| CELEX | 52016DC0655 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | vendredi 14 octobre 2016 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 14.10.2016
COM(2016) 655 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
sur la mise en œuvre du règlement (CE) n° 767/2008 du Parlement européen et du Conseil établissant le système d'information sur les visas (VIS), l'utilisation des empreintes digitales aux frontières extérieures et l'utilisation de la biométrie dans la procédure de demande de visa/évaluation REFIT
{SWD(2016) 327 final}
{SWD(2016) 328 final}
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
sur la mise en œuvre du règlement (CE) n° 767/2008 du Parlement européen et du Conseil établissant le système d'information sur les visas (VIS), l'utilisation des empreintes digitales aux frontières extérieures et l'utilisation de la biométrie dans la procédure de demande de visa/évaluation REFIT
1.INTRODUCTION
1.1.Le VIS et son rôle dans la facilitation de l'échange de données entre États membres
Dans le cadre de la mise en place progressive d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, l'Union européenne doit garantir la libre circulation des personnes et un niveau élevé de sécurité. Dans ce contexte, la priorité a été accordée à l'élaboration et à la mise en place du système d'information sur les visas (VIS) pour échanger des données sur les visas entre les États membres 1 .
Un cadre juridique complet a été adopté pour établir le VIS:
la décision du Conseil 2004/512/CE du 8 juin 2004 établit le VIS en tant que système d'échange de données sur les visas entre les États membres;
le règlement (CE) n° 767/2008 du 9 juillet 2008 prévoyait l'objet, les fonctionnalités et les responsabilités du VIS ainsi que les conditions et les procédures d’échange de données sur les visas entre les États membres afin de faciliter l’examen des demandes de visas et les décisions relatives à ces demandes;
le règlement (CE) n° 810/2009 du 13 juillet 2009 (code des visas) énonçait les règles relatives à l'enregistrement d'identifiants biométriques au sein du VIS.
Le VIS a également été pensé dans le but de contribuer à la sécurité intérieure et à la lutte contre le terrorisme. La décision du Conseil 2008/633/JAI du 23 juin 2008 a ensuite fixé les conditions dans lesquelles les autorités des États membres désignées et Europol peuvent obtenir l'accès pour consulter le VIS aux fins de prévenir, de détecter et d'enquêter sur des infractions terroristes et d'autres infractions pénales graves.
Le VIS est utilisé pour :
1)améliorer la mise en œuvre de la politique commune en matière de visas, la coopération consulaire et la consultation entre autorités centrales afin de prévenir les menaces pour la sécurité intérieure et le «visa shopping»;
2)faciliter la lutte contre la fraude et les vérifications aux points de passage des frontières extérieures et sur le territoire des États membres;
3)contribuer à l'identification et au retour des personnes en situation irrégulière;
4)faciliter l'application du règlement de Dublin 2 .
Le VIS contribue spécifiquement à la sauvegarde de la sécurité intérieure des États membres et à la lutte contre le terrorisme 3 par l'amélioration de la façon dont les demandes de visa sont évaluées. Cela comprend l'amélioration de la consultation entre autorités centrales et l'amélioration de la vérification et de l'identification des demandeurs auprès des consulats et des points de passage frontaliers. La sauvegarde de la sécurité intérieure des États membres et la lutte contre le terrorisme constituent un objectif général et un critère de base pour la politique commune en matière de visas. Le VIS contribue également à lutter contre l'immigration illégale 4 et profite aux voyageurs de bonne foi par l'amélioration et la facilitation des procédures de délivrance des visas et de contrôle.
Le VIS a été progressivement mis en œuvre dans tous les consulats des États membres partout dans le monde entre octobre 2011 et février 2016.
Environ 16 millions de visas Schengen sont délivrés chaque année par les 26 États membres et pays associés de l'espace Schengen. À la fin mars 2016, les données de près de 23 millions de demandes de visa et de 18,8 millions d'empreintes digitales ont été introduites dans le VIS.
Le système a dépassé le seuil du million d'opérations par jour et des 100 000 opérations par heure. Il a une capacité maximale de 450 000 opérations par heure et peut stocker et traiter 60 millions de données concernant des demandes de visa.
1.2.Suivi et évaluation
Le cadre juridique du VIS prévoyait une évaluation de l'application du règlement VIS 5 et de la décision instituant le VIS 6 , ainsi que de son utilisation dans l'accès des autorités répressives (LEA) sur la base de la décision LEA du VIS 7 ; et l'utilisation de la biométrie dans la procédure de demande de visa sur la base du code des visas 8 .
Sur cette base et compte tenu également des principes et critères généraux d'évaluation des instruments politiques de l’UE dans le contexte du programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT), la Commission a lancé en 2015 la première évaluation du système depuis sa mise en service (2011) et a examiné en particulier:
la performance du VIS en tant que système;
la façon dont il a été appliqué dans la pratique;
la mesure dans laquelle il a atteint ses objectifs stratégiques;
s'il est apte à l'usage prévu en termes: d'efficacité, de rendement, de pertinence, de cohérence et de valeur ajoutée pour la politique des visas de l'UE.
Le rapport (et l'évaluation qui le sous-tend) entend également:
déterminer si le système délivre ses objectifs à un coût raisonnable;
examiner les résultats obtenus au regard des objectifs;
examiner la mise en œuvre du cadre juridique au sein des États membres.
L’évaluation a été réalisée en interne par la Commission. Plusieurs outils de collecte de données différents ont été utilisés pour recueillir des informations auprès de nombreux intervenants, notamment:
un examen documentaire étendu;
une enquête de l'UE envoyée aux États membres, à laquelle 19 d'entre eux ont répondu 9 , et à l’Agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d’information à grande échelle au sein de l’espace de liberté, de sécurité et de justice (eu-LISA);
un retour d'informations des réunions du conseil d'administration d'eu-LISA et du groupe consultatif VIS, ainsi que des groupes de travail compétents du Conseil (le groupe «Visas», les Amis du VIS, VISION), les évaluations Schengen des États membres, et la coopération locale au titre de Schengen entre les consulats des États membres dans le monde entier.
Les avis des ressortissants de pays tiers et des gouvernements des pays soumis à obligation de visa ont été pris en compte à la fois par les États membres et par la Commission au cours du déploiement et de l’application du VIS dans le monde entier.
Le présent rapport est également fondé sur une étude 10 réalisée par le Centre commun de recherche sur la reconnaissance des empreintes digitales chez les enfants.
Même si cette évaluation était fondée sur quatre années de fonctionnement du VIS, elle a tenu compte du fait que le déploiement du VIS dans le monde a été progressif, ce qui signifie, par exemple, que plus de 50 % du volume des transactions VIS proviennent de régions dans lesquelles le VIS n'a été déployé que 3 ou 4 mois avant la fin de l’évaluation; dès lors, pour ces régions, le nombre de données et le suivi disponibles étaient limités au moment de l’évaluation. Même si cette situation peut être considérée comme un facteur limitant, les données disponibles et les éléments recueillis ont permis de tirer un certain nombre de conclusions en ce qui concerne les principaux aspects du VIS et les questions d’évaluation.
Outre la présentation des principales conclusions de l’évaluation et de l’avis de la Commission, le présent rapport présente également un certain nombre de recommandations pour les prochaines étapes.
2.Principales conclusions de l'évaluation
Globalement, les résultats de l'évaluation soulignent le fait que l'introduction du VIS a conduit à 1) une simplification et une facilitation de la procédure de demande de visa grâce au fait que les données recueillies par tous les États membres sont stockées et échangées par l'entremise d'un système commun, 2) une réduction de la charge administrative des administrations nationales et 3) des procédures claires, simples et efficaces lors du traitement des demandes de visa, de la réalisation des contrôles aux frontières extérieures ou sur le territoire, de l'identification des ressortissants des pays tiers à des fins de migration et de retour ou de l'examen des demandes d'asile.
Cette évaluation globale est basée sur l’analyse des critères d’évaluation ci-dessous.
2.1.Le VIS a-t-il été efficace pour atteindre ses objectifs?
Une grande majorité d’États membres sondés 11 ont conclu que l’introduction du VIS a facilité la procédure de demande de visa, qui a été simplifiée par la mise en place d’un système commun pour le stockage et l’échange de données entre les États membres sur les demandes de visas et les décisions y relatives.
Les statistiques d'eu-LISA montrent que le temps moyen pour achever une procédure d'examen entre l'admission de la demande de visa et sa délivrance était de quatre jours, la plupart des États membres prenant environ cinq jours pour examiner une demande. Cette période est nettement inférieure à la limite légale de 15 jours ouvrables.
La plupart des États membres sondés 12 étaient d'accord avec le fait que l'introduction du VIS avait facilité la lutte contre la fraude au visa, même si la majorité d'entre eux 13 estimaient que l'introduction du VIS n'avait aucunement empêché les demandeurs de tenter de contourner les critères déterminant quel État membre était responsable de l'examen de leur demande de visa.
L'«Analyse annuelle des risques 2016» de Frontex montre que l'introduction de contrôles VIS aux frontières en octobre 2011 a conduit à une augmentation des détections de faux visas aux frontières au cours de la période qui a suivi immédiatement (2012) et a constitué, à plus long terme, un moyen de décourager l'utilisation de faux visas pour entrer sur le territoire de l'UE 14 .
La plupart des États membres 15 ont estimé que l'introduction du VIS a facilité les contrôles aux points de passage des frontières extérieures et sur le territoire des États membres.
Selon les rapports d'eu-LISA fondés sur des registres de données, il faut actuellement en moyenne 1,36 seconde pour effectuer un contrôle de première ligne à l'aide d'empreintes digitales et 0,31 seconde sans empreintes digitales. Un contrôle de seconde ligne prend une moyenne de 13,78 secondes avec des empreintes digitales et 0,28 sans empreintes digitales.
Le rapport sur le progrès technique dans l'utilisation des empreintes digitales aux frontières 16 a révélé que l'incidence globale sur le temps nécessaire pour recueillir et vérifier des empreintes digitales est en moyenne de 26 secondes aux frontières aériennes et de 44 secondes aux frontières maritimes. Ces données traduisent des progrès notables dans le raccourcissement du temps consacré aux contrôles aux frontières extérieures, par rapport à la situation antérieure, où ces contrôles étaient effectués manuellement, ainsi que l’amélioration de la fiabilité de ces contrôles, grâce à la biométrie.
Une grande majorité des États membres sondés 17 ont reconnu que l'introduction du VIS les a aidés à identifier les personnes qui ne remplissent pas ou plus les conditions d'entrée, de séjour ou de résidence sur le territoire des États membres, principalement grâce à la possibilité de comparer les données biométriques.
De nombreux États membres 18 considèrent également que l'introduction du VIS a soutenu l'application du règlement de Dublin en aidant à déterminer quel État membre était responsable de l'examen d'une demande d'asile dans les cas où un visa avait été délivré par un État membre au demandeur d'asile. Les statistiques tendent à démontrer que le VIS est bien accepté par les États membres en tant qu'instrument de preuve dans le cadre de la procédure de Dublin: entre octobre 2011 et novembre 2015, le VIS a été utilisé à des fins liées au règlement de Dublin par 12 États membres de l'espace Schengen dans près de 400 000 cas et par 15 États membres pour examiner près de 1,38 million de demandes d'asile.
Pour près de la moitié des États membres ayant répondu au questionnaire, l'introduction du VIS a eu une incidence positive sur la prévention des menaces pour la sécurité intérieure des États membres, alors que seulement deux des répondants estiment cet impact limité. Ce point de vue est corroboré par les statistiques, qui montrent une utilisation plutôt limitée du VIS à des fins de sécurité intérieure, notamment en raison de l’utilisation récente du VIS à cette fin 19 . L’utilisation limitée peut être à la fois la cause et l’effet de la perception de l’impact positif limité du VIS sur la prévention des menaces pesant sur la sécurité intérieure.
2.2.Le VIS a-t-il atteint ses objectifs de manière efficiente?
Le coût de mise en place du VIS a été de près de 151 millions d'EUR sur six ans (2005 à 2011). De plus, les États membres ont supporté des coûts variant entre 1 ou 2 millions d'EUR et 30 millions d'EUR pour configurer leurs systèmes nationaux, ce qui donne un total d'environ 600 millions d'EUR 20 , y compris les coûts de maintenance pour les premières années. Les dépenses des États membres dépendaient de leur réseau consulaire et du type d'équipement utilisé. Il est difficile de quantifier les coûts exposés par les États membres pour mettre en place les systèmes nationaux, en raison principalement de la manière dont les systèmes sont organisés au niveau national. Le plus souvent, les systèmes nationaux n’ont pas été construits à partir de zéro: il s'est plutôt agi de moderniser et d’adapter les systèmes existants afin que ces derniers puissent se connecter au VIS. Étant donné que la vérification et l’identification des ressortissants de pays tiers ont été transférées au système VIS central, le VIS a contribué à mettre en œuvre des synergies au niveau européen et a permis de limiter les coûts au niveau national.
Près de 23 millions de demandes de visa Schengen au prix unitaire de 60 EUR sont actuellement stockées dans le VIS. Cela signifie que plus de 1 380 millions d'EUR ont été perçus par les États membres pour traiter ces demandes. Toutefois, ces recettes ne couvrent pas seulement le coût de mise en place et du fonctionnement du VIS. Étant donné l'énorme coût initial de l'investissement, le coût relativement faible de la maintenance ultérieure, et même en tenant compte de tous les autres coûts administratifs supportés par les États membres lors du traitement des visas, le coût initial de la mise en place du système semble avoir été largement amorti.
Toutefois, les principaux avantages de ce système sont de valeur sociétale et non quantifiables :
il contribue à l'application d'une politique commune en matière de visas et à la coopération consulaire et fournit des moyens sécurisés et facilement disponibles de consultation entre autorités centrales des visas;
il permet d'identifier toute personne qui ne remplit pas ou ne remplit plus les conditions d'entrée, de présence ou de séjour sur le territoire des États membres;
il facilite l'application de critères et de mécanismes permettant de déterminer quel État membre est responsable de l'examen d'une demande d'asile et quand examiner la demande d'asile elle-même;
il contribue à la prévention, à la détection et à l'examen d'infractions pénales graves.
2.3.Le VIS a-t-il rempli ses objectifs?
L'évaluation a montré que le VIS répond aux besoins, problèmes et questions pour lesquels le système avait initialement été mis en place.
Cela rend le VIS essentiel au bon fonctionnement de la politique commune des visas et au soutien de la politique de libre circulation. Il a introduit une transparence accrue dans le processus des visas, notamment par la liaison des demandes, et a conduit à davantage de procédures harmonisées en encourageant les États membres à rechercher des pratiques communes lors de l'évaluation des demandes.
Le VIS a également rendu la procédure de traitement des demandes de visa et son résultat final plus prévisibles pour les demandeurs de visa.
En outre, le VIS s’est avéré être un outil essentiel pour la détection des cas d’usurpation d’identité et de visa shopping grâce à l’utilisation d’éléments biométriques. Le contrôle biométrique est considéré comme la pierre angulaire de la procédure d’identification et de vérification commune.
Si l’évaluation a fait apparaître des domaines nécessitant encore des améliorations, celles-ci sont essentiellement d’ordre technique et n’impliquent pas de réexaminer les objectifs initiaux du VIS.
2.4.Le VIS est-il cohérent avec d’autres actes pertinents de la législation de l'UE?
L'évaluation a démontré un niveau élevé de cohérence entre le VIS et les autres politiques de l'UE; en outre, la cohérence entre le VIS et les autres politiques des affaires intérieures de l'UE s'améliore.
Il existe quatre domaines politiques en particulier avec lequel le VIS est très cohérent:
-politique migratoire et des frontières - probablement l'impact le plus positif et le plus important. Le VIS a facilité les contrôles aux points de franchissement des frontières extérieures et au sein du territoire des États membres et a aidé à identifier les personnes qui ne remplissent pas ou ne remplissent plus les conditions d'entrée, de séjour ou de résidence sur le territoire des États membres;
-politique d'asile - le VIS contribue à l'application du règlement de Dublin en fournissant des moyens de preuve clairs et irréfutables concernant les critères de délivrance du visa, ainsi que des informations utiles et nécessaires dans le processus d'examen des demandes d'asile des personnes précédemment détectées dans le VIS;
-politique en matière de retour - bien que l'utilisation du VIS dans la procédure de retour ait été plutôt limitée jusqu'ici, les tendances récentes indiquent un besoin accru d'utiliser cet instrument qui fournit la preuve d'identité incontestable nécessaire dans une procédure de retour;
-politique de sécurité - pour le moment, l'accès au VIS aux fins d'application de la loi sur la base de la décision VIS reste passablement fragmenté dans l'ensemble des États membres. Toutefois, le niveau élevé de satisfaction et les avantages réels ou attendus d'un tel accès permettent d'escompter une augmentation du nombre d'utilisateurs et des demandes à l'avenir.
Le VIS est l'un des trois principaux systèmes d'information centralisés développés par l'UE dans le domaine des affaires intérieures, avec:
le système d'information Schengen (SIS), qui offre un large éventail de signalements de personnes et d'objets; ainsi que
le système Eurodac, qui contient les données dactyloscopiques des demandeurs d'asile et des ressortissants de pays tiers ayant traversé illégalement les frontières extérieures.
Ces trois systèmes sont complémentaires dans leurs tâches liées à la sécurisation des frontières extérieures et au soutien des autorités nationales dans la lutte contre le crime et le terrorisme.
C'est également un outil important qui aide les autorités compétentes en matière d'asile à déterminer l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile et qui vient, par la suite, en appui de l'examen des demandes.
Le VIS est également cohérent avec les politiques de l’UE sur le commerce et le tourisme, l’évaluation n’ayant pas constaté d’effets significatifs de la mise en place du VIS dans ces domaines, ni une diminution du tourisme ou des voyages d’affaires dans les États membres.
2.5.Le VIS génère-t-il une valeur ajoutée européenne?
L’évaluation a montré que le VIS est un instrument indispensable pour la mise en œuvre d’une politique commune efficace et efficiente en matière de visas et qu'il contribue de plus en plus à la sécurité des frontières extérieures de l’UE, par la lutte contre la migration irrégulière et contre le terrorisme et d’autres crimes graves, ce qui génère une plus-value européenne.
Le VIS joue un rôle de plus en plus important dans le cadre actuel des instruments informatiques paneuropéens pour les frontières. La récente proposition de la Commission sur un Système d'entrée/sortie (EES) 21 déboucherait également sur d'importantes modifications du règlement VIS, notamment en assurant l'interopérabilité entre les deux systèmes et en changeant la façon dont les vérifications sont effectuées dans le VIS au niveau des points de franchissement des frontières. Cela permettrait une consultation directe entre les deux systèmes dans les deux sens (EES vers VIS et vice-versa) au niveau des points de franchissement des frontières et dans les consulats.
Un retour à une situation dans laquelle seuls des systèmes nationaux sont utilisés pour assurer la sécurité des frontières extérieures, combattre l’usurpation d’identité et la fraude aux visas ainsi que l’immigration irrégulière, ou pour contribuer à la lutte contre le terrorisme et d’autres formes graves de criminalité n’est pas une option à ce stade.
3.Observations de la Commission sur les conclusions de l’évaluation
Dans le contexte de cette évaluation, la Commission a relevé un certain nombre de domaines clés dans lesquels tout problème devra être résolu afin que le VIS puisse mieux atteindre ses principaux objectifs.
3.1.Qualité des données
La qualité des données figure en haut de la liste des domaines prioritaires identifiés par l'évaluation. Les problèmes de qualité des données proviennent principalement de l'application perfectible des dispositions juridiques, même si dans quelques cas, le droit répond de manière insuffisante aux besoins de qualité nécessaires pour une utilisation efficace du système.
Des problèmes de qualité ont été décelés pour les données alphanumériques et biométriques. Les problèmes classiques sont notamment:
la confusion des différents motifs d'exemption de l'obligation de fournir des empreintes digitales;
la confusion sur la distinction entre les données biométriques non obligatoires pour des raisons légales (le demandeur est un chef d'État ou de gouvernement ou un enfant âgé de moins de 12 ans) et l'impossibilité physique de fournir des empreintes digitales.
Dans ce dernier cas, une autre distinction devrait également être faite entre l'impossibilité temporaire et permanente.
En ce qui concerne les données alphanumériques, bien que les États membres aient l'obligation juridique claire d'insérer toutes les données de la demande de visa dans le VIS, ils ne mettent toujours pas pleinement en œuvre cette obligation. L'introduction du réseau de communication VIS Mail et son lien organique avec le VIS signifiera qu'à l'avenir, les consultations par l'intermédiaire de VIS Mail ne seront pas possibles si les données disponibles n'ont pas été pleinement harmonisées avec les exigences d'une consultation donnée.
L'importance de la liaison correcte des demandes de la même personne ou de personnes voyageant en groupe a été soulignée à maintes reprises tout au long de l'évaluation. Un lien incorrect pourrait avoir des conséquences graves sur la capacité de suivi de l'historique des demandes d'une personne, ce qui va à l'encontre de l'objectif poursuivi par l'enregistrement des données dans le VIS. Il est donc primordial de corriger immédiatement les liens erronés. À l'avenir, les États membres autres que celui ayant créé un lien devraient avoir la possibilité de corriger l'erreur et de modifier un lien erroné.
3.2.Rapports de suivi et statistiques
Trouver des statistiques fiables et utiles fut l'un des principaux obstacles rencontrés lors de la collecte d'informations pour l'évaluation et dans les autres processus ayant alimenté ce rapport.
Sans données quantitatives solides, la Commission ne serait pas en mesure de:
suivre correctement la façon dont les États membres appliquent la législation de l'UE (pour l'évaluation d'une politique ou dans des processus ciblés tels que l'évaluation de Schengen);
justifier les changements de politique.
L'actuel règlement VIS confie aux seuls États membres la tâche de produire des statistiques. Toutefois, dans un système centralisé comme le VIS, le fait que 26 États différents produisent et compilent des données d'une manière disparate, est inefficace et crée une charge administrative inutile. Dans la pratique, la plupart de ces données sont facilement et immédiatement disponibles à partir du VIS et peuvent être facilement compilées avec un minimum d'efforts et anonymisées à des fins statistiques ou de tests.
3.3.Utilisation du VIS lors de la collecte des données
Si l’évaluation a montré que le VIS a considérablement facilité la lutte contre la fraude aux visas, le système n’a pas été conçu pour prévenir la fraude impliquant de faux documents ou de faux passeports présentés au cours d'une demande de visa. Étant donné que l'obligation de vérifier les empreintes digitales des voyageurs rend plus difficile, pour les fraudeurs, le fait de de traverser la frontière à l'aide de vignettes-visa contrefaites, une possible répercussion pourrait être une baisse de l'utilisation de vignettes-visa contrefaites au profit d'une utilisation accrue de visas obtenus sous de faux prétextes auprès des consulats (au moment de la demande de visa). De même, cela conduirait à une augmentation de la probabilité de fraude impliquant d'autres types de documents (par exemple, des documents de voyage). Pour éviter cela, les consulats doivent vérifier l'identité du demandeur avant de relever les empreintes digitales, en faisant un usage approprié des mesures de détection existantes.
Le code des visas prévoit que dans les 59 mois suivant l'enregistrement des empreintes digitales aux fins d'une demande, ces empreintes doivent être copiées lorsque des demandes ultérieures sont effectuées. Cela signifie que la personne n'a pas besoin de se présenter à nouveau ou de fournir à nouveau ses empreintes digitales. Toutefois, l'évaluation a montré que c'est rarement le cas dans la pratique. Les États membres réitèrent souvent la prise d'empreintes digitales à chaque demande, que ce soit en raison des doutes sur l'identité de la personne, ou parce que la personne ne se rappelle pas si ces empreintes digitales ont été précédemment relevées ou quand cela a été fait.
3.4.Utilisation du VIS aux frontières extérieures
Le VIS a un impact très positif sur le renforcement et la facilitation des contrôles aux frontières extérieures. En particulier, le contrôle des empreintes digitales en combinaison avec le numéro de visa contribue fortement à la lutte contre la fraude au visa.
Bien que la vérification, dans le VIS, du numéro de visa en combinaison avec les empreintes digitales soit obligatoire depuis octobre 2011, la mise en œuvre de cette obligation reste insatisfaisante et varie grandement d'un État membre à l'autre.
On peut s'attendre à ce que la disparition progressive des visas délivrés sans recueil d'empreintes (c'est-à-dire les visas délivrés avant le déploiement dans une région particulière) conduise à une augmentation des contrôles via le VIS aux frontières extérieures et en particulier des contrôles utilisant une combinaison du numéro de visa et des empreintes digitales.
3.5.Utilisation des données aux fins d'asile
Le VIS est un outil important pour déterminer l'État membre responsable de l'examen des demandes d'asile. Il fournit rapidement des informations fiables sur la question de savoir si le demandeur d'asile s'est vu accorder un visa et sur l'identité du demandeur d'asile. Il fournit donc les éléments permettant de déterminer l'État membre responsable et facilite la « prise en charge » fondée sur les critères relatifs au visa prévus par le règlement de Dublin.
Comme cela a été confirmé par les États membres ayant fait usage du VIS aux fins d'asile, le VIS peut être non seulement utilisé pour appuyer l'application du règlement de Dublin, mais aussi lors de l'examen des demandes d'asile, en particulier pour identifier les candidats et déterminer leur crédibilité. Toutefois, l'évaluation a montré que seuls quelques États membres utilisent le VIS aux fins d'asile 22 .
3.6.Utilisation des données à des fins répressives
L'accès au VIS à des fins répressives a été introduit très récemment et les résultats de l'évaluation restent donc fragmentés et peu concluants. Seules des leçons préliminaires peuvent être tirées des données fournies par les États membres. Il existe un potentiel d'augmentation de l'utilisation du VIS à des fins répressives étant donné que le VIS est clairement perçu globalement comme un instrument efficace et utile pour soutenir la prévention, la détection et l'examen d'infractions terroristes et d'autres infractions pénales graves. Le VIS peut fournir des informations précieuses pour identifier des suspects ou des victimes et faciliter les enquêtes judiciaires.
Toutefois, l'utilisation du VIS à des fins répressives demeure très fragmentée dans l'ensemble des États membres. En particulier, la possibilité de recherche d'empreintes digitales n'est pas encore utilisée. L'évaluation n'a pas permis de cerner les raisons de la faible utilisation de l'accès au VIS à des fins répressives. Toutefois, les insuffisances actuelles peuvent s'expliquer par la relative nouveauté du système, le manque de sensibilisation des utilisateurs potentiels et les difficultés administratives et techniques.
3.7.Protection des données au sein du VIS
Les droits des personnes concernées constituent une partie importante de la législation sur la protection des données. S'assurer que les personnes concernées peuvent consulter, rectifier et supprimer des données les concernant augmente la transparence du traitement des données à leur égard, aide à déceler tout traitement illicite et augmente la qualité des données pour le traitement licite. Ces considérations sont d'autant plus pertinentes dans un domaine tel que les demandes de visa, où la conformité avec le cadre juridique est particulièrement importante compte tenu des conséquences néfastes de tout traitement illicite.
Un phénomène notable relevé par l'évaluation est l'absence, ou le très faible nombre, de requêtes formulées par les personnes concernées pour l'exercice de leurs droits de consultation, de rectification ou de suppression des données personnelles enregistrées dans le VIS. Le phénomène pourrait s'expliquer par les bonnes performances des États membres en matière de protection des données à caractère personnel. Toutefois, cela pourrait également être dû en partie au fait que les personnes concernées ne sont pas informées de leurs droits en matière de protection des données et ne savent pas comment les exercer (par exemple, à qui les personnes concernées doivent-elles adresser leurs demandes).
Des inspections effectuées sur place par le contrôleur européen de la protection des données en vue de surveiller la légalité du traitement des données à caractère personnel et des audits sur la sécurité du système central du VIS n’ont pas permis de déceler des problèmes de protection des données. En près de trois années de fonctionnement, eu-LISA n’a reçu aucune plainte en matière de protection des données.
4.Prochaines étapes
4.1.Mesures à court/moyen terme
Problèmes de qualité
Pour améliorer la qualité des données à un stade précoce de la procédure de demande de visa, des indicateurs sur les défauts de qualité des données pourraient être introduits et utilisés pour vérifier les demandes au moment où elles sont soumises. Par exemple, une brève liste d'indicateurs pourrait être établie pour chaque demande, en soulignant le champ problématique (p. ex. une date, un nom, une donnée incorrecte, etc.), ce qui alerterait tout futur utilisateur sur la présence d'un défaut de qualité potentiel.
Des mesures appropriées devraient également être envisagées pour s'assurer que les consultations préalables ne sont pas mises en péril en raison d'informations manquantes dans le VIS. Pour résoudre ce problème, le VIS pourrait être programmé pour refuser de lancer une demande de consultation préalable jusqu'à ce que toutes les informations requises par l'article 9 du règlement VIS soient correctement remplies dans le système. De plus, le système devrait permettre une identification rapide et univoque des personnes dont les empreintes digitales sont manquantes dans le système et de la raison de cette absence afin d'éviter des recherches prolongées au niveau des points de franchissement des frontières.
En ce qui concerne les empreintes digitales, le système doit être techniquement réglé de sorte qu'il fasse mieux la distinction entre les cas où les empreintes digitales ne sont pas requises pour des raisons juridiques et les cas où il y a une raison factuelle expliquant l'absence d'empreintes. Cela rendra le système plus apte à fournir des données univoques et pouvant être utilisées pour vérifier que les consulats appliquent correctement les obligations sur les empreintes digitales et pour déterminer les cas dans lesquels une personne s'est vu refuser un visa parce qu'il existait une raison factuelle expliquant pourquoi elle ne pouvait pas fournir ses empreintes digitales.
Pour répondre aux obstacles rapportés sur la collecte des données biométriques, en particulier ceux affectant la qualité des images faciales, et pour permettre de futures recherches combinées en utilisant l'image faciale, des normes alternatives pourraient être mises en place, comme la prise de photos directement lors de la demande de visa.
Le suivi centralisé de la qualité des données et l'identification et la mise en œuvre de solutions communes s'y rapportant assureraient une réponse efficace à ces problèmes. C'est pourquoi, à l'avenir, eu-LISA devrait se voir confier un rôle consistant notamment à produire des rapports sur la qualité des données.
Solutions techniques centralisées pour la consultation préalable et la représentation
Une solution technique centralisée à appliquer de la même manière par tous les États membres concernés par une consultation préalable pourrait être envisagée, éventuellement sous la forme d’une matrice d’identification des États membres bénéficiaires. Celle-ci permettrait de créer des synergies et de faciliter, pour les États membres, le maintien des systèmes informatiques concernés, et de s'assurer que les données correspondantes sont mémorisées dans le VIS avant de lancer une consultation.
Une solution technique centralisée pour identifier les États membres bénéficiaires concernés par une notification ex post pourrait également être envisagée. Ainsi, les données pertinentes seraient stockées dans le système avant l'envoi d'une notification.
Enfin, une solution technique centralisée dans le VIS pourrait également être envisagée pour la matrice de la représentation consulaire des États membres. Cela profiterait aux États membres grâce à la suppression de l'obligation de mentionner les définitions techniques dans les accords de représentation et, plus généralement, en facilitant la conclusion de nouveaux accords. Cela serait également avantageux pour les demandeurs, du fait de l'élimination de l'incertitude sur la façon dont est réalisée la procédure dans le cas de la représentation.
Intégration de VIS Mail dans le VIS
Pour plus de cohérence dans les échanges entre le système central et les systèmes nationaux, le mécanisme VIS Mail pour les consultations devrait être intégré à l'infrastructure du VIS. Cette mesure permettrait également de faciliter l'exécution des tâches par les États membres, étant donné qu'il y aurait moins de systèmes à gérer et à maintenir au niveau national. Cette mesure pourrait être accompagnée d'un examen des messages/notifications nécessaires (p. ex. coopération consulaire, notifications des questions en rapport aux VTL 23 ) à exécuter via VIS Mail.
Collecte multiple d'empreintes dans un délai de 59 mois
Une solution possible pour résoudre le problème actuel de la règle des 59 mois sur la copie des empreintes digitales pourrait être que chaque consulat délivre un reçu attestant qu'il a recueilli les empreintes digitales d'un demandeur donné à une date donnée. La personne concernée serait invitée à présenter ce reçu lors d'une nouvelle demande de visa dans les 59 mois.
Accès au VIS à des fins répressives
Compte tenu de la récente introduction de l'accès au VIS à des fins de prévention et de détection des infractions terroristes et autres infractions pénales graves, ainsi que pour les enquêtes en la matière, des informations et d'autres éléments de preuve sont nécessaires pour déterminer pourquoi le système n'a jusqu'ici été consulté que très rarement à cette fin.
À l'avenir, les services répressifs pourraient avoir la possibilité d'effectuer des recherches dans le VIS à l'aide d'empreintes digitales latentes et de photographies. Cela rendrait ces recherches plus utiles et efficaces.
Utilisation systématique du VIS aux frontières
Les autorités des États membres devraient être encouragées à se conformer à l'obligation existante d'effectuer des vérifications obligatoires dans le VIS à l'aide du numéro de visa en combinaison avec les empreintes digitales du titulaire du visa. Des informations pratiques sur le contrôle des visas aux frontières extérieures sont disponibles dans le manuel pratique à l'intention des gardes-frontières et ont été mises à jour parallèlement au déploiement complet du système. De plus, l'augmentation prévue de l'interopérabilité entre les systèmes d'information disponibles aux frontières extérieures pourra faciliter et accélérer les contrôles requis. Étant donné que les délais aux points de passage des frontières constituent l'un des principaux obstacles aux vérifications systématiques dans le VIS, cette amélioration de l'exploitabilité et le développement du système d'entrée/sortie devraient avoir un impact positif.
Utilisation du VIS pour identifier les personnes appréhendées à l'occasion du franchissement irrégulier d'une frontière extérieure ou en séjour irrégulier dans un État membre
Les États membres devraient envisager d'introduire des contrôles systématiques des migrants en séjour irrégulier sans documents de voyage valables à l'intérieur du territoire pour qu'ils puissent être identifiés aux fins du retour. Bien que les pays tiers ne considèrent bien souvent pas les données collectées du VIS comme une preuve suffisante pour délivrer des documents de voyage aux fins du retour, le système peut malgré tout être utile pour établir la nationalité et effectuer les enquêtes ultérieures. De plus, les accords de réadmission les plus récents de l'UE considèrent les résultats des recherches dans le VIS comme une preuve de nationalité.
Le VIS n'est actuellement utilisé à des fins de retour que dans une mesure très limitée. Il pourrait toutefois jouer un rôle beaucoup plus important s'il était possible d'y stocker une page de données numérisée du passeport du demandeur de visa. Offrir aux États membres la possibilité d'accéder à une copie du passeport d'un migrant en situation irrégulière pourrait améliorer grandement les chances de retour effectives et accélérerait la procédure. Cela permettrait également d'augmenter le nombre de retours effectués sur la base du document de voyage de l'UE aux fins de retour 24 combiné à une copie du passeport.
Utilisation systématique du VIS pour les demandes d'asile
Le potentiel du VIS aux fins d'asile devrait être exploité par tous les États membres de manière plus systématique. Tous les États membres devraient être encouragés à utiliser le VIS aux fins d'asile pour :
déterminer l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile afin d'assurer une pratique uniforme et plus efficace; et
aider à établir l'identité et la crédibilité du demandeur lors de l'examen du fond de la demande d'asile.
En ce qui concerne la procédure de Dublin, la proposition de refonte du Règlement Dublin III 25 prévoit d'obliger les États membres à consulter le VIS. À l'avenir, les autorités compétentes en matière d'asile devraient être autorisées à y accéder pour vérifier le but du voyage, dans le cadre de l'évaluation de la crédibilité.
Protection des données
Les autorités nationales compétentes en matière de protection des données devraient être invitées à effectuer des contrôles de qualité sur les informations fournies aux personnes concernées par les missions diplomatiques, les postes consulaires et les prestataires de services extérieurs, et à réaliser des contrôles plus systématiques, y compris des audits du VIS national.
Efficacité de recherche accrue pour lutter contre la fraude
Le VIS a considérablement amélioré la lutte contre la fraude à l'identité dans la procédure de délivrance des visas et aux frontières, essentiellement en recourant à la biométrie. Le champ d'application des recherches de seconde ligne aux frontières pour les voyageurs pour lesquels il est physiquement impossible de vérifier les empreintes digitales (ou pour lesquels les empreintes digitales ont été physiquement impossibles à relever au moment de la demande de visa) pourrait être élargi aux résultats inexacts. Ces résultats fourniraient des informations plus précises pour les gardes-frontières, ce qui leur permettrait d'établir l'existence de soupçon de fraude.
Statistiques basées sur les données du VIS
En ce qui concerne la production de statistiques, confier à eu-LISA la tâche d'établir des rapports pour le compte des États membres semble être la voie à suivre. À l'instar de ce qui a été proposé pour l'EES, eu-LISA pourrait être tenue d'établir un répertoire central de données et de le rendre accessible, sur une base régulière, à la Commission, aux États membres et aux agences de l'UE (comme Frontex ou Europol). À cette fin, eu-LISA devrait être chargée de maintenir également les registres des opérations de traitement des données effectuées en application de la décision 2008/633/JAI. À plus long terme, il devrait être possible de combiner ces données à celles d'autres bases de données (telles que l'EES) afin de produire des rapports stratégiques sur les tendances de la migration. Les États membres pourraient alors avoir accès:
-aux statistiques techniques (création de dossiers de demande de visa, recherches, authentifications aux frontières par heure, jour, mois, année, etc.);
-aux chiffres sur la performance du VIS par rapport aux objectifs (données globales et par État membre);
-à la veille stratégique et analitique sur les données du VIS (possibilité d'un répertoire distinct similaire à celui de l'EES), tenant compte de toute l'activité des visas des États membres. À cet égard, la tâche de produire des statistiques sur les visas pourrait être transférée de la Commission (cette tâche lui est attribuée dans le code des visas) à eu-LISA.
De plus, le rapport sur le fonctionnement technique du VIS actuellement produit par eu-LISA tous les deux ans pourrait être produit annuellement. Cela permettrait d'améliorer le suivi du système et d'aligner les dispositions pertinentes sur celles d'instruments similaires (SIS, Eurodac).
Une version révisée du Règlement VIS devrait permettre à la Commission de solliciter auprès d'eu-LISA des statistiques sur des aspects spécifiques de la mise en œuvre du système ou sur l'application par les États membres de différents aspects politiques liés au VIS, en particulier les données nécessaires aux évaluations Schengen des États membres.
4.2.Autres évolutions futures possibles du VIS
En plus de tirer les leçons de l'application du cadre juridique du VIS à ce jour, l'attention doit également porter sur les futures utilisations potentielles du VIS. Dans un monde toujours plus interdépendant et au regard de la complexité des relations entre les différents domaines politiques, le VIS offre plusieurs avantages non quantifiables dans le domaine de la sécurité frontalière. Il s'agit notamment d'une interconnectivité potentiellement facile et peu coûteuse avec:
les systèmes actuels de l'UE (SIS, Eurodac);
les futurs systèmes de l'Union européenne (EES);
les bases de données (documents de voyage volés et perdus).
À la suite de la Communication sur Des systèmes d’information plus robustes et plus intelligents au service des frontières et de la sécurité 26 (Communication «Frontières intelligentes») adoptée le 6 avril 2016, la Commission a institué un groupe d'experts de haut niveau sur les systèmes d'information et l'interopérabilité, chargé de traiter les aspects juridiques, techniques et opérationnels des différentes options pour réaliser l'interopérabilité du SIS, du VIS, et d'Eurodac. Un rapport final comportant des recommandations est prévu pour mi-2017. Il pourra déboucher sur des modifications juridiques du VIS afin de parvenir à l'interopérabilité avec d'autres systèmes.
En outre, une proposition législative visant à mettre en place un système UE d'information et d'autorisation concernant les voyages (ETIAS) sera présentée avant la fin de l’année, et de nouvelles tâches seront confiées à eu-LISA, y compris le développement d'une capacité centrale de suivi pour la qualité des données de tous les systèmes.
Le droit fondamental à la protection des données à caractère personnel, comme reconnu dans l'article 8 de la charte des droits fondamentaux, et en particulier le principe de limitation des finalités dérivant de ce droit 27 , doit être pris en compte dans la poursuite de la mise en œuvre de l'interopérabilité technique et opérationnelle et des nouvelles fonctions.
En explorant l'interopérabilité des systèmes à grande échelle, une attention particulière devrait être accordée à la protection des données par la conception - exigences mentionnées à l'article 25 du nouveau règlement 2016/679 de protection des données générales et à l'article 20 de la directive 2016/680 relative à la protection des données par les autorités compétentes.
En outre, l'évaluation eu-LISA réalisée en 2015 28 a révélé que pour garantir pleinement la cohérence de la gestion opérationnelle du VIS, les responsabilités de la Commission concernant l'infrastructure de la communication devraient être transférées à eu-LISA. Certaines de ces initiatives et résultats nécessiteront de modifier les instruments juridiques du VIS et d'autres actes juridiques.
L'évaluation a mis en évidence l'intérêt des États membres à également disposer d'informations sur les visas nationaux de long séjour, y compris les données biométriques enregistrées dans le VIS.
La possibilité d'adapter la configuration du système central pour mieux répondre à la nécessité d'adaptation rapide et efficace aux besoins de disponibilité pendant les périodes d'interruption devrait également être analysée.
Pour permettre à eu-LISA de tester les différentes fonctions VIS, des solutions de tests plus réalistes, en ligne avec le cadre applicable à la protection des données, devraient être facilitées pour l'eu-LISA.
Enfin, comme indiqué par l'étude sur la fiabilité de la collecte d'empreintes digitales des enfants âgés de moins de 12 ans 29 , et en tenant compte du rapport de la Commission de 2016 sur la traite des êtres humains 30 , la possibilité d'abaisser la limite d'âge pour collecter les empreintes digitales des enfants dès l'âge de 6 ans devrait être davantage explorée, en tenant compte de l'intérêt de l'enfant et afin d'évaluer en particulier leur potentiel pour aider à identifier les victimes de la traite des êtres humains et à détecter les trafiquants.
4.3.Révisions législatives possibles
Certaines des lacunes relevées dans l'évaluation du cadre juridique du VIS et certaines des recommandations d'amélioration ne peuvent être abordées que par le biais d'une révision de la base juridique du VIS. Par exemple:
le transfert de la responsabilité de la production de statistiques à eu-LISA;
l'interconnectivité avec d’autres systèmes;
l'amélioration des règles de qualité des données et la production de rapports sur la qualité des données;
la suppression des dispositions obsolètes de la loi actuelle (par exemple, sur le déploiement, la configuration et la transition vers VIS Mail ou diverses périodes de transition).
Lorsqu'une révision législative est envisagée, la Commission procédera, le cas échéant, à une évaluation d'impact qui devra analyser et évaluer les effets potentiels des différentes options politiques.
Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à un document de voyage européen destiné au retour de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier [COM(2015) 668 final du 15.12.2015].
COM(2016) 205 final.
Document de travail des services de la Commission accompagnant le document Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur les progrès réalisés dans la lutte contre la traite des êtres humains, SWD(2016) 159 final.
Recommandation de la Banque centrale européenne du 22 décembre 2016 au Conseil de l’Union européenne concernant la désignation du commissaire aux comptes extérieur de la Banque de Grèce (BCE/2016/46)
22/12/2016
Acte préparatoire — 52016SC0450
21/12/2016
Acte préparatoire — 52016SC0457
21/12/2016
Acte préparatoire — 52016SC0468
21/12/2016