DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT accompagnant le document: Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL portant création d’un système d’entrée/sortie pour enregistrer les données relatives aux entrées et aux sorties des ressortissants de pays tiers qui franchissent les frontières extérieures des États membres de l’Union européenne ainsi que les données relatives aux refus d’entrée les concernant, portant détermination des conditions d’accès à l’EES à des fins répressives et portant modification du règlement (CE) n° 767/2008 et du règlement (UE) n° 1077/2011 Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant le règlement (UE) 2016/399 en ce qui concerne l'utilisation du système d'entrée/sortie

Résumé de l'analyse d'impact

Analyse d'impact de la proposition modifiée de règlement portant création d'un système d'entrée/sortie et de la proposition de règlement modifiant le code frontières Schengen [règlement (CE) n° 562/2006]

A. Nécessité d'une action

Pourquoi? Quel est le problème abordé?

Champ de l'analyse d'impact: l'analyse concerne les ressortissants de pays tiers ayant le droit d'entrer dans l'espace Schengen pour y effectuer un court séjour de maximum 90 jours sur toute période de 180 jours, ou d'y entrer en vertu d'un visa d'itinérance.

Problèmes abordés et facteurs principaux: 1) le nombre croissant de franchissements des frontières pour entrer dans l'espace Schengen et en sortir (on estime à environ 300 millions le nombre de franchissements (qui seront effectués par des ressortissants de pays tiers en 2025), qui entraîne un ralentissement des vérifications aux frontières; 2) le contrôle actuel de la durée de séjour autorisée de ces ressortissants est propice aux erreurs, lent et effectué de manière non systématique (complexité et lenteur de l'apposition de cachets, actuellement obligatoire, sur le document de voyage); 3) la procédure actuelle de contrôle à la frontière ne permet pas de signaler et d'identifier de manière systématique, aisée et fiable les personnes qui dépassent la durée de séjour autorisée, ce qui est à l'origine du manque de données fiables sur l'immigration irrégulière et des problèmes en matière de retour (absence de moyens et de technologies modernes); et 4) la nécessité de renforcer encore la lutte contre la criminalité et le terrorisme à l'échelle internationale et contre les autres menaces pour la sécurité.

Parties prenantes: essentiellement les ressortissants de pays tiers franchissant les frontières Schengen, les garde-frontières, les services des visas et de l'immigration ainsi que les transporteurs.

Quels objectifs cette initiative devrait-elle atteindre?

Les objectifs généraux du système d'entrée/sortie (EES) sont les suivants:

(1)améliorer la gestion des frontières extérieures;

(2)réduire la migration irrégulière en s'attaquant au phénomène du dépassement de la durée de séjour autorisée;

(3)contribuer à la lutte contre le terrorisme et les formes graves de criminalité et assurer un niveau élevé de sécurité intérieure.

L'EES permettra aux voyageurs en règle de franchir plus facilement les frontières, tout en augmentant les chances d'identifier les personnes qui dépassent la durée de séjour autorisée ainsi que les migrants en situation irrégulière, et en simplifiant l'exécution des décisions de retour. Il permettra également de mieux identifier les ressortissants de pays tiers et de repérer les personnes utilisant plusieurs identités.

Quelle est la valeur ajoutée de l’action à l’échelle de l’Union?

L'absence de frontières intérieures dans l'espace Schengen impose d'assurer une bonne gestion des frontières extérieures, dans le cadre de laquelle chaque pays doit contrôler sa frontière extérieure pour le compte des autres États Schengen. Par conséquent, aucun État membre n'est en mesure d'endiguer seul l'immigration irrégulière. Il peut arriver qu'une personne entre dans l'espace Schengen par un point de passage frontalier situé dans un État membre doté d'un registre national de données sur les entrées et sorties, mais qu'elle en sorte par un poste-frontière ne disposant pas d'un tel registre. Le contrôle du respect des règles de l'UE en matière de séjours autorisés ne saurait dès lors être assuré par un État membre agissant seul. Dans un espace dépourvu de frontières intérieures, la lutte contre l'immigration irrégulière doit être menée en commun. Par ailleurs, la disponibilité d'informations de meilleure qualité sur les déplacements transfrontières des ressortissants de pays tiers au niveau de l'UE permettrait de se fonder sur des données factuelles pour approfondir et adapter la politique migratoire de l'Union. Eu égard à tous ces éléments, l'Union est mieux placée que les États membres pour prendre les mesures idoines.

B. Solutions

Quelle est l'option privilégiée? Pourquoi?

Les options privilégiées pour la mise en œuvre de l'EES présentent les caractéristiques décrites ci-après.

(1)Il y aura un dispositif unique: l'EES. L'interopérabilité entre l'EES et l'actuel système d'information sur les visas (VIS) est assurée au niveau central. Les communications avec les États membres transitent par une interface uniforme nationale identique pour tous.

(2)Pour l'EES, les identifiants biométriques sont constitués de quatre empreintes digitales associées à l'image faciale. Cette option répond tant à l'objectif d'une identification suffisamment précise qu'à celui d'un franchissement de la frontière facilité.

(3)Cette facilitation repose sur la mise en place de systèmes en libre service utilisés par les ressortissants de pays tiers pour entamer les vérifications à la frontière, qui s'achèveront par la fourniture de renseignements supplémentaires à la demande du garde-frontières. Des programmes nationaux d'enregistrement des voyageurs pourraient être instaurés sur une base volontaire. Il s'agit de l'option privilégiée car elle combine de nombreux effets positifs, s'applique à un plus grand nombre de voyageurs et présente la meilleure efficience sous l'angle du rapport coûts/avantages.

(4)La durée de conservation des données stockées, fixée à cinq ans, diminue la fréquence de réenregistrement et profitera à tous les voyageurs, tout en permettant aux garde-frontières de procéder à la nécessaire analyse des risques exigée par le code frontières Schengen.

(5)Les autorités répressives des États membres et Europol auront accès à l'EES dès sa mise en service, dans des conditions strictement définies et conformément aux règles de protection des données correspondantes. Le fait de permettre aux autorités répressives d'avoir, dès le début, accès aux données concorde avec le règlement VIS.

Qui soutient quelle option?

Les États membres soutiennent en général les options de la solution privilégiée. Des divergences existent entre les services d'immigration, qui sont en faveur d'un recours limité aux identifiants biométriques (comme proposé), et les services répressifs, qui plaident pour une large utilisation de ces identifiants. Certains États membres pourraient cependant faire valoir que l'EES devrait enregistrer les entrées et sorties des titulaires d'un titre ou d'une carte de séjour.

Le Parlement européen (PE) salue l'interopérabilité entre l'EES et le VIS, le recours limité aux identifiants biométriques, le budget restreint par rapport à la proposition de 2013 et le fait que le dispositif de facilitation ne requiert pas un budget aussi élevé que le système général. Une partie des membres du PE ainsi que le Contrôleur européen de la protection des données (CEPD) contesteront la durée de conservation des données et l'accès à l'EES accordé aux services répressifs.

C. Incidences de l’option privilégiée

Quels sont les avantages de l’option privilégiée?

Incidence sociale: effet positif sur le temps nécessaire au franchissement des frontières pour les voyageurs utilisant les bornes en libre service. Avantages pour les garde-frontières car une charge de travail est évitée. Effet positif pour les services répressifs.

Coût économique: pour certaines catégories de voyageurs, l'enregistrement dans l'EES augmentera la charge de travail tandis que le recours aux solutions en libre service réduira celle-ci. C'est pourquoi les avantages seront faibles au début car l'image faciale et quatre empreintes digitales de chaque ressortissant de pays tiers exempté de l'obligation de visa devront être enregistrées dans l'EES. Par ailleurs, l'EES accroîtra les possibilités de détection des personnes ayant dépassé la durée de séjour autorisée et des migrants en situation irrégulière, tout en contribuant à l'exécution des décisions de retour.

Compte tenu des avantages qui peuvent être quantifiés, la valeur actuelle nette de l'EES deviendra positive quatre ans après sa mise en service et ses avantages cumulés sur dix ans seront 2,5 fois supérieurs aux coûts cumulés sur la même période.

Quels sont les coûts de l’option privilégiée?

Incidence sociale: léger effet négatif sur le temps dont les ressortissants de pays tiers exemptés de l'obligation de visa auront besoin pour franchir la frontière à l'entrée, lors de leur premier enregistrement (soit une durée estimée à 40 secondes en sus du temps nécessaire au franchissement de la frontière), atténué toutefois par le recours à des éléments accélérateurs de la procédure, tels que les kiosques en libre service (voir ci-dessus).

Coût économique: le coût du développement de l'EES sera à la charge du budget de l'UE et s'élève à 394,77 millions d'euros pour les trois années nécessaires à la construction du système. Durant la première année d'utilisation de l'EES, le budget de l'UE supporterait un coût d'exploitation total de 45,47 millions d'euros. Les modifications à apporter au VIS et au SIS sont estimées à 40 millions d'euros en coûts de développement, sans frais de fonctionnement supplémentaires. Le montant à la charge du budget de l'UE s'élève à 480,2 millions d'euros sur quatre ans (trois ans de développement et une année de fonctionnement).

Le coût de la mise en œuvre dans les États membres comprendrait, d'une part, 57 millions d'euros correspondant aux frais uniques d'instauration de nouveaux processus et d'amélioration des infrastructures et, d'autre part, 109,5 millions d'euros en équipement, deux montants censés être dépensés durant les trois années de développement. Le coût de la maintenance annuelle des investissements consentis se montera à 11 millions d'euros.

Quelle sera l'incidence sur les entreprises, les PME et les microentreprises?

L'EES aura des effets positifs pour les transporteurs car il leur permettra de s'acquitter plus facilement de leur obligation légale de vérifier si les ressortissants de pays tiers qu'ils amènent jusqu'à la frontière de l'espace Schengen possèdent les documents de voyage requis pour y entrer.

Il fera diminuer l'offre de travail informel dans l'UE en s'attaquant au phénomène du dépassement de la durée de séjour autorisée.

On estime que l'incidence de l'EES sur le tourisme et les PME sera négligeable.

Y aura-t-il une incidence notable sur les budgets nationaux et les administrations nationales?

L'EES aura un effet notable et positif sur la manière dont les garde-frontières procéderont aux vérifications (par exemple, ils n'auront plus à lire les cachets d'entrée et de sortie ni à calculer la durée de séjour autorisée).

Il ne créera aucune charge administrative supplémentaire pour les entités privées ou publiques car toutes les obligations légales en matière d'établissement de rapports seront remplies au moyen des rapports produits par le système.

Y aura-t-il d’autres incidences notables?

(1)Droits fondamentaux (voir section 6.1.4 de l'analyse d'impact en ce qui concerne les incidences sur la protection des données à caractère personnel et la section 6.1.5 en ce qui concerne les incidences sur d'autres droits fondamentaux). Même s'il ne contiendra qu'un faible volume de données à caractère personnel, l'EES renfermera les identifiants biométriques d'un grand nombre de personnes. Cependant, un ensemble minimal de données seront conservées pour une durée minimale, également au profit du voyageur. En outre, seules certaines autorités auront accès à ces données.

(2)Services répressifs (voir la section 6.4.3 de l'analyse d'impact). Les services répressifs pourront avoir accès aux données figurant dans l'EES mais dans des conditions strictes garantissant que la consultation des données est liée à une affaire et est utile.

(3)Relations internationales (voir la section 6.5 de l'analyse d'impact). Certains pays dont les ressortissants sont exemptés de l'obligation de visa pourraient soulever des objections quant au fait que leurs nationaux soient soumis à une prise d'empreintes digitales lors de leur première entrée dans l'espace Schengen.

D. Suivi

Comment le contrôle et l'évaluation seront-ils effectués?

La Commission veillera à ce que des dispositifs soient mis en place pour contrôler le fonctionnement du système d'entrée/sortie et évaluera ceux-ci au regard des principaux objectifs poursuivis. Deux ans après la mise en service de l'EES et ensuite tous les deux ans, l'agence euLISA présentera au Parlement européen, au Conseil et à la Commission un rapport sur le fonctionnement technique du système. Par ailleurs, deux ans après la mise en service de l'EES et ensuite tous les quatre ans, la Commission devrait procéder à une évaluation globale du système.