Avis du Comité économique et social européen sur le thème «L’initiative citoyenne européenne (réexamen)» (avis d’initiative)

21.10.2016

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 389/35

Rapporteur:

M. Antonio LONGO

1.1.

Quatre ans après l’entrée en vigueur du règlement relatif à l’initiative citoyenne européenne (ci-après l’«ICE»), le CESE réaffirme la place centrale occupée par les citoyens dans le projet européen et la capacité de cet instrument de contribuer à combler le déficit démocratique en soutenant la citoyenneté active et la démocratie participative.

1.2.

Le Comité, qui soutient la position déjà défendue par le Parlement européen, le Comité des régions et la médiatrice européenne, estime que l’initiative citoyenne européenne n’a pas encore déployé tout son potentiel, en raison d’un règlement dont il demande la révision.

1.3.

Le CESE a en effet relevé de sérieux problèmes d’ordre technique, juridique et administratif, ainsi qu’une surconcentration évidente de compétences au sein de la Commission européenne, qui s’oppose au complet déploiement et à la pleine mise en œuvre de l’ICE, ainsi qu’au suivi des initiatives couronnées de succès.

1.4.

Dans la perspective de la révision dudit règlement, le Comité propose les mesures suivantes:

1.4.1.

Permettre aux comités des citoyens d’entamer la collecte des déclarations de soutien à la date de leur choix.

1.4.2.

Accorder la reconnaissance juridique aux comités des citoyens, de manière à limiter la responsabilité pénale des organisateurs à la faute intentionnelle et à la faute grave, conformément au modèle de la directive 2008/99/CE sur la protection de l’environnement par le droit pénal.

1.4.3.

Créer un guichet unique, physique et en ligne, auprès duquel les citoyens pourraient recevoir des informations et être assistés lors de la présentation d’initiatives.

1.4.4.

Examiner les propositions visant à abaisser l’âge minimal requis pour soutenir une ICE et y participer, comme le demandent le Parlement européen et le Comité des régions.

1.4.5.

Résoudre l’évident conflit d’intérêts au sein de la Commission, en dissociant les fonctions de «guide institutionnel» et de «juge». Dans cette optique, le CESE, tout en rappelant qu’il est disposé à poursuivre son engagement en faveur des initiatives déjà en cours, peut être un candidat tout désigné pour jouer un rôle de facilitateur et de guide institutionnel.

1.4.6.

Assurer un suivi adéquat des initiatives réussies, en invitant la Commission à élaborer une proposition législative au plus tard 12 mois après la fin de la campagne ou bien à justifier de manière appropriée la décision de ne pas présenter de proposition. En l’absence de proposition, le Comité souhaite que le Parlement européen exerce une pression sur la Commission, conformément à l’article 225 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE»).

1.5.

Le CESE souligne que certains problèmes ne nécessitent pas une révision du règlement et devraient donc être traités rapidement, de manière à ne pas décourager les éventuels promoteurs d’initiatives. Afin de rendre cet instrument plus efficace et convivial, le Comité appelle de ses vœux la mise en œuvre des initiatives suivantes:

1.5.1.

Dans le but de rendre le processus d’enregistrement plus transparent, la Commission doit adopter des procédures claires et simples, fournir des réponses circonstanciées et proposer des solutions possibles lorsque des initiatives sont jugées inéligibles, afin de permettre aux comités de les remanier et les soumettre à nouveau.

1.5.2.

La Commission doit poursuivre les négociations avec les États membres en vue de simplifier, de réduire et d’uniformiser le système de règles nationales prévu pour la collecte de données. En particulier, il est proposé de limiter les demandes de documents personnels d’identification et de permettre à tous les citoyens de signer les initiatives depuis leur pays de résidence.

1.5.3.

Il convient de pérenniser le logiciel gratuit de collecte en ligne des déclarations de soutien (ci-après l’«OCS») (1), de manière à simplifier la collecte et le catalogage des déclarations de soutien ainsi que leur vérification par les autorités nationales. Il est en outre souhaitable de rendre cet instrument accessible aux personnes handicapées également.

1.6.

Dans une optique plus générale de diffusion et d’ancrage de l’ICE, le Comité préconise de:

1.6.1.

Renforcer par des campagnes ad hoc l’information et la sensibilisation des citoyens à l’instrument de l’ICE, en permettant aux comités des citoyens d’informer les signataires sur les résultats obtenus et, surtout, en développant les actions de communication de la Commission concernant les suites données aux initiatives réussies.

1.6.2.

Garantir le multilinguisme et explorer de nouvelles modalités de liaison entre la collecte de signatures en ligne et les médias sociaux et numériques, afin de toucher un public de plus en plus large.

1.6.3.

Permettre en principe à tout citoyen de l’Union européenne de lancer une ICE, en offrant la possibilité de couvrir les dépenses essentielles d’une campagne dès lors qu’une ICE a été officiellement enregistrée.

1.7.

Le CESE propose d’instaurer un forum institutionnel sur la participation des citoyens européens, qui deviendrait une enceinte permanente de discussion et de débat auprès du Comité, sur le modèle du Forum européen sur la migration, en suivant la voie déjà tracée par la Journée de l’initiative citoyenne européenne. Ce thème pourrait faire l’objet d’une proposition spécifique et plus détaillée du Comité dans le cadre d’un avis d’initiative en la matière.

2.1.

Le droit d’initiative des citoyens européens, instrument innovant de démocratie participative transnationale, a été instauré par le traité de Lisbonne (2). Ce droit permet à un million de citoyens européens issus d’au moins sept États membres d’inviter la Commission européenne à proposer un texte législatif sur une question relevant de la compétence de l’Union européenne. L’on entend ainsi associer activement les citoyens aux processus décisionnels européens, en leur octroyant un droit indirect d’initiative législative.

2.2.

Les règles et procédures qui régissent l’ICE font l’objet d’un règlement de l’Union européenne qui a été adopté le 16 février 2011 et est entré en vigueur le 1er avril 2012 (3).

2.3.

Une ICE peut être organisée et soutenue par tout citoyen de l’Union européenne ayant l’âge de voter aux élections du Parlement européen (4). Les initiatives citoyennes ne peuvent pas être gérées par des organisations, qui peuvent toutefois les promouvoir ou les soutenir, à condition de le faire en toute transparence.

2.4.

Une ICE comporte trois étapes qui peuvent être synthétisées comme suit:

2.4.1.

La phase de lancement qui s’accompagne de la création d’un «comité des citoyens» (5), l’enregistrement officiel de l’initiative (6) subordonné à une évaluation de son éligibilité par la Commission (7) et la certification du système de collecte en ligne (8).

2.4.2.

Au cours de la phase de collecte, un million de «déclarations de soutien» (signatures) doivent être réunies dans au moins sept États membres de l’Union européenne dans un laps de temps de 12 mois maximum (9). Ce résultat doit être certifié par les autorités nationales compétentes (10).

2.4.3.

Au cours de la phase de présentation, la Commission examine l’initiative, après avoir rencontré les organisateurs, qui auront également présenté leur proposition lors d’une audition publique organisée au Parlement européen. La Commission dispose de trois mois pour répondre au moyen d’une communication ad hoc et décider si elle approuve la proposition et lance la procédure législative.

3.1.

À ce jour, plus de 6 millions de citoyens européens ont signé une ICE. Bien que 56 initiatives aient été présentées, la Commission n’en a enregistré que 36 et, parmi celles-ci, 3 seulement ont récolté au moins 1 million de signatures (11). Aucune des initiatives couronnées de succès n’a donné lieu à une nouvelle proposition législative de la Commission, même si, dans certains cas, la Commission a tenu compte de l’opinion publique sur certains aspects particuliers.

3.2.

Les difficultés techniques, juridiques et administratives importantes rencontrées par les organisateurs et le faible impact législatif des initiatives réussies ont sapé les fondements mêmes de la crédibilité de cet instrument de l’Union européenne. Ce phénomène est clairement démontré par la baisse spectaculaire du nombre d’initiatives enregistrées, qui sont passées de 16 en 2012 à 5 en 2015 (12), ainsi que du nombre de déclarations de soutien collectées, qui dépassaient les 5 millions en 2012 et n’atteignaient plus que quelques milliers en 2015 (13).

3.3.

En l’espace de ces quatre années, plusieurs organisateurs et représentants de la société civile organisée (14) ont dénoncé les défauts et la rigidité d’un instrument qui, dans les intentions de ses concepteurs, devait être clair, simple et convivial. Ces tendances ont été confirmées lors d’une audition publique organisée par le CESE le 22 février 2016.

3.4.

En février 2015, trois ans après l’entrée en vigueur du règlement relatif à l’ICE, le Parlement européen a présenté une étude (15) sur la mise en œuvre dudit règlement, dans laquelle il préconisait une révision de ce dernier. Les conclusions de cette étude ont été reprises en octobre 2015 dans une résolution (16), par laquelle le Parlement a adressé une demande formelle en ce sens à la Commission, assortie de propositions claires et précises.

3.5.

La médiatrice européenne, à la suite d’une enquête d’initiative visant à vérifier le fonctionnement effectif de la procédure régissant l’ICE ainsi que le rôle et les responsabilités de la Commission, a rédigé, en mars 2015, onze lignes directrices ayant pour but d’améliorer l’ICE (17).

3.6.

En octobre 2015, le Comité des régions a adopté un avis lui aussi favorable à une révision rapide et substantielle du même règlement (18).

3.7.

En réponse aux nombreuses demandes de modification du règlement relatif à l’ICE, la Commission, comme le prévoit ce règlement, a publié, en avril 2015, un rapport (19) sur les résultats obtenus jusque-là, et ensuite, en février 2016, un suivi (20) concernant les propositions avancées par le Parlement. Dans ces deux documents, la Commission, tout en reconnaissant les diverses difficultés rencontrées par les promoteurs d’ICE et en acceptant la possibilité d’apporter des améliorations à la mise en œuvre du cadre réglementaire en vigueur, a rejeté à plusieurs reprises toute éventualité de révision, à brève échéance, du règlement actuel.

3.8.

Il est désormais communément admis, parmi les institutions européennes, les organisateurs et les représentants de la société civile organisée, qu’en dépit des quelques résultats positifs enregistrés, l’ICE est encore loin d’avoir déployé tout son potentiel en termes de proposition politique et de participation active des citoyens.

3.9.

Les principaux problèmes unanimement recensés par les institutions et les parties prenantes sont les suivants:

3.9.1.

Les citoyens et les institutions nationales connaissent mal l’instrument de l’ICE et n’y sont pas sensibilisés (21).

3.9.2.

Durant les phases d’enregistrement et de collecte des déclarations de soutien, les comités des citoyens ont rencontré de nombreux obstacles techniques, juridiques et administratifs de nature à compromettre l’issue de l’initiative proprement dite.

3.9.3.

Les citoyens qui avaient l’intention de signer une initiative ont rencontré de nombreuses difficultés liées aux différentes lois nationales relatives au traitement des données.

3.9.4.

Les quelques initiatives menées à bien n’ont été prises en considération par la Commission que dans le cadre de propositions législatives présentant un lien indirect avec celles-ci, mais pas pour élaborer de nouvelles propositions législatives.

3.10.

Plus précisément, les difficultés rencontrées par les comités des citoyens sont les suivantes:

3.10.1.

Absence de reconnaissance juridique pour le comité des citoyens. Cet élément a une incidence négative sur des aspects pratiques essentiels d’une ICE comme la levée de fonds ou la simple ouverture d’un compte courant. En outre, le fait que les organisateurs soient personnellement responsables «des dommages qu’ils causent lors de l’organisation» (22) d’une ICE a un effet dissuasif.

3.10.2.

Trop grande rigidité dans l’application des critères d’admissibilité de l’ICE. Environ 40 % des initiatives ont été déclarées inéligibles par la Commission européenne lors de la première étape du processus, celle de l’«enregistrement» de l’initiative (23). Selon le Parlement européen, il importe également d’examiner de plus près le conflit d’intérêts au sein de la Commission, laquelle doit informer les organisateurs et porter un jugement sur la recevabilité de l’initiative, tout en étant la destinataire de l’initiative proprement dite (24).

3.10.3.

Chevauchement des activités dans le calendrier de l’ICE. Les délais nécessaires pour faire certifier dans chaque État membre les systèmes de collecte de signatures en ligne réduisent le délai, déjà court en soi, de 12 mois pour la collecte des déclarations de soutien.

3.10.4.

Absence d’un soutien approprié de la part de la Commission, en particulier dans les phases de lancement et de gestion d’une initiative. Il convient d’accorder une attention particulière au service d’hébergement et à l’OCS offerts gratuitement par la Commission, et aux difficultés que rencontrent les organisateurs pour élaborer et diffuser les documents en version multilingue.

3.10.5.

Il est coûteux de gérer une ICE. La preuve en est que les trois initiatives réussies ont bénéficié du soutien de grandes organisations de la société civile, qui ont soutenu leurs activités d’un point de vue technique, organisationnel et financier. Afin de ne pas dénaturer le principe fondamental de l’ICE, de nombreux organisateurs ont souligné la nécessité de bénéficier d’un plus grand soutien au niveau de l’Union européenne pour le lancement de la campagne.

3.10.6.

Rigidité excessive de la collecte et du traitement des données à caractère personnel. Dans certains États membres, les règles en la matière ont découragé par la suite l’organisation et le soutien de nouvelles initiatives. En outre, dans certains pays, la loi relative à la collecte des données prévoit que seules les signatures des citoyens résidant sur le territoire national sont prises en considération, privant ainsi, de facto, 11 millions de personnes de leur droit de participation (25).

3.10.7.

Faible participation des promoteurs aux activités de suivi. Les rencontres et les auditions, vu le peu de suite donnée aux initiatives couronnées de succès, semblent insuffisantes pour donner lieu à une action législative concrète de la part de la Commission.

3.11.

S’agissant du processus qui pourrait aboutir à la révision du règlement relatif à l’ICE, 2016 représente une année décisive. Le présent avis d’initiative entend constituer la contribution du CESE à cette démarche, eu égard à l’énorme potentiel inexploité d’un instrument aussi important et novateur pour les processus décisionnels européens et dans l’optique d’une véritable citoyenneté européenne.

4.1.

Le CESE, en tant que pont entre les institutions européennes et la société civile organisée, a été impliqué dès le début dans le débat sur l’ICE, comme le montrent les avis adoptés à ce jour (26) et la création d’un groupe ad hoc qui suit constamment l’évolution et la mise en œuvre de ce droit (27).

4.2.

Par ailleurs, le Comité participe activement au processus de l’ICE (28) en assumant le double rôle de facilitateur des initiatives et de guide institutionnel. Parmi les initiatives et les compétences du CESE, citons:

4.2.1.

La Journée de l’initiative citoyenne européenne, organisée chaque année pour évaluer avec tous les acteurs concernés l’avancement de la mise en œuvre et l’efficacité de l’ICE. Cette manifestation facilite en outre les échanges de bonnes pratiques et le réseautage entre les promoteurs d’initiatives et d’autres parties prenantes.

4.2.2.

La création d’un service d’assistance (Helpdesk) en matière d’ICE, qui propose, entre autres, la traduction dans toutes les langues officielles de l’Union européenne de la description des initiatives qui ont été validées par la Commission.

4.2.3.

La mise à disposition des locaux du Comité pour favoriser la diffusion des campagnes.

4.2.4.

L’élaboration d’un guide pratique, qui en est à sa troisième édition, afin de faire connaître et de promouvoir l’ICE (29). Par ailleurs, le Comité attribue un rôle clé à l’ICE dans une autre publication intitulée «Passeport européen pour une citoyenneté active» (30), visant à informer les citoyens européens sur l’ensemble de leurs droits et à favoriser la démocratie participative transnationale.

4.2.5.

La création, en 2016, d’un registre public de la documentation universitaire et scientifique relative à l’ICE, ouvert à tous les citoyens et consultable gratuitement.

4.2.6.

La présentation, en session plénière ou bien en section, de toutes les initiatives enregistrées qui remportent le plus de succès et qui ne sont pas en contradiction avec la politique officielle du Comité telle qu’elle est exprimée dans ses avis. Le CESE peut ainsi leur donner une visibilité adéquate, tout en gardant une position neutre.

4.2.7.

Le CESE envoie des délégués aux auditions organisées par le Parlement européen concernant les initiatives couronnées de succès, contribuant ainsi au processus d’analyse et d’étude approfondie de celles-ci par la Commission.

5.1.

Le CESE réaffirme avec force son soutien à l’ICE. Quatre ans après l’entrée en vigueur du règlement relatif à l’ICE, les résultats sont encourageants sur le plan de la participation, mais il reste encore un énorme potentiel inexploité. Le Comité pense en effet qu’une mise en œuvre adéquate et complète de l’ICE peut contribuer à combler le fossé croissant entre les citoyens et l’Union européenne.

5.2.

Le CESE partage le point de vue déjà exprimé par le Parlement européen, le Comité des régions et la médiatrice européenne, selon lesquels la mise en œuvre partielle et limitée de l’ICE est due à une multiplicité de facteurs. Il convient en particulier de signaler des freins d’ordre technique, juridique et administratif, mais aussi un «court-circuit institutionnel» manifeste, dû à une concentration excessive de compétences et de responsabilités au sein de la Commission européenne.

5.3.

Le CESE estime également que certains de ces problèmes ont été réglés avec succès par la Commission, comme c’est le cas de la mise à disposition d’un système OCS gratuit, tandis que d’autres ne peuvent malheureusement pas être traités sans une révision du règlement relatif à l’ICE lui-même.

5.4.

Le Comité invite en conséquence la Commission à œuvrer dans deux directions: intervenir rapidement pour résoudre et/ou simplifier les problèmes techniques et administratifs les plus simples et évidents; présenter dès que possible une proposition de réforme du règlement concerné, afin de traiter les questions institutionnelles, juridiques et organisationnelles plus complexes.

6.1.

À des fins de simplification et d’amélioration de l’efficacité de l’instrument ICE, le CESE soumet les propositions suivantes en vue d’une réforme du règlement relatif à l’ICE:

6.1.1.

Permettre aux comités des citoyens d’entamer la collecte des déclarations de soutien à la date de leur choix. C’est essentiel pour disposer d’un délai effectif de 12 mois pour la collecte de signatures.

6.1.2.

Octroyer la reconnaissance juridique aux comités des citoyens, en leur accordant si nécessaire un statut spécial, de manière à limiter la responsabilité pénale des organisateurs à la faute intentionnelle et à la faute grave, conformément au modèle de la directive 2008/99/CE sur la protection de l’environnement par le droit pénal.

6.1.3.

Créer un guichet unique, physique et en ligne, auprès duquel les citoyens intéressés pourront recevoir des informations et être assistés lors de la présentation d’initiatives. Il est essentiel de fournir aux comités des citoyens une assistance technique et juridique appropriée, afin de faciliter la présentation de propositions et d’augmenter le pourcentage de celles jugées éligibles.

6.1.4.

Examiner les propositions visant à abaisser l’âge minimal requis pour soutenir une ICE et participer à celle-ci, comme le demandent le Parlement européen et le Comité des régions, afin d’offrir aux jeunes la possibilité de participer activement au processus de construction de l’Union européenne.

6.1.5.

Dissocier les fonctions de «guide institutionnel» et de «juge», toutes deux assumées actuellement par la Commission. Il s’agit là d’une condition essentielle pour mettre fin au conflit d’intérêts manifeste au sein de la Commission et favoriser la mise en œuvre efficace et à part entière de l’instrument de l’ICE.

6.1.5.1.

Le CESE, tout en confirmant qu’il est disposé à poursuivre son engagement en faveur des initiatives déjà en cours, peut être un candidat tout désigné pour jouer un rôle de facilitateur et de guide institutionnel.

6.1.6.

Assurer un suivi approprié des initiatives couronnées de succès. Dans le respect du droit d’initiative de la Commission européenne, cette dernière est invitée à élaborer une proposition législative au plus tard 12 mois après la fin de la campagne ou bien à justifier de manière appropriée la décision de ne pas présenter de proposition. Si aucune proposition n’est présentée dans les délais impartis, le Comité souhaite que le Parlement européen exerce une pression sur la Commission, conformément à l’article 225 du TFUE. La Commission devra en outre nouer des relations plus étroites avec les promoteurs de ces initiatives, au-delà des simples auditions organisées par le Parlement européen, de manière à garantir que la proposition élaborée réponde aux attentes de ceux qui l’ont défendue.

6.2.

Par ailleurs, le Comité souligne que la Commission européenne devrait:

6.2.1.

Accroître la transparence et l’efficacité du processus d’enregistrement. En particulier, la Commission devrait jouer un rôle plus proactif, en fournissant des réponses circonstanciées et en proposant des solutions possibles lorsque des initiatives sont jugées inéligibles, afin de permettre aux comités de les remanier en les adaptant aux critères établis par la réglementation en vigueur.

6.2.2.

Poursuivre les négociations avec les États membres en vue de simplifier, de réduire et d’uniformiser le système de règles nationales prévu pour la collecte de données et présidant à la signature d’une déclaration de soutien. En particulier, il est proposé de limiter autant que possible les demandes de documents personnels d’identification et de permettre à tous les citoyens européens de signer les initiatives depuis leur pays de résidence (31).

6.2.3.

Pérenniser le système gratuit OCS, qui simplifie la collecte et le catalogage des déclarations de soutien ainsi que leur vérification par les autorités nationales. Il est en outre souhaitable de rendre cet instrument accessible aux personnes handicapées également.

6.3.

Il est notamment recommandé de:

6.3.1.

Renforcer les processus d’information et de sensibilisation relatifs à l’ICE. Cela doit s’effectuer principalement au moyen de campagnes ad hoc promues par la Commission et par les États membres. Dans cette optique, il est également proposé de permettre aux comités des citoyens d’informer les signataires intéressés des développements et des résultats de la campagne (moyennant autorisation préalable de ces derniers). Cela vaut également pour la Commission, qui doit améliorer sa communication sur les suites données aux initiatives réussies, en informant en premier lieu les comités des citoyens.

6.3.2.

Garantir le multilinguisme, condition indispensable pour obtenir un taux élevé de participation, et explorer de nouvelles modalités de liaison entre la collecte de signatures en ligne et les médias sociaux et numériques, afin de toucher un public de plus en plus large.

6.3.3.

Permettre en principe à tout citoyen de l’Union européenne de lancer une ICE, en offrant la possibilité de couvrir les dépenses essentielles d’une campagne dès lors qu’une ICE a été officiellement enregistrée.

6.4.

Enfin, le CESE propose d’instaurer un forum institutionnel sur la participation des citoyens européens, qui deviendrait une enceinte permanente de discussion et de débat auprès du Comité, sur le modèle du Forum européen sur la migration, en suivant la voie déjà tracée par la Journée de l’initiative citoyenne européenne. Dans ce contexte, afin de toujours garantir une participation de niveau adéquat, le CESE inviterait entre autres les représentants institutionnels concernés, un représentant de chaque comité des citoyens dont l’initiative a été officiellement enregistrée ainsi que toutes les parties prenantes intéressées. Ce thème pourrait faire l’objet d’une proposition spécifique et plus détaillée du Comité dans le cadre d’un avis d’initiative en la matière.