COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 14.4.2016
SWD(2016) 122 final
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION
Résumé de l'évaluation REFIT de la directive sur la responsabilité environnementale
accompagnant le document:
Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen
conformément à l'article 18, paragraphe 2, de la directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux
{COM(2016) 204 final}
{SWD(2016) 121 final}
1.RÉSUMÉ
La directive sur la responsabilité environnementale (DRE) a été élaborée pour que des normes communes juridiquement contraignantes au niveau de l’Union puissent être appliquées afin de réduire les dommages causés aux ressources naturelles (biodiversité, eaux et sols). Elle a pour objectif de prévenir toute menace imminente de dommage environnemental et, en cas de dommage, d’obtenir un retour à l’état antérieur au dommage (état initial). Elle repose sur le principe du «pollueur-payeur», selon lequel c’est le pollueur, et non la communauté (les contribuables), qui est tenu de prendre les mesures de prévention ou de réparation nécessaires et d’en supporter les coûts. La directive instaure un système de responsabilité stricte pour les exploitants exerçant les activités dangereuses énumérées en son annexe III et exige des États membres qu’ils encouragent le développement d’instruments et de marchés de garantie financière pour les exploitants exerçant ces activités dangereuses.
Près de 12 ans après son adoption, les États membres ayant à leur actif plusieurs années de mise en œuvre (les dernières transpositions datent de 2010), il est temps d’évaluer si la directive est adaptée à sa finalité. Cette évaluation REFIT est étroitement liée au rapport que la Commission doit établir conformément à la directive en ce qui concerne son application [COM(2016)204].
L’évaluation se fonde sur plus de trois années d’enquête, et notamment sur plusieurs études spécifiques de la DRE, 27 rapports nationaux relatifs à son application et de nombreuses réunions et consultations d’experts et de parties prenantes . Les premiers chapitres expliquent la finalité et la portée de l’évaluation puis donnent des informations générales sur l’initiative (ses objectifs, portée et principes, son mode de fonctionnement, la problématique de départ et la logique d’intervention). La présentation du procédé et de la méthode d’évaluation est suivie d’une analyse fondée sur les rapports nationaux concernant la transposition et la mise en œuvre par les États membres de la DRE.
Répondant à une série de questions relatives aux cinq principaux critères d’évaluation, à savoir la pertinence, l’efficacité, l’efficience, la cohérence et la valeur ajoutée de l’Union, l’évaluation dresse un tableau de la manière dont la directive fonctionne et recense les réalisations obtenues, les défis à relever et les lacunes à combler.
L’évaluation montre que malgré une transposition tardive dans un grand nombre d’États membres et l’existence de plusieurs dispositions non conformes constatée par la Commission dans la législation de transposition, les législations nationales sont désormais en place. Il en résulte une meilleure cohérence des législations nationales en matière de responsabilité environnementale par rapport à la situation antérieure à la transposition de la DRE (dans certains États membres, il n’existait aucun système de responsabilité environnementale). Cela étant, en raison de son degré de diversité et de complexité, la situation actuelle ne peut être décrite comme garantissant des conditions égales pour tous. Il ressort également de l’évaluation que la directive a permis d’améliorer, dans une certaine mesure:
les normes de prévention et de réparation des dommages environnementaux, notamment par l’obligation de trouver d’autres solutions équivalentes lorsqu’il est impossible de restaurer les ressources naturelles d’origine;
l’application du principe du «pollueur-payeur»;
la responsabilité stricte dans l’ensemble de l’Union à l’égard des dommages causés à l’environnement;
la responsabilité à l’échelle de l’Union à l’égard des dommages causés à la biodiversité;
la participation de la population et l’accès à la justice pour les citoyens touchés et les ONG.
Dans le même temps, on constate encore des différences significatives d’un État membre à l’autre en ce qui concerne le nombre de cas relevant de la DRE et la manière dont la directive est mise en œuvre. Quelques États membres recourent assez fréquemment à la DRE en cas d’incidents provoquant des dommages environnementaux et l’appliquent comme un instrument d’exécution général dans les situations où le droit de l’Union pourrait en tout état de cause exiger une action (par exemple, dommages causés à la biodiversité). D’autres États membres appliquent apparemment leur législation nationale au lieu de la DRE en cas de dommages à l’environnement, en faisant largement usage de leur propre interprétation de la notion de «seuil de signification». Les méthodes de réparation complémentaire et de réparation compensatoire pourraient également être utilisées de manière plus fréquente, même dans certains États membres qui ont déclaré plus de cas. La disparité observée dans le domaine de la réparation environnementale, ainsi que l’absence de certaines données-clés sur la mise en œuvre et sur les coûts (coûts administratifs et garantie financière) représente une difficulté majeure qui doit être traitée dans le plan d’action qui suivra l’évaluation. Afin d’améliorer le suivi et la mise en œuvre de la DRE et de préparer le terrain comme il se doit pour la prochaine évaluation, un cadre de suivi réglementaire et d’autres mesures doivent être envisagés et mis au point.
Découlant des besoins les plus significatifs constatés lors de l’évaluation, les principaux éléments du plan d’action sont les suivants:
1) remédier au problème des divergences d’interprétation et d’application des concepts-clés de la DRE (par exemple, la notion de seuil de signification), sensibiliser et familiariser davantage les parties prenantes et les praticiens et fournir un appui administratif en cas de pénurie de ressources: a) des orientations ou des documents interprétatifs concernant les concepts-clés devraient être rédigés; b) le programme de formation à la DRE devrait être poursuivi et élargi; et c) la mise en place d’un mécanisme d’appui administratif et d’évaluation, ou «clearing house», devrait être examinée afin d’aider tous les professionnels amenés à appliquer la DRE à fournir des informations et à répondre à la demande de conseils d’experts sur l’évaluation des risques, des dommages et des mesures de réparation;
2) pour contribuer à pallier le manque de données et d’informations nécessaires à l’exécution d’un large éventail de tâches de mise en œuvre et de réglementation, la création d’un registre DRE servira de point de départ. Le registre permettra de répondre à la nécessité d’une amélioration de la détermination de l’état initial, du calcul des risques, des décisions en matière de réparation, etc., pour les assureurs, les exploitants et les autorités compétentes, ainsi qu’à la nécessité pour la Commission de disposer de données de meilleure qualité pour remplir sa mission de suivi, qui comprend notamment la prochaine évaluation REFIT de la DRE. Ce registre contiendra des données sur l’application de la législation nationale mettant en œuvre la DRE et sur les autres régimes nationaux qui sont appliqués en lieu et place de la DRE en cas d’incidents entraînant des dommages environnementaux. Cette base de données factuelles à l’échelle de l’Union permettrait de mieux rendre compte des points forts et des points faibles au niveau de la mise en œuvre, des raisons expliquant l’existence de solutions divergentes et des liens entre la mise en œuvre de la DRE et les retombées environnementales. Grâce à une meilleure information sur la mise en œuvre de la DRE, il sera possible de mieux évaluer, preuves à l’appui, si les ambitions qui étaient celles du Parlement européen et du Conseil au moment de l’adoption de la directive ont été réalisées.
Sur la base de cette évaluation, la Commission a formulé un certain nombre de ecommandations et d’actions dans son rapport connexe.