RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Rapport 2009-2015 sur la situation financière du régime d’assurance contre le chômage en faveur des anciens agents temporaires ou contractuels et des assistants parlementaires accrédités se trouvant sans emploi après la cessation de leurs fonctions auprès d’une institution de l’Union européenne

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 5.12.2016

COM(2016) 754 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Rapport 2009-2015 sur la situation financière du régime d’assurance contre le chômage en faveur des anciens agents temporaires ou contractuels et des assistants parlementaires accrédités se trouvant sans emploi après la cessation de leurs fonctions auprès d’une institution de l’Union européenne

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT

Rapport 2009-2015 sur la situation financière du régime d’assurance contre le chômage en faveur des anciens agents temporaires ou contractuels et des assistants parlementaires accrédités se trouvant sans emploi après la cessation de leurs fonctions auprès d’une institution de l’Union européenne

RÉSUMÉ

Conformément aux Règlements afférents au Régime applicable aux autres Agents (RAA), l'allocation de chômage communautaire est destinée à l'ancien agent contractuel (AC), assistant parlementaire (APA) ou temporaire (AT) se trouvant sans emploi contre son gré (cela exclut, par exemple, les agents démissionnaires). Elle est complémentaire à l'éventuelle allocation de chômage nationale.

Ces allocations sont payées à partir du Fonds spécial de chômage. Ce fonds est financé d’une part par les cotisations des agents potentiellement bénéficiaires et, d’autre part, par celles de l'employeur.

Les conditions d’accès à cette allocation, ainsi que les catégories de bénéficiaires et les taux de contribution, ont subi des changements significatifs qui ont bousculé le système mis en place à l’origine et plus particulièrement la trésorerie du Fonds.

Réforme 2004:

La réforme du Statut des fonctionnaires et du Régime Applicable aux Autres Agents (RAA) de l'Union européenne, entrée en vigueur le 1er mai 2004, a introduit dans le RAA une nouvelle catégorie d'agent engagé par contrat (i.e. agent contractuel - AC) ainsi que de nouvelles règles de contribution au Fonds de chômage (notamment une augmentation de la contribution pour la partie personnelle de 0.4 % à 0,81 %).

Période 2009-2015:

En application du règlement n° 160/2009 du Conseil du 23.02.2009 (JO L 55 du 27.02.2009), les assistants parlementaires accrédités (APA) sont désormais couverts par le Fonds de chômage. À cette occasion les modalités du Fonds de chômage, y inclus le montant de la contribution, n'ont pas été modifiées.

En 2009, le Fonds de chômage présentait un déficit de 4,3 millions d’euro avant de redescendre à 2,6 millions d’euro en 2010. Entre 2011 et 2013, le déficit s’était significativement réduit pour atteindre en fin 2013 1 million d’euro. Durant cette période, la réserve cumulée du Fonds de chômage est passée de 16,1 millions d’euro au début de 2009 à 2 millions d’euro à la fin 2015. Les raisons de ces bouleversements sont multiples et notamment :

Augmentation du nombre d’affiliés (+ 42 %)

Augmentation du nombre d’allocations de chômage mensuelles (+ 9 %)

Augmentation du nombre de bénéficiaires agents temporaires (AT) par rapport au nombre d’AT en activité (de 2,56 % en 2009 à 2.90 % en 2015)

Diminution du nombre de bénéficiaires agents contractuels (AC) par rapport au nombre d’AC en activité (5,86 % en 2009 à 1,83 % en 2015)

Introduction de la catégorie des APA (ratio de bénéficiaires APA en 2015 : 8,4 %)

Augmentation de l’allocation mensuelle moyenne, qui est passée de 1.980 euro en 2009 à 2.063 euro en 2010. La tendance à l'augmentation s’inverse en 2011 et 2012 en atteignant un montant plancher de 1.908 euro. Dès 2013, la tendance s'inverse à nouveau pour atteindre en 2015 2.551 euro avec un pic en 2014 de 2.582 euro. On constate que l'allocation moyenne des APA est en nette augmentation entre 2011 et 2015. En effet, celle-ci passe de 2.096 euro à 2.898 euro en 2014 pour redescendre à 2.525 euro en 2015.

Augmentation de la durée moyenne en mois du bénéfice à l'allocation, qui passe de 6,9 mois en 2009 à 10 mois en 2015, ce qui a pour effet une augmentation de la durée d'indemnisation de 45 %

Réduction significative du déficit en 2012 due à une recette exceptionnelle en provenance de l’agence EUIPO ayant remboursé un montant de 1,2 millions d’euro suite à la réintégration d’une vingtaine d’agents en application d’une décision de justice.

Réforme 2014 et perspectives:

La réforme du Statut des fonctionnaires et Régime Applicable aux Autres Agents (RAA) de l'Union européenne, entrée en vigueur le 1er janvier 2014 a modifié la durée maximale des contrats d'engagement des AC 3ter, durée qui est désormais de 6 ans au lieu de 3.

Cette modification de la durée maximale du contrat a eu pour conséquence de diminuer le nombre de bénéficiaires du Fonds de chômage dès 2014. Son effet modérateur aura toutefois tendance à s'estomper à partir de 2017.

Cet impact positif n'a néanmoins pas compensé l'augmentation importante du nombre de bénéficiaires issus du Parlement européen à la suite du renouvellement de ce dernier en 2014. En effet, plus de 600 assistants parlementaires (APA) et 200 AT se sont ajoutés à la population des bénéficiaires du régime d'assurance contre le chômage en juillet 2014.

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L’article 28 bis, paragraphe 11, et l’article 96, paragraphe 11, du régime applicable aux autres agents de l’Union européenne (RAA), tels qu'amendés en 2013, prévoient la présentation d'un rapport de la Commission tous les deux ans sur la situation financière du régime d’assurance contre le chômage. En outre, indépendamment du présent rapport, la Commission peut, par voie d'actes délégués, conformément aux articles 111 et 112 du statut, adapter les contributions prévues à l'article 28 bis, paragraphe 7, et l'article 96, paragraphe 7, du RAA si l'équilibre de régime l'exige.

1Le cadre réglementaire

1.1Description du régime

La réforme du Statut des fonctionnaires et Régime Applicable aux Autres Agents (RAA) de l'Union européenne, entrée en vigueur le 1er mai 2004 a modifié les textes juridiques qui régissaient l'éligibilité au bénéfice du Fonds de chômage ainsi que les règles de contribution à ce dernier, et ce, depuis 1985. Les modifications peuvent être résumées comme suit :

Le tableau ci-après présente les plafonds et les planchers selon les différentes populations :

en montants en euros au 1er janvier 2016

Les montants des abattements, des plafonds et des planchers sont actualisés de la même manière que les rémunérations.

Les allocations familiales éventuelles s’ajoutent à l'allocation de chômage. Pour ce qui est de la cotisation au régime commun d’assurance maladie (RCAM) de l’Union européenne (5,1 % du traitement de base de référence du bénéficiaire), celle-ci est à la charge du Fonds de chômage.

1.2Références juridiques

-Article 28 bis du régime applicable aux autres agents de l’Union européenne (RAA) tel qu'amendé par le règlement n° 1023/2013 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2013.

-Article 96 du régime applicable aux autres agents de l’Union européenne (RAA) et article 5 de l’annexe au RAA tels qu'amendés par le règlement n° 1023/2013 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2013.

-Articles 135 et 136 du RAA tels qu'amendés par le règlement n° 1239/2010 du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2010 (JO L 338 du 22.12.2010).

-Article 65(1) du statut portant sur l'actualisation des rémunérations et de certains montants.

-Règlement nº 91/88 de la Commission du 13.01.1988, fixant les dispositions d’exécution de l’article 28 bis du régime applicable aux autres agents de l’Union européenne (JO L 11 du 15.01.1989).

-Réglementation de la Commission du 14.07.1988, après commun accord constaté par le président de la Cour de justice le 04.07.1989, fixant les modalités d’application des dispositions relatives à l’octroi de l’allocation de chômage aux agents temporaires en exécution de l’article 28 bis, paragraphe 10, du régime applicable aux autres agents de l’Union européenne.

2La situation de caisse et d'exercice 2009-2015 du Fonds de chômage

Les deux sections ci-après présentent les évolutions du Fonds de chômage et plus particulièrement les dépenses et les recettes.

Les montants repris sous le vocable « Allocations de chômage » contiennent systématiquement l’allocation de chômage de base, toutes les allocations familiales et l’effet du coefficient correcteur (uniquement pour l’ancien régime). Déduction est faite de toutes les prestations sociales perçues au niveau national (allocations de chômage, allocations familiales, indemnités de maladie, indemnités de grossesse, etc.). En ce qui concerne la contribution au RCAM, comme indiqué sous le point "1.1 Description du régime ", celle-ci n’étant pas à charge du bénéficiaire à l'allocation de chômage, elle est financée par le Fonds de chômage (5,1 % du salaire de base de référence du bénéficiaire).

Le Fonds de chômage utilise deux instruments de gestion pour ses dépenses et recettes :

un compte courant pour l’encaissement des recettes et le paiement des allocations ;

des comptes à terme pour le placement des surplus cumulés.

2.1Situation de "caisse" : résultats courants et soldes cumulés 2009-2015

Dans l’optique de comptabilité de caisse, les recettes et les dépenses sont enregistrées au moment où celles-ci sont encaissées ou engagées.

Le tableau 1 donne un récapitulatif des recettes et dépenses telles qu’elles ont été inscrites dans la comptabilité, ainsi que le solde courant qui en découle. Il est à noter, pour 2014, une régularisation des cotisations RCAM dues pour la période 2009-2013.

Le tableau 2 présente l’évolution des avoirs financiers du Fonds de chômage aussi bien sur le compte courant intégré dans la comptabilité de la Commission européenne (partie I) mais aussi sur les comptes de placement gérés par la DG ECFIN (partie II). La troisième partie donne les surplus cumulés consolidés sur ces deux comptes (partie III).

Par rapport à l’année de référence (2009), force est de constater la diminution d’année en année du surplus cumulé. La stabilité relative du Fonds en 2012 provient d’un remboursement par l’EUIPO des allocations de chômage perçues par le personnel réintégré.

Entre 2009 et 2015, le surplus cumulé accuse une diminution de 87 %.

Le tableau 3 présente une synthèse du solde cumulé entre 2008 et 2015.

2.2Situation d'exercice : Résultats courants 2009-2015

Dans l’optique de comptabilité d'exercice, les transactions sont enregistrées afin qu'elles soient rattachées à l'année à laquelle elles se rapportent. Ainsi, certaines recettes encaissées et inscrites dans la comptabilité au début de l’année N sont des retenues sur traitement de la fin de l’année N-1 et certains paiements d’allocations de chômage effectués et inscrits au début de l’année N couvrent des périodes de chômage de la fin de l’année N-1. En comptabilité, ces transactions sont imputées sur l’exercice N-1.

Le tableau 4 présente les recettes et dépenses suivant cette logique et donne ainsi la situation « d'exercice » annuelle des recettes et dépenses du Fonds de chômage.

Les recettes et les dépenses ont connu des augmentations importantes depuis 2009. Cette évolution des recettes et dépenses s’explique principalement par :

la création de nouvelles agences et l'augmentation d'ensemble des effectifs des agences ;

l’introduction depuis 2004 d’une nouvelle catégorie de personnel (i.e. agent contractuel - AC) ;

l’intégration en 2009 des assistants parlementaires.

Les effets sur les dépenses ne sont significatifs qu’à partir de 2007, date des premières fins de contrats d'agents contractuels et donc des premières ouvertures au droit au chômage. Cette augmentation des dépenses a été continue jusqu’en 2014 pour redescendre légèrement en 2015.

Le solde déficitaire du Fonds atteignait 4,3 millions d’euro en 2009 pour diminuer progressivement les années suivantes : à 2,6 millions d’euro en 2010, à 1,5 million d'euro en 2011, à 1,2 million d'euro en 2012 et à 1 million d'euro en 2013. En 2014, le déficit s'accentue pour atteindre 4,8 millions d'euro. Cela s'explique par l'augmentation du nombre d'APA qui bénéficient du chômage. L'effet précité s'atténue en 2015 pour atteindre un déficit de 3 millions d'euro.

Le graphique ci-dessous présente la situation susmentionnée.

2.3Situation d'exercice : ventilation des dépenses et recettes par institution et pour l’ensemble des agences 2009-2015

Le tableau 5 présente la ventilation des dépenses et des recettes par institution ainsi que pour l’ensemble des agences et des Offices. La première partie du tableau présente les montants absolus et la deuxième partie présente les pourcentages par rapport au total des dépenses et recettes. L'effet de fin de législature du PE y est particulièrement visible, avec un bond de la dépense au titre du PE de plus de 8 millions d'euros entre 2013 et 2014. En 2015, les dépenses restent élevées mais néanmoins inférieures à celles de 2014.

Sans tenir de compte du Service européen d'action extérieure (SEAE) pour lequel il est encore difficile d'établir une analyse détaillée en raison du manque de recul, seules les agences ont à ce jour un niveau de contribution supérieur aux dépenses. Cette situation provient notamment du fait que la plupart de leur personnel bénéficie de contrats à durée indéterminée. Il est toutefois à noter que les dépenses liées au personnel des agences ont fortement augmenté sur la période 2013-2015.

3Analyse des affiliés, des bénéficiaires et des allocations accordées

3.1Nombre d'affiliés et contribution moyenne

Le tableau 6 présente le nombre d’AT et AC contribuant au Fonds de chômage, en service au 31 décembre de chaque année.

Le nombre d’AC et d’AT a augmenté, entre 2009 et 2015, respectivement de 40 % et 23 %. Quant aux APA, les premiers bénéficiaires apparaissent en 2011.

Toutes catégories confondues, le nombre d'affiliés a augmenté de 43 % entre 2009 et 2015.

3.2Nombre de bénéficiaires d’une allocation chômage en termes absolus et par rapport au nombre d’affiliés : taux de chômage au 31 décembre de l’année

Le tableau 7 présente le nombre de personnes au chômage ayant reçu une allocation de chômage complète ou complémentaire au système national pour le mois de décembre de chaque année.

En combinant les données sur les AT et AC en service au 31 décembre reprises dans le tableau 6 et le nombre de bénéficiaires ayant reçu une allocation de chômage repris dans le tableau 7, il est possible de calculer le ratio entre le nombre de bénéficiaires du Fonds de chômage et le nombre d’affiliés au même fonds. Le résultat est présenté dans le tableau 8.

Pour ce qui concerne les agents temporaires, leur nombre est en légère augmentation avec néanmoins une diminution significative pour la Commission. L'effet de cette diminution est contrebalancé en raison d'une forte augmentation de leur nombre dans les agences. Le pourcentage d’allocataires par rapport aux affiliés reste constant.

Quant aux agents contractuels, leur nombre est en augmentation constante, plus particulièrement dans les agences et au Parlement européen. Le pourcentage de bénéficiaires par rapport aux affiliés est en forte diminution. Cette diminution est liée à la prolongation possible de 3 à 6 ans des contrats conclus entre 2010 et 2013.

En 2014, on remarque aussi un nombre élevé d'anciens APA bénéficiant de l’allocation, 2014 étant une année de fin de législature du Parlement.

Nombre d’allocations de chômage mensuelles, montant moyen, bénéficiaires et pays de résidence de ces derniers

Une allocation de chômage peut être versée pendant plusieurs mois. Le tableau 9 présente le nombre d’allocations de chômage mensuelles versées par année.

Les dépenses totales annuelles par type de bénéficiaire (AT de l’ancien système, AT du nouveau système et AC) divisées par le nombre de mensualités versées, donne le montant moyen de l’allocation de chômage par catégorie de bénéficiaires. Le tableau 10 présente ce résultat. Il est à noter qu’une allocation liée à un mois déterminé peut être complète ou ne représenter qu’une fraction au prorata du nombre de jours pendant lesquels la personne a été effectivement au chômage.

L’allocation mensuelle moyenne est en augmentation entre 2009 et 2010 ; elle passe de 1.980 euro à 2.063 euro. La tendance à l'augmentation s’inverse en 2011 et se poursuit en 2012 en atteignant un montant plancher de 1.908 euro. Dès 2013, la tendance s'inverse à nouveau pour atteindre en 2015 2.551 euro avec un pic en 2014 de 2.582 euro. Si l'on considère uniquement les AC et AT, l'allocation mensuelle moyenne s'élève à 2.562,30 euro en 2015.

On remarque que les montants moyens payés pour les APA sont également en forte augmentation en 2014, de près de 50 % par rapport à 2013, avec 2.897,99 euro. L'allocation mensuelle moyenne diminue nettement en 2015 pour atteindre 2.550,67 euro.

Les quatre éléments les plus importants de ce tableau sont :

l'augmentation du montant mensuel moyen payé aux AT et AC entre 2013 et 2015 : + 31 % ;

l'augmentation du montant mensuel moyen payé aux APA entre 2013 et 2015 : + 28 % ;

l'augmentation des mensualités payées aux APA entre 2013 et 2015 : + 385 % ;

le poids des dépenses pour les APA dans les dépenses totales entre 2013 et 2015 : de 6 % à 31 %.

Le tableau 11 présente la durée moyenne en mois du bénéfice à l'allocation de chômage. Cette durée est calculée en cumulant le nombre total des jours payés jusqu’au 31 décembre de l’année indiquée et en divisant ce total par le nombre de bénéficiaire à l'allocation de chômage. Le résultat ainsi obtenu est divisé par 30 pour obtenir la durée moyenne en mois du bénéfice à l'allocation de chômage.

Il est constaté que la durée moyenne en mois du bénéfice à l'allocation de chômage passe de 6,9 mois pour 2009 à 10 mois pour 2015. Ceci représente une augmentation de la durée d'indemnisation de 45 %. Cette augmentation est principalement due à l'impact des APA.

Cependant, le nombre de bénéficiaires qui ont perçu une allocation au moins pendant un mois de l’année a légèrement diminué de 7,6 % entre 2009 et 2015 (de 701 à 648, voir tableau 7).

Les tableaux suivants représentent la durée de la période indemnisée par population (AC/AT et APA).

AC/AT :

APA :

On remarque que si la part relative aux dépenses induites par les APA par rapport aux dépenses globales est élevée en 2015 (31 %) cela est dû tant à un effet de nombre qu'au niveau élevé du montant moyen de l'allocation mensuelle versée à cette population. La durée moyenne de la période indemnisée pour les APA augmente substantiellement en 2015 et est plus importante que la période moyenne d'indemnisation des AC/AT. Cela est la conséquence directe de l'augmentation substantielle du nombre d'APA bénéficiant de l'allocation de chômage, elle-même engendrée par le renouvellement du Parlement européen à la fin de l'année 2014.

Eu égard au principe de complémentarité du régime d'assurance contre le chômage, le pays de résidence de la personne bénéficiant d’une allocation de chômage a son importance notamment compte tenu des critères d’éligibilité à une allocation nationale très différents d’un État membre à l’autre.

Le tableau 12 présente le nombre de bénéficiaires qui ont reçu au moins une allocation mensuelle pendant l’année, par pays de résidence.

Ce tableau sur les lieux de résidence des bénéficiaires montre qu’en 2015 plus de 44 % d'entre eux étaient enregistrés comme demandeurs d’emploi en Belgique.

4CONCLUSIONS

4.1Période 2009-2015

Ce rapport montre que, depuis 2008, le Fonds de chômage présente un déficit annuel persistant. Celui-ci a été particulièrement important déjà en 2009 avec 4,2 millions d'euro. Il a ensuite progressivement diminué pour atteindre 1 million d'euro en 2013.

En 2014, l'état du Fonds de chômage s'est fortement détérioré, en atteignant un déficit dépassant 4,8 millions d'euro. Le déficit s'est quelque peu contracté en 2015 en atteignant 3 millions d'euro.

Suite à ces déficits successifs sur la période 2009-2015 le surplus cumulé (i.e. réserve + résultat annuel) au 31 décembre 2015 ne s’élevait plus qu'à 2 millions d’euro, alors qu'il était de 16,15 millions d'euro au 1er janvier 2009.

4.2Évolution du Fonds de chômage à court et moyen terme :

Le niveau élevé de la dépense en 2015 a contribué à l'épuisement de la réserve.

Toutefois, il est attendu que l'année 2016 se révèle excédentaire à la faveur d'une forte diminution des bénéficiaires de la catégorie APA (également en 2017 et 2018) et de l'effet modérateur persistant de l'allongement à 6 ans de la durée maximale des contrats d'engagement des AC visés à l'article 3 ter du RAA. Ceci pourrait permettre de reconstituer une réserve importante.

En tout état de causes la situation à moyen terme est très incertaine, voire préoccupante, en raison des facteurs de risque suivants :

1.La très substantielle augmentation, de plus de 30 %, de l'allocation mensuelle moyenne payée en 2015 par rapport à 2013 ;

2.L'augmentation substantielle, attendue à partir de 2017, du nombre de bénéficiaires AC arrivant au bout de la nouvelle durée maximale de contrats de 6 ans ;

3.La poursuite éventuelle de l'augmentation soutenue depuis 2013 de bénéficiaires AT provenant des agences ;

4.Un nouveau pic de dépense à anticiper en 2019-2020 lié à la fin de la législature 2014-2019 du Parlement européen ;

5.En outre, il faut relever que l'introduction des assistants parlementaires accrédités en 2009 n'avait pas été accompagnée d'une augmentation de la contribution similaire à celle opérée en 2004 lors de l'introduction des agents contractuels. Sur la période 2011-2015, la balance nette entre les contributions et les bénéfices versés pour la catégorie APA est pourtant déficitaire d'environ 11,4 millions d'euros.

Les points soulevés ci-dessus amènent la Commission à envisager, dans un premier temps, une augmentation limitée (environ 0.1% du salaire de base, en prenant notamment en compte le solde cumulé des exercices annuels du fonds sur la période étudiée dans le présent rapport) des contributions au financement du régime d’assurance contre le chômage par la voie d'un acte délégué, conformément à l'article 28 bis, paragraphe 11, et à l'article 96, paragraphe 11 du RAA, afin d’en assurer l’équilibre financier.

De plus, la Commission mettra en place un groupe de travail afin d'assurer, dans un second temps, un suivi régulier de la situation financière du régime.