matière d’économies d’énergie, en maintenant le taux de 1,5 % par an, par des mécanismes contraignants et des mesures alternatives flexibles, au niveau des États membres, concernant la mise en œuvre des obligations d’économie.

2.4.

La nouvelle approche, que le CESE soutient également, offrira, aux États membres comme aux investisseurs, une perspective à long terme nécessaire pour élaborer leurs stratégies et planifier leurs investissements afin d’atteindre l’objectif fixé pour l’échelon de l’Union européenne, par la mise en œuvre de politiques adaptées au niveau national et régional, et de dégager ainsi d’importants avantages d’ici à 2030, notamment une diminution de 17 %, par rapport à 2005, de la consommation d’énergie finale, un renforcement de la croissance économique correspondant à une augmentation de 0,4 % du PIB, une baisse des prix de l’électricité pour les ménages et les entreprises (de 161 à 157 EUR/MWh), la création de débouchés commerciaux ouvrant sur la création d’emplois corrects (adéquats), un endiguement de la pollution et des atteintes à la santé (avec des coûts réduits dans une fourchette de 4,5 à 8,3 milliards d’euros) et une amélioration de la sécurité énergétique (réduction des importations de gaz de 12 % en 2030).

2.5.

De l’avis du CESE, l’information des principaux acteurs du marché de l’énergie, la fourniture aux ménages et aux consommateurs industriels d’informations pertinentes, claires et concises sur leur consommation, ainsi que le renforcement de leurs droits légitimes en matière de relevés (lisibilité à distance des compteurs) et de facturation, notamment pour l’énergie thermique, constituent des éléments essentiels. Il convient de ne pas oublier les consommateurs vulnérables dont le confort et le niveau de vie devraient augmenter, grâce à la baisse de leurs factures d’énergie.

2.6.

Toutefois, la protection des consommateurs vulnérables requiert également que la directive n’impose pas le compteur individuel dans les pays où les propriétaires sont légalement tenus d’assumer les frais d’énergie de leurs locataires: cette nécessité se justifie en particulier du fait que cette législation sur la location d’immeubles incite grandement leurs détenteurs à entreprendre des travaux de rénovation pour une meilleure efficacité énergétique. Il convient également de souligner que dans certains États membres, le placement de bon nombre de ces compteurs individuels ne s’est effectué que récemment, dans un but de mise en conformité avec la législation européenne en vigueur, et que leur durée de vie s’étend bien au-delà de la date-butoir de 2027 fixée par la Commission pour leur remplacement par des appareils lisibles à distance. Les consommateurs de l’Union européenne seraient en droit de considérer que leur remplacement représente d’inutiles dépenses supplémentaires et qu’il conviendrait donc de s’en abstenir.

2.7.

Le CESE juge essentielle l’idée de renforcer les aspects sociaux liés à l’efficacité énergétique et à la lutte contre la précarité et la pauvreté énergétique, notamment dans le cas des consommateurs vulnérables. Les États membres de l’Union européenne se doivent d’accorder une plus grande attention aux mesures sociales. La mise en œuvre de la directive constitue un facteur essentiel de bien-être.

2.8.

Il y a lieu de ne pas oublier que les objectifs d’efficacité énergétique sont liés à ceux qui concernent le climat, par le truchement de la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Cet impératif débouche sur des politiques qui augmentent l’intensité et la vitesse avec lesquelles de nouvelles technologies sont adoptées. Celles-ci vont générer des économies d’énergie dans les transports, l’industrie et les bâtiments, ainsi que pour les ménages. Au final, selon l’article 7 de la proposition de directive (économies réelles d’énergie, mesures concrètes d’efficacité énergétique), les nouvelles technologies vont représenter pour les États membres une manière économiquement efficiente de respecter les objectifs nationaux du système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne («SEQE-UE») et de la décision relative au partage de l’effort.

2.9.

Pour ce qui concerne la législation sur l’efficacité énergétique actuellement en vigueur, le Parlement européen fait les constatations suivantes: «La directive relative à l’efficacité énergétique [constitue] un cadre de référence pour réaliser des économies d’énergie, malgré une mise en œuvre insuffisante»; «les réglementations concurrentielles freinent les progrès écologiques, alourdissent la bureaucratie et entraînent une augmentation des prix de l’énergie»; «davantage de cohérence [est] requise dans la législation en matière d’énergie»; «une efficacité énergétique accrue [conduit à] plus d’emplois et de croissance».

2.10.

Dans ce contexte, le CESE se dit convaincu que la nouvelle proposition législative en matière d’efficacité énergétique tiendra compte du présent avis, ainsi que des mesures proposées par le Parlement européen.

3.1.1.

L’article 194, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) constitue, en combinaison avec la directive 2012/27/UE, la base juridique des mesures dans le domaine de l’énergie. En conséquence, une directive modificative représente un instrument approprié.

3.1.2.

Le CESE estime que jusqu’à présent, les objectifs d’efficacité énergétique n’ont pas pu être réalisés, l’une des raisons en étant qu’en la matière, les États membres ont agi indépendamment les uns des autres. Une action coordonnée à l’échelle de l’Union européenne est donc nécessaire pour encourager les activités au niveau de ses États membres. Les problèmes énergétiques posent des défis politiques, économiques (marché intérieur, développement, investissements, réglementations) et sociaux (consommation d’énergie, problèmes tarifaires, précarité, emplois), ainsi que des problèmes de sécurité de l’approvisionnement en énergie. Il convient de ne pas omettre par ailleurs les difficultés liées aux changements climatiques.

3.1.3.

Le CESE souligne avec force qu’il s’impose de respecter le principe de subsidiarité et de conserver de la souplesse en ce qui concerne les composantes du bouquet énergétique et les mesures en la matière, si l’on veut avoir la garantie de réaliser les économies auxquelles les États membres se sont volontairement engagés pour 2030.

3.2.1.

Différents niveaux de réduction de l’énergie primaire ont été évalués par rapport à la situation de référence de 2007 et, pour la formulation de l’objectif, il a été procédé à une analyse de la consommation d’énergie primaire et finale, dans une perspective d’économie d’énergie ou d’intensité énergétique. Les conclusions des débats ont montré que la majorité des acteurs intéressés se sont dits favorables à ce que l’objectif pour 2030 soit fixé à 30 %.

3.2.2.

Il est ressorti des analyses que les options privilégiées sont les suivantes:

3.2.3.

Une des conclusions importantes concerne les incidences sociales: chaque investissement de 1,2 million d’euros dans le domaine de l’efficacité énergétique créerait environ 23 emplois directs dans ce secteur.

3.2.4.

Pour ce qui concerne la réduction des frais de combustibles obtenue grâce aux mesures d’efficacité énergétique pour les personnes se trouvant en situation de précarité énergétique, l’on s’attend à un résultat positif, qui pourrait aider à résoudre certains des problèmes liés à l’exclusion sociale.

3.2.5.

Le CESE estime que la proposition de modification de la directive aura une incidence positive sur les PME, grâce aux dispositions spécifiques qu’elle contient, aux régimes de soutien, prévoyant des dispositifs de prise en charge des coûts d’audit énergétique, et aux programmes visant à les encourager à effectuer de tels audits. Par la rénovation des bâtiments et du fait de la prolongation de l’article 7 jusqu’en 2030, au-delà de sa limite actuelle, les petites entreprises de construction pourront profiter de débouchés commerciaux. Les contrats de performance énergétique passés avec des fournisseurs sont également de nature à stimuler les entreprises de services énergétiques, qui sont souvent des PME.

3.2.6.

Le CESE estime dans le même temps que les mesures proposées en matière de relevés et de facturation de consommation d’énergie auront pour effet de clarifier et d’actualiser les dispositions en vigueur pour tenir compte des évolutions technologiques en ce qui concerne les dispositifs de mesure à distance de la consommation thermique (chauffage, climatisation). De même, les informations relatives à la consommation d’énergie seront correctes, individualisées et disponibles à une plus grande fréquence, conformément aux politiques nationales en matière d’énergie.

3.2.7.

Bien que sa durée d’application soit prorogée dans le temps, la proposition ne devrait pas avoir beaucoup de conséquences du point de vue du budget ou des coûts administratifs pour les autorités publiques des États membres, étant donné que ces derniers ont déjà mis en œuvre des mesures et des structures adéquates. Les coûts liés aux mesures en rapport avec les mécanismes d’obligations en matière d’efficacité énergétique seront répercutés sur les clients finals. Ces derniers profiteront toutefois de factures énergétiques réduites, en raison de la diminution de leur consommation d’énergie. La proposition n’a aucune incidence sur le budget de l’Union européenne.

3.2.8.

La nouvelle gouvernance énergétique garantira la mise en place d’un système souple et transparent d’analyse, de planification, d’établissement de rapports et de suivi, fondé sur les plans nationaux intégrés en matière d’énergie et de changements climatiques. Elle permettra de suivre la mise en œuvre des plans nationaux sous l’angle de l’accomplissement de leurs objectifs en matière d’efficacité énergétique, ainsi que les progrès dans la réalisation de l’objectif global de l’Union européenne. Ce dispositif reposera sur le suivi d’indicateurs de réussite conformes à l’option privilégiée: la transposition et la mise en œuvre correctes, l’intensification des progrès dans la réalisation des objectifs, une mise à disposition accrue d’informations aux consommateurs, la réduction de la charge administrative et, enfin, l’amélioration des rapports relatifs aux économies réalisées.

3.3.1.

L’objectif indicatif de 27 % a été remplacé par un autre, contraignant, de 30 % au niveau de l’Union européenne. Il incombe à chaque État membre de se fixer un objectif national en matière d’efficacité énergétique pour 2020, fondé sur la consommation d’énergie finale et primaire. La Commission évaluera les progrès en analysant tous ceux qui lui auront été communiqués, afin de déterminer les progrès accomplis dans la réalisation de l’objectif au niveau de l’Union européenne. Si l’Union n’est pas en bonne voie pour l’atteindre, elle pourra proposer des mesures en conséquence. Le processus d’évaluation sera défini en détail dans le cadre de la gouvernance de l’union de l’énergie.

3.3.2.

Il est fait obligation aux États membres d’établir une stratégie à long terme pour mobiliser les investissements nécessaires dans la rénovation de leur parc immobilier national. Le paragraphe où figure cette disposition sera déplacé de la directive sur l’efficacité énergétique à celle relative à la performance énergétique des bâtiments (directive PEB). Le CESE considère que celle-ci représente un instrument très important pour atteindre les objectifs que l’Union européenne s’est assignés, le parc immobilier étant le plus grand consommateur d’énergie en Europe (plus de 40 % du total de l’énergie finale).

3.3.3.

Le CESE estime que le concept de cogénération revêt une importance décisive, s’agissant d’assurer la production simultanée, dans une même installation (groupe formé d’un générateur avec une turbine à vapeur ou un moteur à combustion interne, etc.), d’énergie électrique et thermique, sous la forme d’eau chaude, de vapeur ou de fluide de refroidissement. La cogénération à haut rendement suppose que la production combinée garantisse la réalisation d’économies d’énergie primaire d’au moins 10 % par rapport aux valeurs de référence de l’énergie électrique et de l’énergie thermique qui seraient produites séparément. À la différence des centrales électriques classiques (à condensation), qui ne transforment que 33 % de l’énergie primaire en énergie électrique, celles de cogénération à haut rendement portent ce taux de conversion jusqu’à 90 %, en combinant les deux processus, à savoir la production simultanée d’énergie électrique et thermique.

3.3.4.

La cogénération présente de grands avantages: efficacité énergétique, souplesse dans le choix du combustible, facilité d’exploitation et d’entretien, confort pour le client, coût réduit sur le cycle de vie, baisse des exigences en capital et flexibilité dans la conception du dispositif.

3.3.5.

En plus de fournir de l’énergie à partir de sources adéquates (à émissions de carbone réduites) et d’optimiser la consommation énergétique, le stockage de l’énergie électrique peut constituer une solution pour des entreprises qui soit produisent de l’énergie renouvelable et souhaitent une optimisation de leur consommation en fonction des besoins, soit veulent parvenir à diminuer leurs coûts, en réduisant leur consommation électrique en période de pointe pour privilégier plutôt l’électricité moins chère disponible en dehors des heures de pointe.

3.3.6.

Le CESE est d’accord avec l’approche adoptée par la Commission concernant l’article 7, qui est modifié de manière à prolonger la durée de la période d’obligation en matière d’économies d’énergie jusqu’à 2030, en maintenant l’objectif de 1,5 % d’économies par an. Il sera procédé à une évaluation des progrès accomplis dans la réalisation des mesures en 2027 et, par la suite, tous les 10 ans, jusqu’à ce que les objectifs à long terme de l’Union européenne pour 2050 en matière de climat et d’énergie soient considérés comme atteints.

3.3.7.

Le CESE estime que la modification apportée aux articles régissant les relevés et la facturation est bienvenue, car elle clarifie des aspects relatifs au chauffage, au refroidissement et à l’eau chaude sanitaire qui proviennent d’une installation centrale. Il convient toutefois que la directive n’impose pas le compteur individuel dans les pays où les propriétaires sont légalement tenus d’assumer les frais d’énergie de leurs locataires, dans le cas d’un dispositif où les loyers englobent toutes les charges et sont négociés, sous l’égide de l’État, entre les organisations de locataires et de propriétaires. Pour ce qui est des relevés de la consommation de gaz, obligation est faite de fournir au consommateur final un compteur individuel, affichant clairement sa consommation.

3.3.8.

Les informations relatives à la consommation de gaz seront basées sur la consommation réelle, grâce à un système permettant au client final de relever lui-même son compteur. Il sera prescrit que les données relatives à la consommation et à la facturation soient mises à la disposition des fournisseurs de services énergétiques. Il est requis que la facture, sous forme électronique, soit claire et intelligible pour le consommateur. Compte tenu des améliorations proposées, le CESE formule le souhait que les États membres s’engagent plus avant dans la recherche de solutions qui soient adéquates, d’un point de vue tant social qu’économique, en ce qui concerne la résolution du problème du coût des compteurs (qui en assumera le coût?). Cette problématique est essentielle au regard de l’équité et d’une définition correcte des conditions d’un accès égal à l’énergie.

3.3.9.

Le secteur de l’énergie a demandé à plusieurs reprises que soit réexaminé le facteur de conversion en énergie primaire (Fep) de l’électricité, qui est basé sur la consommation d’énergie finale pour les économies d’électricité exprimées en kWh dans les États membres. La méthodologie et le nouveau facteur qui sont proposés représentent une amélioration majeure. Le CESE se félicite que le coefficient par défaut soit de 2,0 pour le Fep, étant entendu que les États membres peuvent appliquer un coefficient différent, en étant tenus de le justifier concrètement. Le secteur de l’énergie se dit préoccupé par le mode de calcul défavorable appliqué à l’énergie nucléaire, dans la mesure où il est estimé que le facteur approprié devrait être de 1 (rendements de conversion de 100 %), similaire à celui qui est en application pour les autres sources d’énergie sans émissions de carbone.