DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT accompagnant le document: Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et de confiscation

Résumé de l’analyse d’impact

Analyse d’impact concernant une proposition de règlement relative à la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et de confiscation

A. Nécessité d’une action

Pourquoi? Quel est le problème abordé?

Le cadre juridique actuel applicable au recouvrement des avoirs d’origine criminelle dans l’UE ne répond pas efficacement à la problématique de la dissimulation de tels avoirs par les criminels dans d’autres États membres. Seul un très petit nombre de décisions de gel et de confiscation sont exécutées dans d’autres États membres, ce qui a pour conséquence que trop peu d’avoirs d’origine criminelle sont gelés et confisqués sur le territoire de l’Union, les criminels pouvant ainsi bénéficier des gains tirés de leurs activités illégales. Plusieurs raisons expliquent le recours limité aux deux décisions-cadres. L’un des principaux problèmes réside dans le fait que les deux instruments actuels de reconnaissance mutuelle ne recouvrent pas de nombreux types de décisions de gel et de confiscation pouvant être adoptées au niveau national (notamment les décisions de confiscation non fondées sur une condamnation, mais aussi les décisions de confiscation élargie et les décisions de confiscation des avoirs de tiers). De surcroît, les procédures et certificats actuels sont inutilement compliqués et inefficaces. Outre les problèmes susmentionnés, les instruments actuels ne comportent aucune disposition concernant l’indemnisation des victimes ou la restitution de leurs avoirs.

Quel objectif cette initiative est-elle censée atteindre?

Les objectifs généraux de la proposition sont les suivants:

1. geler et confisquer un plus grand nombre d’avoirs provenant d’activités criminelles dans des affaires transfrontières, afin de prévenir et de combattre la criminalité, y compris le terrorisme et la criminalité organisée;

2. améliorer la protection des droits des victimes dans des affaires transfrontières.

Ses objectifs spécifiques sont les suivants:

1. améliorer la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et de confiscation dans des affaires transfrontières en élargissant le champ d’application de l’instrument de reconnaissance mutuelle;

2. établir des procédures et des certificats plus simples et permettant un traitement plus rapide;

3. augmenter le nombre de victimes bénéficiant d’une indemnisation transfrontière.

Quelle est la valeur ajoutée de l’action à l’échelle de l’Union?

Les criminels dissimulant souvent leurs avoirs dans d’autres États membres, il est essentiel d’établir une coopération transfrontière efficace pour saisir les produits du crime. La législation de l’UE prévoit déjà la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et de confiscation, mais elle n’a pas suivi les dernières évolutions des législations nationales dans certains États membres, ni la législation récente de l’UE relative aux règles minimales communes. La proposition de règlement élargit le champ de la coopération et permettra d’étendre l’éventail des décisions de confiscation exécutables dans d’autres États membres. Elle établira également des procédures et des certificats plus simples et permettant un traitement plus rapide. Enfin, elle prévoira des règles particulières concernant la possibilité offerte aux victimes de réclamer une indemnisation ou la restitution de leurs avoirs dans des affaires transfrontières.

B. Les solutions

Quelles sont les options législatives et non législatives qui ont été envisagées? Y a-t-il une option privilégiée? Pourquoi?

Quatre options principales ont été envisagées: le maintien du statu quo (option 1), des mesures non contraignantes (option 2) et deux options de réglementation (options 3 et 4). Le maintien du statu quo n’impliquerait aucune action au niveau de l’UE, tandis que les trois autres options permettraient d’améliorer, à des degrés divers, la possibilité de saisir et de confisquer les produits du crime sur une base transfrontière. L’option 2 (action non législative/non contraignante) soutiendrait la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et de confiscation, par exemple par la formation, par la diffusion des meilleures pratiques et par la promotion de l’usage d’instruments internationaux pour développer la saisie et la confiscation transfrontières. Son impact attendu serait toutefois restreint et il serait encore exclu pour certains États membres de l’UE de donner suite à certaines demandes provenant d’autres États membres. Les options 3 et 4 (action législative prévoyant des obligations minimales ou des obligations d’un niveau élevé) imposeraient l'obligation de reconnaître et d’exécuter une série de décisions de gel et de confiscation d’avoirs d’origine criminelle. L’option 3 impliquerait seulement la reconnaissance des décisions de gel et de confiscation décrites dans la directive 2014/42/UE. L’option 4 impliquerait la reconnaissance des décisions de confiscation non fondées sur une condamnation. La sous-option 4a (option médiane) irait au-delà de l’option 3 et couvrirait tous les types de confiscation d’avoirs d’origine criminelle, y compris les confiscations non fondées sur une condamnation. La sous-option 4b (option maximale) impliquerait également des formes civiles ou administratives de confiscation non fondées sur une condamnation. L’option privilégiée est la sous-option 4a car elle prévoit un nouvel instrument de reconnaissance mutuelle avec un champ d’application étendu couvrant tous les types de décisions de gel et de confiscation émises dans le cadre de procédures pénales. Elle complète ainsi les mesures d’harmonisation mises en place par la directive 2014/42/UE. Elle prévoira également des règles particulières relatives à la protection des droits des victimes dans des affaires transfrontières.

Qui soutient quelle option?

Les États membres reconnaissent la nécessité d’améliorer la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et de confiscation au moyen d’un nouvel instrument législatif. Ils soutiennent ainsi une option impliquant une nouvelle législation (options 3, 4a ou 4b). Les positions des États membres varient toutefois quant au type de mesures que l'instrument devrait couvrir. L'option 3 ne suscitait pas de craintes particulières parmi les États membres, mais n’était pas jugée suffisante par ceux qui pratiquent davantage de formes de confiscations. L’option 4a était l’option la plus aisément acceptée par les États membres car la plupart d’entre eux possèdent déjà dans leur législation des dispositions s’étendant aux décisions de confiscation d’avoirs d’origine criminelle non fondées sur une condamnation. Les avis des États membres concernant l’option 4b sont assez divisés. Le Parlement européen est favorable à une proposition législative visant à renforcer la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et de confiscation.

C. Incidences de l’option privilégiée

Quels sont les avantages de l’option privilégiée (ou, à défaut, des options principales)?

L’obligation de reconnaître un plus large éventail de décisions de gel et de confiscation devrait accroître la quantité d’avoirs d’origine criminelle gelés et saisis à travers les frontières des États membres. Elle devrait donc conduire en fin de compte à une diminution des bénéfices obtenus par les groupes criminels organisés et faire obstacle à ce qu’ils réinvestissent ces bénéfices dans d’autres activités criminelles. Augmenter la probabilité de confiscation augmente également l’effet dissuasif sur la criminalité. Il devrait par ailleurs en résulter une diminution des pertes de recettes de l’État. Les incidences sociales seraient globalement très positives car les avoirs d’origine criminelle confisqués peuvent être restitués aux victimes qui ont été spoliées, ou réaffectés à une finalité sociale positive.

Quels sont les coûts de l’option privilégiée (ou, à défaut, des options principales)?

Les autorités d’émission et d’exécution verraient leurs coûts administratifs augmenter du fait de l’application accrue de procédures transfrontières et de l’exécution plus fréquente de décisions de gel et de confiscation. Ces coûts seraient néanmoins (plus que) compensés par le recouvrement plus important de biens transfrontières qui est escompté. Et la prévention des activités criminelles et attentats terroristes produirait également des effets bénéfiques considérables dans la mesure où elle priverait des criminels de fonds.

Quelles seront les répercussions pour les entreprises, les PME et les microentreprises?

Les entreprises, les PME et les micro-entreprises ne seront pas directement concernées par la présente proposition. Néanmoins, la saisie d’avoirs d’origine criminelle rend le fonctionnement des activités criminelles plus difficile et devrait à long terme soutenir les activités légalement autorisées en réduisant la concurrence des acteurs illicites.

Y aura-t-il une incidence notable sur les budgets nationaux et les administrations nationales?

L’obligation de reconnaître et d’exécuter un plus large éventail de décisions de gel et de confiscation entraînera une hausse limitée des coûts pour les autorités répressives et judiciaires. Celle-ci devrait cependant être plus que compensée par la capacité accrue de recouvrer, et, si nécessaire, de réutiliser les produits du crime.

Y aura-t-il d’autres incidences notables?

La capacité de geler et de confisquer effectivement les avoirs d’origine criminelle au-delà des frontières et de restituer ces avoirs aux victimes lorsqu'il y a lieu, renforcerait la confiance dans les systèmes judiciaires des États membres et dans l’UE en général.

D. Suivi

Quand la législation sera-t-elle réexaminée?

Cinq ans après l’entrée en application du nouvel instrument juridique.