Avis du Comité européen des régions — La régulation de la volatilité des prix agricoles

9.6.2017

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 185/36

1.

constate que le plan d’action établi lors du sommet du G20 de juin 2011 pour lutter contre la volatilité des prix agricoles n’a enregistré jusqu’à présent que des progrès modestes; réclame dès lors une reprise des négociations sur ce sujet à l’occasion de la présidence allemande du G20, en 2017;

2.

constate que, malgré les réformes de la politique commune (PAC) réalisées ces dernières années, les dispositifs de gestion des risques, qui permettent aux agriculteurs de se prémunir contre les impacts négatifs des variations des rendements et des prix et contre les dommages d’origine sanitaire ou environnementale, restent un parent pauvre de la PAC. Ils absorbent en effet moins de 2 % des fonds du deuxième pilier de la PAC et 0,4 % du budget agricole total. Les États membres sont libres de décider dans quelle mesure ils souhaitent utiliser ces instruments du règlement Feader;

3.

considère que les mécanismes de sécurisation du revenu des agriculteurs doivent être considérablement renforcés pour réduire les effets négatifs de la forte volatilité des prix agricoles et des intrants, afin d’améliorer la compétitivité des filières agroalimentaires européennes, de maintenir l’agriculture sur l’ensemble des territoires, d’encourager la modernisation et l’innovation, et de conserver un tissu rural vivant;

4.

estime que cet objectif peut être atteint à condition de mettre en œuvre conjointement un ensemble de mesures visant à: i) renforcer le rôle des acteurs privés des filières agroalimentaires dans la régulation des marchés agricoles, afin de compenser partiellement la dérégulation de la PAC; ii) élargir et simplifier l’accès à la palette d’outils de gestion des risques disponibles pour les agriculteurs, les instruments existant dans le cadre du Feader ne pouvant être mobilisés du fait de l’insuffisance des moyens disponibles dans le cadre du 2e pilier et ceux-ci devraient être augmentés sans remettre en cause les fonds disponibles pour le 1er pilier; et iii) encourager, dans le cadre de la prochaine réforme de la PAC, ainsi qu’aux niveaux local et régional, une augmentation de la valeur ajoutée des exploitations européennes, afin de rendre celles-ci moins vulnérables aux fluctuations des prix agricoles mondiaux;

5.

rappelle que les contrats sécurisent l’écoulement de la production des agriculteurs et l’approvisionnement des transformateurs, à des prix connus à l’avance. Ils contribuent ainsi à équilibrer l’offre et la demande et permettent une meilleure maîtrise de la qualité du produit, ce qui peut induire des prix plus élevés pour les producteurs et une répartition plus équitable tout au long de la chaîne d’approvisionnement;

6.

propose de renforcer, dans les États membres où il n’existe pas de formes avancées de coopération verticale, la contractualisation tout au long de la chaîne alimentaire (et non uniquement entre agriculteurs et transformateurs de produits agricoles) et de permettre aux États de la rendre obligatoire, et de favoriser la signature de contrats multipartites, liant par exemple une organisation de producteurs (OP), un transformateur et un distributeur;

7.

propose de donner, dans le cadre d’une interprétation plus souple et uniforme, au sein de l’Union, des règles de la concurrence, plus de pouvoir aux entreprises agricoles, aux organisations de producteurs et aux organisations interprofessionnelles reconnues, ainsi qu’aux opérateurs de marché et centres agroalimentaires reconnus comme structures compétentes pour la défense de l’intérêt public, en vue d’éviter les crises. À cet effet, les interprofessions, qui regroupent les différents maillons des filières, et lesdits opérateurs de marché et centres agroalimentaires, doivent être en mesure de fournir aux entreprises des informations prévisionnelles sur les marchés, afin de les aider à prendre les décisions adéquates, sans toutefois fixer de prix de référence. Cette pratique existe déjà dans certains États membres et devrait donc également être prise en considération dans le cadre de l’échange des bonnes pratiques;

8.

propose que, en cas de déséquilibre du marché ou de risque avéré de déséquilibre du marché, évalué à partir de certains indicateurs, les entreprises agricoles, y compris les OP et leurs associations, puissent faire usage des moyens d’action dont elles disposent et réduire leur production de manière concertée, avant même d’y être autorisées par la Commission européenne en application de l’article 222 du règlement (UE) no 1308/2013 portant organisation commune des marchés (OCM). L’OCM devrait ainsi permettre explicitement des actions préventives des entreprises agricoles, y compris les OP et leurs associations, visant à rééquilibrer le marché pour éviter les abus de position dominante, actions dont elles informeraient au préalable les autorités compétentes;

9.

observe que la régulation de la volatilité des prix agricoles et la lutte contre les pratiques commerciales déloyales (PCD) au sein de la chaîne d’approvisionnement alimentaire sont étroitement liées, car les fluctuations des marchés avivent les rapports de force pour le partage de la valeur ajoutée au sein des filières et les arbitrages qui en résultent sont le plus souvent défavorables aux producteurs, dont le pouvoir de négociation est limité à cause notamment de la concentration croissante des industries agroalimentaires et surtout de la grande distribution, ainsi que de la dispersion des producteurs et d’une insuffisance de leur organisation;

10.

recommande de créer une réglementation européenne spécifique contre les PCD dans la chaîne d’approvisionnement alimentaire, comme le propose la résolution du Parlement européen du 7 juin 2016 [2015/2065 (INI)], au motif que: les contrats réalisent un certain partage des risques, mais ne corrigent pas fondamentalement l’inégalité des parties; les dispositions anti-monopole ne sont pas suffisantes pour remédier aux PCD et aux disparités des rapports de force caractéristiques des filières agroalimentaires; les mécanismes d’autoréglementation des acteurs des filières ne sont pas efficaces, notamment parce que les agriculteurs et les transformateurs ont souvent peur de porter plainte, de crainte d’être exclus du marché; une loi-cadre à l’échelle de l’Union européenne s’impose pour harmoniser les conditions de concurrence et faire en sorte que les agriculteurs et les consommateurs européens bénéficient de conditions de vente et d’achat équitables;

11.

préconise d’étendre le droit de négocier collectivement des contrats à l’ensemble des productions agricoles, afin de renforcer le pouvoir de négociation des agriculteurs au sein des filières;

12.

reconnaît qu’en regroupant l’offre, l’on peut éviter aux petits producteurs de subir le poids contractuel très important des grandes industries notamment, tout en garantissant aux consommateurs une transparence optimale en matière de prix et de traçabilité des produits;

13.

note que le renforcement du rôle des acteurs privés dans la régulation des marchés agricoles exige une plus grande transparence des marchés;

14.

suggère, dans ce but, de créer un observatoire européen des marchés agricoles, alimenté par un réseau d’observatoires nationaux par secteur de production, qui tirerait profit de l’expérience de l’observatoire du marché du lait et du tableau de bord des marchés que la Commission européenne publie régulièrement. Ce nouvel observatoire fournirait, de manière claire et en temps utile, les données nécessaires à la connaissance des marchés, sur les plans conjoncturel (de manière notamment à anticiper les crises) et structurel (ce qui permettrait d’analyser l’évolution des prix et des marges des différents acteurs au sein des filières);

15.

souligne que l’application de la directive sur les marchés d’instruments financiers (MiFID 2), prévue en 2018, doit favoriser une connaissance accrue et un suivi régulier des positions détenues par les différentes catégories d’opérateurs sur les marchés financiers de produits agricoles, afin de réduire les risques de spéculation excessive et de permettre une gestion efficace du risque de prix par les acteurs commerciaux des filières;

16.

constate que la mise en œuvre et le renforcement des outils actuels de gestion des risques et des crises, au sein de la PAC, se heurtent à de nombreux obstacles, y compris la concurrence entre les fonds du deuxième pilier, dont relève la majeure partie de ces outils, le budget insuffisant de la réserve de crise, laquelle, eu égard à son caractère indispensable, ne devrait pas être constituée à partir des réductions annuelles appliquées aux paiements directs, le manque de données actuelles et prévisionnelles sur les résultats économiques des exploitations agricoles, etc., et affirme la nécessité de réduire ces obstacles pour mettre en œuvre une stratégie ambitieuse et efficace de gestion des risques agricoles;

17.

considère que la prochaine réforme de la PAC devrait inciter les États membres à élaborer et mettre en œuvre une large palette d’outils de gestion des risques, complémentaires et d’un coût abordable pour les agriculteurs, en suivant une approche segmentée des risques, classés en fonction de leur intensité (1): i) risques «normaux», absorbables pour l’essentiel par les agriculteurs grâce à la constitution d’une épargne de précaution et par des mesures fiscales; ii) risques «moyens», cessibles par les agriculteurs aux marchés financiers (contrats à terme, options, contrats de gré à gré), à des assureurs (pour la gestion du risque de rendement, de chiffre d’affaires et de marge brute) et à des fonds de mutualisation (pour la gestion des risques sanitaire et environnemental et la stabilisation du revenu des exploitations); et iii) risques «catastrophe», pris en charge essentiellement par les pouvoirs publics à travers des filets de sécurité sur les prix et des mesures de crise exceptionnelles. Ce faisant, il convient toutefois de veiller à ce que le renforcement de la segmentation des risques ne s’accompagne pas d’une augmentation des coûts de gestion;

18.

souligne que le développement des outils de gestion des risques doit se faire sans affecter de manière substantielle la stabilité du budget de la PAC, assurée aujourd’hui par les aides découplées de la production et des prix. Un budget dont les dépenses suivraient étroitement les fluctuations des prix agricoles et diminueraient conjoncturellement en raison d’une bonne tenue des marchés, serait en effet exposé à un risque de réduction non négligeable lors des débats sur les perspectives financières pluriannuelles de l’Union européenne. Il en résulterait un abaissement de la protection fournie par la PAC, qui serait préjudiciable aux agriculteurs en cas de retournement des marchés;

19.

propose que, pour se constituer une épargne de précaution contre les à-coups des marchés, les agriculteurs puissent, entre autres possibilités, mettre en réserve, sur un compte spécial, une fraction des paiements de base du premier pilier. La mise en réserve de cette fraction des paiements de base serait obligatoire lorsque certains indicateurs de marché, comme les prix des produits agricoles ou le ratio des prix des produits agricoles aux prix des intrants, évolueraient à la hausse. Les sommes ainsi mises en réserve pourraient être débloquées et utilisées par les agriculteurs lorsque les indicateurs de marché seraient en repli. Ce faisant, il convient de se garder, en tout état de cause, d’occasionner des coûts de gestion supplémentaires;

20.

reconnaît que, outre l’amélioration de la capacité d’auto-assurance des agriculteurs, ce dispositif aurait plusieurs avantages: il se substituerait pour partie à la réserve de crise actuellement en vigueur, dont le dysfonctionnement est patent; son coût de gestion serait faible; il n’affecterait pas la stabilité du budget de la PAC; enfin, il rendrait les aides découplées plus légitimes aux yeux de l’opinion en période de prix agricoles élevés;

21.

note que d’autres mécanismes visant à encourager la constitution d’une épargne de précaution sont envisageables, s’inspirant par exemple du dispositif en vigueur au Canada, qui permet aux agriculteurs faisant un dépôt dans un compte d’épargne de recevoir une contribution monétaire équivalente de la part des pouvoirs publics;

22.

souligne l’intérêt de favoriser la création et l’adoption de nouveaux produits assurantiels, plus diversifiés et éventuellement moins coûteux, contre les aléas économiques subis par les exploitations agricoles, en s’inspirant notamment des programmes d’assurance existant aux États-Unis. Ces nouveaux produits pourraient consister par exemple en: i) une assurance chiffre d’affaires, garantissant les recettes des cultures prévues au moment des semis sur la base du rendement historique de l’exploitation et des prix observés sur les marchés à terme, mais dont seule la composante rendement serait subventionnée pour respecter les règles de la boîte verte à l’Organisation mondiale du commerce (OMC); ii) des assurances indicielles, fondées sur le rendement, le chiffre d’affaires ou la marge brute obtenus en moyenne dans la région où est située l’exploitation (mais dont seule la composante rendement serait subventionnée), sachant que ces assurances ont des coûts de gestion nettement moindres que les assurances fondées sur le rendement individuel de l’agriculteur; iii) une assurance des recettes globales de l’exploitation, qui pourrait être réservée aux petites et moyennes exploitations diversifiées, pratiquant la polyculture-élevage ou produisant des fruits et légumes ou des cultures spéciales qui ne bénéficient pas ou que de peu de soutien et pour lesquelles il n’existe pas d’assurance récolte; iv) des assurances spécifiques pour les producteurs pratiquant l’agriculture biologique, qui prendraient en compte les rendements généralement plus bas, les coûts de production supérieurs et les prix de marché généralement plus élevés de ces produits. Ces mesures doivent faire l’objet d’une étude qui évaluerait notamment les coûts potentiels de ces mesures en terme de réassurance publique;

23.

demande à la Commission européenne de travailler en étroite coopération avec les autorités nationales, régionales et locales, et avec les organisations agricoles afin d’améliorer la connaissance et la compréhension des outils de gestion des risques à disposition dans le cadre du deuxième pilier de la PAC; invite en outre la Commission à augmenter la dotation financière prévue pour lesdits outils afin qu’elle soit supérieure aux 2 % actuels des fonds du deuxième pilier;

24.

recommande le développement de fonds de mutualisation inspirés de l’instrument de stabilisation des revenus (ISR) créé par la réforme de la PAC en 2013, en veillant à un juste équilibre dans la redistribution entre régions et branches d’activité, mais que seuls deux États membres (la Hongrie et l’Italie) et une région (la Castille-et-León, en Espagne) ont intégré dans leur plan de développement rural 2014-2020. Ces fonds fourniraient une protection contre les fortes baisses (supérieures à 30 %) de la marge brute de l’exploitation, mesurées par rapport aux trois ou cinq années précédentes. Des pertes de cette ampleur peuvent difficilement être comblées uniquement par l’épargne de précaution constituée par les agriculteurs. De plus, elles ne sont pas gérables par une assurance chiffre d’affaires du type de celle existant aux États-Unis, qui offre une garantie contre la diminution des prévisions de recettes entre les semis et la récolte et ne fournit pas, en soi, de protection contre les prix bas;

25.

préconise que les fonds de stabilisation des revenus soient mis en œuvre au niveau sectoriel, pour renforcer l’intégration des filières, et à l’échelle nationale, voire transnationale, pour élargir la mutualisation des risques et réduire les coûts. Il existerait ainsi, dans chaque État membre, un fonds grandes cultures, un fonds lait, un fonds fruits et légumes, etc.;

26.

recommande aux États membres de procéder à une expérimentation exploratoire des fonds de stabilisation des revenus, avant de les instaurer à grande échelle, en raison des difficultés pratiques de mise en œuvre et de fonctionnement liées à ces dispositifs (collecte de données comptables sur les exploitations, besoins de réassurance, etc.);

27.

souligne que les trois types d’outils de gestion des risques décrits ci-dessus — épargne de précaution, assurances, fonds de stabilisation des revenus — se complètent et devraient, si possible, être appliqués conjointement pour constituer un filet de sécurité robuste et cohérent contre la volatilité des prix et contribuer à limiter la fréquence et l’intensité des crises subies par les agriculteurs;

28.

estime que, pour permettre aux producteurs de faire face, dans des conditions comparables, à la volatilité des prix, les taux de paiements directs devraient être harmonisés entre les États membres de l’Union européenne;

29.

est convaincu que les paiements directs devraient rester un instrument de la PAC après 2020, en vue de contribuer à soutenir et stabiliser les revenus agricoles et de compenser les coûts liés au respect des normes élevées dans l’Union européenne;

30.

propose que, dans l’éventualité où il serait décidé, lors de la prochaine réforme de la PAC, de réduire les aides directes du premier pilier et de consacrer les sommes ainsi dégagées à la gestion des risques, les agriculteurs puissent recevoir des «coupons», d’une valeur égale à un certain pourcentage de leurs paiements de base. Les agriculteurs utiliseraient ces coupons de manière volontaire pour souscrire aux dispositifs de leur choix: constitution d’une épargne de précaution, assurances, fonds de mutualisation. Ce système permettrait d’accroître le financement des outils de gestion des risques, sans affecter la stabilité du budget du premier pilier de la PAC (2);

31.

demande que la Commission européenne réalise une étude détaillée sur les différentes options existant pour élargir la gamme des instruments de gestion des risques, incluant notamment l’épargne de précaution, les assurances et les fonds de mutualisation visant à stabiliser les revenus. Cette étude préciserait les conséquences, les avantages et les limites de chacun de ces instruments au regard de différents critères. Elle analyserait en outre différents scénarios de financement d’une stratégie de développement de la gestion des risques, y compris le système de coupons proposé au paragraphe 30;

32.

considère que les politiques publiques doivent favoriser une augmentation de la valeur ajoutée des exploitations agricoles européennes, tout en améliorant la durabilité environnementale des pratiques agricoles, pour les rendre moins vulnérables aux fluctuations des prix mondiaux et inscrire l’agriculture dans la transition écologique requise pour atténuer le changement climatique, s’adapter à ses effets et réduire la pression sur les écosystèmes;

33.

souligne, dans ce contexte, la nécessité d’accorder une attention particulière au secteur agricole des régions ultrapériphériques, qui requiert des mesures spécifiques, adaptées et exclusives, eu égard à ses caractéristiques uniques et particulières reconnues dans le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE);

34.

reconnaît que l’agriculture européenne est très diverse: la plupart des exploitations commercialisent leur production sur le marché communautaire, tandis que d’autres exportent, directement ou indirectement, une partie de leur production vers les pays tiers;

35.

considère qu’il importe de préserver cette diversité, sachant que l’écoulement d’une partie de la production agricole vers les pays tiers contribue à l’équilibre de l’offre et de la demande sur le marché communautaire et que l’Union européenne, premier exportateur mondial de produits agroalimentaires, doit pouvoir tirer parti de la hausse, en quantité et en qualité, de la demande alimentaire mondiale;

36.

estime qu’il existe deux grandes voies pour augmenter la valeur ajoutée des exploitations agricoles: i) accroître la productivité agricole, qui donne des signes d’essoufflement inquiétants dans certains secteurs, par une intensification durable de la production agricole, en produisant plus avec moins d’intrants ou en diminuant les achats d’intrants pour améliorer l’autonomie des exploitations, ce qui passe par l’adoption de systèmes de production innovants et plus résilients, s’appuyant sur l’agriculture de précision, la simplification du travail du sol, la rotation et la diversification des cultures, une meilleure valorisation des systèmes herbagers ou d’autres pratiques; ou ii) inciter au développement de systèmes alimentaires territorialisés, répondant à la demande croissante des consommateurs européens et permettant de s’affranchir en partie de la volatilité des marchés mondiaux de matières premières agricoles, en développant les circuits de proximité (cantines scolaires, restauration, vente directe), des marchés de niche et des filières de qualité, privilégiant des modes de production plus respectueux de l’environnement (agriculture biologique et autres approches);

37.

recommande que la PAC et les politiques nationales encouragent les agriculteurs à explorer ces deux voies, avec le concours des régions et des collectivités locales.