Avis du Comité européen des régions — Aides d’État et services d’intérêt économique général

21.3.2017

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 88/22

1.

se rapporte, dans le présent avis d’initiative, aux initiatives de la Commission européenne suivantes: 1) la communication relative à la notion d’«aide d’État» visée à l’article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) (1); 2) le processus de consultation sur le projet d’extension du règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) (2), en vue d’exempter certaines aides à l’investissement en faveur des ports et des aéroports de l’examen préalable de la Commission au regard des règles sur les aides d’État; 3) l’évaluation périodique, par la Commission, du train de mesures Almunia, ainsi que le renouvellement des dispositions, en voie d’expiration, des règles de minimis concernant les services d’intérêt économique général (SIEG);

2.

confirme que les régimes d’aides européens applicables aux SIEG ne peuvent se limiter aux seuls principes de la concurrence, mais doivent tenir pleinement compte du large pouvoir d’appréciation que confèrent les traités aux États membres en ce qui concerne la définition d’un SIEG, ainsi que des principes de l’autonomie locale et régionale, de la cohésion économique, sociale et territoriale ainsi que de la neutralité à l’égard du régime de propriété dans les États membres de l’Union (article 3 du traité sur l’Union européenne, articles 14, 106 et 345 du TFUE et protocole no 26). Les SIEG doivent refléter la diversité des besoins, des préférences des utilisateurs et des marchés publics, qui peut résulter de la diversité des situations géographiques, sociales ou culturelles, et des processus démocratiques dans les États membres; rappelle qu’une procédure d’examen ne peut avoir lieu que si une réglementation nationale, régionale ou locale ou un financement de SIEG a une incidence transfrontalière ou pertinente pour le marché intérieur;

3.

souligne le rôle essentiel des SIEG pour la croissance et l’emploi, ainsi que le fait que les SIEG représentent souvent la condition préalable à d’autres investissements publics et privés. Il y a lieu dès lors de considérer les SIEG également sous l’angle de la politique d’investissement de l’Union européenne. Dans ce contexte, l’on renverra à l’examen annuel de la croissance 2016 de la Commission, selon lequel «il est essentiel que les États membres encouragent les investissements sociaux d’une manière plus globale, y compris dans les soins de santé, l’accueil des enfants, l’aide au logement et les services de réinsertion, afin de renforcer les capacités actuelles et futures des personnes à s’insérer sur le marché du travail et à s’y adapter. […] Les investissements sociaux ont un rendement économique et social positif à terme, qui se traduit notamment par des perspectives d’emploi, des revenus du travail et de la productivité, une prévention de la pauvreté et un renforcement de la cohésion sociale»;

4.

demande dès lors de poursuivre la réflexion sur la possibilité de soutenir les SIEG à l’aide de subventions européennes d’une manière qui soit conforme aux règles sur les aides d’État. À titre d’exemple, la simplification de l’application des règles en matière d’aides d’État devrait être approfondie, notamment en instaurant la présomption, liée à des critères simples tels que l’adéquation aux programmes opérationnels, selon laquelle un financement donné au titre des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) est conforme aux règles en matière d’aides d’État. En effet, rien ne justifie l’inégalité de traitement au regard des règles relatives aux aides d’État qui prévaut entre les Fonds de l’Union européenne en gestion directe, tels que le Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) et Horizon 2020, et les Fonds ESI, et cette inégalité accroît les charges administratives et entrave les synergies entre ces Fonds, qui sont préconisées par la Commission elle-même;

5.

déplore que la Commission persiste à refuser, en ce qui concerne les SIEG, de recourir à l’article 14 du TFUE en tant que base juridique pour les règles en matière d’aides d’État dans le domaine des SIEG, ce qui garantirait une procédure législative ordinaire et, partant, une plus grande sécurité juridique et une plus grande légitimité démocratique;

6.

observe que la réglementation européenne sur les aides d’États en faveur des SIEG, en raison de la complexité des dossiers, des divergences d’interprétation des concepts et des adaptations effectuées au fil des ans, est devenue excessivement pesante, trop détaillée et trop complexe. Il convient de réduire davantage la charge administrative pesant sur les pouvoirs publics qui octroient les aides et sur les entreprises, et de consacrer prioritairement les ressources de la Commission à la mise en œuvre des règles en matière d’aides d’État là où elles produiront un maximum d’effets sur le marché intérieur; souligne également que la complexité des règles peut entraîner leur méconnaissance et donc la non-utilisation des facilités qu’offrent les SIEG; invite dès lors la Commission à reformuler de manière plus cohérente les nombreux textes relevant du droit dérivé et les actes non contraignants (règlements, communications, lignes directrices, etc.) dans le domaine des aides d’État et, si possible, à les regrouper;

7.

réitère son opposition de principe à l’inclusion par la Commission de considérations supplémentaires de qualité et d’efficacité dans l’examen de la compatibilité en matière de financement de SIEG. En principe, des critères de qualité et d’efficacité qui restreignent encore la liberté d’action des donneurs d’aide locaux et régionaux n’entrent pas dans le champ de compétence de la Commission tel que défini par le chapitre du TFUE consacré à la concurrence. Les décisions relatives à la qualité et à l’efficacité doivent rester du ressort des autorités locales et régionales (3);

8.

insiste sur le fait que les accords commerciaux conclus par l’Union européenne ne donnent pas le droit à l’Union européenne, à ses États membres ni à leurs collectivités locales et régionales de réglementer, de garantir ou de soutenir eux-mêmes certains services; attend de la Commission que les garanties données dans le cadre des négociations sur le partenariat transatlantique de commerce et d’investissement s’appliquent également à toutes les autres négociations d’accords commerciaux, à savoir que l’on n’entrave aucunement la capacité des administrations d’adopter ou de maintenir des dispositions assurant une qualité de service élevée et de préserver des objectifs d’intérêt public importants, tels que la protection de la santé, de la sécurité et de l’environnement, que les administrations ne soient pas obligées de privatiser des services, et qu’elles puissent étendre l’éventail des services offerts à la population et proposer des services qui étaient précédemment fournis par des prestataires privés (4);

9.

rappelle, dans le contexte de l’imbrication des investissements publics et des SIEG, son inquiétude que le nouveau système européen des comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) d’Eurostat, applicable depuis septembre 2014, ne fasse pas de différence entre dépenses publiques et investissements publics. En outre, dans certains États membres, la transposition de ces normes en droit national se traduit, pour les collectivités territoriales, par une obligation d’appliquer des plafonds d’investissement maximal par année et par habitant. Ces plafonds pénalisent également les collectivités territoriales qui ont des moyens financiers en réserve avec lesquels elles pourraient lancer d’importants projets d’investissement en matière de SIEG; invite dès lors la Commission à présenter un rapport sur la mise en œuvre du SEC 2010 (5);

10.

souligne que la définition d’une activité comme «service d’intérêt économique général», en raison de l’augmentation du nombre de structures culturelles et politiques et compte tenu de la nécessité d’évolution continue de ces activités, relève de la compétence des États membres et qu’il appartient aux collectivités locales et régionales de décider en toute autonomie quels sont les services qu’elles considèrent comme des SIEG;

11.

se réjouit que la Commission ait publié, le 19 mai 2016, soit deux ans après la procédure de consultation du premier semestre 2014 sur la notion d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, sa communication précisant le champ d’application des règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État destinées à soutenir les investissements publics; approuve l’intention de la Commission de s’attacher à concentrer ses ressources sur l’exécution des règles en matière d’aides d’État là où elles produiront un maximum d’effets sur le marché intérieur; constate néanmoins, dans le même temps, que la communication ne propose une interprétation de la notion d’aide d’État que pour les domaines dans lesquels il existe déjà une jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne; invite dès lors à s’interroger sur le caractère peut-être trop étroit de cette interprétation, en opposition avec différentes évolutions dynamiques observées dans le domaine des investissements publics, par exemple en lien avec les questions fiscales et le développement de nouveaux services sociaux;

12.

fait part de sa satisfaction de voir confirmée, dans la communication, la restriction de la notion d’«affectation des échanges» au sein de l’Union européenne. En effet, sur la base de sept décisions concernant des dossiers individuels prononcées le 29 avril 2015 (7) et comme l’avait demandé le CdR dans son projet d’avis initial, les aides accordées pour les infrastructures ou services locaux dont les autres États membres pourraient difficilement se prévaloir et qui n’ont tout au plus qu’une incidence marginale sur les investissements transfrontières ne devraient plus désormais relever des règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État (8);

13.

prend acte du point de vue de la Commission selon lequel les investissements publics destinés à la construction ou la modernisation d’infrastructures ne constituent pas des aides d’État lorsque celles-ci ne font pas immédiatement concurrence à d’autres infrastructures du même type; rejette toutefois la généralisation opérée par la Commission lorsqu’elle estime que cette règle s’applique de manière générale aux infrastructures routières et ferroviaires, aux voies navigables intérieures ou encore aux réseaux de distribution d’eau et de collecte des eaux usées, mais pas à des secteurs tels que l’énergie, le haut débit, les aéroports ou les ports;

14.

se réjouit de la clarification apportée selon laquelle les aides publiques visant certaines activités culturelles spécifiques, de nature non commerciale mais gratuites ou accessibles au public pour une somme couvrant 50 % au maximum des frais, ne relèvent pas des règles relatives aux aides d’État; même si une vérification au cas par cas reste nécessaire, cette clarification réduira sensiblement la charge énorme que représente cette opération pour les collectivités locales et régionales et garantira une sécurité juridique accrue en matière d’aides publiques dans le secteur culturel;

15.

attend dès lors de la Commission qu’elle précise que, dans le cas d’un service local, il n’y a aucun risque d’entrave au commerce, et souhaite également que ce soit le plaignant et/ou la Commission elle-même qui fournisse la preuve que le commerce intra-Union européenne est entravé ou susceptible de l’être;

16.

souhaite que les collectivités locales et régionales disposent à l’avenir de la sécurité juridique nécessaire pour déterminer à quel moment elles peuvent adopter des mesures d’aide conformes aux règles sur les aides d’État;

17.

se prononce, dans le cadre du plan d’action présenté en avril 2016 et intitulé «Vers un espace TVA unique dans l’Union», sur lequel le CdR s’exprimera dans un avis séparé, contre une limitation de l’exonération de TVA pour les activités des SIEG;

18.

souligne l’utilité du guide pratique pour le RGEC actuel (9), qui regroupe les questions des autorités nationales et les réponses de la Commission, tout en observant que ces dernières parfois ne dissipent pas tous les doutes dont l’interprétation par les États membres peut faire l’objet;

19.

se félicite de l’initiative de la Commission de tenir, d’ici au 30 mai 2016, une première consultation ouverte sur une nouvelle révision du RGEC (10), dans le but d’exempter les aides en faveur des infrastructures portuaires et aéroportuaires de l’obligation de notification, étant donné que la charge administrative pour les autorités publiques et les bénéficiaires finaux sera d’autant plus réduite que le champ d’application du règlement général d’exemption par catégorie sera large;

20.

relève toutefois que, dans le cas des ports, il n’existe aucune base juridique antérieure relative aux critères de compatibilité des aides aux investissements susceptible d’avoir permis à la Commission d’élaborer une liste de cas fondée sur une sécurité juridique accrue, et invite dès lors la Commission à examiner de manière plus approfondie la question de la présence ou non d’aides d’État en ce qui concerne tant les types d’investissements que la taille des ports, ainsi qu’à tenir compte des spécificités de l’organisation des ports dans les différents États membres, eu égard notamment à la dimension publique de leur mission;

21.

note que, en ce qui concerne les ports de navigation intérieure, certaines mesures prises par les États membres peuvent ne pas constituer des aides d’État dans la mesure où le bénéficiaire n’exerce pas une activité économique ou que les mesures en question n’affectent pas les échanges entre États membres. Cela pourrait être le cas, dans certaines circonstances, des mesures d’aide relatives à des infrastructures portuaires internes qui ont un caractère purement local ou qui ne suscitent pas de distorsions de la concurrence, étant donné qu’elles n’ont pas d’accès direct à la mer et ne permettent ni échanges ni communication par voie navigable avec d’autres États membres;

22.

demande que l’on insère également dans le RGEC une exemption concernant les aides au fonctionnement en faveur des ports, ou à tout le moins de certaines catégories de ports, à l’instar de ce qu’il est prévu de demander pour certains aéroports (voir paragraphe 28);

23.

exprime sa préoccupation quant au fait que, une fois le cas d’espèce des infrastructures portuaires intégré dans le RGEC, toute intervention publique qui relève de la définition d’aide d’État et ne peut bénéficier de l’exemption devienne l’objet d’une évaluation très complexe à l’issue incertaine, en vue d’une éventuelle approbation directe sur la base du traité, et invite donc instamment la Commission à proposer l’adoption de lignes directrices spécifiques pour ces aides, si elles dépassent le seuil d’exemption;

24.

soutient de manière explicite, en ce qui concerne le régime des aides à l’investissement pour les aéroports régionaux, l’approche de la Commission selon laquelle «il n’y a pas lieu d’établir un seuil de notification sous forme de montant d’aide, étant donné que l’incidence d’une mesure d’aide sur la concurrence dépend principalement de la taille de l’aéroport et non de la taille de l’investissement»;

25.

attend de la Commission qu’elle garantisse, en ce qui concerne les «définitions applicables aux aides aux aéroports régionaux», un rapprochement avec la législation de l’Union européenne existante;

26.

réitère sa position antérieure selon laquelle les efforts de la Commission doivent se concentrer sur les grands aéroports, et les interventions en faveur des petits aéroports dont le trafic annuel moyen est inférieur à 300 000 passagers doivent être considérées en dehors du champ d’application des aides d’État, car elles ne peuvent pas avoir d’incidence sur les échanges entre États membres et, dès lors, ces aéroports sont structurellement dans l’impossibilité de couvrir les coûts d’exploitation et d’investissement (11), et parce que le soutien public est destiné au développement d’infrastructures de transport aérien sûres et durables dans les régions mal desservies (12). Cette disposition devrait naturellement s’accompagner d’une hausse significative du seuil d’exemption pour les aides aux aéroports s’acquittant de SIEG (actuellement fixé à 200 000 passagers/an), qui devrait redevenir celui en vigueur avant l’adoption du paquet Almunia sur les SIEG, soit un million de passagers/an, à condition toutefois qu’il n’y ait pas d’autre manière de maintenir des moyens de connexion appropriés;

27.

doute que les petits aéroports puissent consacrer un seuil minimal de 25 % des aides à l’investissement; demande à la Commission, à cet égard, de tenir compte du fait que ces aides ne visent pas, en règle générale, une augmentation de capacité, mais qu’elles sont liées dans la plupart des cas aux besoins en infrastructures;

28.

demande l’inclusion dans le RGEC d’une exemption pour les aides au fonctionnement en faveur des aéroports, étant donné que les lignes directrices de la Commission relatives à la circulation aérienne (lignes directrices de 2014, paragraphes 112 et suivants) comportent des dispositions claires, par exemple concernant le calcul des déficits de financement, qui peuvent aussi être appliquées dans le cadre d’une exemption;

29.

estime nécessaire d’adapter les dispositions actuelles relatives aux ports et aux aéroports à la réalité des régions ultrapériphériques en ce qui concerne tant les aides à l’investissement que les aides au fonctionnement, étant donné l’important déficit d’accessibilité que présentent ces régions et leur dépendance totale vis-à-vis des secteurs maritime et aérien, lesquels constituent la seule option viable de transport dans ces territoires isolés;

30.

plaide, pour ce qui est des aides aux investissements et au fonctionnement en faveur de la culture et de la préservation du patrimoine culturel, pour une augmentation de 100 % (au lieu des 50 % prévus) des seuils proposés pour la révision du RGEC (la Commission propose de porter de 100 à 150 millions d’EUR le seuil par projet et de 50 à 75 millions d’EUR par entreprise et par an) et demande que les règles et les dispositions du RGEC soient davantage alignées sur le texte de la communication relative à la notion d’aide, puisque cette dernière a introduit un certain nombre de clarifications fondamentales, accueillies avec satisfaction par les États membres, qui n’ont cependant pas la même force contraignante qu’un règlement directement applicable tel que le RGEC;

31.

dans la droite ligne de l’augmentation des seuils sollicitée au paragraphe précédent, demande en outre, s’agissant des aides aux investissements et au fonctionnement en faveur de la culture et du patrimoine culturel, de porter de 1 à 2 millions d’EUR le seuil en dessous duquel la méthode de calcul de l’aide visée à l’article 53, paragraphe 8, du règlement (UE) no 651/2014 peut être appliquée, c’est-à-dire de fixer le montant maximal de l’aide à 80 % des coûts admissibles du projet [à titre d’alternative à la méthode visée à l’article 53, paragraphes 6 et 7, du règlement (UE) no 651/2014];

32.

demande à la Commission, lors de la révision du règlement général d’exemption par catégorie, de clarifier le statut des aides d’État aux investissements en matière d’infrastructures. Sur la base de la décision Propapier/Eisenhüttenstadt du 1er octobre 2014 (13), il conviendrait, dans le cadre des mesures relatives aux infrastructures générales, de toujours examiner si les effets positifs des aides sur le développement régional ne l’emportent pas sur les effets négatifs sur la concurrence;

33.

s’attend à ce que les infrastructures sportives et les infrastructures récréatives multifonctionnelles soient mises sur un pied d’égalité dans le RGEC révisé, afin que les infrastructures récréatives multifonctionnelles puissent elles aussi bénéficier d’aides au fonctionnement à concurrence d’un maximum de 2 millions d’EUR par infrastructure et par an;

34.

est favorable à une extension dynamique de la notion de SIEG. De nouveaux services sociaux, tels que des services sociaux en lien avec le premier accueil et l’intégration des réfugiés et des migrants, ou l’infrastructure numérique dans les régions où l’on constate une défaillance du marché, par exemple les régions confrontées aux défis posés par l’évolution démographique, pourraient être considérés comme relevant de l’intérêt général en raison de la nécessité d’une couverture universelle des citoyens. De même, il y a lieu de procéder régulièrement, à l’avenir, à une évaluation adéquate des nouveaux services, lesquels doivent également pouvoir être qualifiés de SIEG au niveau des États membres lorsque cela est nécessaire;

35.

critique le fait que la Commission, en abordant la question de savoir ce qui peut être défini comme un SIEG dans sa récente communication sur le sujet, ait tenté d’étendre sa marge d’appréciation par l’ajout d’une référence aux «conditions commerciales normales» (14). Cette approche est en contradiction avec les principes de l’autonomie locale et régionale, et est dans la pratique difficile à démontrer pour les pouvoirs publics;

36.

souligne que la quatrième condition énoncée dans l’arrêt Altmark n’est qu’une incitation pour les États membres à privilégier le recours aux règles en matière de marchés publics par rapport à une approche fondée sur les SIEG. En effet, les collectivités locales et régionales sont confrontées à la difficulté, pour la seconde alternative de la quatrième condition de l’arrêt Altmark, c’est-à-dire la condition d’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée des moyens nécessaires, de ne disposer d’aucun indice de référence dans les cas où aucune entreprise privée n’opère dans le secteur en question; invite dès lors la Commission à établir, afin de faciliter le respect de la quatrième condition de l’arrêt Altmark, une orientation plus détaillée à ce sujet, précisant ce qu’il convient d’entendre par une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée des moyens nécessaires, notamment au travers d’études de marché permettant de recenser certains coûts standard, dans le but de faciliter la tâche des autorités publiques et d’exempter ce faisant certaines activités des SIEG de l’examen sur les aides d’État;

37.

estime indispensable de réviser la définition du bénéfice raisonnable d’un SIEG, en particulier afin de tenir compte du fait que ces bénéfices sont souvent réinvestis dans les SIEG, notamment au travers d’incitants ou d’une augmentation du pourcentage de bénéfice raisonnable;

38.

réitère son appel en faveur d’une augmentation des seuils dans le cadre des règles de minimis en ce qui concerne les aides aux SIEG. Les seuils pour le contrôle de l’admissibilité des aides pour les SIEG devraient être, au cas par cas, de 1 million d’EUR par période de trois exercices fiscaux. En deçà de ce seuil, on ne considère pas que tous les critères constitutifs d’une aide d’État sont remplis, étant donné qu’en raison de la dimension souvent locale des SIEG, ces interventions ne perturbent pas les échanges commerciaux transfrontières et ne créent pas de distorsion de la concurrence préjudiciable au marché intérieur;

39.

est d’avis que le seuil des prestations de compensation exonérées de l’obligation de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE pour les entreprises chargées de fournir des SIEG n’excédant pas 15 millions d’EUR par an doit être relevé au seuil de 30 millions d’EUR en vigueur avant 2011;

40.

est favorable à une extension de la durée normale des mandats à plus de dix ans, afin de mieux prendre en compte les charges de fonctionnement et les charges d’amortissement des investissements réalisés par des entités chargées de SIEG;

41.

plaide en faveur d’une extension de la définition de logement social figurant dans la décision de la Commission du 20 décembre 2011. Afin de garantir le large pouvoir discrétionnaire des États membres en matière de fourniture, d’exécution, de financement et d’organisation des services de logement social ainsi que la liberté de décision démocratique, il conviendrait de supprimer la limitation de l’accès au logement social aux «personnes les plus démunies ou groupes sociaux moins avantagés». Il y a lieu de mettre davantage l’accent sur le droit à un logement décent et abordable, car la défaillance du marché du logement à satisfaire l’ensemble des besoins en logement ne touche pas seulement les personnes qui n’ont aucun accès à un logement, mais également les résidents de logements dangereux pour la santé, inadaptés ou surpeuplés, ainsi que ceux qui consacrent l’essentiel de leurs revenus au paiement de leur loyer ou de leur mensualité de prêt;

42.

demande un renforcement des capacités entre la Commission et les États membres, de manière à améliorer les connaissances sur les aides accordées pour la fourniture des SIEG. De même, la Commission devrait dialoguer directement avec les collectivités locales et régionales et leur venir en aide;

43.

invite également les États membres à mettre en place, en collaboration avec la Commission, des procédures de communication et de coordination appropriées, et à élaborer des orientations à l’intention des collectivités locales et régionales afin de faciliter les contrôles complexes des aides accordées aux SIEG; souhaite également que les États membres, lors de l’élaboration des rapports nationaux concernant la mise en œuvre du train de mesures Almunia, associent les collectivités locales et régionales et leurs associations afin de dresser un inventaire réaliste des difficultés et des défis concrets liés aux SIEG;

44.

demande, aux fins de la création d’une sécurité juridique pour les collectivités locales et régionales, de prévoir un délai de prescription de cinq ans pour les plaignants à compter du début de la compensation ou de l’investissement. Le délai actuellement applicable pour que la Commission puisse entamer une procédure susceptible de déboucher sur une décision de restitution (dix ans à compter de la date à laquelle l’aide illégale a été mise à la disposition du bénéficiaire), et qui dans les faits fait également office de délai de prescription pour les plaintes en matière d’aides d’État, est trop long. Les collectivités locales et régionales et les entreprises ont besoin de davantage de sécurité juridique. Un délai de prescription de dix ans, auxquels il faut ajouter la durée des procédures, ce qui fait que l’on peut avoir à restituer des aides octroyées jusqu’à vingt ou vingt-cinq ans auparavant, est disproportionné et porte préjudice à un besoin fondamental des collectivités locales et régionales et de leurs entreprises, lesquelles ne peuvent souvent pas se permettre de recourir à un expert juridique. De plus, cela réduit à néant l’une des finalités de la restitution des aides d’État, à savoir le rétablissement de la situation concurrentielle préexistante;

45.

considère qu’il est indispensable que le plaignant ne puisse être autre que celui qui est directement touché sur le plan économique. Actuellement, la liste des plaignants, à savoir «tout État membre et toute personne, entreprise ou association d’entreprises dont les intérêts pourraient être affectés par l’octroi d’une aide, en particulier le bénéficiaire de celle-ci, les entreprises concurrentes et les associations professionnelles», au titre de l’article 20, en liaison avec l’article 1er, point h), du règlement de procédure, est encore trop longue.