Avis du Comité européen des régions — Révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel (CFP)

18.1.2017

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 17/20

1.

est d’avis que le cadre financier pluriannuel (CFP) est surtout et avant tout un instrument politique qui permet de définir et de poursuivre des objectifs stratégiques européens, et estime que, dans la mesure où le CFP finance le fonctionnement de l’Union européenne, son examen est d’abord un exercice politique plutôt qu’un débat technique;

2.

souligne l’importance du CFP pour s’assurer que les dépenses à long terme de l’Union européenne soient prévisibles et conformes aux politiques communes convenues d’un commun accord. Ces principes généraux sont essentiels pour les collectivités locales et régionales (CLR) et les autres bénéficiaires des fonds de l’Union européenne;

3.

note l’importance particulière que revêt le CFP pour les autorités locales et régionales, vu le rôle essentiel joué par celles-ci dans la mise en œuvre des objectifs politiques européens; fait remarquer à cet égard que les collectivités territoriales sont impliquées directement et/ou indirectement dans la gestion ou la dépense de 75 % du budget européen;

4.

déplore que les plafonds du CFP actuel soient pour la première fois inférieurs à ceux du précédent, ce qui contraint l’Union européenne à assumer davantage de responsabilités avec moins de moyens financiers; fait de nouveau part de sa préoccupation concernant les plafonds du CFP, une inquiétude déjà exprimée dans de précédents avis (1);

5.

réaffirme que l’efficacité de la politique européenne dépend de l’application correcte du principe de gouvernance à plusieurs niveaux, considéré comme un principe général régissant les Fonds structurels (2), qui prévoit que tous les niveaux de gouvernance, chacun selon ses compétences, collaborent de manière efficace à la réalisation des objectifs politiques; met en garde à cet égard contre toute réduction dans la gestion partagée des programmes ou toute tentative de centralisation des ressources au niveau européen; souligne qu’une approche de terrain est également cruciale pour l’efficacité des politiques de l’Union européenne en ce qu’elle implique plusieurs niveaux de gouvernement, secteurs et parties prenantes engagés dans un processus collaboratif pour s’attaquer aux problèmes, forts de leur expérience d’une zone géographique donnée;

6.

constate que l’Union européenne est confrontée à une baisse continue des niveaux d’investissement, conduisant dans ce domaine à un déficit dans l’Union européenne qui, selon les estimations de la Commission européenne, s’enfoncerait jusqu’à 370 milliards d’EUR en deçà des normes historiques; soutient les efforts déployés par la Commission en vue de contribuer à combler ce déficit en travaillant également en plus étroite collaboration avec le secteur privé et en visant à mobiliser des capitaux privés, grâce par exemple au plan d’investissement pour l’Europe et au Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS);

7.

se félicite de l’intention de la Commission de présenter à l’automne 2016 une proposition législative pour un renforcement du FEIS au-delà de 2018, qui devrait notamment se pencher sur les synergies entre les Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) et le FEIS. Dans ce contexte, il invite la Commission à fixer des critères clairs permettant de déterminer l’additionnalité des projets relevant du FEIS et à remédier aux déséquilibres géographiques des projets financés par les fonds du FEIS, à l’insuffisance de projets transfrontaliers et au déficit d’investissement dans les infrastructures durables à haut débit, l’efficacité énergétique et les transports; souligne, par ailleurs, qu’une révision du CFP qui engloberait un renforcement des lignes budgétaires susceptibles d’apporter la base financière nécessaire au renforcement du FEIS (FEIS 2.0) est une condition sine qua non;

8.

estime qu’il convient d’examiner s’il est possible d’accroître les investissements en procédant à la modification de la clause d’investissement, qui permet aux États membres, sous certaines conditions, de s’écarter temporairement de leur objectif à moyen terme ou de la trajectoire d’ajustement budgétaire convenue dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance (PSC). Sont notamment considérées comme investissements les sommes dépensées par les États membres en faveur de projets autofinancés par l’Union européenne au titre de la politique structurelle et de cohésion, y compris l’initiative pour l’emploi des jeunes, et du FEIS;

9.

salue les efforts déployés pour encourager l’accroissement des investissements privés et les coupler aux investissements publics en vue de créer des emplois et de relancer la croissance dans les régions et les localités européennes;

10.

fait observer que le CFP actuel se heurte déjà à ses limites, atteignant d’ores et déjà ses plafonds dans certains domaines et utilisant autant d’instruments de flexibilité qu’il est actuellement possible d’utiliser;

11.

souligne la nécessité d’une révision à mi-parcours complète du CFP. Un véritable examen à mi-parcours tant des plafonds du CFP que des dispositions spécifiques du règlement CFP s’impose. Il y a lieu de prendre en compte les conclusions de cette révision et de doter l’Union européenne d’un cadre budgétaire viable pour s’attaquer à ses priorités politiques et relever les défis auxquels elle est confrontée;

12.

souligne que, si de nouvelles priorités sont recensées, les institutions devront assumer la responsabilité de garantir le financement des nouvelles missions soit en déterminant clairement les domaines politiques ne figurant plus parmi les priorités de l’Union, soit en décidant de revoir à la hausse les plafonds du CFP;

13.

rappelle aux institutions que la nature limitée des ressources ne devrait pas se traduire par une réduction des priorités communes de l’Union européenne;

14.

invite les institutions à mener la révision du CFP à son terme aussi rapidement que possible afin que la Commission dispose de suffisamment de temps pour préparer ses propositions relatives au CFP de l’après-2020, qui devraient être présentées d’ici le 1er janvier 2018;

15.

tout en comprenant qu’il y ait des besoins urgents, souligne d’ores et déjà que l’utilisation de certains mécanismes de financement et fonds d’affectation spéciale ne peut constituer un prétexte pour maintenir certaines initiatives de l’Union (partiellement) en dehors du budget de l’Union européenne — et donc hors de portée de tout contrôle démocratique par le Parlement européen — ni en déléguer la gestion aux États membres;

16.

souligne qu’il y a lieu d’être attentif, au cours de la seconde moitié du CFP, aux priorités politiques et défis suivants, qui ont une incidence directe ou indirecte sur le bien-être des citoyens européens:

17.

fait remarquer qu’Horizon 2020 et le Mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE) sont symptomatiques d’un dysfonctionnement budgétaire: l’on observe un écart énorme entre les objectifs et les fonds alloués pour l’ensemble de la période de programmation 2014-2020, malgré les coupes budgétaires opérées en faveur du FEIS nouvellement créé;

18.

constate, par ailleurs, que les projets financés par Horizon 2020 et le MIE ont une forte valeur ajoutée européenne;

19.

estime qu’il est trop tôt pour déterminer si la mise en place du FEIS a entraîné une perte éventuelle au niveau du financement global pour les projets européens de recherche et d’infrastructure;

20.

réaffirme la nécessité de renforcer Horizon 2020 et le MIE au moyen de la procédure budgétaire annuelle, afin de compenser autant que possible les réductions décidées durant les négociations du FEIS et de leur permettre de réaliser leurs objectifs respectifs, convenus il y a un peu plus de deux ans;

21.

se félicite des mesures prises par la Commission européenne et l’autorité budgétaire dans le cadre de l’anticipation budgétaire de la totalité de l’enveloppe financière de l’initiative pour l’emploi des jeunes dès 2014 et 2015, cette démarche ayant permis d’envoyer un message clair sur l’importance cruciale de l’ensemble de l’initiative pour les jeunes situés dans les régions les plus touchées;

22.

plaide en faveur de la poursuite de l’initiative pour l’emploi des jeunes, après avoir procédé à une évaluation complète de ses résultats et aux adaptations qu’il conviendra d’apporter par la suite pour surmonter les obstacles observés dans sa mise en œuvre, notamment l’ouverture de nouveaux crédits d’engagement à partir de 2017;

23.

invite les institutions à respecter les engagements pris au cours des négociations sur le budget de l’Union européenne pour 2016; encourage la Commission à tirer les leçons des conclusions de l’évaluation de l’initiative pour l’emploi des jeunes et, le cas échéant, à formuler des propositions en vue de la poursuite de l’initiative jusqu’en 2020;

24.

dans le prolongement de l’initiative pour l’emploi des jeunes, demande à la Commission de prendre, dans le cadre de la révision du CFP, une initiative extraordinaire pour favoriser l’insertion des chômeurs de longue durée sur le marché du travail;

25.

se déclare en faveur d’une exécution flexible du CFP et des budgets annuels, afin d’être en mesure d’apporter des réponses en cas d’événements imprévus ou de nouveaux défis, mais met en garde contre toute attente excessive à cet égard. Plus de flexibilité n’est pas la solution à l’insuffisance des ressources financières pour atteindre les objectifs européens;

26.

invite la Commission à évaluer l’ensemble des dispositions du règlement CFP en matière de flexibilité en vue de supprimer toute contrainte de nature à empêcher leur pleine utilisation et d’améliorer leur efficacité;

27.

rappelle à la Commission et à l’autorité budgétaire que plusieurs possibilités existent — d’un degré de complexité et de faisabilité différent — et que celles-ci doivent être dûment examinées sans préjugés ni défiance;

28.

souligne l’importance, dans le cadre de l’évaluation des possibilités de flexibilité et de prévisibilité accrues, de respecter le principe de bonne foi et de veiller à la stabilité des conditions-cadres pour les États membres et les acteurs économiques, tout en tenant compte des réaffectations réalisées précédemment à partir des différentes catégories;

29.

estime que pourraient figurer parmi les différentes possibilités susmentionnées:

30.

rappelle au Conseil que les crédits de paiement destinés aux instruments spéciaux (l’instrument de flexibilité, le Fonds de solidarité de l’Union européenne, le Fonds européen d’ajustement à la mondialisation et la réserve d’aide d’urgence) devraient être calculés en sus des plafonds du CFP, à l’instar des engagements;

31.

relève que les enveloppes en faveur de la politique de cohésion ne sont pas adéquates pour intervenir vigoureusement et avec suffisamment de flexibilité face aux crises actuelles; trois des raisons qui expliquent cette situation sont leur planification à long terme, l’accent mis sur les investissements structurels et la concentration thématique; invite la Commission à proposer des solutions pour résoudre ce problème en dehors desdites enveloppes;

32.

bien que les enveloppes nationales préallouées, y compris celles relevant de la politique de cohésion, ne peuvent être revues à la baisse dans le cadre de la révision à mi-parcours, invite la Commission à présenter dans sa proposition un algorithme exact de la manière dont les enveloppes de la politique de cohésion seront adaptées cette année, conformément à l’article 7 du règlement CFP, et une évaluation de l’incidence qu’aura cet ajustement sur les mécanismes de flexibilité existants (3);

33.

fait remarquer que, si ses craintes s’avèrent fondées, le CFP 2014-2020 entraînera un nouveau déficit dans le budget européen (4); compte tenu de la pénurie de crédits de paiement, la Commission ne sera pas en mesure de remplir ses obligations. Il s’agit là d’une tendance particulièrement préoccupante (5);

34.

insiste sur le fait que l’arriéré de paiement a des retombées négatives sur les régions et diverses parties prenantes comme les bénéficiaires du budget de l’Union européenne: un risque de perdre des investissements, une réduction des activités, le désengagement de certains projets, des emprunts à court terme et des retards dans la mise en œuvre des programmes opérationnels notamment. En outre, il réduit l’intérêt que portent à cette aide les intervenants qui ont le droit d’en bénéficier, étant donné que son financement n’est guère stable;

35.

met en garde contre l’arriéré de paiement actuel et les hypothèses exagérément optimistes de la Commission concernant une réduction de celui-ci à la fin de 2016;

36.

souligne que l’un des éléments contribuant à sa réduction est le taux d’absorption des programmes de la politique de cohésion pour la période de programmation 2007-2013. À ce jour, ce taux est d’environ 88,9 % (demandes de paiement final non comprises) et ne devrait certainement pas atteindre 100 % une fois l’ensemble des demandes de paiement final réellement décaissées. Une part importante des programmes de la politique de cohésion fera dès lors l’objet d’un désengagement, ce qui aura à son tour une incidence négative sur la cohésion économique, territoriale et sociale de l’Union européenne;

37.

craint que certains aspects exposés ci-après ne soient susceptibles de contribuer à un nouvel arriéré de paiement au cours de la seconde moitié du CFP et donc ne compromettent ou ne retardent les paiements destinés à l’ensemble des parties prenantes. L’on peut par exemple penser au fait que le plafond de paiement actuel sera encore davantage compressé à partir de 2018 en raison de la compensation découlant de la mobilisation de la marge pour imprévus en 2014, à l’utilisation présente d’une partie des crédits de paiement de 2014 et 2015 pour payer l’arriéré hérité du passé, ou encore à l’anticipation budgétaire de 2 milliards d’EUR de paiement des Fonds ESI au bénéfice de la Grèce en 2015 et en 2016 sans augmentation des crédits de paiement et alors qu’aucun renforcement des paiements n’a été prévu dans le cadre des engagements supplémentaires en matière de flux migratoires;

38.

se déclare préoccupé par l’adoption tardive des programmes opérationnels relevant des Fonds ESI et par le risque d’accumulation d’un nouvel arriéré de factures impayées au cours de la seconde partie — et surtout vers la fin — du CFP; demande par conséquent à la Commission de présenter un échéancier de paiement pour la politique de cohésion courant jusqu’à la fin de la période de programmation 2014-2020, afin de veiller à ce que des ressources suffisantes soient disponibles pour l’exécution des paiements aux États membres;

39.

appelle de ses vœux l’abolition de la restitution de l’excédent aux budgets nationaux des États membres et de la déduction de leur contribution au budget de l’Union européenne pour l’année suivante;

40.

note que, lors de la négociation de l’actuel CFP, les institutions n’ont pas évalué correctement les conséquences possibles des crises imprévues et qu’elles auraient dû améliorer la flexibilité du CFP. Outre une flexibilité accrue, une budgétisation axée sur les performances et reposant sur des données probantes pourrait contribuer à résoudre ce problème;

41.

se félicite de la présentation par la Commission de l’initiative «Un budget axé sur les résultats», qui aborde la manière dont le budget est dépensé, dans quels domaines ainsi que les modalités d’évaluation des dépenses et celles de la communication des résultats, en vue notamment de prévoir des critères d’octroi d’avantages aux États membres et aux régions les plus vertueux dans la gestion des ressources;

42.

plaide pour que la Commission améliore l’information financière qu’elle publie. Il s’agirait plus concrètement de produire des rapports périodiques, mis à jour et sous une forme standardisée, portant sur les chiffres clés pertinents relatifs à l’ensemble des instruments et des rubriques du CFP;

43.

est d’avis que les dépenses de l’Union européenne devraient être plus étroitement liées aux défis auxquels sont confrontés les États membres en matière de politique économique et à la coordination de la politique économique de l’Union européenne; invite la Commission à assurer un lien plus effectif entre les ressources européennes et la coordination de la politique économique au sein de l’Union européenne de manière que les investissements soient plus en phase avec les exigences en matière de politique économique, fiscale et de l’emploi. Cette approche devrait être dûment analysée au préalable, en tenant compte de ses réalisations en matière de politique de cohésion, afin d’éviter que les régions et leurs citoyens n’aient à souffrir des politiques macroéconomiques mises en œuvre par les États membres et ne subissent les conséquences des mesures décidées au niveau national;

44.

souligne que le concept de «valeur ajoutée européenne» doit encore faire l’objet d’un débat de fond, qui prenne en compte les besoins et les intérêts spécifiques des localités et des régions européennes;

45.

suggère de mettre au point des critères d’évaluation communs, qui seraient utilisés pour mesurer la valeur ajoutée européenne des opérations cofinancées par le budget de l’Union et fondés sur les réalisations. Le principe de subsidiarité devrait être un critère d’évaluation clair pour juger d’une telle valeur ajoutée. En effet, en raison de leur ampleur, il vaut mieux que certains investissements européens soient réalisés par l’intermédiaire de programmes mis en œuvre à l’échelle de l’Union européenne, tandis que d’autres seront plus efficaces s’ils sont gérés au niveau local ou régional. Ces normes pourraient, en plus de comparer l’additionnalité de différents programmes européens, servir de base ou de justification pour de futures interventions, l’affectation de ressources financières entre programmes et des politiques mieux ciblées; recommande que la Commission consulte le Comité des régions sur ce concept;

46.

fait observer que les négociations relatives au prochain CFP seront le théâtre d’une résurgence de la bataille sans fin qui oppose les États membres et la Commission concernant la question de la gestion directe ou partagée des programmes. Alors que les États membres préconisent essentiellement des réaffectations nationales, celles-ci étant plus faciles à gérer, les besoins locaux et régionaux et les prérogatives d’intervention des collectivités à ce niveau devront être respectés conformément au principe de subsidiarité. D’un autre côté, seule une stricte application du principe de l’additionnalité permettra de dégager une valeur ajoutée européenne; en conclut que les programmes gérés de façon partagée ont fait la preuve qu’ils constituent l’approche la plus indiquée pour combiner ces différentes forces;

47.

suggère que le barème des taux de cofinancement national soit fondé non pas seulement sur les capacités de financement des États membres, mais également sur le niveau de développement économique de la région concernée et sur la contribution que les dépenses de l’Union européenne apportent aux objectifs généraux de l’Union ou sur leur valeur ajoutée européenne: les taux de cofinancement européen seraient plus élevés pour les priorités européennes et plus bas pour les priorités essentiellement nationales;

48.

estime qu’il convient d’utiliser les stratégies macrorégionales et la coopération territoriale européenne comme un instrument de coopération entre zones fonctionnelles qui dépasse les frontières administratives et répond aux besoins concrets des citoyens et des entreprises;

49.

dans la ligne des positions adoptées dans les avis du CdR relatifs au CFP 2014-2020 de 2011 (6) et de 2012 (7) et dans celui portant sur le budget de l’Union européenne pour 2014 (8), exprime une nette préférence pour une longue période budgétaire de dix ans, avec une révision à mi-parcours substantielle et obligatoire après les cinq premières années;

50.

est d’avis que cette solution serait la plus indiquée pour une programmation pluriannuelle en ce qu’elle apporte davantage de stabilité et de prévisibilité, notamment dans le cas des programmes en gestion partagée dans les domaines de la politique de cohésion et du développement rural, tout en garantissant une flexibilité suffisante dans le cas d’une révision à mi-parcours;

51.

attire l’attention sur le fait que la formule privilégiée d’une période de CFP de 5 + 5 ans correspondrait parfaitement à la durée des mandats du Parlement européen, de la Commission et du Comité européen des régions, ce qui contribuerait à renforcer la légitimité et le contrôle démocratiques du prochain CFP;

52.

estime que la réforme des ressources propres est essentielle pour une gestion démocratique et responsable des fonds européens et déplore qu’aucune avancée significative n’ait été enregistrée dans ce domaine;

53.

plaide en faveur de l’instauration de nouvelles ressources propres dans le prochain CFP, ce qui rendrait en grande partie inutiles les contributions des États membres au budget de l’Union européenne fondées sur le RNB. Il convient d’y réfléchir dans le cadre de la révision du CFP, afin d’ouvrir la voie à une approbation politique des initiatives concernant les nouvelles ressources propres, de manière à ce qu’elles puissent s’appliquer dans le cadre du prochain CFP;

54.

souligne l’importance cruciale du groupe de haut niveau sur les ressources propres et plaide pour une participation appropriée des parlements nationaux et des pouvoirs locaux et régionaux aux discussions à venir sur les nouvelles ressources propres de l’Union européenne;

55.

demande que les instruments spéciaux actuels, tels que le Fonds européen de développement, la réserve d’aide d’urgence, le Fonds européen d’ajustement à la mondialisation, le Fonds de solidarité de l’Union européenne et l’instrument de flexibilité, soient intégrés dans le CFP pour garantir la légitimité et la responsabilité démocratiques du budget de l’Union européenne;

56.

note que l’Union européenne devrait se concentrer sur ses besoins réels et non sur le plafond de 1 % du RNB, qui est l’une des principales raisons pour lesquelles les États membres créent des instruments «annexes» en dehors du budget de l’Union européenne et de tout contrôle démocratique par le Parlement européen, afin de s’attaquer à des défis qui sont ingérables avec un tel budget sous-financé;

57.

demande, avant que la Commission ne présente sa proposition relative au prochain CFP, que l’on analyse en profondeur l’utilisation des instruments financiers dans le cadre du CFP actuel. Bien que leur rôle unique dans la mobilisation des investissements privés et la création de croissance et d’emplois soit indéniable, il y a plusieurs domaines dans lesquels leur utilisation n’est pas aussi efficace compte tenu de l’absence même de débouchés commerciaux;

58.

souligne la nécessité de trouver le bon équilibre entre les subventions traditionnelles et les instruments financiers novateurs. Cela passe par un recours accru aux instruments financiers qui se révèlent utiles dans la pratique et la proposition de solutions de substitution quand ce n’est pas le cas. D’une manière générale, l’utilisation des instruments financiers devrait rester facultative pour les États membres, surtout dans le cas des programmes relevant de la politique de cohésion. Une combinaison appropriée de subventions aux taux de cofinancement européen plus bas pour les priorités essentiellement nationales et plus élevés pour les priorités européennes, une utilisation accrue d’instruments financiers efficaces et une attention particulière pour la valeur ajoutée européenne semblent constituer ensemble une solution qui permettrait de renforcer l’efficacité du budget de l’Union européenne et de faire en sorte qu’il produise davantage de résultats avec moins de ressources;

59.

conclut que l’enjeu crucial pour l’Union européenne d’aujourd’hui n’est pas le manque d’idées ou de solutions, mais bien la lenteur et la rigidité du processus décisionnel. La simplification des procédures et une plus grande flexibilité doivent dès lors être les premiers aspects à faire l’objet d’une décision lors de l’ouverture des négociations sur le prochain CFP;

60.

se félicite de la consultation publique relative à la révision du règlement financier applicable au budget général de l’Union et est disposé à coopérer en vue de formuler des suggestions en matière de simplification des procédures qui seraient fondées sur les problèmes relevés dans ce domaine;

61.

souligne la nécessité de prévoir des mesures complémentaires au produit intérieur brut (PIB) dans la mise en place de la nouvelle génération de Fonds structurels et d’investissement européens pour la prochaine période de programmation financière pluriannuelle, comme indiqué dans le récent avis du CdR sur le thème «Indicateurs de développement territorial — Le PIB et au-delà»;

62.

considère qu’il y a lieu d’accorder davantage d’attention dans le cadre du prochain CFP au développement rural et local, notamment en établissant des mesures spécifiques pour les zones à faible densité de population, car les investissements dans les programmes locaux et ruraux maintiennent vivant le tissu économique et social et créent un effet d’entraînement avéré, en attribuant aux régions concernées un rôle clé dans la gestion des investissements; rappelle que, même si certains éléments donnent à penser que le rendement des investissements peut être potentiellement plus élevé dans la périphérie que dans les régions cibles, les critères d’efficience économique ne suffisent pas à eux seuls à orienter la prise de décisions sur la répartition du financement et que des critères politiques et sociaux sont indispensables. De même, les programmes de coopération territoriale européenne doivent être davantage mis en valeur et mieux intégrés dans les politiques de cohésion dans leur ensemble, eu égard à leur valeur ajoutée pour la construction de l’identité européenne commune;

63.

souhaite attirer l’attention sur l’importance du programme LIFE et de son financement adéquat dans le nouveau CFP. Le programme LIFE est un instrument de première importance pour aider à financer et à mobiliser les politiques et les projets locaux et régionaux qui présentent, dans le domaine environnemental et climatique, une valeur ajoutée européenne. Les projets LIFE ont prouvé qu’ils avaient un effet catalyseur considérable dans la mobilisation d’autres fonds de l’Union européenne;

64.

estime qu’il y a lieu d’accorder une attention accrue aux conséquences de l’évolution démographique dans l’Union européenne; invite à cet égard la Commission à tirer parti du CFP de l’après-2020, pour faire face au défi démographique, en tenant compte de la situation démographique régionale et locale et de son évolution lors de la conception des nouveaux instruments et de la prise de décisions politiques;

65.

rappelle à cet égard que le budget de l’Union européenne compte pas moins de vingt instruments européens distincts destinés à financer le développement local. Les dispositions portant sur le développement local intégré et le cadre stratégique commun des règlements relatifs aux Fonds ESI en vigueur sont clairement insuffisants pour éviter les chevauchements et garantir réellement un financement intégré entre les cinq Fonds ESI. Il conviendrait dès lors d’examiner les arguments en faveur: