Avis du Comité européen des régions sur «Améliorer la gouvernance du Semestre européen — Un code de conduite pour y associer les collectivités locales et régionales»

15.9.2017

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 306/24

1.

note que le Semestre européen constitue le principal instrument de coordination des politiques économiques et budgétaires au niveau de l’Union européenne (UE), dans le cadre duquel les États membres alignent leurs politiques économiques et budgétaires sur les recommandations convenues au niveau de l’UE. Le Semestre européen influe sur l’élaboration des politiques menées par les pouvoirs publics aux niveaux européen, national et régional selon le cycle annuel. Le Comité souligne également le lien entre ce processus et la politique de cohésion, dans la mesure où l’accès des collectivités locales et régionales aux Fonds structurels et d’investissement de l’UE est soumis aux règles de gouvernance économique de l’Union;

2.

considère que la réussite du Semestre européen dépend également de la complémentarité entre les instruments financiers publics européens, nationaux et locaux;

3.

constate que le Semestre européen n’est pas à la hauteur de ses promesses, comme en témoignent tant la mise en œuvre déficiente des recommandations par pays que le faible niveau d’adhésion qu’il suscite au niveau des États. En outre, malgré les efforts que la Commission déploie pour l’articuler avec la stratégie Europe 2020, le programme de développement durable à l’horizon 2030 et les Fonds structurels et d’investissement européens, il se heurte à la complexité et à la multiplicité des différents cadres de référence;

4.

estime par ailleurs que le moment de la transition vers un nouveau cadre stratégique européen succédant à la stratégie Europe 2020 serait propice à des réformes de la gouvernance du Semestre européen. Toute future stratégie de développement à long terme exigerait également de l’homogénéité politique et un cadre de gouvernance cohérent. Le Comité relève qu’un tel cadre n’est pas encore fourni par le programme de développement durable à l’horizon 2030;

5.

fait observer que les collectivités locales et régionales et les organisations qui les représentent auprès de leurs gouvernements nationaux, ne sont pas des acteurs parmi d’autres mais jouent un rôle institutionnel crucial dans le processus d’élaboration des politiques, sur l’arrière-plan de la répartition concrète des pouvoirs et des compétences qui est propre à chaque État membre. Le Comité souligne que pour plus de 40 %, les recommandations par pays de 2016 ne pourraient être pleinement mises en œuvre sans le rôle actif joué par les collectivités territoriales, qui assument la responsabilité de plus de 50 % des investissements publics. En outre, elles sont également en partie responsables de la mise en œuvre des politiques de l’Union européenne et de son programme d’investissement;

6.

souligne que les collectivités locales et régionales sont le niveau de gouvernement le plus proche des citoyens et que leur connaissance des possibilités et des défis qui se présentent aux territoires et leur capacité de dialogue avec les citoyens, les entreprises, les partenaires sociaux et la société civile s’avèrent essentielles à une époque où le scepticisme monte à l’égard des institutions publiques et de la démocratie représentative au niveau de l’UE et des États membres. Le Comité fait remarquer qu’un récent sondage Eurobaromètre a montré que les élus locaux et régionaux peuvent jouer un rôle fondamental pour renforcer les liens entre l’Europe et ses citoyens (1);

7.

regrette que l’association des collectivités territoriales au Semestre européen, dont l’élaboration et la mise en œuvre des programmes nationaux de réforme, n’est ni structurée, ni explicitement reconnue dans tous les États membres de l’Union. Le Comité relève que les pratiques actuelles, qui varient considérablement d’un pays à l’autre, s’appuient pour la plupart sur des consultations de parties prenantes qui placent les collectivités locales et régionales sur le même pied que les autres instances reconnues comme acteurs concernés, sans prendre dûment en compte leurs pouvoirs, compétences et rôles, qui en font un niveau indispensable de gouvernance;

8.

regrette que le Semestre européen s’appuie sur des analyses qui ne tiennent pas systématiquement compte de la variabilité territoriale qui, pour les défis comme pour les possibilités, prévaut au sein des États membres en raison de la diversité des situations de départ des régions et des villes, ainsi que des ressources dont elles disposent, y compris pour ce qui est des capacités institutionnelles et administratives des pouvoirs publics;

9.

estime que donner une dimension territoriale au Semestre européen, tant au niveau analytique (par l’enrichissement de l’examen annuel de la croissance, des programmes nationaux de réforme et des recommandations par pays au moyen d’analyses des tendances territoriales et de l’impact territorial des politiques de l’UE) qu’au niveau opérationnel (en prévoyant une participation plus forte et systématique des pouvoirs locaux et régionaux, fondée sur l’approche de partenariat et de gouvernance à multiniveaux) contribuera à rendre le Semestre européen plus efficace et accroîtra son appropriation sur le terrain. Cette démarche aidera également à renforcer le lien entre la politique de l’UE et le programme d’investissement. Le Comité note que les collectivités locales et régionales fournissent déjà d’importantes quantités de données dans le cadre des Fonds ESI et que d’autres informations utiles sont facilement accessibles et peuvent être utilisées pour donner une dimension territoriale au Semestre européen;

10.

considère qu’une participation accrue des collectivités locales et régionales au Semestre européen devrait impliquer qu’elles y soient associées dès le départ, entre autres, en prenant part à la conception des programmes nationaux de réforme grâce à la combinaison des méthodes de planification allant de la base vers le sommet et inversement. Le Comité estime que la mise en œuvre des programmes nationaux de réforme devrait donner lieu à une action coordonnée de tous les niveaux de gouvernement, sur la base de l’approche de la gouvernance à multiniveaux (2). Il souligne qu’il conviendrait d’assurer la transparence et l’obligation de rendre des comptes tout au long du processus, qui devrait davantage s’appuyer sur des éléments probants et recourir plus largement à l’évaluation de l’impact territorial;

11.

considère en outre que pour renforcer la portée des programmes nationaux de réforme et lever certaines des contraintes existantes, il est essentiel que les investissements régionaux et nationaux, dont le cofinancement pour les Fonds ESI, soient exclus des calculs effectués au titre du pacte de stabilité et de croissance et estime que cette démarche permettrait d’harmoniser de manière cohérente les programmes de réforme nationaux avec les Fonds ESI, étant donné qu’ils contribuent aux mêmes objectifs;

12.

recommande d’adopter un code de conduite pour donner au Semestre européen une dimension territoriale, à la fois en intégrant des analyses territoriales dans ses principaux documents et en veillant à une participation structurée et permanente des collectivités locales et régionales à sa planification et à sa mise en œuvre;

13.

propose qu’un tel code de conduite fixe les exigences minimales auxquelles tous les niveaux de gouvernement concernés devront satisfaire. Le Comité fait observer que ledit code de conduite devrait tenir compte de l’expérience pertinente du code de conduite européen sur le partenariat dans le cadre des Fonds ESI relevant de la politique de cohésion (3), ainsi que des bonnes pratiques qui ont cours dans certains pays où les collectivités locales et régionales sont fortement associées au processus du Semestre européen;

14.

note la grande diversité présente au niveau national et infranational en matière de dispositifs institutionnels, compétences, traditions et ressources et souligne que le code de conduite devrait être respectueux des différences existant entre les États membres du point de vue de l’architecture constitutionnelle et du partage des compétences entre le niveau national et les niveaux infranationaux de gouvernement. Le Comité estime par conséquent que la mise en œuvre concrète des dispositions du code de conduite au niveau national devrait être laissée à l’appréciation des États membres;

15.

demande que le code de conduite respecte pleinement les principes de subsidiarité et de proportionnalité. Le Comité pense qu’il devrait s’inspirer et faire partie intégrante d’une approche améliorée de la gouvernance, ainsi que d’un effort général visant à rationaliser et à simplifier le Semestre européen, à le recentrer sur un nombre restreint de questions majeures et à en réduire la complexité. Cet effort implique de respecter les compétences des instances locales et régionales, tout comme d’éviter les charges administratives inutiles pour les collectivités locales et régionales et d’utiliser, dans la mesure du possible, les structures et processus existants, tels que ceux mis en place au titre de la réglementation de la politique de cohésion;

16.

se félicite que dans sa résolution sur la mise en œuvre du Semestre européen 2016, adoptée le 26 octobre 2016, le Parlement européen ait approuvé sa proposition relative à un code de conduite et qu’il ait reconnu, dans sa résolution du 15 février 2017 sur l’examen annuel de la croissance 2017, que l’amélioration de la mise en œuvre des recommandations par pays nécessite des priorités clairement définies au niveau européen, ainsi qu’un véritable débat public aux échelons national, régional et local et une participation accrue et plus structurée des collectivités locales et régionales;

17.

se réjouit des efforts récemment déployés pour améliorer le processus du Semestre par l’intermédiaire des responsables du Semestre européen de la Commission, établis dans chaque État membre, et insiste sur la valeur ajoutée de ces responsables comme points de contact pour tous les niveaux de gouvernement et parties prenantes. Le Comité insiste sur la nécessité de compléter ces initiatives par un engagement plus fort auprès des collectivités locales et régionales dans les domaines du Semestre européen qui relèvent de leurs compétences;

18.

recommande que le code de conduite comprenne les deux parties et les points fondamentaux qui sont exposés ci-après, à l’intention des acteurs institutionnels concernés à tous les niveaux. Le Comité préconise de définir le contenu du code de conduite dans le cadre d’un partenariat entre les institutions de l’Union concernées, de manière à veiller à ce que toute latitude existe pour que ses dispositions touchant au niveau national puissent être adaptées à la spécificité des situations de chaque pays et de ses composantes infranationales, dans le respect du principe de subsidiarité;

19.

recommande, afin de garantir que le Semestre européen repose sur une solide base territoriale, permettant de mettre plus clairement l’accent sur les questions d’importance majeure pour chaque niveau de gouvernement, que le code de conduite prévoie:

20.

recommande qu’en matière de participation des niveaux infranationaux de gouvernement, le code de conduite prévoie:

21.

escompte que la mise en œuvre du code de conduite s’effectuerait au niveau de l’Union européenne dès qu’il aurait été adopté et, à l’échelon des États membres, dans un délai de deux ans, afin de permettre aux autorités nationales et infranationales de l’instaurer en l’adaptant à leur situation spécifique;

22.

propose que, dans les limites du cadre juridique actuellement en vigueur, les institutions de l’UE mettent en place le code de conduite dans les plus brefs délais possibles, au moyen d’un accord interinstitutionnel incluant le Comité;

23.

recommande qu’entre-temps la Commission propose, a priori sur base de l’article 121 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, une modification du dispositif législatif régissant le Semestre européen de manière à fournir explicitement une base juridique qui donne pour l’avenir un caractère juridiquement contraignant au code de conduite;

24.

fait valoir que la mise en œuvre du code de conduite serait facilitée si l’on exploitait ou que l’on renforçait les structures ou activités existantes, telles que la Semaine européenne des régions et des villes, la relance du dialogue territorial entre le CdR, les représentants des régions et des villes et les institutions européennes, tout comme le recours aux données déjà mises à disposition par Eurostat, les régions et les collectivités locales;

25.

exhorte la Commission européenne et les États membres à s’attaquer au défi des capacités administratives et institutionnelles à tous les niveaux de gouvernement, et en particulier à l’échelon infranational, ce problème constituant un frein à la mise en œuvre intégrale des recommandations par pays. À cette fin, réitère l’appel qu’il a lancé à la Commission européenne pour qu’elle publie un document stratégique unique établissant des orientations et des principes de coordination concernant l’ensemble des dispositifs financés par l’UE pour l’assistance technique dans le domaine du renforcement des capacités;

26.

demande que des mesures soient envisagées en vue d’encourager les États membres à adopter le code de conduite;

27.

invite la Commission européenne, le Conseil et le Parlement européen à entamer les travaux sur le code de conduite en concertation avec le Comité, en tenant compte de la structure et des lignes de force exposées ci-dessus et en respectant les principes de subsidiarité et de proportionnalité.