DOCUMENT DE TRAVAIL CONJOINT DES SERVICES RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT accompagnant le document: Communication conjointe au Parlement européen et au Conseil Un partenariat renouvelé avec les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique

Résumé de l’analyse d’impact

Analyse d’impact proportionnée des futures relations entre l’Union européenne et les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique après 2020

A. Nécessité d’une action

Pourquoi? Quel est le problème abordé?

L’accord de partenarial de Cotonou, qui régit les relations entre l’UE et les 79 membres du groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), expirera en février 2020. Conformément aux dispositions existantes, les négociations entre les parties doivent débuter au plus tard en août 2018. La présente initiative vise à identifier le meilleur format pour organiser et gérer les relations avec les partenaires d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, en tenant compte d’un contexte mondial en mutation et des conclusions de l’évaluation de l’accord de partenariat de Cotonou. Les principaux défis à relever sont les suivants: 1) l’inégalité des modèles de développement entre les pays ACP, en particulier dans le contexte d’une forte croissance démographique; 2) des problèmes de sécurité allant croissant, liés à la menace terroriste et aux flux migratoires incontrôlés, ainsi que des possibilités économiques inexploitées; 3) la reconnaissance insuffisante du renforcement des dynamiques régionales entre les pays ACP et au-delà; 4) les nouveaux défis mondiaux; et 5) l’absence de partenariats plurilatéraux inclusifs permettant une gouvernance efficace. L’analyse d’impact accompagnera la communication sur les futures relations entre l’UE et les pays ACP après 2020 et servira de fondement à la recommandation qui suivra et aux directives de négociation qui l’accompagneront.

Quel objectif cette initiative devrait-elle atteindre?

L’objectif général consiste à définir les relations avec les pays ACP après 2020 de manière à servir au mieux les intérêts de l’UE. Les objectifs spécifiques sont les suivants: 1) promouvoir le développement durable dans les pays ACP; 2) renforcer la sécurité et la prospérité économique de l’UE; 3) prendre en compte l’évolution des dynamiques régionales entre les pays ACP et au-delà; 4) forger des alliances plus solides pour relever les défis mondiaux; et 5) renforcer la participation sans exclusive des parties prenantes à différents niveaux.

Quelle est la valeur ajoutée de l’action à l’échelle de l’Union?

Les défis auxquels l’UE et ses citoyens sont confrontés exigent une approche globale et concertée. Grâce au vaste arsenal de mesures et d’instruments dont elle dispose, l’UE est bien placée pour relever ces défis et saisir les opportunités futures. Une action au niveau de l’UE présente une valeur ajoutée, en termes d’effet de levier sur les plans politique et financier, qui est supérieure à la somme des mesures prises individuellement par les États membres. Qui plus est, certains domaines d’action, notamment le commerce, relèvent de la compétence exclusive de l’UE. Par ailleurs, cette initiative contribue directement à rendre l’UE «plus forte sur la scène internationale», un objectif figurant parmi les priorités politiques présentées par le président de la Commission européenne en 2014. Les priorités spécifiques de l’action extérieure sont exposées plus en détail dans la stratégie mondiale de l’UE et dans le consensus européen sur le développement, actuellement soumis à un réexamen, ainsi que dans d’autres stratégies sectorielles de l’UE pertinentes. Enfin, le réseau mondial des délégations de l’UE assure une présence (politique) dans des pays dans lesquels de nombreux États membres ne sont pas représentés.

B. Les solutions

Quelles sont les options législatives et non législatives qui ont été envisagées? Y a-t-il une option privilégiée? Pourquoi?

Sur les nombreuses options qui sont ressorties du processus de consultation, seules celles qui ont été jugées susceptibles de permettre la réalisation (de la plupart) des nouveaux objectifs de l’UE ont fait l’objet d’une appréciation complète. La projection de l’accord de partenariat de Cotonou actuel en 2020 constitue le scénario de base auquel les autres options ont été comparées. La première option n’envisage aucun partenariat spécifique entre l’UE et les pays ACP, les mesures et stratégies existantes étant jugées adaptées pour atteindre les nouveaux objectifs. La deuxième option se fonde sur l’hypothèse d’un nouveau partenariat dans le cadre duquel les différents objectifs seront poursuivis avec l’ensemble des pays ACP, ou dans le cadre d'approches plus régionalisées, ou encore en combinant les deux stratégies. À cet égard, trois variantes sont envisagées: 1) un accord commun avec tous les pays ACP; 2) trois accords régionaux distincts, conclus, respectivement, avec les pays d’Afrique, les pays des Caraïbes et les pays du Pacifique; 3) un accord consistant en trois partenariats régionaux distincts regroupés dans un cadre commun.

À l’issue d’une analyse approfondie, l’option privilégiée est la troisième: un nouvel accord de partenariat composé, d'une part, d’un cadre général énonçant les principes, les valeurs et les objectifs communs et recensant des pistes de coopération possibles entre l’UE et les pays ACP dans des contextes internationaux et, d'autre part, de trois partenariats régionaux établis avec, respectivement, les pays d’Afrique, ceux des Caraïbes et ceux du Pacifique et qui intégreront les stratégies régionales existantes. Cette option permet de conserver tous les éléments positifs de l’accord de partenariat de Cotonou actuel (que l’analyse dudit accord a fait apparaître). Mais surtout, elle permettra d’instaurer les conditions adéquates pour que l’UE atteigne ses nouveaux objectifs, notamment celui de défendre plus efficacement ses intérêts politiques et économiques, de peser davantage sur la scène internationale et d’améliorer les perspectives de mise en œuvre du Programme de développement durable à l’horizon 2030. De plus, par la prise en compte du renforcement des dynamiques de régionalisation et de l’hétérogénéité accrue des pays ACP, elle garantira que les mesures seront prises au niveau le plus approprié, conformément au principe de subsidiarité. Enfin, il est attendu que le nouveau partenariat soit juridiquement contraignant. La mise en œuvre d’engagements communs est plus probable lorsque la volonté politique est renforcée par des dispositions contraignantes. Le respect des éléments essentiels du nouveau partenariat sera rendu possible par un dialogue politique renforcé et une plateforme sera garantie pour la mise en œuvre des accords de partenariat économique. La nature juridiquement contraignante est considérée comme ayant présenté plusieurs avantages et aucun inconvénient majeur.

Qui soutient quelle option?

Le processus de consultation a fait apparaître que certaines modifications substantielles devaient être apportées aux accords existants entre l’UE et les pays ACP. La réalisation des objectifs de développement durable et la mise en œuvre du Programme de développement durable à l’horizon 2030 sont universellement considérées comme des priorités clés. Les États membres de l’UE ont exprimé le souhait fort d’un partenariat politique et d’un renforcement des dispositions qui permettent une promotion plus efficace des intérêts vitaux de l’UE. Il existe un consensus général sur la nécessité de tenir compte du renforcement des dynamiques régionales et d’éviter les chevauchements entre les différents cadres. Toutefois, les opinions divergent quant au degré de régionalisation qui devrait être instauré. La création d'alliances avec les pays ACP partenaires pour promouvoir au mieux les valeurs et les intérêts communs dans différents contextes internationaux rencontre un large soutien. Les organisations de la société civile appellent à une participation plus ouverte à différents types d’acteurs non étatiques dans tous les aspects des relations entre l’UE et les pays ACP. Les pays ACP ont réaffirmé leur volonté de «rester unis en tant que groupe» et indiqué à nouveau que le partenariat UE-ACP devrait être consolidé par un cadre formalisé, global et juridiquement contraignant.

C. Incidences de l’option privilégiée

Quels sont les avantages de l’option privilégiée (ou, à défaut, des options principales)?

L’option privilégiée permet la réalisation de tous les objectifs énumérés ci-dessus. Plus précisément, l’UE sera en mesure de promouvoir ses intérêts économiques et politiques, notamment une sécurité renforcée, la gestion ordonnée des flux migratoires, une prospérité économique accrue et, plus généralement, le développement durable et inclusif (en particulier dans les pays ACP) en vue de contribuer à la mise en œuvre réussie du Programme de développement durable à l’horizon 2030. Elle le fera en permettant la promotion de mesures de l’UE ciblées dans les trois régions ACP et en renforçant le cadre commun. Cela créera donc les conditions idéales pour forger des alliances stratégiques avec un groupe de 79 pays ACP, ce qui est important si l’on veut relever les défis mondiaux, en particulier le changement climatique et d’autres aspects du Programme de développement durable à l’horizon 2030, mais aussi maximiser le poids de l’UE sur la scène internationale. L’impact pourrait être accru en s’adressant également aux pays d’Afrique du Nord ainsi qu’aux pays les moins avancés et aux petits États insulaires en développement non membres du groupe des ACP. De plus, cette option préserve les éléments positifs de l’accord de partenariat de Cotonou, que l’analyse a fait apparaître: elle maintient le profond attachement à la promotion des droits de l’homme et de la gouvernance démocratique ainsi qu'à l’inclusion des parties prenantes clés dans le processus de développement; elle maintient les dispositions générales qui sous-tendent la coopération économique; elle apporte des adaptations importantes au système de cogestion, notamment au cadre institutionnel commun.

Quels sont les coûts de l’option privilégiée (ou, à défaut, des options principales)?

Les coûts ne sont pas considérables. La révision du système de cogestion (institutions communes, ordonnateur national, par ex.) et l’intégration de stratégies régionales de l’UE existantes pour l’Afrique, les Caraïbes et le Pacifique contribueront à réduire les coûts et à éviter la duplication des tâches de gestion et de mise en œuvre à tous les niveaux. Les coûts associés à la mise en œuvre des programmes et des projets d’aide ne devraient pas voir leur niveau différer sensiblement.

Quelles seront les répercussions pour les entreprises, les PME et les micro-entreprises?

La croissance économique durable et inclusive et le développement du secteur privé, notamment du commerce et des investissements, font partie des objectifs spécifiques de cette initiative. Ils offriront de nouvelles perspectives économiques pour les entreprises de l’UE, y compris les PME.

Y aura-t-il une incidence notable sur les budgets nationaux et les administrations nationales?

Le principal instrument financier qui sous-tend l’accord de partenariat de Cotonou, à savoir le Fonds européen de développement (FED), est un fonds extrabudgétaire financé par des contributions directes des États membres de l’UE. L’évaluation du FED ne relève pas du champ d’application de la présente analyse d’impact. L’avenir du FED sera abordé lors de l’examen du prochain cadre financier pluriannuel (CFP). Aucune autre incidence notable sur les budgets nationaux et les administrations nationales n’est anticipée.

Y aura-t-il d’autres incidences notables?

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Proportionnalité

L’option privilégiée est pleinement cohérente et complémentaire avec les actions bilatérales des États membres de l’UE. Elle n’impose pas de charge supplémentaire à ces derniers ni aux opérateurs économiques. En outre, elle vise un partenariat plus efficient et plus efficace, en alignant celui-ci sur la régionalisation accrue des relations de l’UE avec les pays ACP. L’évaluation de l'accord de partenariat de Cotonou actuel a aussi révélé, dans plusieurs processus de prise de décision et de gestion, des faiblesses administratives auxquelles il sera remédié.

D. Suivi

Quand la mesure sera-t-elle réexaminée?

Le suivi et l’évaluation des objectifs spécifiques prendront des formes diverses, étant donné que ces derniers relèvent de domaines d’action différents et qu’ils ne sont pas tous quantifiables de la même manière. Néanmoins, en autorisant des réexamens communs réguliers, ils constituent un système permettant de recenser les domaines du partenariat qui nécessitent une adaptation ou un renforcement. En outre, ils fourniront des informations pertinentes pour guider les décisions de gestion interne, ce qui renforcera le cadre pour garantir l’efficacité du financement de l’UE consacré à l’action extérieure.