Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2010/31/UE sur la performance énergétique des bâtiments» [COM(2016) 765 final — 2016/0381 (COD)]

28.7.2017

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 246/48

Rapporteure:

Baiba MILTOVIČA

Corapporteure:

Isabel CAÑO AGUILAR

1.1.

La proposition de directive à l’examen affine et élargit les précédentes actions législatives en faveur d’une plus grande efficacité énergétique des bâtiments. Son efficacité sera évaluée à l’aune de sa contribution aux principaux objectifs de l’union de l’énergie mais, puisqu’elle se concentre sur l’environnement bâti, sa contribution aux objectifs économiques et sociaux (notamment la réduction de la précarité énergétique, le maintien de l’accessibilité financière des logements et le potentiel de réduction des coûts énergétiques) doit également être considérée comme essentielle.

1.2.

Le CESE estime fondamental que la directive contienne des propositions plus spécifiques pour s’attaquer à l’enjeu de la précarité énergétique. Celles-ci devraient inclure des indications plus claires sur le contenu requis des définitions nationales de la précarité énergétique, la formulation d’une définition de référence à l’aune de laquelle évaluer le caractère exhaustif des approches qui sous-tendent les plans nationaux, ainsi que la fourniture de conseils et la coordination des mesures prises par l’intermédiaire d’un «guichet unique» ou d’une agence qui agisse en toute indépendance et mette l’accent sur le consommateur.

1.3.

Le CESE est d’avis que les États membres, dans leurs plans nationaux, devront chercher à atteindre les objectifs plus élevés énoncés dans l’option stratégique III (telle qu’exposée dans l’analyse d’impact qui accompagne la communication de la Commission européenne), tout en restant dans les limites de l’approche législative définie dans l’option II, qui constitue la base des révisions présentées dans la directive. Une telle démarche sera nécessaire pour créer une trajectoire à long terme qui permette d’atteindre l’objectif ambitieux de l’accord de Paris.

1.4.

Il est recommandé que les stratégies nationales de rénovation des bâtiments soient soutenues par la directive à l’examen, au moyen d’une obligation de proposer des objectifs sectoriels spécifiques ainsi qu’une méthodologie de référence pour mesurer les améliorations. Il conviendrait également de fixer des lignes directrices concrètes établissant des niveaux minimaux de performance en matière d’efficacité énergétique pour la rénovation des bâtiments publics et commerciaux.

1.5.

La directive n’a pas saisi la possibilité d’encourager les emprunts hypothécaires «verts», les systèmes de chauffage urbain liés aux énergies renouvelables, les mesures de stockage de l’énergie dans un cadre résidentiel et commercial, l’amélioration des programmes de formation pour les installateurs et les rénovateurs, ou d’autres mesures techniques, financières et fiscales qui favoriseraient une meilleure efficacité énergétique des bâtiments. Bien que de telles mesures soient soutenues ailleurs, l’approche minimaliste de la directive ne peut se justifier que si elle encourage la flexibilité et des actions ambitieuses. Le CESE invite instamment la Commission à suivre de près la mise en œuvre et l’efficacité de la directive et à se tenir prête à activer rapidement le mécanisme d’actualisation et de révision inclus dans la proposition de règlement sur la gouvernance.

1.6.

Des mesures supplémentaires devraient être prises pour favoriser la comparabilité des méthodes de calcul liées aux certificats de performance énergétique entre les différents États membres, laquelle faciliterait à son tour la comparaison de ces certificats.

1.7.

De nouvelles manières d’inciter les bailleurs sociaux privés et non municipaux à investir dans la rénovation du bâti ancien devraient être proposées.

1.8.

La proposition non spécifique d’«indicateur d’intelligence» doit inclure la capacité des occupants d’un bâtiment non seulement d’en évaluer l’efficacité énergétique, mais aussi de contrôler et de faciliter leur propre production et consommation d’énergie renouvelable et de réduire leur facture énergétique.

1.9.

Le CESE invite en particulier à reconnaître la capacité des collectivités locales à stimuler et à coordonner les programmes en faveur de l’efficacité énergétique et souligne le potentiel croissant de la Convention des maires à cet égard.

1.10.

Le CESE insiste sur la nécessité d’encourager la construction et la rénovation des bâtiments, un secteur dont les PME représentent 83 % de l’emploi total (OCDE: Small Businesses, Job Creation and Growth).

1.11.

Le CESE constate qu’en l’absence d’innovation, il sera impossible d’accroître la performance énergétique des bâtiments. L’Union européenne perd sa position dominante dans les technologies énergétiques connexes à faibles émissions de carbone et représente aujourd’hui moins de 15 % des emplois du secteur. Un effort doit être réalisé en matière de formation afin d’adapter les compétences requises pour ces secteurs hautement spécialisés.

1.12.

L’initiative «Financement intelligent pour bâtiments intelligents» — et les possibilités de la mettre en relation avec les ambitions du plan Juncker — constitue une étape positive que le Comité accueille favorablement.

2.1.

La directive à l’examen s’inscrit dans le train de mesures sur «Une énergie propre pour tous les européens», qui vise à donner corps à l’union de l’énergie et à accroître la prise de conscience et la compréhension du fait que la transition vers une énergie propre constitue le secteur de croissance de l’avenir. L’énergie utilisée dans les bâtiments représente 40 % de la consommation énergétique totale de l’Union européenne. Des avancées significatives continuent d’être réalisées en matière d’efficacité énergétique des bâtiments, et ce aussi bien dans les nouvelles constructions que dans la modernisation des bâtiments existants. Si ces progrès ont notamment été encouragés par quinze années d’intervention législative au niveau de l’Union, les possibilités d’amélioration n’en restent pas moins considérables en ce qui concerne l’efficacité et les autres avancées dans le domaine social.

2.2.

En dépit des progrès technologiques, de l’existence d’un ensemble de données qui sous-tendent les efforts en la matière et du recours aux fonds publics disponibles par l’intermédiaire des instruments financiers, les taux d’amélioration du parc immobilier existant n’ont pas sensiblement augmenté: 75 % des bâtiments au sein de l’Union européenne restent inefficaces sur le plan énergétique.

2.3.

Si les effets du changement climatique à l’échelle mondiale et la volonté de consolider la politique énergétique européenne ont poussé à agir plus rapidement, certaines questions complexes et fondamentales restent non résolues et l’on aurait pu espérer des avancées plus conséquentes. En l’absence d’actions en ce sens, les objectifs climatiques et énergétiques à l’horizon 2030 et 2050 seront extrêmement difficiles à atteindre. Il existe un potentiel de réduction de la consommation énergétique des bâtiments de 5 à 6 % et de diminution de leurs émissions de CO2 d’environ 5 %. Or, alors que 0,4 à 1,2 % seulement du parc immobilier est rénové ou amélioré chaque année, il apparaît clairement que le processus doit être accéléré.

2.4.

La directive à l’examen modifie la précédente directive de 2010 sur le même sujet, qui constitue elle-même une refonte de la directive de 2002. La refonte de 2010 a apporté certaines modifications tout à fait substantielles au texte de 2002. En particulier, elle a reconnu l’importance croissante du rôle de l’efficacité énergétique dans l’environnement bâti et dans la contribution aux objectifs stratégiques; elle a pris en considération les avancées dans le domaine des connaissances techniques, en procédant à des ajustements à la lumière de l’expérience pratique accumulée pendant huit ans, et a insisté sur la nécessité vitale de régulariser et d’améliorer l’approche des États membres à l’égard de ces questions.

2.5.

L’actuelle proposition de révision suit la même approche, bien qu’elle soit nettement plus limitée que la précédente directive. Elle prévoit en particulier l’intégration des stratégies à long terme de rénovation des bâtiments, l’utilisation des technologies intelligentes dans les bâtiments et la rationalisation des règles existantes. Elle fait suite à une évaluation approfondie de la directive de 2010 et à une analyse d’impact détaillée des pistes d’action ultérieure envisageables. Essentiellement pour des raisons de coûts à court terme, d’impact sur la subsidiarité et de réalisme politique, l’option stratégique III, axée sur des mesures à forte incidence, a été rejetée au profit de l’option II, prévoyant un moindre niveau de réalisations potentielles.

2.6.

Toutes les parties prenantes souhaitent cependant parvenir à des améliorations ambitieuses. Le secteur fournit 18 millions d’emplois directs et contribue pour environ 9 % au PIB de l’Union européenne; le défi est de trouver un juste équilibre entre, d’une part, le caractère abordable et les exigences des marchés de l’immobilier résidentiel et commercial et, d’autre part, les objectifs sociaux et climatiques.

3.1.

La directive consiste en une série de modifications qui renforcent les dispositions de la directive 2010/31/UE en vigueur et en simplifient certains aspects. Ses points essentiels sont les suivants:

4.1.

Le CESE apprécie que l’accent continue d’être mis sur l’efficacité énergétique des bâtiments mais s’inquiète particulièrement du traitement inadéquat de la précarité énergétique, qui est largement reconnue comme une préoccupation sociale majeure et que le Comité a lui-même définie comme telle dans ses précédents avis (1).

4.2.

Une approche plus large et plus ambitieuse est nécessaire. Les objectifs en matière de réduction des émissions et d’efficacité énergétique déjà fixés par l’Union européenne, et l’entrée en vigueur en octobre 2016 de l’accord de Paris, aux aspirations élevées, exigent des actions plus résolues, étant donné notamment que l’historique des précédentes propositions, qui n’ont pas été suffisamment respectées, montre que les bâtiments restent un secteur où beaucoup reste à faire.

4.3.

Le Comité émet certaines réserves quant au choix de l’option II (telle que définie dans l’analyse d’impact) comme fondement de cet exercice de modification de la législation. Bien que l’option stratégique III implique un niveau d’action obligatoire nettement supérieur à ce qui constitue le niveau optimal en fonction des coûts — une position à laquelle le CESE ne peut souscrire –, il est clair que les ambitions sensiblement plus élevées de l’option III, dont les effets sur les objectifs climatiques, sociaux et d’efficacité sont deux à trois fois supérieurs, sont sans doute nécessaires pour créer une trajectoire à long terme permettant d’atteindre l’objectif visé par l’accord de Paris. En conséquence, les États membres, dans leurs plans nationaux, devront chercher à atteindre les objectifs plus élevés énoncés dans l’option stratégique III (telle qu’exposée dans l’analyse d’impact qui accompagne la communication de la Commission européenne), tout en restant dans les limites de l’approche législative définie dans l’option II.

4.4.

Une analyse récente des stratégies de rénovation des bâtiments mises en œuvre par les États membres présente des résultats globalement positifs (JRC 2016: Synthesis Report on the assessment of Member States’ building renovation strategies). Cette question est couverte par la directive relative à l’efficacité énergétique, mais il n’existe à l’heure actuelle aucune norme commune sur ce qui constitue une «rénovation». Il serait utile d’inclure dans la directive sur la performance énergétique des bâtiments une obligation de proposer des objectifs sectoriels spécifiques ainsi qu’une méthode de référence pour la mesure des améliorations, assortie d’un seuil d’admissibilité ouvrant l’accès à une aide à la «rénovation». Il conviendrait d’accompagner ces objectifs de lignes directrices concrètes en vue d’atteindre des niveaux minimaux de performance en matière d’efficacité énergétique dans le cadre de la rénovation des bâtiments publics et commerciaux.

4.5.

La directive étend les exigences relatives à une base de données nationale en lien avec les certificats de performance énergétique; il pourrait par ailleurs être utile de disposer d’une base de données européenne accessible au public, contenant des données nationales anonymisées sur les stratégies nationales de rénovation, qui pourrait être liée à la plateforme de communication en ligne proposée dans le règlement sur la gouvernance de l’union de l’énergie. Parallèlement, la directive devrait contenir des orientations claires concernant la comparaison des méthodes de calcul, qui faciliterait à son tour la comparabilité des certificats de performance énergétique.

4.6.

Bien que rien ne justifie que les plans nationaux ne couvrent pas ce domaine, la directive ne propose aucune nouvelle manière d’inciter les bailleurs sociaux privés et non municipaux à investir dans la rénovation du bâti ancien. Lorsque les locataires paient directement leurs factures énergétiques, les propriétaires ne perçoivent souvent pas le bénéfice économique qu’ils peuvent eux-mêmes tirer d’une amélioration de l’efficacité énergétique des bâtiments. Dans certains pays, le secteur de la location résidentielle représente une part considérable du parc de logements. La performance énergétique des bâtiments a une incidence majeure sur l’accessibilité financière des logements et la précarité énergétique. La disponibilité d’instruments financiers qui soutiennent la rénovation est dès lors essentielle. Les prêts pour des projets complexes d’amélioration de l’efficacité énergétique d’immeubles à appartements sont principalement ouverts aux municipalités, aux associations de propriétaires et aux propriétaires. Des conditions contractuelles et de financement prohibitives et les difficultés d’accès au crédit constituent cependant un obstacle pour de nombreuses personnes.

4.7.

L’encouragement des emprunts hypothécaires «verts» est une mesure qui devrait être soutenue dans la directive. Il importe également de faciliter le regroupement des petits programmes de rénovation et de renforcement de l’efficacité constituant des bonnes pratiques en des cadres plus larges, ce qui permettrait de recourir à des formules de financement.

4.8.

La stratégie de 2016 en matière de chauffage et de refroidissement [COM(2016) 51 final] accordait une attention particulière aux bénéfices que permettraient d’engranger la rénovation et le remplacement des systèmes de chauffage urbain en lien avec les énergies renouvelables. Le chauffage urbain et les solutions urbaines sont généralement considérés comme une composante du système de bâtiment liée à l’infrastructure et nécessitent dès lors un encouragement spécifique pour que cela se reflète dans l’urbanisme, sous la forme d’une prise de position claire dans la directive.

4.9.

Il convient de noter que les objectifs en matière de climat et d’énergie sont associés à des technologies énergétiques à faibles émissions de carbone et à des bâtiments plus durables qui doivent respecter les objectifs d’efficacité énergétique. Ces derniers reposent de plus en plus sur l’utilisation de technologies clés génériques dans les matériaux avancés (métaux non ferreux, acier, verre, matières plastiques, etc.) et, sans innovation, il sera impossible d’accroître la performance énergétique des bâtiments. Environ 5 % des matériaux avancés produits aujourd’hui sont utilisés dans les technologies énergétiques à faibles émissions de carbone et dans des bâtiments plus durables, et ces marchés se développent rapidement.

4.10.

L’Union européenne en tant que telle est en train de perdre sa position dominante dans le domaine des technologies énergétiques à faibles émissions de carbone et représente aujourd’hui moins de 15 % des emplois du secteur (environ 1,1 million d’emplois directs et indirects). Dans le secteur des matériaux avancés nécessaires au développement de ces technologies, l’Union européenne doit également faire face à une concurrence mondiale croissante et, en l’absence de politiques appropriées pour impulser le développement des technologies et stimuler la demande du marché, l’innovation et la production continueront de déserter l’Union européenne. Il ne faut pas négliger non plus la formation en vue de l’acquisition des nouvelles compétences requises pour ces secteurs hautement spécialisés.

4.11.

Le CESE est favorable à l’émergence de solutions d’électromobilité en vue de parvenir à une décarbonation plus large de l’économie, mais s’interroge sur la nécessité de proposer des mesures aussi détaillées et sur leur incidence concernant l’accessibilité financière des logements et des bâtiments commerciaux ainsi que la liberté de choix des autorités publiques quant aux moyens de parvenir à l’électromobilité. Bien qu’il soit évoqué dans l’exposé des motifs, un autre domaine important et complémentaire, celui du stockage de l’énergie, n’est pas détaillé dans la directive, alors même que cette technologie pourrait connaître un développement rapide et devenir bientôt abordable.

4.12.

De même, la croissance manifeste de la production décentralisée d’énergies renouvelables crée des possibilités d’intégration avec les mesures en matière d’efficacité énergétique pour les bâtiments non reliés au réseau de distribution de gaz et un mouvement en faveur des énergies renouvelables pour le chauffage et le refroidissement. Il convient de promouvoir spécifiquement de telles évolutions.

4.13.

Les modifications visant à renforcer l’engagement en faveur des bâtiments intelligents (qu’ils soient publics, commerciaux ou résidentiels) sont relativement modestes et devraient être à la fois précisées et élargies.

4.14.

La proposition d’introduire un «indicateur d’intelligence» pour mesurer la capacité d’un bâtiment à utiliser les TIC et les systèmes électroniques afin d’optimiser son fonctionnement et ses interactions avec le réseau mérite d’être explicitée, mais le principe est néanmoins bienvenu. L’objectif devrait être de développer un indicateur transparent et éloquent qui apporte une valeur ajoutée au certificat de performance énergétique, mais sans imposer de collecte de données ou de charges analytiques qui ne se justifient pas. Un tel indicateur doit refléter la capacité des occupants d’un bâtiment non seulement d’en évaluer l’efficacité énergétique, mais aussi de contrôler et de faciliter leur propre production et consommation d’énergie renouvelable et de réduire leur facture énergétique.

4.15.

La précarité énergétique est considérée comme une question qu’il convient de traiter en fixant des jalons pour le recensement des progrès en matière de décarbonation du parc immobilier. La directive ne fournit cependant aucun cadre stratégique pour soutenir l’élaboration d’une approche de la précarité énergétique qui soit efficace sur le plan des coûts, l’une des causes qui contribuent à cette précarité étant l’inefficacité énergétique des bâtiments résidentiels. Le CESE estime qu’une telle démarche pourrait s’inscrire dans le cadre de cette directive et propose d’inclure un nouvel ensemble de modifications sur cette question en lien avec les articles concernés de la directive de 2012. Celles-ci soutiendraient les dispositions de la proposition de règlement sur la gouvernance de l’union de l’énergie qui imposent aux États membres d’évaluer et de détailler des politiques, mesures et actions visant à traiter la précarité énergétique.

4.16.

Le CESE recommande dès lors que la directive fournisse des critères à intégrer dans une définition de référence de la précarité énergétique et qu’elle propose sa propre définition de référence. Les États membres ne seraient pas contraints de l’adopter à des fins internes, mais elle illustrerait les critères sur la base desquels les plans nationaux en matière d’énergie et de climat seraient tenus de faire rapport. Ce type de définition a permis à certains pays d’évaluer les progrès — ou les régressions — en matière de lutte contre la précarité énergétique, mais le CESE reconnaît que les multiples facteurs qui sont à l’origine du problème peuvent exiger d’accorder la priorité à certains facteurs nationaux.

4.17.

Par conséquent, le CESE demande instamment aux États membres d’adopter une approche pleinement coordonnée de la précarité énergétique, qui intègre une compréhension du rôle et des effets non seulement de l’efficacité énergétique des bâtiments, mais aussi des interventions financières (y compris les tarifs sociaux et les méthodes d’atténuation de la précarité), des conseils aux consommateurs quant au choix de leur fournisseur et du mode de tarification, ainsi que des informations sur les mesures simples permettant d’économiser l’énergie. Pour une efficacité maximale, il est essentiel que les conseils soient fournis et que les mesures soient coordonnées par l’intermédiaire d’un «guichet unique» ou d’une agence qui agisse en toute indépendance et mette l’accent sur le consommateur.

4.18.

Plusieurs études indépendantes et rapports de la Commission ont souligné les différences de vitesse et d’efficacité avec lesquelles les États membres appliquent les dispositions de la directive sur la performance énergétique des bâtiments. Les questions soulevées portent notamment sur les points suivants:

4.19.

Le Comité constate que dans la période de programmation 2014-2020, les Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI), et en particulier les fonds de la politique de cohésion, sont amenés à jouer un rôle majeur en ce qui concerne la rénovation et la construction des bâtiments. À l’heure actuelle, il existe de nombreux obstacles à surmonter, principalement l’accès limité aux financements, les coûts initiaux élevés, les périodes d’amortissement relativement longues, la perception d’un risque de crédit plus élevé en lien avec les investissements dans les énergies durables, l’existence de priorités concurrentes pour les propriétaires de biens immobiliers, etc. (Commission européenne: Technical guidance — Financing the energy renovation of buildings with Cohesion Policy funding). L’initiative «Financement intelligent pour bâtiments intelligents» constitue une étape positive pour surmonter certains de ces problèmes, et il existe des possibilités de s’appuyer sur les ambitions du plan Juncker pour mobiliser davantage d’investissements dans ce domaine.

4.20.

Dans ce contexte, il est essentiel de définir correctement les priorités et les responsabilités à l’échelon local pour faire en sorte que l’utilisation des ressources disponibles du programme produise un maximum d’effet, de manière à aller au-delà des exigences minimales (par exemple les exigences en matière de performance énergétique, les audits énergétiques, etc.) fixées au niveau des États membres, et le niveau de financement fourni devrait augmenter en même temps que le niveau d’ambition.

4.21.

Le CESE relève en particulier le potentiel de la Convention des maires à cet égard. Les signataires de la Convention, qui réunit aujourd’hui plus de 7 000 municipalités, s’engagent à prendre les mesures nécessaires en faveur de l’efficacité énergétique et des énergies renouvelables en adoptant des «plans d’action pour l’énergie durable». La mobilisation des villes, qui abritent la majeure partie de notre environnement bâti, est une initiative locale qui produit ses effets à l’échelle mondiale.

4.22.

Les intentions de la directive ont été largement saluées par la majorité des parties prenantes du secteur de la construction et par les représentants des propriétaires et des locataires, pour les bâtiments à vocation aussi bien commerciale que résidentielle. Néanmoins, un esprit de coopération, de dialogue et d’engagement positif sera nécessaire pour poursuivre les progrès déjà réalisés en matière d’efficacité énergétique.