DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION Synthèse de l'évaluation accompagnant le document: RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL relatif à l'évaluation de la directive 92/83/CEE du Conseil concernant les structures des droits d'accises sur l'alcool et les boissons alcooliques

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 28.10.2016

SWD(2016) 337 final

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

Synthèse de l'évaluation

accompagnant le document:

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL

relatif à l'évaluation de la directive 92/83/CEE du Conseil concernant les structures des droits d'accises sur l'alcool et les boissons alcooliques

{COM(2016) 676 final}
{SWD(2016) 336 final}

SYNTHÈSE

La directive 92/83/CEE, ou «directive sur les structures» relative à l’alcool (ci-après la «directive») a été identifiée en vue d’une évaluation rétrospective. Le régime spécifique d’imposition des boissons alcooliques a été introduit le 1er janvier 1993, dans la perspective de l’achèvement du marché intérieur, avec l’adoption en parallèle de deux actes législatifs: la directive sur les structures et la directive sur les taux; peu de choses ont changé depuis. L’évaluation a été proposée en raison des évolutions importantes survenues depuis 1992 dans le secteur de l’alcool, de la gamme de boissons fabriquées et disponibles actuellement ainsi que la manière dont les États membres interprètent ces règles initiales sur les structures des droits d’accise au sein d’un marché qui a évolué et présente désormais une grande diversité. En outre, l’article 22, paragraphe 7, exige de la Commission qu’elle réexamine les règles prévoyant, pour 3 États membres, l’application d’un taux réduit de droits d’accise sur l’alcool éthylique produit par les distilleries de fruiticulteurs produisant plus de 10 hl par an à partir de fruits qui leur sont fournis par des ménages de fruiticulteurs, cette application étant limitée à 50 l d’alcool éthylique par an et par ménage de fruiticulteurs, destinés à leur consommation personnelle, et qu’elle soumette un rapport à ce sujet au Conseil en 2015. L’évaluation élargie a examiné si le régime actuel impose des coûts de conformité inutiles et s’il est possible de réduire les coûts pour les entreprises et les administrations nationales tout en veillant à ce que les objectifs de la directive puissent être remplis efficacement.

Cette évaluation rétrospective a été conçue pour fournir à la Commission les informations lui permettant d’évaluer la politique actuelle concernant les structures des droits d’accise sur l’alcool. Elle devait permettre à la Commission:

• d’évaluer dans quelle mesure la directive répond aux objectifs qu’elle vise;

• de vérifier si les objectifs initiaux restent d’actualité;

• de recenser les faiblesses législatives causées par la directive qui entraînent des conséquences négatives pour les parties prenantes;

• d’évaluer la cohérence des dispositions de la directive avec le droit de l’Union et le droit international;

• d’examiner la valeur ajoutée apportée par les règles communes établies au niveau de l’Union;

• de formuler des recommandations sur la meilleure manière de résoudre les problèmes recensés, tels que la valeur ajoutée pour l’Union, l’efficience, la pertinence, etc.

L’évaluation a suivi l’ordre logique de l’acte législatif, couvrant la définition des différentes catégories de boissons alcooliques aux fins de l’application de l’accise, les taux réduits, les exonérations, ainsi que d’autres dispositions législatives.

L’évaluation a été étayée par une étude externe complète, comprenant:

• des recherches documentaires;

• des questionnaires d’enquête – auxquels il pouvait être répondu entre août et novembre 2015 – adressés aux États membres (la totalité des 28 États membres ont répondu), aux opérateurs économiques (323 réponses) et au public/aux citoyens de l’Union (328 réponses);

• 5 études de cas ciblées concernant les administrations des États membres (administrations des impôts, des douanes, des finances et autorités sanitaires), les opérateurs économiques présents sur le marché des alcools et/ou des associations, dans les domaines du classement des boissons alcooliques à des fins fiscales, de l’application de taux réduits pour les petits producteurs, du fonctionnement des exonérations pour l’alcool dénaturé, des exonérations applicables à la production pour la consommation personnelle et de la cohérence de la directive avec les aspects sanitaires;

• la triangulation et l’analyse des données ainsi qu’un retour d’information.

Les réponses des parties prenantes ont couvert de façon adéquate les différentes catégories de produits et tous les pays, avec également une bonne répartition entre les petits et les grands opérateurs.

Globalement, la taille et la composition de l’échantillon sont considérées comme équilibrées et représentatives, et l’analyse réalisée au niveau de l’UE et pour chaque secteur est suffisamment précise.

Il ressort de l’évaluation que, globalement, la directive a été efficace dans la réalisation des trois objectifs que sont un cadre clair et cohérent, des conditions égales pour tous et un risque limité de contournement des droits d’accise.

Toutefois, il y a plusieurs points sur lesquels la directive n’apporte pas la clarté juridique nécessaire, ce qui crée un effet négatif sur le fonctionnement du marché intérieur, en ce qui concerne le classement de certains produits, les exonérations appliquées à l’alcool totalement dénaturé et aux produits fabriqués à partir d’alcool dénaturé qui ne sont pas destinés à la consommation humaine et les taux réduits pour les petits producteurs.

La fraude est manifeste dans le domaine de l’alcool dénaturé et l’absence de définitions claires concernant le classement peut faire perdre des recettes aux États membres. En ce qui concerne l’usage abusif des exonérations pour l’alcool dénaturé, il ressort de l’évaluation que, si la fraude n’est pas une préoccupation majeure dans la plupart des États membres, elle est tout de même importante dans certains. Cependant, lorsqu’il leur a été demandé dans quelle mesure la perte de droits d’accise était imputable à la fraude, la plupart des États membres ont répondu «Ne sait pas». En ce qui concerne le classement, l’évaluation a montré que les règles actuelles ne permettent pas de rendre compte précisément de tous les produits existants, pas plus qu’elles ne fournissent un degré suffisant de sécurité et de clarté juridiques, en particulier à la lumière des progrès technologiques et de l’évolution du marché. Ces faiblesses engendrent un risque accru de perte de recettes, l’application de différents taux d’imposition, une hausse des coûts administratifs et un risque accru de distorsion de la concurrence. Il apparaît très clairement que des défaillances systémiques de l’environnement législatif sont à l’origine de ces faiblesses. À titre d’exemple, une modélisation détaillée a été réalisée afin d’analyser l’incidence potentielle sur les recettes fiscales, au moyen de scénarios dans lesquels les volumes totaux d’une certaine catégorie de produits sont imposés dans une catégorie (par exemple, les boissons fermentées) et ensuite transférés dans une autre catégorie (par exemple, les produits intermédiaires), et inversement. Les résultats différaient entre les États membres retenus pour l’étude de cas, selon les modes de consommation ou le titre alcoométrique des produits. Cette question mérite d’être examinée plus en profondeur avec une analyse d’impact menée sur une population plus large.

L’évaluation a montré que la directive est inefficiente en ce qui concerne les coûts de conformité et les charges administratives, ce qui justifie donc sa simplification. Cette situation ne découle pas de l’application des obligations systématiques de la législation, mais elle est plutôt le résultat des complications, des litiges et des incohérences dans l’application des dispositions de la directive qui surviennent lorsque les parties prenantes s’opposent sur leur bonne interprétation. Les deux domaines principaux sont le classement des produits et la gestion des exonérations pour l’alcool dénaturé.

Il ressort de l’évaluation, dans le cadre de l’appréciation de l’efficacité et de l’efficience, que la directive actuelle apporte l’uniformité et l’harmonisation des conditions qui sont nécessaires pour garantir le bon fonctionnement du marché intérieur, faciliter les échanges, empêcher les distorsions de concurrence, réduire les coûts administratifs et prévenir la fraude. En outre, les résultats de l’évaluation indiquent que les mêmes résultats n’auraient pas été possibles si une autre approche, nationale, bilatérale ou internationale, avait été utilisée.

Selon l’évaluation, les dispositions continuent de correspondre aux besoins des parties prenantes, bien que quelques-unes ne soient plus utilisées ou nécessaires.

En ce qui concerne la protection de la santé publique, les principales constatations de l’évaluation montrent que toutes les parties prenantes (les administrations des impôts et de la santé des États membres, l’industrie et les citoyens de l’Union) attendent clairement de la directive qu’elle réponde aux risques pour la santé liés à la consommation d’alcool. Certaines administrations (impôts et santé) ont émis l’idée que les droits d’accise soient imposés en réponse aux externalités négatives liées à la consommation d’alcool, et que la directive devrait donc encourager la production d’alcool et de boissons alcooliques ayant un faible titre alcoométrique. Leur objectif est que cette démarche aboutisse à une réduction générale de la consommation de boissons alcooliques par une augmentation du prix de l’alcool et des boissons alcooliques ayant un titre alcoométrique plus élevé. Certains ont également émis l’avis – partagé par les associations de santé et les administrations de la santé des États membres – que, à des fins de politique de santé, il serait utile d’imposer l’alcool et les boissons alcooliques en fonction de leur titre alcoométrique plutôt que de leur volume. En ce qui concerne l’effet des exonérations sur la politique de santé, trois domaines émergents étaient liés aux questions de santé: les exonérations pour la production privée destinée à une consommation personnelle; l’éventuelle introduction d’exonérations pour les petits producteurs; et l’exonération de l’alcool dénaturé, notamment le risque lié à sa consommation.

En ce qui concerne la cohérence des règles avec d’autres dispositions législatives de l’UE et internationales, plusieurs références figurant dans la directive 92/83/CEE ont besoin d’être actualisées (codes NC) pour limiter les problèmes d’interprétation, mais aucun autre problème important d’ordre pratique n’a été relevé et la directive et les accords internationaux ont été jugés cohérents.

Enfin, l’évaluation a recommandé une révision ciblée de la directive afin de lui permettre de répondre pleinement aux défis identifiés. Les principaux domaines dans lesquels la Commission présentera des recommandations concernent l’application des exonérations pour l’alcool dénaturé, le classement et les taux réduits pour les petits producteurs. Dans certains domaines, les problèmes peuvent toutefois être atténués par des dispositions non contraignantes ou des actions prises au niveau des États membres.