Avis du Comité économique et social européen sur «Un partenariat renouvelé avec les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique» [JOIN(2016) 52 final]

11.4.2018

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 129/76

Rapporteure:

Mme Brenda KING

1.1.

L’accord de partenariat de Cotonou entre l’Union européenne et les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) arrivera à expiration en 2020. Il a formé la base de la coopération et du dialogue en matière de politique, d’économie, de commerce et d’aide au développement.

1.2.

L’Union européenne et les pays ACP ont, chacun de leur côté, engagé des débats pour déterminer quels pourraient être à l’avenir le cadre et les bases de leurs relations. Les priorités qui y seront probablement reprises sont la réduction de la pauvreté, les relations commerciales, la gestion des flux migratoires et la lutte contre le réchauffement planétaire. Le lancement officiel des discussions entre l’Union européenne et les pays ACP devrait avoir lieu au plus tard avant le mois d’août 2018.

1.3.

Le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) et la Commission européenne ont lancé en 2015 une consultation publique en vue de préparer le cadre de l’après-Cotonou et, en novembre 2016, ils ont publié une communication conjointe, dans laquelle ils préconisaient la conclusion d’un accord-cadre définissant des valeurs et des intérêts communs et assorti de partenariats distincts avec chacune des trois régions.

1.4.

Le Comité économique et social européen (ci-après «le CESE» ou «le Comité») accueille favorablement la communication conjointe, tout comme l’option que privilégie la Commission, celle d’un accord-cadre qui serait assorti de priorités régionales spécifiques et revêtirait un cadre juridiquement contraignant. Le CESE a la conviction qu’il est nécessaire de conclure un nouvel accord, mis à jour, qui tienne compte des réalités qui sont apparues, telles que les inquiétudes de l’opinion publique européenne face au danger accru d’attentats terroristes, les flux migratoires perçus comme incontrôlés, le risque de mouvements de réfugiés climatiques en raison de la croissance spectaculaire de la population africaine, la montée en puissance de l’influence exercée par d’autres puissances régionales, ou encore l’action imprévisible du président actuel des États-Unis.

1.5.

Le CESE demande également que la société civile soit mieux intégrée dans le prochain cadre et qu’il lui soit octroyé un rôle plus important, qui aille au-delà de la consultation. Cet aspect est important pour garantir le respect du principe de cohérence des politiques au service du développement.

1.6.

Le CESE se félicite de l’intention affichée de prendre appui sur le programme de développement durable des Nations unies à l’horizon 2030, tout en y intégrant des éléments caractéristiques des Fonds européens de développement. Cette démarche vient compléter le nouveau consensus européen pour le développement, qui s’est assigné pour objectif essentiel d’éradiquer la pauvreté, en intégrant par ailleurs les dimensions économiques, sociales et environnementales du développement durable. Le Comité déplore cependant que ce programme ne soit pas au cœur du futur accord, où il aurait pu renforcer les principes fondamentaux tels que l’universalité, la gouvernance, ainsi que les interconnexions entre les différents objectifs de développement durable (ODD) et leur indissociabilité.

1.7.

Le CESE estime que tout partenariat futur doit avoir pour fondement un dialogue politique plutôt qu’une relation entre donateurs et bénéficiaires. Il constate que la communication s’inscrit, à juste titre, dans la logique de la stratégie globale de l’Union européenne, mais recommande que toute coopération future entre les pays ACP et l’Union soit également alignée sur les stratégies et objectifs définis par ces pays.

1.8.

Par ailleurs, le CESE recommande que la dimension politique soit renforcée et qu’un solide mécanisme de suivi incluant la société civile soit instauré. Il conviendrait que l’acquis de l’Union européenne en matière de participation de la société civile, y compris le secteur privé (organisations de la société civile ou OSC), à tous les stades du futur partenariat, soit préservé et renforcé, l’intégration des OSC au dialogue politique devant être institutionnalisée.

1.9.

Une enquête réalisée par le CESE auprès des acteurs économiques et sociaux des pays ACP a révélé que pour 82 % d’entre eux, ils étaient favorables à la participation des acteurs non étatiques aux réunions parlementaires et, pour 78 %, aux réunions intergouvernementales, lors desquelles ils devraient par ailleurs être en mesure de présenter des rapports et de formuler des recommandations.

1.10.

Le CESE regrette que la communication conjointe ne reflète pas l’importance des organisations de la société civile, que ce soit au niveau de l’accord-cadre ou dans les trois régions. Il recommande que le futur partenariat comprenne un mécanisme formel visant à associer ces organisations aux exercices de conception, de mise en œuvre, de suivi et de réexamen, ainsi qu’à la phase de négociations à venir. Il est prêt à jouer un rôle central dans ce processus.

1.11.

Le CESE relève l’absence de toute référence au Fonds européen de développement (FED) et suppose que cette situation va changer au terme du cadre financier pluriannuel et du fait de la décision relative à la budgétisation du FED. Le CESE rappelle la recommandation énoncée dans son avis REX/455, selon laquelle il conviendrait, tout en conservant les aspects positifs du FED, de faire que toutes les formes d’aide au développement accordées par l’Union européenne à des pays tiers relèvent du même cadre juridique et soient soumises au même contrôle démocratique de la part du Parlement européen. Il est en outre d’avis que la facilité de soutien à la paix pour l’Afrique et les nouveaux projets dans le domaine de la migration devraient être financés en dehors du FED.

1.12.

Le Comité se félicite de l’accent mis sur le développement humain en tant que priorité spécifique du futur partenariat et estime qu’il devrait constituer une priorité pour les trois régions et être relié aux objectifs de développement durable.

1.13.

Le CESE accueille favorablement la volonté exprimée dans la communication d’assurer pleinement la protection, la promotion et l’instauration de l’égalité entre les hommes et les femmes ainsi que de l’autonomisation des femmes et des jeunes filles, de même que sa reconnaissance de la contribution essentielle que celles-ci apportent à la paix, à la consolidation de l’État, à la croissance économique, au développement technologique, à la réduction de la pauvreté, à la santé et au bien-être, à la culture et au développement humain. Il regrette toutefois que la communication omette de préciser comment ces démarches seront facilitées.

1.14.

Le CESE se félicite que le commerce et les accords de partenariat économique (APE) seront pleinement intégrés dans le nouveau partenariat. Il est d’avis que les accords commerciaux, dont les accords de partenariat économique, devraient prendre pour cadre le programme de développement durable des Nations unies à l’horizon 2030, ainsi que l’accord de Paris (sur le climat).

1.15.

Le CESE préconise que les négociations entre les pays ACP et l’Union européenne en vue de conclure les accords de partenariat économique se déroulent de manière transparente et avec une association de la société civile au processus. Ces accords devraient contenir un chapitre exécutoire consacré au développement durable et associant activement la société civile à leur mise en œuvre, leur suivi et leur évaluation.

1.16.

Le CESE se félicite que le climat soit rangé parmi les principales priorités mais s’inquiète de constater que celles qui ont été définies en matière climatique et environnementale varient de l’une à l’autre des trois régions. Il est également préoccupé par l’accent mis sur les mesures que sont tenus de prendre les pays ACP, en l’absence de toute référence à la responsabilité qui incombe à l’Union européenne en raison de l’empreinte ou de l’incidence qu’elle exerce sur les ressources naturelles et les écosystèmes de ces pays en développement.

2.1.

L’Union européenne (UE) et les 79 pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) ont conclu un vaste accord de coopération internationale, de nature juridiquement contraignante, qui rassemble plus de la moitié des États-nations du monde. Baptisé «accord de partenariat de Cotonou» (APC, ou accord de Cotonou), il a été signé au Bénin en l’an 2000 et vise à renforcer la coopération existant de longue date en matière de politique, de commerce et de développement entre l’Union européenne et les pays ACP. Cet accord a abouti à la création d’une série d’institutions qui facilitent la coopération ACP-UE entre les gouvernements, les fonctionnaires publics, les parlementaires, les collectivités locales et la société civile, y compris le secteur privé. Il s’appuie sur une relation historique entre l’Union européenne et ses anciennes colonies, qui a évolué depuis au gré d’une succession d’accords, lesquels ont commencé avec les accords d’association qu’étaient les conventions de Yaoundé I et II entre la Communauté économique européenne et les anciennes colonies françaises d’Afrique (1963-1975), se sont poursuivis avec les conventions successives de Lomé entre pays ACP et UE, de 1975 à 2000, et ont abouti en dernier lieu à l’accord de partenariat signé à Cotonou (2000).

2.2.

Les conventions de Lomé ont octroyé aux pays ACP un statut juridique grâce auquel ils ont pu se doter d’un modèle de développement et demander un accès privilégié au marché commun. Ce cadre a conféré aux États des Caraïbes et du Pacifique un poids plus important, alors que dans le cadre de conventions bilatérales, ils n’auraient vraisemblablement pas pu bénéficier de ce type de modèle de développement. Même si la pauvreté y a reculé, la part détenue par les pays ACP dans le marché intérieur est tombée de 6,7 % en 1976 à 3 % en 1998.

2.3.

L’accord de Cotonou visait à renforcer le partenariat et se compose de trois piliers: le politique, le commercial et celui du développement durable. L’objectif premier de cet accord à caractère global était de stimuler le développement des pays ACP et de les encourager par ailleurs à diversifier leurs économies, en créant un environnement propice à l’entreprise et à l’investissement.

3.1.

L’accord de Cotonou arrivant à échéance en 2020, la Commission européenne et la haute représentante de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ont publié une communication conjointe, datée du 22 novembre 2016. Le texte propose trois options, sur la base des résultats d’une consultation publique lancée le 6 octobre 2015. La première préconise de renouveler l’accord de partenariat de Cotonou passé avec les pays ACP. Si elle aurait eu pour avantage d’en conserver le format, elle n’aurait pas débouché sur un accord qui prenne en compte les priorités spécifiques relevées par les parties concernées. En outre, elle n’aurait pas pris en considération les changements significatifs qui se sont produits depuis l’an 2000, comme l’élargissement de l’Union européenne, les divergences apparues dans les priorités des pays ACP et l’importance croissante des organisations régionales, telles que l’Union africaine.

3.2.

La deuxième option consistait à régionaliser totalement les rapports entre l’Union européenne et les pays ACP. Bien qu’elle eût reflété les disparités entre les trois régions concernées, cette approche aurait ignoré le souhait de rester unis qu’avaient exprimé ces États, tout comme l’aspiration mutuelle d’utiliser le cadre UE-ACP pour peser dans les enceintes internationales.

3.3.

C’est la troisième piste qui a été privilégiée, et semble avoir fait consensus auprès de toutes les parties. Dans ce cas, la révision de l’accord se traduira par la conclusion d’un accord-cadre commun assorti de trois piliers régionaux: «la troisième option consiste en un accord avec les pays partenaires, comprenant trois partenariats régionaux distincts avec l’Afrique, les Caraïbes et le Pacifique, avec la possibilité d’impliquer plus étroitement d’autres pays, dans un cadre commun. Ce cadre définirait les valeurs communes, les principes, les éléments essentiels et les intérêts qui sous-tendent la coopération entre les parties, en exploitant l’acquis considérable de l’APC. Il prévoirait aussi des mécanismes spécifiques de coopération sur la scène mondiale. Les trois partenariats régionaux exploiteraient et intégreraient ceux qui existent déjà (par exemple, la stratégie commune UE-Afrique) et établiraient les priorités et les actions axées sur les spécificités du programme du partenariat avec chacune des trois régions.» Cette structure institutionnelle proposée par la Commission et composée de trois partenariats régionaux distincts avec l’Afrique, les Caraïbes et le Pacifique, qui s’inscriraient dans un cadre commun, préserve l’acquis et les avantages du format UE-ACP, tout en autorisant des initiatives de développement différenciées selon les régions. En outre, l’option ici privilégiée donne la possibilité d’inclure ultérieurement d’autres États que les ACP, comme les autres pays les moins avancés (PMA) ou les États d’Afrique du Nord.

3.4.

Le CESE approuve la Commission européenne quand elle entend donner au partenariat un caractère juridiquement contraignant, tout en préservant sa souplesse et sa réactivité pour qu’il puisse s’adapter à un environnement en constante évolution. Il recommande que l’accord qui succédera à celui de Cotonou définisse clairement cette notion de «juridiquement contraignant» et qu’il comporte des mécanismes de consultation et de sanctions, en cas de violation des droits de l’homme, des principes démocratiques et, en particulier, de l’État de droit. Il relève que les pays ACP sont favorables à ce que le futur accord soit contraignant au plan juridique (1), et il estime qu’il s’agirait là d’une garantie de prévisibilité, de transparence et de responsabilité réciproque.

3.5.

Qu’il s’agisse du programme de développement durable à l’horizon 2030, de l’accord de Paris sur les changements climatiques, du programme d’action d’Addis-Abeba, ou du cadre de Sendai et du programme pour les villes élaboré par les Nations unies, plusieurs dispositifs internationaux d’encadrement adoptés récemment donnent la possibilité d’intégrer ces éléments dans un nouvel accord, engageant ses parties prenantes sur la voie d’un développement durable qui bénéficie aux populations, assure la prospérité et préserve notre planète. Le futur partenariat devrait s’appuyer sur ces cadres et engagements internationaux et en assurer la mise en œuvre selon une approche intégrée, inclusive et durable.

3.6.

Il conviendrait que l’accord qui sera conclu accorde la priorité au développement humain, en tenant compte du double impact de la croissance démographique exponentielle et du dérèglement climatique que subissent les pays ACP. Cette situation entraînera son lot de défis sur le plan de la nutrition et de la sécurité alimentaire, de la protection de l’environnement et de la recherche de la prospérité pour tous.

3.7.

La cohérence des politiques au service du développement devrait être un élément clé du futur partenariat, garantissant que toutes les politiques internes et externes de l’Union européenne contribuent au développement durable au sein de l’Union européenne et à l’échelle mondiale.

4.1.1.

Le CESE se félicite que l’article 6 de l’APC soutienne la participation des acteurs non étatiques, en reconnaissant qu’ils jouent un rôle essentiel dans le partenariat. Toutefois, malgré la reconnaissance de l’importance que revêt le dialogue politique pour favoriser la participation de la société civile au processus de développement, il regrette que la coopération soit restée à ce point axée sur les gouvernements. Il existe néanmoins certaines exceptions, à savoir l’Assemblée parlementaire paritaire ACP-UE, l’Assemblée parlementaire Cariforum-UE, le comité consultatif Cariforum-UE et le comité Cariforum-UE «Commerce et développement». Elles pourraient cependant être davantage encouragées à l’avenir.

4.1.2.

Le CESE réaffirme le rôle fondamental que jouent les acteurs non étatiques dans les relations entre les pays ACP et l’Union européenne, que ce soit tout au long du processus de développement durable ou dans le cadre du suivi des accords de partenariat économique. Le programme de développement durable des Nations unies à l’horizon 2030 reconnaît le rôle de la société civile, lorsqu’il affirme que «l’ampleur et la portée du nouveau programme appellent un partenariat mondial revitalisé qui en assurera la mise en œuvre. […] Il facilitera un engagement mondial fort au service de la réalisation de tous les objectifs et cibles, rassemblant ainsi les gouvernements, le secteur privé, la société civile, le système des Nations unies et les autres acteurs concernés et mobilisant toutes les ressources disponibles».

4.1.3.

Le CESE constate avec regret qu’un certain nombre de pays ACP et, depuis peu, d’États membres de l’Union européenne sont en train de mettre en place des législations restrictives visant à limiter l’activité des acteurs non étatiques, débouchant, dans certains cas, sur des conséquences préjudiciables à la participation active des organisations de la société civile. L’indice de développement OSC 2016 (2) indique que, dans de nombreux pays d’Afrique subsaharienne, les organisations de la société civile sont confrontées à des restrictions accrues ou à des menaces de restrictions de leur travail, notamment lorsqu’elles sont actives dans le domaine de la sensibilisation et des droits de l’homme.

4.1.4.

Le CESE recommande que le nouveau cadre qui sera adopté renforce la légitimité des organisations de la société civile en particulier et des acteurs non étatiques en général, s’agissant de parties prenantes des plus indispensables dans les processus d’élaboration des politiques, en incluant ces organisations, qu’elles soient originaires des pays ACP ou de l’Union européenne, dans les principes juridiquement contraignants de l’accord. Une telle démarche devrait notamment comporter un cadre structuré entre ces organisations et l’ensemble des institutions conjointes ACP-UE. Le Comité plaide dès lors en faveur d’un renforcement des engagements techniques et financiers pour encourager et renforcer la participation active des organisations de la société civile.

4.2.1.

En vertu de la convention de Lomé IV, les pays ACP ont bénéficié de préférences non réciproques, que l’Union européenne leur a accordées de manière unilatérale afin qu’ils puissent exporter leurs productions dans le marché commun et qui ont été complétées par un dispositif compensant les pertes de revenus d’exportation subies en cas de fluctuations des taux de change ou de catastrophes naturelles. Ce système ayant été jugé contraire au principe de la «nation la plus favorisée» énoncé par l’Organisation mondiale du commerce (OMC), les accords de partenariat économique (APE) ont alors été conçus pour surmonter cet obstacle, de manière à donner aux pays ACP la possibilité de s’intégrer dans l’économie mondiale.

4.2.2.

En conséquence, l’Union européenne a négocié des APE avec les six régions qui composent les 79 pays ACP, avec pour objectif d’établir, en matière de commerce et de développement, des partenariats communs soutenus par une aide au développement. De 2000 à 2008, l’accès au marché européen a été assuré par la préférence nationale non réciproque, qui comportait un dispositif de dérogations aux règles de l’OMC. À partir de 2008, des accords de libre-échange ont été signés dans le cadre des APE mais la récolte des signatures nécessaires et l’étape subséquente de mise en œuvre se sont avérées un parcours du combattant, qui n’est pas encore terminé. Six de ces accords de partenariat économique ont été conclus mais dans la plupart des cas, le processus de ratification a buté sur des obstacles. En 2007, l’Europe a procédé à la signature du premier de ces accords, qui la lie à 15 pays des Caraïbes et est entré provisoirement en vigueur en décembre 2008. Les résultats ont été plus mitigés en Afrique. En 2014, un accord a été dégagé avec 16 États d’Afrique de l’Ouest, ainsi qu’avec deux organisations régionales, la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (Cedeao) et l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), et avec la Communauté de l’Afrique de l’Est, mais les textes sont encore en cours de ratification. Les pays de la Communauté de développement de l’Afrique australe (CDAA) ont signé un APE en 2016. Enfin, l’APE intérimaire entre l’Europe et les pays du Pacifique a été paraphé en 2009 par la Papouasie — Nouvelle-Guinée et les îles Fidji, ces deux États assurant la majeure partie des échanges entre l’Union et la zone du Pacifique.

4.2.3.

L’accord de Cotonou comporte donc une importante dimension commerciale. En 2012, effectivement, l’Union européenne arrivait en deuxième place, après les États-Unis, sur la liste des principaux partenaires commerciaux des pays ACP. Elle précédait ainsi le Venezuela, la Chine, le Brésil, le Canada et l’Inde. L’Union compte pour 12,1 % des échanges des pays ACP, moins que les États-Unis (35,7 %) mais davantage que la Chine (6,9 %) (3).

4.2.4.

Selon le Centre du commerce international, la part de marché des pays ACP dans l’économie mondiale a augmenté, passant de 1,4 à 1,7 % entre 2003 et 2012, tandis que sur la même période, celle de l’Union européenne à 28 États membres dans les ACP a également crû, de 10,9 à 11,5 %. Depuis 2010, néanmoins, les États ACP ont été touchés par les effets de la crise économique de 2008, entraînant un reflux dans la valeur totale de leurs échanges de biens. En 2015, leurs exportations se sont montées à 320,7 milliards de dollars, contre 495,1 en 2011, tandis que leurs importations se chiffraient à 439,6 milliards, à comparer avec les 500,2 milliards de 2014.

4.2.5.

Le CESE préconise que la révision de l’accord de Cotonou s’emploie à remettre ce groupe d’États sur la voie du développement des échanges commerciaux, étant donné qu’il compte encore dans ses rangs 80 % des pays les moins avancés. Le Comité relève également que l’agriculture représente 90 % des exportations des pays ACP et qu’elle emploie la majeure partie de leur population active. En moyenne, 20 % de leur richesse nationale provient des revenus agricoles, avec de très fortes variations de l’un à l’autre. Ainsi, la moitié du PIB du Tchad est assurée par la production agricole, contre 1 %, en chiffres moyens, dans les Caraïbes (4).

4.2.6.

Commerce et intégration régionale: l’accord de partenariat économique vise à favoriser l’intégration régionale et part du principe qu’une plus grande intégration régionale stimule les capacités commerciales, lesquelles favorisent à leur tour la croissance, l’emploi et le développement économique. Pour faciliter les échanges intra-ACP, il y a lieu d’investir dans les infrastructures, dont l’énergie propre, pour aider ces pays à progresser vers la production et l’exportation de produits intermédiaires et produits finis et à remonter ainsi dans les maillons de la chaîne de valeur mondiale (CVM). Pour ce faire, il est également nécessaire qu’ils disposent d’une industrie efficace du transport maritime. Aussi le CESE recommande-t-il que ce secteur soit repris dans le programme d’action de l’Union européenne en matière de commerce et de développement.

4.2.7.

Commerce et développement durable: le futur partenariat devrait inscrire le commerce et les accords de partenariat économique dans le cadre du programme de développement durable à l’horizon 2030 et de l’accord de Paris. Il conviendrait que les accords de partenariat économique contiennent un chapitre exécutoire consacré au développement durable, prévoyant un cadre formel et structuré pour l’inclusion des organisations de la société civile. Les futures négociations entre les pays ACP et l’Union européenne devraient se dérouler de manière transparente, en associant les organisations de la société civile au suivi des négociations, ainsi qu’à la mise en œuvre et au suivi de l’accord.

4.3.1.

Les instruments et méthodes de coopération ont vocation à mettre en œuvre les principes des accords de partenariat économique, en insistant sur les résultats, le partenariat et l’appropriation. La programmation et la mise en œuvre du Fonds européen de développement (FED) sont donc conçues comme une responsabilité commune.

4.3.2.

Le FED est directement financé au moyen de contributions volontaires versées par les États membres de l’Union européenne en dehors du budget européen, mais sa négociation s’effectue parallèlement à celle d’autres instruments de financement extérieur de l’Union européenne afin de garantir une cohérence. Il est géré par la Commission européenne et la Banque européenne d’investissement (BEI). La BEI gère l’instrument d’investissement et fournit des prêts, garanties et fonds, provenant à la fois du FED et de ses ressources propres, aux entreprises privées situées dans les pays ACP qui ont des projets à court et à long terme, dans le secteur privé comme dans le secteur public.

4.3.3.

La dotation totale du FED a augmenté, bien qu’elle soit susceptible de diminuer à la suite du Brexit, mais il a gardé son caractère intergouvernemental et sa structure de gouvernance, grâce à quoi il est devenu l’élément le plus important de la coopération au développement de l’Union européenne, si l’on excepte le cadre financier pluriannuel (CFP). La spécificité de l’histoire du FED et son statut juridique, ainsi que son assise intergouvernementale, font que le Parlement européen n’a aucun pouvoir de codécision le concernant. La commission du développement du Parlement européen participe aux discussions de politique générale et est un acteur important des accords de partenariat économique. L’Assemblée parlementaire paritaire a également le pouvoir d’exercer un contrôle parlementaire sur les dotations que le FED alloue aux programmes indicatifs nationaux (PIN) et régionaux (PIR).

4.3.4.

FED et budgétisation — Grâce à la procédure de décharge spéciale, le Parlement européen accorde à la Commission européenne une décharge concernant sa gestion et sa mise en œuvre du FED. La budgétisation — c’est-à-dire l’intégration du FED dans le budget de l’Union européenne — reste une source de tension entre le Parlement européen et le Conseil, bien que la Commission ait proposé à plusieurs occasions que ledit fonds soit intégré au budget de l’Union.

4.3.5.

Le CESE estime que toutes les formes d’aide accordées par l’Union européenne à des pays tiers devraient relever du même cadre juridique et être soumises aux mêmes contrôles démocratiques de la part du Parlement européen. Il demande dès lors que le FED soit englobé dans le budget de l’Union européenne mais que ses aspects positifs, comme la réciprocité et la responsabilité mutuelle, soient préservés. Cette incorporation devrait aboutir à une politique de l’Union plus cohérente en matière de développement.