| CELEX | 52016PC0452 |
| Type | Proposition législative |
| Date | mardi 5 juillet 2016 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Strasbourg, le 5.7.2016
COM(2016) 452 final
2016/0209(CNS)
Proposition de
DIRECTIVE DU CONSEIL
modifiant la directive 2011/16/UE en ce qui concerne l'accès des autorités fiscales aux informations relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux
EXPOSÉ DES MOTIFS
1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION
•Motivation et objectifs de la proposition
La Commission européenne poursuit un ambitieux programme de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales en vue de parvenir à une fiscalité plus équitable et plus efficace au sein de l'Union. Une plus grande transparence fiscale est un élément central de ce programme. Ces dernières années, des progrès considérables ont été réalisés pour accroître la transparence fiscale et renforcer la coopération entre les autorités fiscales dans l'ensemble de l'Union. Les États membres ont approuvé une nouvelle législation pour l'échange automatique d'informations sur les décisions fiscales 1 et sur les déclarations pays par pays des multinationales dans le domaine fiscal 2 . En avril 2016, la Commission a également proposé d'imposer aux grandes multinationales de publier un ensemble spécifique de données fiscales pays par pays. Pour ce qui est des comptes des particuliers, la nouvelle législation de l'Union est entrée en vigueur en janvier 2016; celle-ci prévoit que les autorités fiscales des États membres échangeront automatiquement des informations sur les comptes financiers détenus à l'étranger. Cette législation permettra d'empêcher la dissimulation de capitaux à l'étranger pour échapper à l'impôt.
De récentes fuites dans les médias, qui ont révélé la dissimulation à grande échelle de capitaux à l'étranger, confirment l'importance du programme de l'Union en matière de transparence fiscale. Elles ont également mis en lumière les domaines pour lesquels des mesures supplémentaires doivent encore être prises pour renforcer le cadre de transparence au niveau de l'Union et à l'échelle internationale. Plus particulièrement, il est apparu que les autorités fiscales avaient besoin d'un accès plus large aux informations sur les bénéficiaires effectifs des entités intermédiaires et à d'autres informations utiles en matière de vigilance à l'égard de la clientèle pour pouvoir détecter et enrayer efficacement la fraude fiscale.
La déclaration du G20 du 18 avril demande au groupe d’action financière (GAFI) et au forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales de présenter des propositions initiales pour améliorer la mise en œuvre des normes internationales sur la transparence, et notamment en ce qui concerne la disponibilité des informations sur les bénéficiaires effectifs, et l'échange de celles-ci au niveau international.
Dans leur déclaration du 14 avril 2016, les cinq ministres des finances de l'Union qui ont assisté au G20 ont insisté sur la lutte contre la fraude fiscale, la planification fiscale agressive et le blanchiment de capitaux. En particulier, la déclaration a souligné l'importance capitale d'une mise en œuvre efficace et rapide de la norme mondiale d’échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers en matière fiscale (ci-après la «norme mondiale»). En outre, elle a exposé les problèmes rencontrés en ce qui concerne la disponibilité des informations sur les bénéficiaires effectifs et mis en avant les caractéristiques communes du blanchiment de capitaux, de la fraude fiscale et des activités financières illicites.
La directive 2014/107/UE (ci-après la «directive») modifiant la directive 2011/16/UE (ci-après la «directive sur la coopération administrative») a été adoptée en 2014 et s'applique aux 27 États membres et à l'Autriche respectivement à compter du 1er janvier 2016 et du 1er janvier 2017. Cette directive met en œuvre la norme mondiale d’échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers en matière fiscale au sein de l'Union. À ce titre, elle garantit que les informations sur les titulaires de comptes financiers sont communiquées à l'État membre dans lequel réside le titulaire du compte.
De plus, la directive prévoit que, lorsque le titulaire du compte est une structure intermédiaire (à savoir une entité non financière passive), les institutions financières examinent cette entité et identifient et signalent les personnes détenant le contrôle de celle-ci (les bénéficiaires effectifs selon la terminologie sur la lutte contre le blanchiment de capitaux) 3 . Cet élément important dans l'application de la directive comprend une étape reposant intégralement sur les informations relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux aux fins de l'identification des personnes détenant le contrôle.
Si les autorités fiscales n'ont pas accès à ces informations relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux, l'efficacité du suivi de l'application de la directive sur la coopération administrative par les institutions financières serait fortement réduite. En l'absence de ces informations, les autorités concernées ne seraient pas en mesure de surveiller, de contrôler, ni de confirmer que les institutions financières appliquent de manière appropriée la directive et identifient correctement et signalent les personnes détenant le contrôle des structures intermédiaires.
Par conséquent, l'objectif de la présente initiative est de permettre aux autorités fiscales de bénéficier d'un accès systématique aux informations relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux pour accomplir leurs tâches de suivi de la bonne application de la directive sur la coopération administrative par les institutions financières.
L'accès des administrations fiscales aux informations relatives au blanchiment de capitaux varie considérablement d'un État membre à l'autre. Même lorsque cet accès est accordé, les autorités se heurtent encore parfois à des obstacles majeurs qui entravent l'efficacité de leur travail de lutte contre l'évasion et la fraude fiscales. Les modifications apportées à la quatrième directive sur la lutte contre le blanchiment de capitaux, visées dans la section suivante, sont essentielles pour améliorer la détection du blanchiment de capitaux, de la corruption, du financement du terrorisme et d'autres activités criminelles. Les autorités fiscales devraient également avoir accès à ces informations afin d'utiliser de manière optimale leurs capacités pour lutter contre la fraude et l'évasion fiscales. La Commission propose donc d'accorder cet accès par l'intermédiaire de la directive sur la coopération administrative, qui est le cadre de bon nombre des autres mesures de l'Union en matière de transparence fiscale.
L'octroi de cet accès relève des questions organisationnelles internes des États membres et n'est pas assorti d'obligations de communication ou d'autres obligations administratives de la part des parties concernées extérieures. Toute charge supplémentaire éventuelle supportée par les institutions financières tenues de présenter des informations relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux aux autorités fiscales au cours de contrôles, d'examens et d'audits sera:
i) strictement liée à la surveillance des obligations qui existent déjà, dont les répercussions sur la charge administrative ont déjà été prises en considération lors de l'élaboration initiale de ces obligations;
ii) déterminée au cas par cas en fonction des constatations durant les contrôles, examens et audits, et
iii) toujours inscrite dans le cadre de contrôles, d'examens, et d'audits exhaustifs de l'accomplissement de toutes les obligations existantes qui visent à l'identification des personnes devant faire l'objet d'une déclaration au titre de la directive sur la coopération administrative et pas uniquement de l'obligation d'identifier les personnes détenant le contrôle/les bénéficiaires effectifs.
•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action
Modifications de la quatrième directive sur la lutte contre le blanchiment de capitaux [COM(2016) 450]
Dans son plan d'action destiné à renforcer la lutte contre le financement du terrorisme adopté le 2 février 2016, la Commission s'est engagée à proposer des modifications de la quatrième directive sur la lutte contre le blanchiment de capitaux 4 au cours du premier semestre de 2016 afin de consolider davantage les règles en matière de lutte contre le financement du terrorisme. La nécessité de consolider davantage les règles en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux afin d'accroître la transparence et la disponibilité des informations sur les bénéficiaires effectifs a également amené la Commission à proposer des modifications de la quatrième directive sur la lutte contre le blanchiment de capitaux après examen des possibilités d'action dans un deuxième volet de l'analyse d'impact de ces modifications de ladite directive.
Dans les modifications de la quatrième directive sur la lutte contre le blanchiment de capitaux, l'existence de liens entre la lutte contre le blanchiment de capitaux et la fraude fiscale et les problèmes rencontrés au niveau mondial est reconnue. Ces modifications reposent sur des synergies claires entre la vigilance à l'égard de la clientèle assurée au titre de la quatrième directive sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et celle effectuée au titre de la directive sur la coopération administrative.
De même, le fait que les informations relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux peuvent être clairement identifiées et sont disponibles au titre de dispositions spécifiques de la quatrième directive sur la lutte contre le blanchiment de capitaux offre la possibilité de faire directement référence à ces dispositions, sans que les institutions financières ne soient obligées de fournir à nouveau ces informations aux fins de la directive sur la coopération administrative.
Ces deux propositions sont présentées conjointement à la communication publiée à la même date [COM(2016) 451].
2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ
•Base juridique
La proposition modifie la directive 2011/16/UE 5 , telle que modifiée par la directive 2014/107/UE 6 , la directive (UE) 2015/2376 7 et la directive (UE) 2016/881 8 , en introduisant une disposition permettant aux autorités fiscales d'avoir accès à des informations spécifiques relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux à des fins fiscales.
Les modifications sont énoncées à l’article 1er de la présente proposition. En particulier:
l'article 22 de la directive 2011/16/UE est complété par le paragraphe 1 bis permettant aux autorités fiscales d'avoir accès aux mesures de mise en œuvre, aux documents et aux informations concernant les bénéficiaires effectifs et la vigilance à l'égard de la clientèle dans le cadre de la quatrième directive sur la lutte contre le blanchiment de capitaux. Ce paragraphe est ajouté à l'article général 22 portant sur les obligations spécifiques des États membres, plutôt qu'à l'article spécifique 8, paragraphe 3 bis, mettant en œuvre l'échange automatique. La raison en est que l'échange automatique engendrera inévitablement des échanges d'informations sur demande et spontanés en ce qui concerne la qualité et l'exhaustivité des informations échangées de manière automatique. Il peut également déboucher sur des enquêtes approfondies portant, par exemple, sur les comptes ou d'autres actifs qui n'ont pas fait l'objet de l'échange automatique. Les autorités fiscales devraient sinon également disposer des droits d'accès dans le cadre d'échanges de ce type.
•Subsidiarité (en cas de compétence non exclusive)
L’objet de ces modifications relève de la même base juridique que la directive 2011/16/UE, à savoir l’article 115 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), qui vise à assurer le bon fonctionnement du marché intérieur. L’article 115 du TFUE prévoit le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont une incidence directe sur l’établissement ou le fonctionnement du marché intérieur et rendent le rapprochement des dispositions législatives nécessaire.
Afin d'assurer le bon fonctionnement du marché intérieur ainsi que des conditions de concurrence équitables pour ce qui est des capacités des États membres à suivre de manière appropriée la mise en œuvre de la directive sur la coopération administrative, les autorités fiscales de tous les États membres de l'Union se voient octroyer les droits d'accès nécessaires.
•Proportionnalité
Les problèmes mis en évidence dans les récentes révélations ont fait ressortir le fait que les fraudeurs fiscaux et leurs facilitateurs prennent toujours pour cible les régimes peu transparents et exploitent les faiblesses dans l'application de ceux-ci. Afin de veiller à réduire ces possibilités et d'assurer des conditions de concurrence équitables entre les États membres, il est nécessaire de définir un ensemble commun de règles permettant aux autorités fiscales d'accomplir leurs obligations en matière de suivi.
Ainsi, la proposition représente la réponse la mieux proportionnée au problème constaté. Les modifications proposées ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour résoudre les problèmes actuels et, de cette manière, atteindre les objectifs du traité concernant le fonctionnement correct et efficace du marché intérieur.
La présente proposition est conforme aux principes de proportionnalité tels qu’ils sont énoncés à l’article 5, paragraphe 4, du traité sur l’Union européenne.
•Choix de l’instrument
Les compétences en matière de suivi relèvent directement de la directive sur la coopération administrative. Par conséquent, les dispositions conférant ces compétences en matière de suivi doivent être intégrées dans cette même directive.
3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D’IMPACT
•Consultation des parties intéressées
Les modifications ne peuvent susciter que des modalités organisationnelles internes au sein des administrations des États membres et ne concernent pas les parties concernées extérieures.
•États membres
Dans leur déclaration du 14 avril 2016, cinq États membres ont souligné l'importance de la mise en œuvre efficace et rapide de la norme mondiale, qui est transposée par la directive, ainsi que de la résolution des problèmes connexes liés à la lutte contre le blanchiment de capitaux. Tous les autres États membres se rallient à présent à cette déclaration.
•Analyse d’impact
L'analyse d'impact des modifications apportées à la quatrième directive sur la lutte contre le blanchiment de capitaux comporte une analyse approfondie dans la section «5.4 Informations insuffisantes mises à disposition de certaines autorités publiques», et la solution privilégiée soumise au comité d'examen de la réglementation est d'apporter des «précisions en ce qui concerne l'accès des autorités fiscales».
Comme cela est expliqué ci-dessus, bien que les modifications de la quatrième directive sur la lutte contre le blanchiment de capitaux soient importantes du fait que le travail des autorités fiscales est essentiel pour détecter et signaler d'autres formes de délits graves présumés telles que la corruption, le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, il convient de réglementer dans une directive fiscale l'accès des autorités fiscales aux informations pour leurs propres besoins, comme le prévoient la législation de l'Union et les législations nationales, et plus particulièrement aux fins de la directive sur la coopération administration et de sa bonne application.
•Droits fondamentaux
L'article 6, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne dispose que l'Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte des droits fondamentaux.
Les effets d'un accès plus large aux informations sur les bénéficiaires effectifs et les procédures de vigilance à l'égard de la clientèle qui les sous-tendent ont été analysés dans la perspective d'assurer le respect de l'article 7 (Respect de la vie privée et familiale) et de l'article 8 (Protection des données à caractère personnel) de la Charte. Compte tenu du fait que les nouvelles mesures traitent des données à caractère personnel, l'octroi de l accès est le seul moyen permettant aux autorités fiscales de confirmer non seulement les informations qui leur sont communiquées, mais aussi le fait que la personne taxée est le véritable bénéficiaire effectif, et leur fournissant des outils stratégiques pour lutter contre la fraude et l'évasion fiscales.
En outre, les administrations fiscales sont déjà soumises à des obligations de secret. Les informations obtenues dans le cadre de l'accomplissement de leurs tâches relèveront du champ d'application de ces obligations de secret et feront l'objet des garanties nécessaires. L'article 25 de la directive sur la coopération administrative renvoie aux règles applicables en matière de protection des données en ce qui concerne la coopération administrative entre les autorités fiscales ainsi qu'à la collecte et à l'utilisation de données recueillies par des entités soumises à obligations et provenant de ces dernières.
À cet effet, les mesures proposées, bien qu'elles puissent interférer avec les droits fondamentaux à la vie privée qui incluent la confidentialité des communications et la protection de la vie privée et des données à caractère personnel, sont nécessaires et proportionnées pour assurer le bon fonctionnement des systèmes fiscaux et le suivi de la bonne exécution des obligations par tous les acteurs.
4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE
La proposition n'a pas d'incidence sur le budget de l'Union.
2016/0209 (CNS)
Proposition de
DIRECTIVE DU CONSEIL
modifiant la directive 2011/16/UE en ce qui concerne l'accès des autorités fiscales aux informations relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux
LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment ses articles 113 et 115,
vu la proposition de la Commission européenne,
après transmission du projet d'acte législatif aux parlements nationaux,
vu l'avis du Parlement européen 9 ,
vu l’avis du Comité économique et social européen 10 ,
statuant conformément à une procédure législative spéciale,
considérant ce qui suit:
(1)La directive 2011/16/UE du Conseil 11 , telle que modifiée par la directive 2014/107/UE 12 s'applique aux 27 États membres et à l'Autriche respectivement à compter du 1er janvier 2016 et du 1er janvier 2017. Ladite directive met en œuvre la norme mondiale d’échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers en matière fiscale (ci-après la «norme mondiale») au sein de l'Union. À ce titre, elle garantit que les informations sur les titulaires de comptes financiers sont communiquées à l'État membre dans lequel réside le titulaire du compte.
(2)En outre, la directive 2011/16/UE dispose que, lorsque le titulaire du compte est une structure intermédiaire, les institutions financières examinent cette structure et identifient et signalent ses bénéficiaires effectifs. Cet élément important dans l'application de la directive repose sur les informations relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux obtenues en vertu de la directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil 13 aux fins de l'identification des bénéficiaires effectifs.
(3)Afin d'assurer un suivi efficace de l'application, par les institutions financières, des procédures de diligence raisonnable définies dans la directive 2011/16/UE, il est nécessaire que les autorités fiscales aient accès aux informations relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux. En l'absence d'un tel accès, les autorités concernées ne seraient pas en mesure de surveiller, de contrôler, ni de confirmer que les institutions financières appliquent de manière appropriée la directive 2011/16/UE en identifiant correctement et en signalant les bénéficiaires effectifs des structures intermédiaires.
(4)Il est dès lors nécessaire de garantir aux autorités fiscales l'accès aux informations, procédures, documents et mécanismes relatifs à la lutte contre le blanchiment de capitaux pour l'accomplissement de leurs tâches en matière de suivi de la bonne application de la directive 2011/16/UE.
(5)La présente directive respecte les droits fondamentaux et observe les principes reconnus, en particulier, par la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Dans les cas où la présente directive exige que l'accès à des données à caractère personnel par les autorités fiscales soit prévu par la législation, l'adoption d'un acte à cet effet par le parlement n'est pas nécessairement requise, sans préjudice de l'ordre constitutionnel de l'État Membre concerné. Toutefois, il importe que cette législation soit claire et précise et que son application soit évidente et prévisible pour les personnes qui relèvent de celle-ci, conformément à la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne et de la Cour européenne des droits de l'homme.
(6)Étant donné que l'objectif de la présente directive, à savoir la mise en place d'une coopération administrative efficace entre les États membres et son suivi effectif dans des conditions compatibles avec le bon fonctionnement du marché intérieur, ne peut pas être atteint de manière suffisante par les États membres et peut donc, pour des raisons d'uniformité et d'efficacité, l'être mieux au niveau de l'Union, celle-ci peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré à l'article 5 du traité sur l'Union européenne. Conformément au principe de proportionnalité tel qu'énoncé audit article, la présente directive n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.
(7)La vigilance à l'égard de la clientèle effectuée par les institutions financières au titre de la directive 2011/16/UE est déjà engagée et les premiers échanges doivent être achevés au plus tard pour septembre 2017. Par conséquent, afin de garantir que le suivi effectif de l'application n'est pas retardé, il convient que la présente directive modificative entre en vigueur et soit transposée au plus tard le 1er janvier 2017.
(8)Il y a dès lors lieu de modifier la directive 2011/16/UE en conséquence,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DIRECTIVE:
Article premier
À l'article 22 de la directive 2011/16/UE, le paragraphe 1 bis suivant est inséré:
«1 bis. Aux fins de la mise en œuvre et de l'application des législations des États membres donnant effet à la présente directive, et afin d'assurer le fonctionnement de la coopération administrative qu'elle instaure, les États membres prévoient dans leur législation l'accès des autorités fiscales aux mécanismes, procédures, documents et informations visés aux articles 13, 30, 31, 32 bis et 40 de la directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil*.
____________________________
* Directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) n° 648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/CE de la Commission (JO L 141 du 5.6.2015, p. 73).».
Article 2
1.Les États membres adoptent et publient, au plus tard le 31 décembre 2016, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive. Ils communiquent immédiatement à la Commission le texte de ces dispositions.
Ils appliquent ces dispositions à partir du 1er janvier 2017.
Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle. Les modalités de cette référence sont arrêtées par les États membres.
2.Les États membres communiquent à la Commission le texte des dispositions essentielles de droit interne qu'ils adoptent dans le domaine couvert par la présente directive.
Article 3
La présente directive entre en vigueur le jour de son adoption.
Article 4
Les États membres sont destinataires de la présente directive.
Fait à Strasbourg, le
Par le Conseil
Le président
Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL sur l’établissement, le fonctionnement et l’utilisation du système d’information Schengen (SIS) dans le domaine des vérifications aux frontières, modifiant le règlement (UE) n° 515/2014 et abrogeant le règlement (CE) n° 1987/2006
21/12/2016
Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relatif à l’utilisation du système d’information Schengen aux fins du retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier
21/12/2016
Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL visant à lutter contre le blanchiment de capitaux au moyen du droit pénal
21/12/2016
Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relatif aux contrôles d'argent liquide entrant dans l’Union ou sortant de l’Union et abrogeant le règlement (CE) n° 1889/2005
21/12/2016