Avis du Comité européen des régions — Stratégie de l’aviation

21.3.2017

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 88/69

1.

partage l’opinion de la Commission sur l’importance que le secteur de l’aviation revêt pour la croissance économique, l’emploi, les échanges et la mobilité à l’intérieur comme à l’extérieur de l’Union européenne. En soi, cette industrie constitue une branche d’activité importante, qui génère de nombreux postes de travail;

2.

entend souligner aussi la portée sociale du secteur de l’aviation, ainsi que sa grande importance pour la cohésion territoriale, en particulier parce qu’elle peut offrir à des régions périphériques ou faiblement peuplées, notamment insulaires ou ultrapériphériques, l’accès à des marchés intérieurs plus vastes et aux échanges culturels. Le CdR considère qu’une aviation européenne compétitive et durable sur le long terme constitue un élément essentiel pour assurer le développement, d’un point de vue tant local que régional;

3.

estime, à l’instar de la Commission et à la lumière des évolutions structurelles dont le marché de l’aviation internationale a été l’objet au cours de ces dernières années, que le secteur a besoin d’une stratégie d’ensemble et approuve les visées de celle qui est à l’examen, à savoir soutenir la mobilité des citoyens de l’Union européenne, renforcer la compétitivité et assurer la pérennité écologique, économique et sociale de l’ensemble du réseau de valeur du transport aérien dans l’Union européenne;

4.

fait observer qu’eu égard à leurs responsabilités dans le domaine de la qualité de la vie de leur population, de l’environnement, ainsi que de l’aménagement du territoire et des espaces, les pouvoirs locaux et régionaux assument une mission déterminante dans l’essor des aéroports et du transport aérien. La poursuite du développement durable de l’aviation en Europe, s’accompagnant d’une utilisation plus efficace et d’un accroissement de la capacité aéroportuaire, suppose que les collectivités locales et régionales et les représentants du secteur aérien et des aéroports mènent une coopération transparente et empreinte de confiance dans un cadre de planification territoriale: il s’agit là d’un préalable obligé pour susciter l’adhésion qui est nécessaire afin d’assurer un renforcement de la compétitivité et de placer le secteur aéronautique européen dans une position de chef de file;

5.

estime qu’il est très regrettable, dans le contexte ainsi tracé, que le texte ne fasse absolument aucune mention ni du niveau local et régional, ni des pouvoirs publics afférents, lorsqu’il évoque les efforts communs et la coopération à mener. De la même manière, on regrettera qu’il soit muet sur la perspective des territoires et des espaces et ne prête aucune attention aux retombées sur l’environnement local et régional, alors qu’il s’agit d’une condition préalable pour l’essor à long terme de l’aviation. Les représentants du secteur ont conscience de ces problèmes mais on n’en trouve aucune trace dans la stratégie;

6.

considère que la libéralisation du marché européen du transport aérien, au cours de ces vingt dernières années, a été bénéfique pour les régions et pour la population et soutient les mesures proposées pour assurer son développement, notamment en menant des tractations avec un certain nombre de pays et de régions pour un accord global, au niveau de l’Union européenne, dans ce domaine, mais aussi en lançant des négociations sur les règles de concurrence, ces actions étant susceptibles de le libéraliser plus avant et de garantir des conditions de concurrence loyale dans le secteur de l’aviation. Les accords aériens généraux qui sont négociés doivent respecter les conventions fondamentales de l’Organisation internationale du travail (OIT);

7.

tout en notant l’incidence de la libéralisation sur la configuration de l’aviation européenne, rappelle également les nouveaux grands défis auxquels elle est confrontée, à savoir la nécessité de promouvoir un développement territorial équilibré, de garantir que les emplois existants et nouvellement créés soient conformes aux normes européennes et d’appliquer les règles relatives aux aides d’État;

8.

constate que s’agissant des capacités aériennes, le tableau qui se dégage du dialogue avec les acteurs du marché est qu’il n’y a pas véritablement de pénurie de capacités dans les airs et que les retards moyens sont fort modestes. Un gisement important n’en existe pas moins pour améliorer l’efficacité et les performances environnementales, tout en réduisant les coûts, grâce à la mise en œuvre du ciel unique européen et des avancées de SESAR, notamment par l’établissement de normes communes qui peuvent contribuer à ouvrir le marché des services de gestion du trafic aérien. Qu’ils soient efficaces et bien intégrés est bénéfique pour les régions et présente un intérêt à leur niveau, en particulier pour celles qui sont périphériques et abritent de petits aéroports. Le contrôle aérien à distance constitue un exemple de développement technologique susceptible de renforcer l’efficacité opérationnelle des petits aéroports régionaux;

9.

soutient la proposition d’élaborer une planification stratégique pour la gestion de la capacité aéroportuaire au niveau de l’Union européenne, dans une situation où il manque de grands aéroports alors que bon nombre d’autres, plus petits, sont sous-utilisés. Étant donné que l’on constate globalement une surcapacité, il importe de garantir une utilisation efficace des infrastructures déjà réalisées, laquelle aurait des effets visibles sur l’environnement. Cet effort pour planifier au niveau national et régional doit être fondé sur la dimension territoriale. Une question essentielle est de déterminer comment il est possible d’utiliser au mieux la capacité aéroportuaire existante. La stratégie insiste sur les disparités qui existent entre les différentes régions en matière de possibilités de connexion sans qu’elles puissent toujours s’expliquer par des différences dans les conditions de base et la demande ou par la situation du côté de l’offre. Ces contrastes ont pour effets que certaines régions subissent des handicaps concurrentiels considérables et que le potentiel global en la matière est exploité plus faiblement et de manière moins homogène; de ce fait, ils ont un effet défavorable sur la cohésion territoriale. Le principe devrait être d’assurer des possibilités raisonnables de liaisons régionales pour toutes les régions d’Europe, tout en évitant une multiplication d’aéroports non rentables, ainsi que la distorsion de la concurrence, lorsque les conditions d’un bon fonctionnement du marché sont présentes;

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se félicite de ce que la Commission continuera à coopérer avec l’Observatoire européen des capacités aéroportuaires, afin de suivre l’évolution des liaisons en Europe, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’Union européenne et de recenser ainsi les lacunes et les dispositions appropriées qu’il convient d’arrêter. En mettant en évidence celles qui sont mal desservies, grâce à des données sur les capacités aéroportuaires disponibles, une analyse coordonnée et continue des ressources de connexion des régions par rapport à la demande estimée devrait fournir une base précieuse pour en planifier l’utilisation et le développement. L’amélioration de l’accessibilité et l’élargissement du bassin d’usagers figurent parmi les mesures de planification propres à influer sur l’attrait des aéroports sous-utilisés. Le CdR juge essentiel que ladite planification embrasse tout à la fois le transport de personnes et de biens en se fondant sur une perspective intermodale et tienne compte des répercussions économiques, sociales et environnementales;

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relève que dans sa stratégie, la Commission exhorte le Conseil et le Parlement européen à adopter rapidement la proposition de révision du règlement sur les créneaux horaires, qui a été présentée en 2011. Le CdR considère qu’il y a lieu d’accorder à la question de la connectivité régionale une priorité plus affirmée qu’on ne l’a fait lors du dépôt de ce texte et il estime qu’il conviendrait de le remanier de manière à ce qu’il respecte mieux la place prioritaire à donner aux possibilités de connexion des régions;

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relève que le fret constitue un pan notable du secteur du transport aérien mais que la stratégie pour l’aviation n’en tient absolument pas compte. L’acheminement de marchandises par la voie aérienne représente un segment important des activités de transport de biens et de logistique, influant sur les conditions de développement des régions, en particulier ultrapériphériques, et il constitue une problématique de grande portée pour la planification effectuée à leur niveau. Il importe qu’une juste place soit accordée au fret aérien dans ladite planification, selon une perspective logistique intermodale. Le CdR défend l’idée qu’une stratégie cohérente de l’Union européenne pour l’aviation doit intégrer la question du transport aérien de marchandises du point de vue de la capacité aéroportuaire, de l’intermodalité et des réseaux logistiques mais aussi de la problématique spécifique des nuisances acoustiques que peut provoquer le trafic qui s’effectue tard en soirée, la nuit ou aux premières heures de la matinée;

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note que les conditions de développement d’une région sont largement fonction de la qualité des possibilités de liaisons internationales dont elle dispose. D’un point de vue régional, ces bonnes connexions constituent le principal bienfait qu’on est en droit d’escompter du secteur du transport aérien. Aussi le CdR considère-t-il que les régions peuvent légitimement être intéressées à œuvrer pour renforcer et développer leurs ressources de liaisons, grâce à l’ouverture de lignes aériennes. Dans le cas des aéroports situés dans des régions ultrapériphériques, ces possibilités de liaisons aériennes sont une nécessité, vu leur situation géographique et vu l’absence d’autres formes de transport. Cette démarche peut se traduire par des mesures encourageant à établir de nouvelles dessertes directes et à faire la promotion de certaines destinations, étant entendu que la transparence s’impose, pour éviter les distorsions de concurrence et la perte de crédibilité;

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souhaite souligner dans le même temps que c’est à un système de transport intermodal bien intégré que les régions doivent d’être bien connectées. L’aviation joue un rôle déterminant en ce qui concerne les liaisons à longue distance et les connexions continentales et intercontinentales mais pour les trajets de porte à porte et le bilan du point de vue du bien-être, le facteur essentiel sera la manière dont ce déplacement en avion s’articulera avec les autres modes de transport pour former un dispositif intégré en la matière. À cet égard, il convient également de garder à l’esprit que les personnes qui travaillent dans les aéroports ou en lien avec eux ont besoin de transports collectifs qui soient adaptés pour effectuer les trajets en direction ou au départ des lieux de leurs activités, qui se déroulent en grande partie en dehors des plages horaires classiques.

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souligne l’importance que la transparence et le dialogue entre les aéroports et les transporteurs aériens revêtent lors de la définition des redevances aéroportuaires. Le CdR souhaite également que la stratégie de l’Union européenne en matière d’aviation comporte un appel pour que l’on exploite de manière coordonnée la possibilité d’articuler ces redevances avec des considérations environnementales, en ce qui concerne le bruit et la qualité de l’air. Un recours large et coordonné à des redevances corrélées à l’environnement devrait avoir des effets appréciables, s’agissant d’influer sur le secteur, et pourrait être un des moyens qui, avec les instruments économiques axés sur la consommation de carburant et l’incidence climatique, donnent la possibilité d’inciter à accélérer le renouvellement des flottes aériennes, qui est impératif pour des raisons climatiques et environnementales. Le CdR apprécierait aussi que la stratégie prenne en compte d’une manière générale la question des incitations à renouveler plus rapidement les flottes dans un but de réduction des retombées sur le climat et l’environnement.

16.

regrette que dans sa stratégie, la Commission ne mette pas en évidence le rôle et l’importance des aéroports régionaux pour le développement du transport aérien. L’approche équilibrée que la Commission envisage d’appliquer au titre des lignes directrices sur les aides d’État aux aéroports et aux compagnies aériennes (JO C 99 du 4.4.2014, p. 3) devrait tenir compte des besoins de développement et de connexion de toutes les régions d’Europe, en particulier celles qui sont faiblement peuplées ou occupent une situation périphérique, voire ultrapériphérique, dans les cas où le marché risque à l’évidence d’être incapable de satisfaire à cette nécessité. Le CdR entend souligner que les obligations de service public en matière de transport représentent, dans une perspective régionale, une question fort importante. Dans le même temps, il y a lieu également de prendre en considération la nécessité de pouvoir aider les aéroports régionaux, afin qu’ils puissent préserver leur équilibre financier sur le long terme. Si l’on veut assurer leur durabilité à longue échéance, il est capital que les régions ultrapériphériques, périphériques et faiblement peuplées et celles qui, pour d’autres raisons, souffrent actuellement de mauvaises possibilités de connexion, disposent de liaisons aériennes avec les centres économiques et administratifs nationaux, ainsi qu’avec les plates-formes de correspondance pour gagner d’autres destinations dans le monde. Pour créer les conditions favorables au bon développement de ces régions, il s’impose, dans bien des cas, qu’indépendamment de l’offre de transport public, une contribution soit apportée en ce qui concerne les investissements et l’exploitation dans les aéroports et la préservation de créneaux horaires de départs et d’arrivées en période de grand trafic dans les plates-formes aéroportuaires qui permettent le transit vers des destinations tant européennes qu’internationales. Il s’agit là d’un élément déterminant pour assurer la cohésion territoriale au sein de l’Union européenne et le CdR estime que la stratégie de l’aviation pour l’Europe se doit de le mettre clairement en évidence. Le CdR confirme son point de vue, déjà exprimé, selon lequel la Commission devrait se concentrer sur les grands aéroports, tandis que les mesures d’aide publique aux aéroports moins importants, dont le trafic annuel moyen n’excède pas 300 000 passagers par an, ne devraient pas entrer dans le champ d’application de la réglementation sur les aides d’État dès lors qu’ils ne peuvent produire aucun effet significatif sur les échanges commerciaux entre les États membres, étant donné qu’ils sont structurellement dans l’impossibilité de couvrir leurs coûts d’exploitation et d’investissement (1) et que les aides d’État visent à développer des infrastructures de transport aérien sûres et durables dans des régions mal desservies (2). Il convient naturellement d’accompagner cette disposition d’une augmentation significative du seuil d’exemption (actuellement fixé à 200 000 passagers par an) pour les aides en faveur des aéroports qui fournissent des services d’intérêt économique général et de recommencer à appliquer le seuil qui était en vigueur avant l’adoption du train de mesures dit «paquet Almunia» sur les services d’intérêt économique général, à savoir un million de passagers par an, à condition toutefois qu’il n’existe aucun autre moyen de maintenir des moyens de connexion d’un niveau approprié;

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est d’avis que dans leur articulation avec les dispositions du droit de l’Union européenne sur les services d’intérêt économique général, l’application des règles relatives aux aides d’État, dont, en particulier, les lignes directrices sur les aides d’État aux aéroports et aux compagnies aériennes de 2014, apparaît compliquée et que cette situation génère des incertitudes concernant la manière dont les collectivités locales et régionales peuvent apporter un soutien financier aux aéroports régionaux. Il est estimé que le traitement de ces cas de figure par la Commission prend beaucoup de temps et qu’il conviendrait dès lors de clarifier et d’accélérer la procédure d’approbation. La conjonction de cette incertitude et de ces retards dans le processus risque d’entraver l’octroi d’aides urgentes pour maintenir des moyens de connexion appropriés dans les petites régions et celles qui sont périphériques ou ultrapériphériques et peut exercer des effets dommageables sur le développement économique de ces zones;

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s’agissant de la révision du règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) (3) qui vise à exempter les aides publiques en faveur des infrastructures aéroportuaires de l’obligation de notification, le CdR soutient de manière explicite, en ce qui concerne le régime des aides à l’investissement pour les aéroports régionaux, l’approche de la Commission européenne selon laquelle «il n’y a pas lieu d’établir un seuil de notification sous forme de montant d’aide, étant donné que l’incidence d’une mesure d’aide sur la concurrence dépend principalement de la taille de l’aéroport et non de la taille de l’investissement». Le CdR attend également de la Commission qu’elle garantisse, en ce qui concerne les «définitions applicables aux aides aux aéroports régionaux», un rapprochement avec la législation de l’Union européenne existante;

19.

se réjouit que la stratégie mette l’accent sur l’importance qui s’attache à la recherche et au développement, ainsi qu’à l’innovation, pour préserver la place prééminente que l’Europe détient dans le secteur du transport aérien et l’industrie aéronautique. Le CdR entend mettre en exergue le rôle que jouent les régions, en particulier au titre de leurs responsabilités concernant les efforts de développement régional, dans la coopération entre le public, le privé et les milieux universitaires pour la recherche, le développement et l’innovation. Les activités de recherche et développement œuvrant à limiter l’incidence environnementale du transport aérien présentent un intérêt tout particulier pour les collectivités locales et régionales. Un exemple de champ de recherche crucial est fourni par le développement de carburants aériens non fossiles à prix compétitifs.

20.

estime qu’un fort potentiel existe au niveau régional et local pour l’utilisation des drones, en particulier dans les parties les moins densément peuplées de l’Europe, et soutient l’ambition de la placer dans une position en pointe pour le développement et la mise en œuvre de cette technologie. Un domaine d’activité dans lequel ils présentent un fort potentiel de développement est, par exemple, l’agriculture, où leur utilisation peut contribuer à des gains d’efficacité à long terme. Les services fondés sur les drones devraient beaucoup gagner en extension comme en volume, pour le plus grand profit de l’économie et des citoyens, mais dans le même temps, l’intensification de leur utilisation a également pour conséquence qu’il s’impose d’aborder et de traiter certaines questions qu’ils posent concernant la sécurité dans les airs et au sol, la protection de la vie privée, la responsabilité, la réglementation de l’utilisation du spectre radioélectrique ou leur acceptation par le grand public. C’est dans ce contexte que le CdR a effectué une analyse d’impact territorial les concernant. Il souhaiterait que l’ensemble de leurs usages fassent l’objet, au niveau de l’Union européenne, d’une réglementation harmonisée qui soit fondée sur les risques qu’ils comportent et tienne compte du principe de subsidiarité, et il insiste sur la nécessité qu’un dialogue soit mené entre l’Agence européenne de la sécurité aérienne (AESA), dont la mission consiste à élaborer un règlement de base, et les acteurs intéressés au niveau national, régional et local dans les États membres. Grâce à cette technologie, l’aviation prend une extension locale et régionale bien différente d’autrefois et la dimension territoriale doit être prise en considération dans la législation et la réglementation. Le règlement général harmonisé relatif aux drones doit également inclure une réglementation régissant la certification et l’homologation en matière de formation et de qualification pour le maniement et la maintenance des drones, de manière à garantir la libre circulation de ces professionnels ainsi que l’implantation d’entreprises sur tout le territoire de l’Union européenne.

21.

trouve étonnant que la stratégie réserve un traitement aussi sommaire à la question du climat, qui constitue l’un des plus grands défis collectifs pour l’avenir. À cet égard, le CdR fait observer qu’il s’impose de traiter la question de la compartimentation du ciel européen et celle de l’absence d’une action mondiale d’atténuation des incidences climatiques, qui constituent des facteurs majeurs entravant la réduction des émissions de dioxyde de carbone. Il est bienvenu et opportun d’œuvrer à dégager au sein de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) un mécanisme global pour limiter l’incidence du secteur aérien sur le climat mais cet effort ne doit pas empêcher l’Europe de s’assigner des ambitions plus élevées que le seuil fixé par cette organisation, dans la logique de l’objectif de respect et de renforcement progressif de normes environnementales élevées, tel qu’il figure dans la stratégie. Il y aurait lieu, tout particulièrement, de veiller à circonscrire tout problème d’accessibilité ou de compétitivité pour les régions visées à l’article 349 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne;

22.

déplore que le secteur de l’aviation, au même titre que le transport maritime, ait été exclu de l’accord de Paris sur le climat conclu l’année dernière. Tout en rappelant que les vols à l’intérieur de l’Union européenne sont déjà couverts par le système d’échange de quotas d’émission de l’Union (SEQE), le CdR encourage fortement à mettre un tel mécanisme en œuvre au-delà de l’Union afin de limiter les émissions de dioxyde de carbone. Aussi invite-t-il vivement l’OACI à faire un pas en avant sur cette question lors de sa 39e assemblée, qui se réunira prochainement;

23.

tient à souligner que s’agissant de l’incidence climatique, tous les intervenants ont une responsabilité commune et qu’il importe d’adopter une perspective globale, plutôt que de se concentrer exclusivement sur les retombées du transport aérien en matière de climat. Au niveau local et régional, le transport terrestre et l’activité aéroportuaire interviennent pour un pourcentage important, pouvant atteindre 50 %, dans le volume total des émissions de dioxyde de carbone. La coopération que les pouvoirs locaux et régionaux, le secteur privé et les aéroports mènent pour développer des filières de transport intermodales et pertinentes du point de vue des enjeux climatiques offre un exemple d’initiative apportant une contribution appréciable pour réduire les retombées sur le climat. Bon nombre d’aéroports mènent une action ambitieuse sur des programmes qui contribuent à une baisse sensible de la quantité de dioxyde de carbone émise au départ des aéroports d’Europe. Le CdR considère que la stratégie pour l’aviation devrait prendre en compte la responsabilité et les potentialités qui sont celles de l’échelon local et régional pour contribuer activement à circonscrire les rejets de dioxyde de carbone en rapport avec l’aviation;

24.

considère que les émissions sonores sont le principal obstacle que l’aviation européenne doit lever si elle veut pouvoir continuer à se développer. Le CdR exprime sa surprise qu’une question tellement déterminante pour ce secteur soit traitée de manière aussi inadéquate. Le bruit des avions provoque d’importants problèmes de santé et dégrade fortement la qualité de vie des citoyens. En vertu de leurs responsabilités en matière de santé, sécurité et bien-être des populations, ainsi que d’aménagement du territoire, les collectivités locales et régionales jouent un rôle central dans la gestion des situations de nuisances sonores aux alentours des aéroports et des conflits d’intérêt auxquels elles donnent lieu;

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déplore également que les autres incidences environnementales des vols ne bénéficient pas d’un traitement plus approfondi, notamment pour ce qui est des rejets d’oxydes d’azote et de particules dans l’atmosphère. La stratégie fait allusion aux résultats escomptés de projets de recherche et développement comme Clean Sky et SESAR, et souligne qu’un rapport environnemental annuel devrait donner à l’Union européenne, à ses États membres et au secteur aérien lui-même la possibilité de mieux suivre leurs performances en matière d’environnement et d’évaluer l’efficacité des différentes mesures en la matière. Le CdR se félicite que ces résultats écologiques soient évalués de manière aussi systématique, cohérente et régulière. Pour les collectivités locales et régionales, il est fort précieux que les données soient accessibles aux niveaux géographiques inférieurs.

26.

considère que le rôle essentiel des pouvoirs locaux et régionaux doit clairement être mis en valeur dans le cadre de la stratégie de l’aviation et encourage l’instauration de formes de coopération efficaces entre les gestionnaires d’aéroports et les collectivités territoriales. Il y a lieu de mettre en avant les pratiques exemplaires afin de stimuler et de soutenir cette démarche;

27.

estime que s’agissant des retombées environnementales, deux grandes approches existent, qui doivent être complémentaires: la première consiste à limiter les rejets à la source et, de ce point de vue, les normes et outils de gouvernance internationaux revêtent une haute importance, tandis que la seconde vise à réduire les émissions locales ou à en atténuer les conséquences grâce à un aménagement du territoire et à d’autres mesures efficaces, à l’échelon des communes et des régions, moyennant une coopération entre les pouvoirs publics de ces niveaux et les représentants des aéroports et du secteur du transport aérien. Pourtant, il apparaît que la stratégie, et c’est là une grande lacune, ne fait aucunement état ni de l’importance de cette planification à l’échelon local et régional, ni du rôle clé que les pouvoirs publics de ce niveau jouent en la matière.