| CELEX | 52016DC0047 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | vendredi 5 février 2016 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 5.2.2016
COM(2016) 47 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
sur l’état d’avancement de la mise en œuvre du règlement (CE) n° 391/2009 et de la directive 2009/15/CE établissant des règles et normes communes concernant les organismes habilités à effectuer l’inspection et la visite des navires et les activités pertinentes des administrations maritimes
1.Introduction
Dans le cadre du troisième paquet sur la sécurité maritime, le Parlement européen et le Conseil ont adopté, en 2009, le règlement (CE) n° 391/2009 du Parlement européen et du Conseil établissant des règles et normes communes concernant les organismes habilités à effectuer l’inspection et la visite des navires 1 (ci-après le «règlement») et la directive 2009/15/CE du Parlement européen et du Conseil établissant des règles et normes communes concernant les organismes habilités à effectuer l’inspection et la visite des navires et les activités pertinentes des administrations maritimes 2 (ci-après la «directive»). Le présent rapport vise à informer le Parlement européen et le Conseil de l’état d’avancement de la mise en œuvre de cette réglementation, conformément aux dispositions de l’article 17 du règlement et de l’article 12 de la directive.
2.Contexte
Le règlement et la directive ont abrogé la directive 94/57/CE du Conseil 3 et constituent un ensemble cohérent de dispositions législatives, formant l'encadrement réglementaire des organismes habilités à effectuer l’inspection et la visite des navires (autrement dit, les organismes agréés) dans l’UE.
La directive régit les relations entre les États membres, en tant qu’États du pavillon, et l’organisme ou les organismes agréés qu’ils autorisent à effectuer, en leur nom, des tâches en vue de la certification réglementaire des navires battant leur pavillon.
Le règlement définit les critères d'agrément et les obligations qui incombent aux organismes agréés, en ce qui concerne leurs activités tant réglementaires que de classification. Ces exigences, fondées en grande partie sur des normes internationales, sont de nature structurelle et systémique. Elles visent à garantir que les organismes agréés de l’UE appliquent leurs règles et procédures de manière stricte sur la base d’un système rigoureux d’assurance de la qualité, à l’égard de tous les navires inscrits dans leurs registres indépendamment du pavillon.
Le règlement régit également l'octroi et le retrait des agréments de l'UE, prévoit l'évaluation périodique par la Commission des organismes agréés et établit un système de sanctions en cas de non-conformité.
Si un État membre souhaite autoriser un organisme à effectuer, en son nom, des inspections et des visites afférentes à des certificats réglementaires attestant la conformité aux conventions internationales, il ne doit confier ces tâches qu’à un organisme agréé, et concrètement à un organisme agréé conformément au règlement 4 .
La procédure d'agrément est gérée de manière centralisée et l'agrément est octroyé par la Commission. Une fois agréé au niveau de l’Union européenne, l’organisme est libre de conclure des accords bilatéraux avec un État membre quel qu'il soit, et celui-ci ne peut pas refuser l'habilitation, mais seulement de restreindre le nombre d’organismes agréés qu’il habilite sous son pavillon.
Le comité pour la sécurité maritime et la prévention de la pollution par les navires (COSS) 5 assiste la Commission dans la mise en œuvre de cette réglementation, en vertu de l’article 6 de la directive (ou de l'article 12 du règlement).
3.Liste des organismes agréés
3.1.Base juridique pour l'octroi d'un agrément et le maintien des agréments existants
Les dispositions suivantes du règlement régissent la procédure d'octroi d'un agrément et le maintien des agréments accordés avant 2009 sur la base de la directive 94/57/CE du Conseil:
article 4: décision d'agrément adoptée par la Commission conformément à la procédure d’examen prévue par le règlement (UE) n° 182/2011 6 ; octroi de l'agrément à l'entité juridique compétente; limitation de l'agrément; publication de la liste des organismes agréés;
article 15: maintien de l'agrément et réexamen des agréments limités octroyés, en vertu de la directive 94/57/CE, avant l’entrée en vigueur du règlement;
article 16: vérification que le titulaire de l'agrément est l'entité juridique compétente; le cas échéant, décision modifiant l'agrément.
3.2.Modifications apportées à la liste
Treize organismes étaient titulaires de l'agrément de l'UE en 2007 7 . Depuis lors, la liste a été modifiée comme suit:
l’agrément limité du Registro Internacional Naval, SA (RINAVE) a expiré le 18 avril 2008 et n’a pas été renouvelé 8 ;
dix organismes ont conservé leur agrément (sans limitation) à l’entrée en vigueur du règlement en 2009, conformément à l’article 15 du règlement;
l'agrément du Polish Register of Shipping (PRS) a été conservé et prorogé sans limitation 9 , conformément à l’article 15 du règlement;
l’agrément limité de l’Hellenic Register of Shipping (HRS) a expiré le 30 août 2010 et n’a pas été renouvelé 10 .
Plus récemment, la liste des agréments a été modifiée comme suit:
en 2013, à la suite de la fusion de Det Norske Veritas (DNV) et de Germanischer Lloyd (GL), la Commission a modifié l'agrément de DNV et l'a octroyé à la nouvelle entité juridique compétente DNV GL AS 11 , conformément à l’article 4 et à l’article 16 du règlement;
en 2014, la Commission a octroyé un agrément au Croatian Register of Shipping (CRS) 12 , conformément à l’article 4 du règlement;
en 2015, la Commission a modifié les agréments de quatre organismes, conformément à l’article 16 du règlement, et les a respectivement octroyés aux entités juridiques compétentes qui devaient en être les titulaires 13 .
3.3.Liste des organismes agréés de l’UE à partir de mai 2015
Conformément à l’article 4, paragraphe 5, du règlement, la Commission établit, met à jour et publie la liste des organismes agréés conformément au règlement.
À cette fin, la Commission a adopté la décision (UE) 2015/669 de la Commission du 24 avril 2015 abrogeant la décision 2007/421/CE relative à la publication de la liste des organismes agréés qui ont été notifiés par les États membres conformément à la directive 94/57/CE du Conseil 14 , qui autorise le directeur général de la mobilité et des transports à publier la liste des organismes agréés et à la mettre à jour si nécessaire.
La liste actualisée a été publiée le 19 mai 2015 sous la forme d’une «Information» de la Commission européenne (2015/C 162/06) 15 ; elle comprend onze organismes: American Bureau of Shipping (ABS); Bureau Veritas SA — Registre international de classification de navires et d'aéronefs (BV); China Classification Society (CCS); Croatian Register of Shipping (CRS); DNV GL AS; KR (Korean Register); Lloyd’s Register Group LTD (LR); Nippon Kaiji Kyokai General Incorporated Foundation (ClassNK); Polish Register of Shipping (PRS); RINA Services S.p.A.; Russian Maritime Register of Shipping (RS).
4.Recours aux organismes agréés par les États membres en tant qu’États du pavillon
4.1.Transposition de la directive 2009/15/CE
En application de l’article 13 de la directive, les États membres devaient avoir achevé la transposition de la directive au plus tard le 17 juin 2011. La Commission a évalué le degré de complétude de la transposition de la directive par les États membres et l'a jugée globalement satisfaisante.
4.2.Relations de travail entre les États membres et les organismes agréés
L’article 5 de la directive prévoit que les États membres qui décident d’habiliter un organisme agréé établissent une «relation de travail» avec l'organisme en question, sous la forme d’un accord officiel écrit ou moyennant des dispositions légales équivalentes. Aux termes du paragraphe 4 du même article, chaque État membre doit fournir à la Commission des informations précises concernant la relation de travail établie avec l'organisme agréé.
Tous les États membres qui ont eu recours à un ou plusieurs organismes agréés ont fourni les informations requises au sujet de leur relation de travail, y compris les modifications ou les mises à jour éventuelles. La Commission a vérifié la conformité de ces accords.
Tous les États membres sauf un ont conclu des accords avec un ou plusieurs organismes agréés. Le nombre d’accords conclus par chaque État membre varie de un à dix, avec une moyenne de six organismes agréés habilités par État membre.
Le nombre d’accords conclus par des organismes agréés de l'UE avec des États membres varie de un à vingt-cinq, avec une moyenne de quatorze accords par organisme agréé.
En vertu de l’article 8 de la directive, un État membre peut suspendre ou retirer l’autorisation d’un organisme agréé s'il estime que celui-ci ne peut plus être habilité à accomplir, en son nom, les tâches visées à l’article 3 (inspection, enquêtes et/ou délivrance de certificat réglementaire). Dans ce cas, l'État membre informe sans délai la Commission et les autres États membres de sa décision et la motive 16 . La Commission n’a enregistré aucune notification de ce type depuis l’entrée en vigueur de la directive.
4.3.Surveillance des organismes agréés par les États membres
Chaque État membre doit s'assurer que les organismes agréés agissant en son nom accomplissent effectivement les tâches qui leur ont été assignées au regard des navires battant son pavillon. À cette fin, chaque État membre contrôle, au minimum selon une périodicité bisannuelle, chaque organisme agréé agissant en son nom et communique les résultats de cette surveillance à la Commission et aux autres États membres (article 9 de la directive).
D’une manière générale, les États membres se sont acquittés de cette obligation et ont transmis, comme demandé, leur rapport de surveillance à la Commission 17 . Toutefois, la directive ne prévoit aucune exigence particulière quant à la structure, au contenu et au degré de détail de ces rapports. Par conséquent, l’exhaustivité et la qualité des rapports varient considérablement d’un État membre à l’autre. La Commission a entamé des discussions avec les États membres en vue de convenir d’une liste d’éléments devant au minimum figurer dans les rapports.
Les États membres doivent également contrôler les organismes agréés en leur qualité d’États du port (article 10 de la directive) et signaler à la Commission et aux autres États membres «les cas de navires qui constituent une menace grave pour la sécurité et l'environnement ou qui témoignent d'un comportement particulièrement négligent de la part des organismes agréés». À ce jour, la Commission n’a enregistré aucune notification de ce type de la part des États membres.
5.Supervision et surveillance des organismes agréés au niveau de l’UE
5.1.Évaluations périodiques
Cadre juridique
Aux termes de l'article 8 du règlement, «[t]ous les organismes agréés sont évalués par la Commission, en association avec l'État membre qui a soumis la demande d'agrément en question, [...] au minimum tous les deux ans... L'évaluation peut comprendre la visite des succursales régionales de l'organisme agréé, ainsi qu'une inspection aléatoire des navires, tant en service qu'en cours de construction, aux fins de l'audit du fonctionnement de l'organisme agréé». L'évaluation réalisée par la Commission a pour but 1) de vérifier si les organismes agréés s'acquittent des obligations qui leur incombent au titre du règlement et satisfont aux critères minimaux énoncés à l'annexe I du règlement; 2) d'analyser tout défaut de conformité spécifique et ses conséquences (éventuelles) en termes de sécurité et de protection de l'environnement.
Visites et inspections
La Commission a chargé l’Agence européenne pour la sécurité maritime (AESM) 18 d’effectuer, en son nom, les visites techniques et inspections requises mentionnées ci-dessus. Cette pratique a été codifiée par la dernière modification du règlement portant création de l’AESM 19 , qui dispose que «[l]'Agence effectue des inspections au nom de la Commission, comme le prévoient les actes législatifs contraignants de l'Union portant sur les organisations agréées par l'Union en vertu du règlement (CE) n° 391/2009[...]».
L’objectif est de fournir à la Commission les éléments factuels et l'analyse technique nécessaires à l’évaluation. Cet arrangement a également permis à l’AESM de développer une expérience solide dans ce domaine et d'entretenir une équipe d’inspecteurs qualifiés 20 .
Afin de renforcer l’efficacité et l’efficience des évaluations périodiques, une approche fondée sur les risques a été mise au point pour la planification, la préparation et la conduite des visites et des inspections, à partir d’un large éventail d’informations et de données (par exemple, conclusions des évaluations précédentes, rapports des États membres, statistiques sur les flottes et le personnel, enquêtes sur la construction navale, accidents, données de contrôle par l’État du port, etc.).
Entre juin 2009, date d'entrée en vigueur du règlement, et la fin de 2014 (soit en 5 ans et demi), l’AESM a effectué 111 visites et inspections, dont 31 visites de sièges sociaux, 66 visites de succursales et 14 inspections de navires. Environ 40 % des visites ont eu lieu dans des pays de l’UE/EEE et 60 % dans des pays tiers 21 .
Évaluation réalisée par la Commission et correction des défaillances
La Commission évalue périodiquement, de manière globale, la conformité des organismes agréés aux obligations et aux critères minimaux imposés par le règlement, sur la base des conclusions, de l’analyse technique et, le cas échéant, des recommandations de l’AESM.
L’évaluation périodique est axée sur la performance systémique de l’organisme et combine différentes approches analytiques afin de déterminer, le cas échéant, les causes profondes des problèmes détectés ainsi que l’ampleur et la gravité de leurs conséquences potentielles. L’évaluation est adressée à l’organisme agréé concerné; elle est accompagnée d'une description et d'une analyse détaillées des défauts de conformité relevés, et d'une invitation à prendre des mesures préventives et correctives structurelles afin de corriger ces défauts de conformité et d’empêcher qu’ils ne se reproduisent 22 .
Les mesures correctives et préventives mises en place par les organismes agréés sont très diverses, allant de l’ajustement de certaines composantes de leur système à une refonte complète. Jusqu’à présent, les organismes agréés ont coopéré de manière transparente et efficace, ce qui témoigne de leur professionnalisme et de leur engagement en faveur de la sécurité.
Au moins une fois tous les deux ans, les résultats consolidés des visites, inspections et évaluations sont discutés avec les États membres au sein du COSS, ce qui fournit également des informations précieuses aux administrations nationales aux fins de leur propre contrôle des organismes agréés qu'elles autorisent dans le cadre de la directive (voir point 4.3 ci-dessus).
5.2.Pouvoirs d’exécution et de coercition de la Commission
Les défauts de conformité des organismes agréés avec le règlement sont normalement traités dans le cadre de l’évaluation périodique (article 8), qui comprend le suivi de la mise en œuvre des actions correctives mises en place par les organismes agréés en réponse à l’évaluation de la Commission, ainsi que des discussions collectives sur des questions transversales.
Nonobstant ce qui précède, la Commission dispose également de pouvoirs d’exécution et de coercition spécifiques afin que «le non-respect de ses obligations par un organisme agréé puisse donner lieu à une réaction rapide, efficace et proportionnée» (considérant 10 du règlement), à savoir la possibilité d'inviter formellement l'organisme agréé à prendre, dans des délais déterminés, les mesures préventives et correctives nécessaires (article 5) et celle d’infliger des amendes et/ou des astreintes (article 6).
Si les mesures visées ci-dessus n'atteignent pas leur objectif ou si l'attitude de l’organisme agréé constitue une menace inacceptable pour la sécurité ou l'environnement, la Commission peut prononcer le retrait de l'agrément, conformément à la procédure d'examen 23 et après avoir donné à l'organisme agréé concerné la possibilité de présenter ses observations (article 7).
Jusqu’à présent, la Commission n’a pas dû faire usage des articles 5, 6 ou 7.
Conformément à l’article 14, paragraphe 2, du règlement et dans un souci de transparence et de sécurité juridique, la Commission a adopté le règlement (UE) n° 788/2014 de la Commission 24 établissant les modalités d'imposition d'amendes et d'astreintes et les modalités de retrait de l'agrément des organismes habilités à effectuer l'inspection et la visite des navires en application des articles 6 et 7 du règlement (CE) n ° 391/2009 du Parlement européen et du Conseil: ainsi, les organismes concernés connaissent à l'avance la méthode utilisée par la Commission pour calculer les amendes et astreintes, et notamment les critères spécifiques utilisés par la Commission pour apprécier la gravité de l'affaire et évaluer dans quelle mesure la sécurité ou la protection de l'environnement se trouvent compromises.
5.3.Performance en matière de sécurité et de prévention de la pollution
L'agrément est octroyé (et maintenu) sur la base des performances de l'organisme en matière de qualité et de sécurité. Par conséquent, le règlement prévoit (article 14, paragraphe 1) que la Commission adopte des critères de mesure de l'efficacité des règles et des procédures ainsi que des performances des organismes agréés en matière de sécurité et de prévention de la pollution des navires inscrits dans leurs registres de classification, eu égard en particulier aux données produites dans le cadre du mémorandum d'entente de Paris sur le contrôle par l'État du port et/ou de dispositifs similaires, ainsi que des critères permettant de déterminer si ces performances sont à considérer comme une menace inacceptable pour la sécurité et l'environnement. Une exigence similaire existait déjà dans la directive 94/57/CE (abrogée), ce qui a donné lieu à l’adoption par la Commission de la décision 2009/491/CE relative aux critères à respecter pour décider à quel moment les performances d’un organisme agissant pour le compte de l’État du pavillon peuvent être considérées comme une menace inacceptable pour la sécurité et l’environnement 25 .
Cette décision a pris effet simultanément à l’entrée en vigueur du règlement. Elle combine les données de contrôle par l’État du port 26 (immobilisations liées à l’intervention de l’organisme agréé) publiées par les mémorandums d’entente de Paris et de Tokyo et la Garde côtière des États-Unis (USCG) pour obtenir une note globale.
La Commission a mis en œuvre cette décision et en a partagé les résultats avec les États membres de façon régulière. Depuis 2009, les performances des organismes agréés de l’Union européenne ont invariablement été déclarées «satisfaisantes» à «excellentes» à l'aune de ces critères.
La Commission a préparé le terrain pour la mise en œuvre de l’article 14, paragraphe 1, du règlement, ce qui suppose un réexamen de sa décision n° 2009/491/CE.
6.Dimension internationale
6.1.L'Espace économique européen
Le règlement et la directive présentent tous deux de l'intérêt pour l’Espace économique européen (EEE) 27 , comme c'était déjà le cas de la directive 94/57/CE du Conseil (abrogée). Cependant, depuis 2009, le Comité mixte de l’EEE n’est pas parvenu à les intégrer à l’annexe correspondante de l’accord sur l’Espace économique européen, en raison de l’opposition de certains États de l’AELE membres de l’EEE qui a retardé la procédure. Ces États continuent d’appliquer la directive 94/57/CE du Conseil 28 . Cette situation a donné lieu à des divergences dans le respect des exigences, concernant les organismes agréés actifs au sein de l’EEE — en contradiction avec l’objectif de l’accord EEE.
6.2.Le code de l’OMI à l’intention des organismes agréés
Le considérant 8 de la directive dispose: «Dans le monde, un grand nombre des organismes existants reconnus par les parties contractantes de l'Organisation maritime internationale (OMI) n'assurent pas une mise en œuvre adéquate des règles ou une fiabilité suffisante lorsqu'ils agissent au nom des administrations nationales, dans la mesure où ils ne disposent pas des structures ni d'une expérience fiables et adéquates pour pouvoir accomplir leur mission de manière hautement professionnelle» 29 . Conscients que des règles et normes communes pour les organismes agréés auraient une incidence plus importante sur la sécurité si elles étaient adoptées et appliquées à l'échelle mondiale, les colégislateurs ont indiqué, au considérant 4 du règlement, que «les États membres et la Commission devraient promouvoir la mise au point par l'OMI d'un code international à l'intention des organismes agréés».
Les États membres et la Commission ont activement contribué à l’élaboration du code au sein des comités de l’OMI compétents. À la fin de 2012, le texte définitif du code de l’OMI à l’intention des organismes agréés («code RO») a été approuvé par l’OMI, mais la Commission a estimé que certains amendements, s'ils étaient adoptés, seraient incompatibles avec la législation de l’UE en vigueur ou y introduiraient de sérieuses incohérences.
S’agissant d’une compétence de l’Union européenne, le Conseil a établi la position des États membres 30 au sein de l’OMI: les États membres étaient autorisés à exprimer leur consentement à être liés par le code, étant entendu toutefois que celui-ci était considéré comme contenant des exigences minimales et qu’aucun de ses éléments ne devait être interprété comme restreignant ou limitant le respect de leurs obligations en vertu du droit de l’Union européenne en ce qui concerne trois points explicitement mentionnés 31 .
En outre, comme prévu par le règlement et la directive dans de tels cas, la Commission a fait usage de la «procédure de contrôle de conformité» (mécanisme de sauvegarde) afin d’éviter l’incorporation automatique dans le droit de l’Union de certaines dispositions du code RO qui étaient incompatibles avec la législation de l’Union en vigueur ou qui pouvaient avoir une incidence négative sur les normes de sécurité de l’UE 32 . La Commission a clôturé la procédure en décembre 2014, peu avant l’entrée en vigueur du code RO 33 .
7.Autres mécanismes prévus par le règlement
7.1.Article 10, paragraphe 1 – Conditions techniques et de procédure en vue de la reconnaissance mutuelle des certificats de classification pour le matériel, les éléments constitutifs et les équipements
Tout en promouvant l’objectif de la libre prestation de services des sociétés de classification reconnues par l’UE, le règlement impose aux organismes agréés de coopérer entre eux en vue de parvenir à une harmonisation de leurs règles et procédures et de convenir, dans les cas appropriés, des conditions techniques et de procédure dans lesquelles ils reconnaîtront mutuellement les certificats de classification délivrés pour les équipements, le matériel et les éléments constitutifs fondés sur des normes équivalentes, en prenant pour référence les normes les plus exigeantes et les plus rigoureuses. Dans une large mesure, ce mécanisme s’inspire des principes d’autorégulation et de partenariat avec les acteurs concernés du secteur maritime.
Conformément à l’article 10, paragraphe 2, du règlement, la Commission a évalué la mise en œuvre des dispositions précitées par les organismes agréés de l’UE 34 et a présenté au Parlement européen et au Conseil, fin juillet 2015 35 , un rapport fondé sur une étude indépendante 36 . Ce rapport conclut notamment que le dispositif élaboré et mis en œuvre par les organismes agréés de l’UE est conforme à l’article 10, paragraphe 1, du règlement.
7.2.Article 11 — Mise en place d’une entité indépendante d'évaluation et de certification de la qualité (QACE)
Le règlement prévoit que les organismes agréés mettent en place, au plus tard le 17 juin 2011, et maintiennent une entité indépendante d'évaluation et de certification de la qualité, dont la principale mission est d'évaluer et de certifier les systèmes de gestion de la qualité des organismes agréés; de délivrer des interprétations des normes de gestion de la qualité en tenant compte des caractéristiques des organismes agréés; et d'adopter des recommandations individuelles et collectives en vue de l'amélioration des mécanismes de contrôle interne des organismes agréés.
L’entité a été constituée à Londres (Royaume-Uni), en novembre 2010, sous la forme d’une société à responsabilité limitée et entreprise d'intérêt communautaire (sans but lucratif) dénommée «QACE - Entity for the Quality Assessment and Certification and of Organisations Recognised by the European Union (CIC)» 37 .
Conformément aux paragraphes 6 et 7 de l’article 11, la Commission assistée de l’AESM a évalué le développement et le fonctionnement de la QACE au cours des cinq dernières années et a fait rapport aux États membres au sein du COSS sur les résultats de l'évaluation et les suites données à celle-ci.
La Commission est globalement satisfaite du développement de la QACE et l'entité peut désormais être considérée comme une organisation autonome certifiée conforme à la norme ISO 9001:2008.
La structure de gouvernance de la QACE prévoit une séparation claire entre les activités en tant que société et les activités opérationnelles, de sorte que l'entité semble fonctionner indépendamment des organismes agréés.
En ce qui concerne l’évaluation et la certification du système de gestion de la qualité des organismes agréés, la Commission prend acte des efforts déployés par la QACE pour coopérer avec le «Quality System Certification Scheme» (programme privé de certification des systèmes de contrôle de la qualité) géré par l’Association internationale des sociétés de classification, et encourage une plus grande synergie dans la mesure où elle contribue à mettre pleinement en œuvre l’exigence définie par le règlement.
8.Conclusions
Eu égard à ce qui précède, la Commission estime que la mise en œuvre de la directive 2009/15/CE et du règlement (CE) n° 391/2009 a progressé de façon concrète depuis 2009, grâce aux efforts conjugués et à la coopération des États membres, de la Commission et de l’AESM.
Presque toutes les dispositions du règlement et de la directive ont été mises en œuvre comme prévu, ce qui signifie que les activités, mécanismes, dispositifs et arrangements de travail divers sont à présent en place et en fonctionnement.
Il semble encore trop tôt pour évaluer l’impact de cette réglementation; priorité doit être donnée à la poursuite de la mise en œuvre du cadre législatif existant.
Recommandation de la Banque centrale européenne du 22 décembre 2016 au Conseil de l’Union européenne concernant la désignation du commissaire aux comptes extérieur de la Banque de Grèce (BCE/2016/46)
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