RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur le réexamen du marché de gros de l’itinérance

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 15.6.2016

COM(2016) 398 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur le réexamen du marché de gros de l’itinérance

{SWD(2016) 200 final}

1.Introduction

Depuis 2006, la Commission prend des mesures pour remédier au problème des tarifs élevés des services d’itinérance facturés aux consommateurs lorsqu'ils utilisent leur téléphone mobile dans un autre État membre de l’Union européenne (UE) que le leur. Les mesures réglementaires adoptées par les colégislateurs en 2007, 2009 et 2012 ont introduit des plafonds contraignants pour les prix de détail et de gros de l'’itinérance.

Ces mesures visaient, à terme, à faire en sorte que le jeu des forces du marché permette la réalisation d’un marché unique des services de communications mobiles sur lequel les tarifs nationaux et les tarifs d’itinérance ne seraient plus différenciés; en conséquence, il était demandé à la Commission de vérifier si cet objectif avait été atteint 1 . Cependant, bien que les tarifs de gros et de détail de l’itinérance aient diminué après l’adoption de ces mesures, des différences persistaient entre les tarifs nationaux et les tarifs d’itinérance. De ce fait, et l’élimination des différences entre les tarifs au détail nationaux et de l’itinérance étant un élément essentiel de la création d’un marché unique des télécommunications efficace et fonctionnel, la Commission a estimé nécessaire de prendre de nouvelles mesures pour atteindre cet objectif.

La stratégie pour un marché unique numérique de la Commission a réaffirmé la nécessité d'éliminer les frais d’itinérance supplémentaires en tant qu’objectif stratégique général, cette étape étant considérée comme un élément important pour créer des conditions propices au développement des réseaux et des services numériques 2 .

En 2015, le Parlement européen et le Conseil ont adopté le règlement (UE) 2015/2120 3 , entré en vigueur le 29 novembre 2015 et modifiant, notamment, le règlement (UE) nº 531/2012 4 (le règlement concernant l’itinérance). Le règlement (UE) 2015/2120 prévoit la suppression des frais d’itinérance supplémentaires au détail dans l’Union à partir du 15 juin 2017, sous réserve d’une utilisation raisonnable des services d'itinérance, ainsi que la possibilité, pour les opérateurs, de demander une dérogation dans les cas exceptionnels où un fournisseur de services d’itinérance ne serait pas en mesure de recouvrer ses coûts réels et prévisionnels globaux liés à la fourniture de services d’itinérance réglementés au moyen de ses recettes réelles et prévisionnelles globales tirées de la fourniture de ces services. Ce nouveau régime réglementaire applicable aux services d’itinérance au détail dans l’Union est désigné dans le présent rapport sous le nom de régime IATN («roam-like-at-home», itinérance aux tarifs nationaux).

Toutefois, le règlement (UE) 2015/2120 ne prévoyait aucune mesure concernant le marché de gros de l’itinérance car il était nécessaire de réaliser des études supplémentaires sur les conditions du marché.

Afin que la suppression des frais d’itinérance supplémentaires au détail puisse être viable dans toute l’Union, les marchés de gros nationaux de l’itinérance doivent être concurrentiels et le niveau des prix de gros de l'itinérance doit permettre aux opérateurs de fournir, de manière viable, des services d’itinérance au détail sans frais supplémentaires.

Étant donné que le bon fonctionnement du marché de gros de l’itinérance était une condition préalable à la mise en œuvre de l'IATN, la Commission était chargée, en application du règlement concernant l’itinérance, de réexaminer ces marchés de gros et de faire des propositions appropriées dans la perspective de la suppression des frais d’itinérance supplémentaires au détail à compter du 15 juin 2017 5 .

Le présent rapport présente les résultats de l’examen par la Commission du marché de gros de l’itinérance. Dans la section 2 du rapport, la Commission analyse le fonctionnement des marchés de gros de l’itinérance dans l’Union selon la réglementation actuelle. Dans la section 3, elle présente ses propositions de mesures à appliquer au niveau du gros pour permettre la suppression des frais d’itinérance supplémentaires au détail dans l’Union à partir du 15 juin 2017.

Afin de rassembler les éléments nécessaires à cet examen, la Commission a:

recueilli, à l’automne 2015, en coopération avec l’Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE), des données complètes auprès des opérateurs 6 ;

commandé une étude externe pour l’estimation des coûts de fourniture des services d’itinérance de gros 7 ;

organisé une consultation publique de 12 semaines, du 26 novembre 2015 au 18 février 2016 8 .

Le présent rapport s’accompagne d’une proposition législative visant à modifier le règlement concernant l’itinérance. La proposition législative 9 et l’analyse d’impact qui lui est associée 10 contiennent des explications détaillées et exposent le raisonnement sous-jacent. La méthodologie détaillée et les résultats de l’analyse du fonctionnement des marchés de gros de l’itinérance sur lesquels se fonde le présent rapport se trouvent dans le document de travail (SWD) en annexe 11 .

2.Fonctionnement des marchés de gros de l’itinérance dans l’Union européenne

Conformément à l’article 19 du règlement sur l’itinérance, la Commission a étudié ce qui suit 12 :

l’évolution de la concurrence sur les marchés de détail des services d’itinérance;

les coûts de fourniture des services d’itinérance de gros dans l’Union européenne;

l’ampleur de la concurrence sur les marchés de gros nationaux.

La Commission a également évalué l'incidence escomptée de l’obligation d'IATN de détail sur le fonctionnement des marchés de gros de l’itinérance.

2.1.Évolution de la concurrence sur les marchés de détail de l’itinérance

L’analyse de l’ORECE 13 montre qu’il y a eu récemment des transformations importantes sur les marchés de détail de l’itinérance, avec une tendance des opérateurs nationaux à proposer des tarifs d’itinérance plus raisonnables à leurs clients. Cependant, comme le fait remarquer l’ORECE, la plupart des nouvelles offres d’itinérance de détail qui s’apparentent à l'IATN ne sont pas de réelles offres IATN au sens du règlement sur l’itinérance, c'est-à-dire des offres couvrant l’ensemble de l’Union sans frais supplémentaires dans la mesure d’une utilisation raisonnable. En outre, ces transformations n'ont pas été observées dans tous les États membres.

Dans l’état actuel de la concurrence sur les marchés de gros de l’itinérance, les marchés de détail ne sont pas en mesure de permettre une IATN sur l'ensemble de l’Union. Les avancées technologiques et de service potentielles, telles que la généralisation des services par contournement et les SIM intégrées, ne constituent pas jusqu’à présent une solution de remplacement totale et fonctionnelle aux services d’itinérance de détail 14 . Par conséquent, la pression qu'elles exercent actuellement sur le marché reste limitée et cela ne semble pas devoir changer à court terme.

2.2.Évaluation du coût de la fourniture des services d’itinérance de gros

L’évaluation du coût de la fourniture des services d’itinérance de gros est une tâche complexe et délicate. Il n’y a pas de méthode unique pour l’analyse et l’appréciation de ces coûts et chaque méthode implique un grand nombre de choix et d’hypothèses, qui présentent autant d’avantages que de limites. Ces dernières années, les autorités réglementaires nationales (ARN) ont acquis une expérience solide de la modélisation des coûts dans le but de réglementer les tarifs de terminaison d’appel en tenant compte de la recommandation 2009/396/CE de la Commission sur le traitement réglementaire des tarifs de terminaison d’appels fixe et mobile dans l’UE 15 . L’étude externe s’est appuyée sur cette expérience pour établir un modèle de coûts tenant compte autant que possible des spécificités de chaque État 16 . À cette fin, les ARN ont fourni au contractant des informations détaillées sur leurs modèles de coûts respectifs ainsi que des données nationales. De plus, l’étude a utilisé les données des opérateurs relatives aux coûts spécifiques des services d’itinérance, notamment les coûts d'exploitation et de gestion propres à l’itinérance, les coûts financiers et liés à la compensation ainsi que les coûts relatifs à la négociation et à la gestion des contrats d’itinérance.

Bien que les estimations de coûts fournies par le modèle ne soient pas totalement exemptes d’incertitude, elles constituent néanmoins un point de référence utile, qui peut être utilisé en conjonction avec d’autres sources de données et observations, en particulier: les tarifs réels d’itinérance de gros observés sur le marché, les prix nationaux de détail et de gros et, pour les appels vocaux, les tarifs de terminaison d’appels mobile (MTR) réglementés au niveau national.

À partir de ces différentes sources de données, on peut affirmer que le coût de la fourniture des services d’itinérance de gros dans l’Espace économique européen (EEE) est inférieur à 4 centimes d'euro/minute 17 , 1 centime d'euro/SMS et 0,85 centime d'euro/Mo, coûts de transit supportés par les opérateurs des réseaux visités inclus.

En ce qui concerne l’aspect particulier de l’impact des saisons sur le coût de la fourniture des services d’itinérance de gros, plusieurs États membres ont mis en avant, dans une déclaration politique commune rendue lors de l’adoption du règlement (UE) /2015/2120, la nécessité de «tenir compte de l’effet de saisonnalité de la structure des coûts des opérateurs actifs dans les zones touristiques» 18 . L’incidence de la saisonnalité de l’itinérance a été examinée avec soin dans l’étude à l’aide des meilleures données disponibles pour la quantifier 19 .

Du fait de la très forte augmentation de la demande nationale de services de données, les besoins de capacité des réseaux pour répondre à la demande des usagers nationaux tendent à dépasser le pic saisonnier d’été quelques mois seulement après la survenue de ce pic, et dans tous les cas avant l’été suivant. En conséquence, étant donné que le dimensionnement et la capacité des réseaux sont revus pour répondre à cette tendance générale à la hausse, les pics saisonniers de flux d’itinérance ne semblent pas entraîner d’augmentation généralisée des coûts de réseaux liés à l’itinérance de données dans le cadre de l'IATN.

Bien que les coûts liés à la saisonnalité ne soient pas négligeables pour les services vocaux dans certains pays 20 , l’impact réel de la saisonnalité sur la limite supérieure estimée des coûts de gros de l’itinérance dans l’EEE reste faible. Cela est dû au fait que les pays où l’effet de saisonnalité est estimé au plus haut (Croatie, Grèce, Espagne, Bulgarie) ne sont pas parmi les pays où les services d’émission vocale sont les plus chers (Malte, Suède, Pays-Bas, Lettonie). L’effet de saisonnalité mesuré est plus faible dans les pays où les appels vocaux sont chers.

2.3.Ampleur de la concurrence sur les marchés de gros de l’itinérance dans l’EEE

Les marchés de gros de l’itinérance connaissent un certain nombre de défaillances qui ont déjà été décrites dans le passé 21 . Ils ont un caractère oligopolistique: pour fournir des services d’itinérance à ses clients, un opérateur peut acheter des services d’itinérance de gros à seulement trois ou quatre opérateurs dans un pays donné et certains de ces opérateurs peuvent être pratiquement incontournables pour des raisons de couverture de réseau et de capacité. Les opérateurs ne disposent que de solutions de remplacement imparfaites au niveau du gros, comme l’a déjà décrit un rapport précédent commandé par la Commission 22 . Les accords d’itinérance de gros sont généralement axés sur la quantité de trafic que l’opérateur hébergé est en mesure d’offrir lors des négociations bilatérales. Le principal enjeu des accords bilatéraux d’itinérance est la quantité de trafic entrant et sortant pouvant faire l'objet d'un échange équilibré entre chaque couple d’opérateurs, plutôt que le prix définitif convenu pour la partie non équilibrée. Les opérateurs de réseaux virtuels mobiles (MVNO) et les petits opérateurs traitant de faibles volumes de trafic obtiennent généralement peu ou pas de remises sur le tarif maximal d’itinérance de gros prévu par le règlement concernant l’itinérance.

Afin de réduire les prix de gros excessifs des services d’itinérance résultant d'un marché qui n'est pas entièrement concurrentiel, plusieurs règlements successifs de l’Union ont imposé des plafonds, actuellement fixés à 5 centimes d'euro/min, 2 centimes d'euro/SMS et 5 centimes d'euro/Mo par le règlement sur l’itinérance. L’ampleur réelle de la concurrence sur les marchés de gros de l’itinérance dans l'état actuel de la réglementation a été évaluée lors du présent réexamen 23 .

Évolution des prix de gros de l’itinérance depuis 2007

L’évolution des prix de gros des services d'appels et de SMS en itinérance a suivi de très près les plafonds décroissants successifs fixés pour les prix de gros au niveau de l’Union depuis 2007 24 . Dans le cas des prix de gros des services de données en itinérance, les prix du marché étaient substantiellement inférieurs aux plafonds successifs durant la période de 2009 à 2015 (le premier plafond applicable au prix de gros des services de données en itinérance est entré en vigueur en 2009).

Les flux de trafic d’itinérance dans l’EEE

Les schémas observés pour le trafic de services vocaux en itinérance entre les pays de l’EEE reflètent dans une certaine mesure les liens historiques, linguistiques, culturels et économiques particuliers qui existent entre les pays 25 . Les rapports entre trafic d’itinérance entrant et sortant pour les trois types de services mobiles (appels, SMS et données) tendent à confirmer une division Nord/Sud de l’Europe entre les régions plus touristiques du Sud et les zones moins touristiques du Nord. Cependant, cette division n’est pas systématique. Chypre, la Grèce, Malte et l’Espagne se distinguent de manière très marquée en tant que récepteurs nets de trafic en itinérance pour les trois services, tandis que l’Irlande, les Pays-Bas, la Norvège, la Slovaquie et le Royaume-Uni sont de forts émetteurs nets. Certains pays, tels que la France, l’Italie, la Lettonie, la Lituanie et la Suède, sont dans une position plus équilibrée.

Fonctionnement des marchés de gros de l’itinérance

Les parties prenantes à la consultation publique ont été nombreuses à constater que, sur les marchés de gros de l’itinérance de l’Union, toute dynamique concurrentielle est essentiellement liée aux plafonds tarifaires existants en la matière, qui servent de point de départ aux négociations dans les accords bilatéraux d’itinérance. Sans réglementation au niveau européen, les prix de gros de l’itinérance seraient plus élevés, comme en témoignent les tarifs non réglementés pratiqués dans l’Union avant la mise en œuvre de mesures de régulation et comme c’est encore le cas actuellement en dehors de l’Union. Compte tenu de ces défaillances du marché, le marché de gros de l’itinérance présenterait encore des problèmes structurels si la réglementation était supprimée.

En ce qui concerne la réglementation à l’échelle de l’Union, le réexamen montre que, même si les marchés nationaux de gros de l’itinérance sont, dans une certaine mesure, concurrentiels dans tous les États membres 26 , on constate sur certains marchés nationaux des prix substantiellement supérieurs aux coûts estimés. Un certain degré de concurrence tarifaire est observé seulement sur la partie non équilibrée du trafic d’itinérance (les prix appliqués à la partie équilibrée restent généralement proches du niveau du plafond). Cependant, en général, ces prix dépassent les prix de gros nationaux (lorsque ces derniers sont connus) d’un montant que ne sauraient justifier les coûts spécifiques à l’itinérance. Les opérateurs de groupes implantés dans plusieurs pays peuvent orienter le trafic à l’intérieur de leurs réseaux et internaliser les coûts de gros de l’itinérance. Par ailleurs, ils négocient souvent les prix de gros de l’itinérance avec d’autres opérateurs à l’échelle du groupe, de sorte que les membres du groupe obtiennent des conditions et des tarifs plus avantageux grâce aux engagements plus élevés du groupe en matière de volume. En comparaison, un certain nombre d’acteurs du marché, en particulier les petits opérateurs qui gèrent de plus faibles volumes de trafic et les MVNO, ne bénéficient généralement pas de tarifs d’itinérance de gros substantiellement inférieurs aux plafonds.

En général, les opérateurs dont le trafic d’itinérance sortant dépasse (largement) le trafic entrant cherchent à minimiser les prix de gros à payer aux réseaux visités pour pouvoir fournir des services d’itinérance au détail à leurs abonnés. Ils sont donc favorables à des prix de gros d’itinérance peu élevés. En revanche, les opérateurs dont le trafic d’itinérance entrant dépasse (largement) le trafic sortant cherchent à maximiser leurs recettes issues des services d’itinérance en gros. Ils sont donc en faveur de prix de gros plus élevés pour les services en itinérance.

Les opérateurs qui se sont exprimés dans le cadre de la consultation publique 27 perçoivent différemment le fonctionnement effectif des marchés de gros de l’itinérance selon leur position respective et leur pouvoir de négociation dans les négociations bilatérales sur l’itinérance de gros.

Certains opérateurs historiques, les opérateurs qui disposent d'une large base et, en général, les opérateurs à fort trafic entrant affirment que les marchés de gros de l’itinérance sont concurrentiels puisque les prix de gros sont souvent inférieurs aux plafonds en vigueur.

D’autres opérateurs, en particulier les plus petits, les MVNO et les opérateurs à fort trafic sortant, considèrent que les prix qui leur sont proposés sur le marché de gros sont au niveau des plafonds en vigueur ou en sont très proches mais qu'ils sont, dans tous les cas, largement supérieurs aux coûts de revient et bien trop élevés pour permettre à leurs modèles tarifaires nationaux respectifs de rester viables après la suppression des frais d’itinérance supplémentaires au détail en juin 2017.

Les MVNO indiquent également que les prix de gros qu’ils ont à payer pour l’itinérance sont un multiple des prix de gros qu’ils paient au niveau national aux opérateurs de réseaux mobiles qui les hébergent, ce qui montre que, même si les opérateurs de réseaux mobiles se livrent concurrence pour offrir des services de gros aux MVNO au niveau national, il n’en est apparemment pas de même au niveau de l’itinérance.

2.4.Impact escompté de l’obligation d'IATN de détail sur le fonctionnement des marchés de gros de l’itinérance

L’obligation d'IATN au détail est susceptible d’avoir différentes incidences sur le fonctionnement du marché de gros de l’itinérance. L'augmentation du trafic d’itinérance qu'elle induirait pourrait entraîner une baisse des prix de gros de l’itinérance due aux économies d'échelle. À l’opposé, l’obligation faite à l’opérateur national de fournir l'IATN à ses clients pourrait exacerber et aggraver les différences structurelles et les déséquilibres entre les positions relatives des acteurs du marché dans les négociations bilatérales relatives à l’itinérance. Le pouvoir de négociation des récepteurs nets de trafic d’itinérance s’en trouverait renforcé et celui des émetteurs nets, diminué.

De plus, sous un régime d'IATN, les opérateurs des réseaux visités pourraient tenter de recouvrer une partie des recettes perdues dans l’itinérance de détail (en tant qu’opérateur d’origine) en augmentant les prix de l’itinérance de gros. En d’autres termes, le risque potentiel de distorsion de la concurrence et de la stimulation de l’investissement dans les marchés de gros nationaux et visités à partir de l’introduction de l'IATN dépendra fortement de la manière dont le marché de gros fonctionnera une fois que l'IATN sera appliquée.

3.Proposition pour contrer les problèmes observés sur le marché de gros de l’itinérance

3.1.Obstacles persistants au fonctionnement de l'IATN

En instaurant l’obligation d’appliquer les tarifs nationaux aux services d’itinérance au détail (fin des frais d’itinérance supplémentaires au détail), sous réserve d'une utilisation raisonnable de ces services, le règlement (UE) 2015/2120 a introduit la substance d’un nouveau régime de détail pour les services d’itinérance réglementés. Il s’agit du régime IATN, qui n’a pas vraiment pu être mis en place dans l’Union jusqu’ici dans les conditions actuelles des marchés de gros de l’itinérance.

En effet, bien que la tarification de détail des services nationaux et en itinérance soit réglementée, la fourniture au détail de services d’itinérance ne se fonde pas sur les mêmes intrants de gros que les services nationaux. Cela s’explique par le fait que la fourniture au détail de services d’itinérance exige, par définition, de recourir à un réseau différent (le réseau visité). Ces intrants de gros de l’itinérance doivent donc être achetés sur le marché par l’opérateur hébergé, ce qui inclut un certain nombre de coûts spécifiques à l’itinérance (donc absents des services nationaux).

Pour que les services d’itinérance au détail puissent être fournis aux prix des services nationaux, les intrants de gros de l’itinérance doivent être disponibles à un prix qui permette généralement aux opérateurs hébergés (opérateurs d’origine) de proposer l'IATN tout en garantissant que les opérateurs des réseaux visités pourront recouvrer les coûts liés à la fourniture de ces services.

L’existence de marchés nationaux de gros de l’itinérance totalement concurrentiels, sur lesquels les prix seraient directement liés aux coûts marginaux des réseaux visités, permettrait évidemment d'assurer la viabilité de l'IATN. Mais l’analyse montre que les marchés de gros de l’itinérance ne fonctionnent pas toujours ainsi et qu’il est très peu probable que la future obligation d'IATN entraîne, à elle seule, une amélioration du fonctionnement des marchés qui rendrait ce régime viable dans l’Union dès le 15 juin 2017.

Il ressort des problèmes résumés dans le présent rapport que des mesures supplémentaires sont nécessaires pour réguler les marchés de gros de l’itinérance et permettre une application viable de l'IATN.

Une approche à l’échelle de l’Union permettrait d’éviter que les différents États membres n'appliquent des approches divergentes pour traiter le problème des prix de gros élevés. Une telle situation entraverait le marché intérieur, puisque les fournisseurs de services d’itinérance seraient traités différemment dans leur pays d’origine (en tant qu’opérateur de réseau visité) et dans le pays où ils proposent des services d’itinérance au détail (en tant qu’opérateur de réseau hébergé).

En effet, dans un contexte d'IATN, le manque de cohérence entre les approches réglementaires des marchés nationaux de gros pourrait causer une distorsion de la répartition sans lien avec les coûts entre les opérateurs et, en définitive, entre les consommateurs. Les intérêts défendus par les acteurs des marchés de gros sont les suivants:

d’une part, les réseaux visités doivent couvrir les coûts de la fourniture en gros des services d’itinérance et investir en conséquence dans leurs réseaux pour pouvoir accueillir le trafic d’itinérance;

d’autre part, les opérateurs hébergés, qui risquent de ne plus pouvoir couvrir leurs coûts de fourniture au détail des services d’itinérance avec les prix réglementés lorsque l'IATN sera en vigueur, doivent éviter la compression des marges.

Le risque de compression des marges est susceptible d’entraîner une augmentation des prix sur les marchés nationaux (selon le principe des vases communicants) et/ou un refus de fournir les services d’itinérance au détail, au moins pour certains clients de détail.

Il est donc nécessaire de prendre des mesures supplémentaires au niveau de l’Union pour obtenir des prix de gros de l’itinérance inférieurs aux prix actuels et plus proches des coûts sous-jacents. Cela permettrait d'introduire l'IATN en 2017 tout en préservant la viabilité des modèles tarifaires nationaux. Par conséquent, la Commission présente une proposition législative au Parlement européen et au Conseil en annexe du présent rapport.

3.2.Position des parties prenantes

Presque tous les opérateurs qui ont répondu à la consultation publique 28 s’accordent à dire que la fixation au niveau de l'Union de plafonds tarifaires applicables dans tous les États membres est l’approche la plus pertinente pour continuer de réglementer les marchés de gros de l’itinérance dans le contexte de l'IATN 29 .

Toutefois, les opérateurs sont partagés quant aux niveaux de plafonds qui permettraient de garantir la viabilité de l'IATN. Seuls 28 % des opérateurs ayant participé à la consultation (certains opérateurs historiques, des opérateurs disposant d'une large base et généralement des opérateurs à fort trafic d’itinérance entrant) sont d’avis que, dans les conditions réglementaires actuelles, le fonctionnement des marchés de gros de l’itinérance permettrait la mise en place de l'IATN en 2017. En revanche, 53 % (petits opérateurs, MVNO et opérateurs à fort trafic d’itinérance sortant) estiment que les conditions actuelles ne permettent pas d'introduire l'IATN en 2017. La proportion d’opérateurs sans opinion (18 %) est considérable tandis qu’un seul opérateur considère que cela dépend de l’État membre concerné.

En ce qui concerne les opérateurs mobiles, la répartition est à peu près la même lorsqu’il s’agit de savoir si l’obligation d'IATN entraînera une augmentation ou une réduction de la concurrence sur le marché de gros de l’itinérance 30 . Les opérateurs qui défendent les plafonds actuels affirment que cette obligation fera augmenter la concurrence sur les marchés de gros, tandis que les défenseurs de plafonds plus bas estiment le contraire.

En ce qui concerne la mesure réglementaire la plus pertinente au niveau du gros pour permettre la viabilité de l'IATN en 2017, 28 % des opérateurs participants sont favorables au maintien des plafonds à l’identique ou à la levée de toute réglementation sur le marché de gros, contre 58 % qui estiment que les plafonds tarifaires de l’itinérance de gros devraient être abaissés.

Les autorités réglementaires nationales et les gouvernements ont des points de vue similaires à ceux des opérateurs de leur pays. Les pays où l’itinérance entrante est forte considèrent que les marchés nationaux de gros de l’itinérance fonctionnent correctement tandis que les pays à fort trafic d'itinérance sortant soutiennent la position inverse. Enfin, les consommateurs et les associations de consommateurs s’expriment avec prudence sur les marchés de gros de l’itinérance car ils ne sont pas directement impliqués sur ces marchés.

3.3.La proposition législative

Perspective des marchés d’origine

Les distorsions de la concurrence et de l’investissement sur les marchés nationaux des opérateurs d’origine dépendent principalement du risque de compression des marges dû aux prix élevés de l’itinérance en gros par rapport aux prix de détail qui peuvent être appliqués à l’utilisateur final, en particulier en ce qui concerne les opérateurs de petite taille ou à fort trafic sortant. Les simulations au niveau des États et des opérateurs 31 montrent que si les plafonds tarifaires de l’itinérance de gros sont maintenus au même niveau en 2017, l'IATN ne sera probablement pas conciliable avec les modèles tarifaires nationaux. Cela mettrait en péril la viabilité des modèles tarifaires nationaux d’au moins 20 % des opérateurs de l’échantillon étudié et/ou dans au moins six États membres. Ce n’est pas là l’objectif du règlement sur l’itinérance, qui consiste à permettre l'IATN dans l’Union. Ce n’est pas non plus compatible avec le caractère exceptionnel de l’option de dérogation pour des motifs de viabilité, qui présuppose que le modèle tarifaire national est viable dans le cadre de l'IATN pour tous ou presque tous les opérateurs de l’Union, au bénéfice de leurs clients.

En outre, les perspectives d'augmentation des recettes tirées de l’itinérance en gros devraient être beaucoup plus favorables avec l’accroissement des volumes d’itinérance dans le contexte de l'IATN et la réduction corollaire des coûts unitaires sous-jacents de l’itinérance de gros. Cela pourrait entraîner des transferts substantiels et croissants des opérateurs sortants vers les opérateurs entrants si les plafonds de l’itinérance de gros sont maintenus au niveau actuel.

Comme brièvement indiqué à la section 2.4 ci-dessus, il est peu probable que l’obligation d'IATN ait sur la concurrence et les marchés de gros de l’itinérance un effet positif unique et unidirectionnel qui règle le problème. Les volumes d'IATN sont peu susceptibles de contribuer, à eux seuls, à une réduction générale des prix de gros de l’itinérance à un niveau qui réduirait le coût de l'IATN de manière à la rendre viable, en particulier pour les pays où ce coût est élevé par rapport aux recettes nationales. L’introduction de l'IATN pourrait favoriser l'apparition de nouveaux modèles économiques et de nouvelles dynamiques de négociation entre opérateurs. Cependant, il se pourrait aussi que le pouvoir de négociation des émetteurs nets de trafic d’itinérance, notamment les acteurs les plus faibles des marchés de gros de l’itinérance, se trouve encore réduit du fait de l'obligation d'imposer l'IATN. En l’absence de mesures compensatoires, ce risque ne peut être exclu. En même temps, il est légitime de maintenir les plafonds à un niveau qui permette aux opérateurs qui ont une plus large couverture dans l’Union ou qui gèrent de plus gros volumes de trafic de tirer profit de la possibilité d’internaliser les coûts au sein du groupe ou de négocier de meilleures conditions avec les opérateurs de réseaux visités, qui ont une marge de négociation par rapport à leurs propres coûts de réseau sous-jacents.

En conclusion, afin de permettre l'introduction de l'IATN dans l’Union en 2017 tout en préservant la viabilité des modèles tarifaires nationaux de tous ou quasiment tous les opérateurs, il est nécessaire de réglementer davantage les marchés de gros de l’itinérance de manière à ce que les tarifs soient inférieurs aux niveaux actuels. Si les plafonds sont abaissés, les négociations devraient démarrer avec un point de départ plus bas et aboutir à des prix de gros inférieurs à ceux qui se pratiquent actuellement.

Perspective des marchés visités

Eu égard aux risques qui pèsent sur la concurrence et l’incitation à l’investissement sur les marchés visités, le fonctionnement des marchés de l’itinérance devrait permettre le recouvrement des coûts, afin de préserver la motivation à investir dans les réseaux visités et d’éviter une distorsion de la concurrence au niveau national sur les marchés visités due à l’arbitrage réglementaire des opérateurs utilisant des mesures correctrices relatives à l’accès en itinérance pour livrer concurrence sur des marchés nationaux visités par ailleurs concurrentiels.

Concernant le premier aspect, les estimations de coût et les informations recueillies sur les prix de gros actuels sur le marché montrent que les prix de gros actuels de l’itinérance sont largement au-dessus des coûts sous-jacents, en particulier pour les services de données.

Concernant le risque d’arbitrage réglementaire, il convient tout d’abord de tenir compte du fait que les opérateurs des réseaux visités sont habilités à inclure des conditions destinées à empêcher l’itinérance permanente ou l’utilisation anormale ou abusive de l’accès aux services d’itinérance de gros sur la base de l’article 3, paragraphe 6, du règlement sur l’itinérance. Sur ce dernier point, des clauses contractuelles peuvent être appliquées aux accords d’itinérance de gros afin de décourager de telles pratiques; cela passe généralement par l’exclusion des remises tarifaires en cas d’itinérance permanente. L’existence de différences entre les prix de gros d’itinérance avec ou sans remise, donc entre les tarifs maximums et les prix négociés, est par conséquent cruciale pour que les opérateurs aient le contrôle de ces pratiques. Dans ce cas également, les mesures proposées ont été évaluées au regard de ce risque et des dispositions pouvant potentiellement le réduire.

En conclusion, il est possible de réduire encore les plafonds tarifaires de l’itinérance de gros par rapport au niveau actuel, en particulier pour les services de données, tout en maintenant ces plafonds au-dessus des coûts sous-jacents dans tous les pays.

Nouveaux plafonds tarifaires de gros pour l’itinérance dans l’Union

Lors de l’appréciation des mesures nécessaires pour permettre l'introduction de l'IATN en 2017, la Commission a envisagé les objectifs fixés par le règlement sur l’itinérance:

I.permettre une suppression des frais d’itinérance supplémentaires au détail viable pour tous ou presque tous les opérateurs de l’Union en évitant les distorsions sur les marchés d’origine;

II.garantir le recouvrement des coûts au niveau du gros, en préservant l’incitation à investir dans les réseaux visités et en évitant les distorsions de la concurrence nationale sur les marchés visités.

Par conséquent, la Commission a cherché à réduire au minimum les cas dans lesquels les opérateurs peuvent se prévaloir de la possibilité de demander une dérogation pour des motifs de viabilité en abaissant les prix de gros de l’itinérance de l’Union tout en maintenant les plafonds au-dessus des coûts sous-jacents dans tous les pays (voir section 2.2).

La dérogation pour des motifs de viabilité prévue à l’article 6 quater du règlement sur l’itinérance se fonde sur deux tests:

une estimation au niveau national du coût moyen de l'IATN pour les fournisseurs de services d’itinérance au détail (opérateurs d’origine) par rapport à leurs recettes moyennes;

un test de viabilité propre à l’opérateur (d’origine) 32 .

Les deux tests, basés sur des ensembles de données partiellement différents, sont complémentaires et révélateurs du niveau de viabilité des modèles tarifaires nationaux avec les prix de gros d’itinérance inclus dans la proposition. En particulier, le test propre à l’opérateur ne vise pas à prédire précisément le nombre de dérogations possibles au titre de la viabilité. Cela devra être évalué par les ARN à partir de données fournies par les opérateurs demandant une dérogation, en bien plus grand nombre que celles dont dispose actuellement la Commission, sur la base d’une méthode qui reste à établir dans un futur acte d’exécution.

Au vu des résultats de cette analyse, la Commission propose de fixer les prix de gros maximum de l’itinérance réglementée à 4 centimes d'euro/min, 1 centime d'euro/SMS et 0,85 centime d'euro/Mo. Selon la Commission, ces plafonds:

permettent le recouvrement des coûts liés à la fourniture des services d’itinérance de gros par les opérateurs de réseaux visités;

laissent une marge pour le jeu de la concurrence au-dessous du plafond;

préservent l’incitation à l’investissement sur les marchés visités;

peuvent servir de garde-fou contre l’itinérance permanente ou les usages anormaux ou abusifs de l’accès de gros à l’itinérance et contre les distorsions des marchés nationaux qui pourraient en résulter.

En ce qui concerne le marché de détail, ce niveau de prix permettrait une introduction de l'IATN qui soit viable pour pratiquement tous les opérateurs de l’Union, y compris ceux qui disposent d’un pouvoir de négociation moindre sur les marchés de gros de l’itinérance. En parallèle, les opérateurs ayant une plus large base dans l’Union ne seront pas privés de la possibilité de tirer profit de leur stratégie commerciale.

Mesures supplémentaires

La Commission propose également de permettre aux opérateurs des réseaux visités et d’origine de s’accorder pour sortir du cadre des plafonds réglementés pour aller vers un niveau non réglementé, par exemple une tarification fondée sur les capacités ou toute autre méthode de tarification. L’analyse montre que cela pourrait avoir un impact positif sur le marché de gros de l’itinérance, en particulier dans la phase initiale de l'IATN où persistent des incertitudes sur l’évolution de la demande.

Enfin, la réglementation tarifaire spécifique applicable à l’itinérance suppose qu’un plafond général pour l’Union s’applique à un produit composite qui pourrait également inclure d’autres intrants d’accès de gros et d’interconnexion, y compris notamment ceux qui font l’objet de réglementations nationales ou potentiellement transnationales. À cet égard, il est prévu que les divergences dans la réglementation de ces intrants dans les différents pays de l’Union devraient s’estomper, notamment compte tenu des mesures supplémentaires qui seront prises conformément à la directive-cadre visant à augmenter la cohérence des approches réglementaires. Dans l'intervalle, tout litige entre les opérateurs du réseau visité et les autres opérateurs sur les taux appliqués aux intrants réglementés nécessaires à la fourniture des services d’itinérance de gros devrait être considéré en tenant compte de l’avis qu’émettra l’ORECE, en conformité avec les obligations réglementaires particulières applicables à l’itinérance, la directive-cadre et les directives spécifiques.

Réexamen

La Commission propose de réexaminer les mesures adoptées par les colégislateurs deux ans après le 15 juin 2017 et de charger l’ORECE de recueillir les données nécessaires à ce réexamen.

La Commission entend tout mettre en œuvre pour aider le Parlement européen et le Conseil à parvenir à un accord sur la proposition dans les plus brefs délais, de sorte que les consommateurs des services de communications mobiles puissent bénéficier de l'IATN dès le 15 juin 2017. Il est essentiel d’atteindre ces objectifs pour répondre aux attentes des citoyens et faire en sorte que l’Europe soit synonyme pour eux de résultats concrets.

(1)

Voir en particulier l’article 19, paragraphe 2, de l’énoncé original du règlement (UE) nº 531/2012, qui invitait la Commission à adresser des propositions appropriées si les différences entre les tarifs d’itinérance et les tarifs nationaux ne s’étaient pas rapprochées de zéro.

(2)

Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Stratégie pour un marché unique numérique en Europe, COM(2015)192final, 6.5.2015.

(3)

Règlement (UE) 2015/2120 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 établissant des mesures relatives à l’accès à un internet ouvert et modifiant la directive 2002/22/CE concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques et le règlement (UE) nº 531/2012 concernant l’itinérance sur les réseaux publics de communications mobiles à l’intérieur de l’Union.

(4)

Règlement (UE) nº 531/2012 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2012 concernant l’itinérance sur les réseaux publics de communications mobiles à l’intérieur de l’Union.

(5)

En conformité avec l’article 19 du règlement sur l’itinérance.

(6)

Les données collectées ont été analysées en collaboration avec le Centre commun de recherche (JRC).

(7)

Commission européenne, Assessment of the cost of providing wholesale roaming services in the EEA [Évaluation du coût de fourniture des services d’itinérance de gros dans l’EEE], rapport final, étude menée par TERA Consultants, publication à venir.

(8)

Un résumé et une synthèse complète des résultats de la consultation publique sont consultables au lien: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/summary-report-public-consultation-review-national-wholesale-roaming-markets-fair-use-policy . En sus des questions relatives à l’examen du marché de gros de l’itinérance, la consultation publique comprenait deux séries de questions sur la politique d’utilisation raisonnable et les mécanismes de viabilité prévus par le règlement. Le règlement sur l’itinérance confère des pouvoirs d’exécution à la Commission sur ces deux sujets.

(9)

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) nº 531/2012 en ce qui concerne les règles applicables aux marchés de gros de l’itinérance.

(10)

Document de travail des services de la Commission, analyse d’impact accompagnant la proposition de règlement modifiant le règlement (UE) nº 531/2012 en ce qui concerne les règles applicables aux marchés de gros de l’itinérance.

(11)

Document de travail des services de la Commission, accompagnant le rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur le réexamen du marché de gros de l’itinérance.

(12)

Les autres éléments d’examen fixés à l’article 19 du règlement sur l’itinérance ont été pris en compte par la Commission lors de l’évaluation des mesures réglementaires les plus pertinentes (voir section 3 ci-après et, pour plus de détails, l’analyse d’impact correspondante).

(13)

BEREC Report on the wholesale roaming market, [Rapport de l’ORECE sur le marché de gros de l’itinérance], BoR(16)33, février 2016, section 2.3.

(14)

Voir section 4 du document de travail en annexe.

(15)

Recommandation de la Commission du 7 mai 2009 sur le traitement réglementaire des tarifs de terminaison d’appels fixe et mobile dans l’UE C(2009)3359final

(16)

Voir section 5 du document de travail en annexe.

(17)

L’estimation du coût des appels vocaux d’après le modèle de coût est légèrement supérieure à 4 centimes d'euro/minute à Malte. Cependant, cette estimation est en contradiction avec le prix de gros moyen de l’itinérance déclaré pour le trafic non équilibré par les opérateurs de ce pays en 2015 (3,7 centimes d'euro/minute). ).

(18)

«ainsi que des situations donnant lieu à des différences significatives de trafic liées aux questions de saisonnalité ou découlant notamment de l’existence de différents niveaux de délocalisation des utilisateurs entre les différents États membres, situations qui vont avoir tendance à se multiplier compte tenu de l’augmentation attendue de la demande à la suite de la suppression des frais supplémentaires»; voir doc 12279/15 du 29 septembre 2015.

(19)

Données trimestrielles sur le trafic d’itinérance fournies par l’ORECE, données fournies par certaines ARN et certains opérateurs, données mensuelles relatives aux nuitées de non-résidents par pays fournies par Eurostat.

(20)

L’exercice d’estimation théorique est particulièrement difficile étant donné l’impact localisé des pics saisonniers (et l’impact tout aussi localisé des effets de compensation), les éventuelles techniques mises en place pour atténuer la congestion et la granularité limitée (sur le plan géographique et temporel) des données disponibles. Les coûts supplémentaires éventuellement générés par les pics saisonniers dans certains pays sont répartis entre tous les utilisateurs (nationaux et itinérants) du fait des déplacements saisonniers significatifs à l’intérieur du pays vers des zones touristiques et du fait de la compensation, par les abonnés en itinérance, de l’utilisation de la capacité des zones métropolitaines durant la saison estivale.

(21)

Commission européenne, Analyse d’impact des options stratégiques en rapport avec l’examen de la Commission relatif au fonctionnement du règlement (CE) n° 544/2009 du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2009 concernant l’itinérance sur les réseaux publics de téléphonie mobile à l’intérieur de la Communauté, COM(2011)407final, SEC(2011)871final.

(22)

WIK-Consult (2010), Study on the Options for addressing Competition Problems in the EU Roaming Market, [Étude des options pour la résolution des problèmes de concurrence sur le marché de l'itinérance dans l'UE], SMART 2010/018, décembre, p. 20-23.

(23)

Voir section 6 du document de travail en annexe.

(24)

International roaming BEREC Benchmark Data Report April — September 2015 [Rapport comparatif de l'ORECE sur l'itinérance internationale, avril-septembre 2015], BoR(16)28, février 2016.

(25)

BEREC Report on the wholesale roaming market, [Rapport de l’ORECE sur le marché de gros de l’itinérance], BoR(16)33, février 2016, section 2.4.

(26)

En particulier, les prix de gros de l’itinérance pour le trafic non équilibré se sont inscrits en dessous des plafonds ces dernières années, bien qu’ils excèdent largement les coûts de production estimés par la plupart des opérateurs.

(27)

La consultation publique était ouverte du 26 novembre 2015 au 18 février 2016, au lien: https://ec.europa.eu/digital-single-market/news/public-consultation-review-national-wholesale-roaming-markets-fair-use-policy-and.

(28)

Pour une analyse détaillée des résultats de la consultation publique, voir l’annexe 2 de l’analyse d’impact ci-jointe.

(29)

Seuls 4 des 40 opérateurs mobiles répondant à la consultation (dont deux répondants de la même société) estiment que la meilleure approche consisterait à supprimer la réglementation du gros.

(30)

Voir section 7 du document de travail en annexe.

(31)

Voir section 6.2 du document de travail en annexe.

(32)

Fondé sur les données des opérateurs collectées à l’automne 2015 en collaboration avec l’ORECE dans le cadre de l’examen du marché de gros de l’itinérance.