Avis du Comité économique et social européen «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — L’examen de la mise en œuvre de la politique environnementale de l’Union européenne: défis communs et comment conjuguer nos efforts pour produire de meilleurs résultats» [COM(2017) 63 final]

13.10.2017

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 345/114

Rapporteur:

M. Mihai MANOLIU

1.1.

De l’avis du CESE, l’examen de la mise en œuvre de la politique environnementale de l’Union européenne (Environmental Implementation Review — EIR) révèle que, dans de nombreux États membres, l’application insuffisante, fragmentée et inégale de la législation environnementale européenne constitue un problème sérieux. Derrière les causes profondes de cette mise en œuvre lacunaire que l’EIR met en avant, il semblerait qu’il y ait, de la part de nombreux gouvernements des États membres, un manque de volonté politique de faire de l’amélioration notable de cette mise en œuvre une priorité et de fournir des ressources suffisantes à cette fin. Les rapports par pays relatifs à l’EIR montrent clairement l’étendue des efforts que l’Union européenne doit consentir pour atteindre les objectifs et les étapes fixés dans le cadre du septième programme d’action pour l’environnement (7e PAE), à savoir:

1.2.

Le CESE souligne que la mise en œuvre adéquate de l’acquis environnemental de l’Union européenne est dans l’intérêt des citoyens européens et présente de véritables avantages sur le plan économique et social. La santé des citoyens exige un environnement sain. Des écosystèmes qui fonctionnent sont une condition préalable pour les activités agricoles et nombre d’autres activités économiques. Une mise en œuvre homogène des normes environnementales dans l’ensemble des États membres garantit des conditions de concurrence équitables pour les entreprises. Convertir l’économie à des pratiques responsables sur le plan de l’environnement présente un potentiel important pour la modernisation et l’innovation économiques, les débouchés commerciaux et les possibilités d’emploi ainsi que de bonnes conditions de travail.

1.3.

La mise en œuvre relève principalement de la compétence des États membres, alors que la Commission joue un rôle important pour garantir que cette mise en œuvre s’opère d’une manière appropriée et homogène. La volonté politique, l’intégration des politiques environnementales et des autres politiques et la participation active de la société civile dans les processus de décision et de réexamen sont des conditions préalables essentielles à la mise en œuvre réussie de la législation environnementale au niveau des États membres.

1.4.

Les citoyens européens apprécient le fait que l’Union européenne soit dotée de normes environnementales élevées. Or, la mise en œuvre lacunaire de ces normes sape la crédibilité de l’Union européenne du point de vue de sa capacité à s’assurer qu’elles sont appliquées de manière uniforme par tous ses États membres.

1.5.

Le CESE accueille favorablement l’EIR en tant qu’il constitue une nouvelle approche et une étape importante d’un processus continu visant à faire en sorte que la Commission et les États membres s’engagent conjointement à améliorer la mise en œuvre des politiques et de la législation en matière d’environnement. Il convient de poursuivre ce processus en accordant l’attention requise aux synergies, à la globalité de l’approche, à la transparence et à l’inclusivité.

1.6.

Le CESE approuve l’approche stratégique intégrée de l’EIR et souligne qu’elle doit aussi s’appliquer à l’intégration des politiques environnementales et sociales. La mise en œuvre des objectifs environnementaux ne pourra être améliorée qu’à la condition de se pencher attentivement sur leurs incidences sociales — à savoir leurs conséquences pour le marché du travail et les consommateurs, notamment les groupes vulnérables — et de les prendre en compte de manière proactive. Les instruments fondés sur le marché, par exemple les réformes de la fiscalité environnementale, constituent des outils importants pour atteindre les objectifs établis dans les réglementations relatives à l’environnement. Dans ce contexte, le CESE souligne qu’il faut mettre à exécution les engagements pris en faveur de la suppression progressive des subventions préjudiciables à l’environnement.

1.7.

Il conviendra, dans les années à venir, de développer encore l’EIR en étendant son champ d’application à d’autres domaines de la législation pertinents du point de vue de l’environnement, tels que la réglementation relative au climat et aux produits chimiques.

1.8.

Il convient d’envisager la mise en œuvre de la politique environnementale conjointement avec celle d’autres domaines d’action, de manière intégrée. Afin de faciliter l’émergence de solutions transversales, il conviendrait d’organiser des discussions communes entre le Conseil «Environnement» et d’autres formations du Conseil. Il convient de clarifier plus avant la relation entre le semestre européen et l’EIR afin de garantir que le potentiel des différents instruments existants soit exploité de manière optimale.

1.9.

Le CESE salue les efforts déployés par la Commission pour instaurer des dialogues structurés avec les gouvernements des États membres sur la base des conclusions des rapports par pays. Pour être efficaces, ces dialogues doivent être transparents et déboucher sur des conclusions et un suivi clairs. Il conviendrait d’envisager et d’établir, à destination de toutes les parties associées, un ensemble de conditions préalables pour des processus de dialogue efficaces.

1.10.

Le CESE fait valoir que la mise en œuvre efficace des mesures de protection de l’environnement dépend en partie de l’octroi d’un rôle actif à la société civile — employeurs, salariés et autres représentants de la société — en permettant aux citoyens d’assumer des fonctions de contrôle de la bonne application de la législation en matière d’environnement par le libre accès à l’information environnementale, la participation à l’élaboration de la politique en la matière et l’accès à la justice. Les citoyens doivent avoir accès à des rapports exacts concernant la mise en œuvre de la législation environnementale à l’endroit où ils vivent ou travaillent. Toutes les évolutions positives en matière de protection de l’environnement ont eu lieu également grâce à la participation substantielle de la société civile, véritable gardienne de la démocratie.

1.11.

Le CESE regrette que l’EIR ne tienne pas suffisamment compte du rôle central joué par la société civile. Une participation plus forte de celle-ci serait de nature à renforcer le projet EIR. Les organisations de la société civile au niveau national doivent être mises en mesure de contribuer, par leurs connaissances et leurs compétences, aux rapports par pays ainsi qu’aux dialogues structurés nationaux et à leur suivi. Le CESE se dit prêt à faciliter le dialogue de la société civile au niveau de l’Union européenne.

2.1.

En mai 2016, la Commission a lancé l’examen de la mise en œuvre de la politique environnementale (Environmental Implementation Review — EIR) (1) afin d’améliorer la mise en œuvre de la législation environnementale dans les États membres de l’Union européenne. L’EIR est un instrument politique coopératif basé sur l’information qui n’introduit pas d’exigences légales ni d’obligation de déclaration. Il a été conçu pour être un processus continu comprenant des rapports par pays bisannuels réalisés par la Commission et des dialogues avec les États membres.

2.2.

En février 2017, la Commission a publié la première série de 28 rapports par État membre ainsi qu’une communication sur l’EIR comprenant un résumé des résultats et conclusions et la liste des mesures que la Commission entend adopter.

3.1.

L’Union européenne dispose d’un acquis complet en matière de législation environnementale. Toutefois, sa mise en œuvre adéquate constitue un sérieux problème. Les rapports par pays relatifs à l’EIR montrent que l’application de la législation environnementale dans les États membres de l’Union est fragmentée et inégale. L’EIR décrit correctement les effets positifs d’une mise en œuvre adéquate de cette législation en termes de qualité de vie pour les citoyens européens, de conditions de concurrence équitables pour les entreprises et de création d’emplois (2). Les coûts de non-application sont estimés à 50 milliards d’EUR par an (3).

3.2.

Le septième programme d’action pour l’environnement (7e PAE), adopté par le Parlement européen et le Conseil en 2013 (4), a fait de l’amélioration de la mise en œuvre de la législation une de ses priorités essentielles. Le CESE se félicite que la Commission concrétise ce vœu à travers l’EIR.

3.3.

Les rapports par pays reprennent de manière synthétique des informations qui ne sont pas complètement nouvelles. Toutefois, ils présentent une valeur ajoutée manifeste en ce qu’ils abordent, pour la première fois, les lacunes de mise en œuvre de manière complète et transversale, en prenant en compte les principaux domaines de la législation environnementale et l’ensemble des États membres. Ce nouveau niveau d’évaluation permet d’analyser les causes profondes et les obstacles structurels communs à plusieurs pays, en vue de garantir une meilleure mise en œuvre et de mettre en place des remédiations et des outils de facilitation.

3.4.

L’approche adoptée par l’EIR permet en outre de passer d’une stratégie consistant à réagir à la mise en œuvre insuffisante de la législation par des procédures d’infraction à une stratégie fondée sur des mesures proactives visant à remédier aux causes profondes de cette application lacunaire. Toutefois, la mise en œuvre de la législation de l’Union européenne en matière d’environnement relève principalement de la compétence des États membres. Il faut reconnaître que dans bien des cas, derrière les causes profondes de la mise en œuvre lacunaire que l’EIR met en évidence, se cache le manque de volonté politique dont font preuve de nombreux gouvernements des États membres lorsqu’il s’agit de faire de l’amélioration notable de cette mise en œuvre une priorité et de fournir des ressources suffisantes à cette fin (5). Aussi le CESE apprécierait-il que l’EIR contribue à faire de la nécessité d’améliorer la mise en œuvre une des priorités de l’agenda politique des États membres de l’Union européenne et des réunions du Conseil.

3.5.

La Commission doit remédier à l’application insuffisante de la législation de l’Union européenne par les États membres en recourant à des mesures appropriées et strictes, y compris des procédures d’infraction. Le CESE se dit préoccupé par le fait que de telles mesures n’aient pas été, jusqu’à présent, efficaces. Une des raisons pour lesquelles les citoyens européens apprécient l’Union européenne est qu’elle est dotée de normes environnementales élevées. C’est pourquoi la mise en œuvre médiocre de ces normes sape la crédibilité de l’Union européenne vis-à-vis de ses citoyens.

3.6.

Les rapports par pays constituent une bonne base pour un instaurer un dialogue structuré entre la Commission et chaque État membre; ils donnent en outre aux États membres la possibilité d’apprendre les uns des autres, de recenser les problèmes communs et de tirer les leçons des meilleures pratiques, en vertu du principe suivant lequel le pouvoir réside dans le partage.

3.7.

Les citoyens, les communautés locales et les entreprises étant les véritables acteurs de la concrétisation des mesures environnementales, la société civile doit jouer un rôle actif dans l’EIR. Il est indispensable de faire de la société civile un partenaire dans le cadre de cet effort.

3.8.

Le CESE se félicite que la Commission considère la participation de la société civile comme un atout important pour le suivi de l’EIR. Toutefois, la communication relative à l’EIR est encore vague sur les modalités de cette participation. Il convient de garantir qu’elle ait lieu tout au long du processus de l’EIR, et pas seulement dans sa phase de suivi. C’est un aspect de l’EIR qu’il y aurait lieu de développer.

4.1.1.

Jusqu’à présent, l’EIR concerne les domaines suivants: économie circulaire et gestion des déchets, nature et biodiversité, qualité de l’air, bruit, qualité et gestion de l’eau — soit une large partie des domaines couverts par la législation environnementale. Pour le cycle suivant, il conviendra d’intégrer d’autres secteurs qui sont étroitement liés à ces domaines d’action. Cela concerne en particulier l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à celui-ci, thèmes clés pour de nombreuses politiques en matière d’environnement, notamment la protection de la nature et de la biodiversité et la gestion de l’eau. L’application de la réglementation sur les produits chimiques est essentielle pour un environnement sain, le bien-être et une économie circulaire propre.

4.2.1.

Les rapports par pays donnent un excellent aperçu des défis environnementaux auxquels chaque État membre est confronté et des résultats qu’il obtient dans la mise en œuvre de la législation environnementale. Le CESE se félicite également que les rapports par pays fassent référence aux objectifs de développement durable liés à ces défis. Cela montre que l’amélioration des performances environnementales s’inscrit dans une approche plus large de développement durable, qui vise à atteindre un progrès économique, social et environnemental de manière intégrée, holistique et équilibrée.

4.2.2.

Par ailleurs, les rapports par pays ont une valeur ajoutée pour les citoyens et les organisations de la société civile des différents pays: ils ne se contentent pas de fournir aux parties prenantes non-gouvernementales une vision d’ensemble claire de la situation dans leur pays, mais leur permettent aussi de comparer les résultats de celui-ci avec ceux des autres États membres et de recenser tant les lacunes que les potentialités inexploitées. Les rapports par pays doivent être considérés comme un outil précieux qui permet à la société civile de chaque État membre de l’Union européenne de demander des comptes à son gouvernement pour ce qui est de garantir un environnement sain. Ils permettent à la société civile de faire pression pour une meilleure mise en œuvre de la législation environnementale.

4.2.3.

Ce potentiel pourrait toutefois être renforcé plus avant en associant encore davantage la société civile à l’élaboration des rapports par pays, aux dialogues structurels et au suivi, ainsi qu’à l’examen des rapports au cours du prochain cycle de deux ans. Les organisations de la société civile disposent de connaissances importantes susceptibles de contribuer au recensement des principaux défis environnementaux auxquels leurs pays respectifs sont confrontés. Il serait donc souhaitable qu’elles soient consultées dès le départ.

4.2.4.

Pour faire de l’EIR un processus continu, il importera de suivre les progrès réalisés dans la mise en œuvre des recommandations formulées lors des précédents cycles de rapports par pays et de synthétiser les résultats au cours du cycle EIR suivant.

4.3.1.

Le CESE se félicite que la Commission voie dans l’EIR une possibilité d’analyser les causes profondes communes des défaillances de mise en œuvre. L’évaluation initiale à laquelle procède la communication devrait se poursuivre avec les États membres, en tenant compte de l’expérience directe et des connaissances dont disposent les parties prenantes non-gouvernementales ainsi que des recherches réalisées par les universitaires, les groupes de réflexion et le réseau de l’Union européenne pour l’application et le respect du droit de l’environnement (IMPEL).

4.3.2.

La Commission a déjà recensé d’importantes causes profondes communes: coordination défaillante des autorités locales, régionales et nationales, manque de capacités administratives et financements insuffisants, connaissances et données insuffisantes, défaillance des mécanismes d’assurance de la conformité, et défaut d’intégration et de cohérence des politiques.

4.3.3.

La Commission donne quelques pistes pour améliorer la coordination et l’intégration des politiques, par exemple de recourir à une approche coordonnée pour les politiques en matière de qualité de l’air et de mobilité. Le CESE approuve cette approche stratégique intégrée et souligne qu’elle doit aussi s’appliquer à l’intégration des politiques environnementales et sociales. La mise en œuvre des objectifs environnementaux ne pourra être améliorée qu’à la condition de se pencher attentivement sur leurs incidences sociales — à savoir leurs conséquences pour le marché du travail et les consommateurs, notamment les groupes vulnérables — et de les prendre en compte de manière proactive.

4.3.4.

En dernière analyse, il apparaît que le manque de volonté politique est sous-jacent à nombre de ces problèmes (6). Il importera donc que l’EIR réalise son objectif de faire reconnaître la mise en œuvre de la législation environnementale en tant que problème politique et parvienne à en faire une priorité de l’agenda de l’Union européenne.

4.3.5.

Le CESE souligne aussi que pour une mise en œuvre adéquate, une condition préalable est que les autorités disposent des compétences et connaissances requises. En outre, la sensibilisation et la communication sont essentielles pour faciliter la participation de la société civile au processus de l’EIR.

4.3.6.

La Commission mentionne les instruments fondés sur le marché et les investissements comme des outils de facilitation qui permettent d’améliorer la réalisation des objectifs fixés dans les cadres juridiques en matière d’environnement. Le CESE a déjà souligné, dans un avis antérieur, le potentiel que représentent les réformes fiscales consistant à déplacer la charge fiscale du travail vers l’utilisation des ressources, pour parvenir à créer à la fois des emplois et de l’innovation économique, mais aussi réduire les effets néfastes sur l’environnement (7).

4.3.7.

Dans le même avis, le CESE déplorait que l’on continue de verser des subventions dommageables à l’environnement. Peu de progrès ont été réalisés sur ce point. Dans sa communication, la Commission fait référence à la réforme de la fiscalité et à la suppression progressive des subventions dommageables à l’environnement comme des outils de facilitation importants en vue d’améliorer la mise en œuvre. Toutefois, aucune approche n’est proposée pour débloquer la situation.

4.4.1.

Comme le souligne la Commission, la mise en œuvre adéquate de l’acquis environnemental de l’Union européenne relève principalement de la compétence des États membres. Toutefois, il est certain qu’il existe également, au niveau de l’Union européenne, des éléments importants qui sont susceptibles d’entraver cette mise en œuvre adéquate, ou au contraire de la favoriser. L’intégration intelligente des objectifs environnementaux et de ceux des autres domaines politiques doit commencer au niveau de l’Union européenne par une réglementation qui soit intelligente et cohérente, avec l’affectation de moyens en conséquence. Le verdissement de la PAC est un bon exemple en la matière, et il y a des enseignements à en tirer. Davantage de cohérence politique au niveau de l’Union européenne en matière de développement durable pourrait également contribuer à améliorer les performances environnementales des États membres. Il conviendrait également d’utiliser l’EIR en tant que mécanisme permettant d’obtenir un retour d’informations sur la nécessité éventuelle de corriger ou de mettre à jour les politiques ou réglementations de l’Union européenne qui sont en cours de mise en œuvre.

4.4.2.

Sur la base des résultats du premier cycle de l’EIR, la Commission propose de faciliter les efforts déployés par les États membres en établissant un dialogue structuré relatif à la mise en œuvre avec chaque État membre, prévoyant un soutien ciblé aux experts des États membres fourni par leurs pairs des autres États membres et un examen des questions structurelles communes au sein du Conseil. Le CESE accueille favorablement ces mesures, bien qu’il doute qu’elles suffiront à améliorer la qualité globale des performances environnementales des États membres.

4.5.1.

L’établissement de dialogues structurés, à la manière de l’approche adoptée dans le processus du semestre européen, a déjà été envisagé dans le septième programme d’action pour l’environnement (8). La communication ne donne pas d’informations sur les modalités pratiques de ces dialogues, lesquelles ne devraient pas être laissées à la discrétion des gouvernements des États membres. Il conviendrait d’envisager et d’établir, à destination de toutes les parties associées, un ensemble de conditions préalables pour des processus de dialogue efficaces.

4.5.2.

Il convient de garantir une participation équilibrée d’un large éventail de parties prenantes non-gouvernementales, ainsi que de collectivités régionales et locales. Afin d’être en mesure de préparer leurs contributions, ces acteurs devront être invités largement à l’avance et recevoir les informations appropriées.

4.5.3.

Pour être efficaces, ces dialogues doivent être organisés de sorte à être axés sur les résultats. Il convient de fixer avec clarté les résultats obtenus et les étapes ultérieures, les engagements des participants ainsi que les calendriers, et d’en assurer le suivi. Le septième programme d’action pour l’environnement fait référence à des «accords de partenariat de mise en œuvre» entre la Commission et les États membres. C’est un instrument qu’il conviendrait de prendre également en compte dans le cadre de l’EIR. Des engagements peuvent également être proposés par des parties prenantes non-gouvernementales, par exemple issues de l’industrie, du secteur de la vente de détail ou de l’agriculture.

4.6.1.

Le CESE se félicite de l’organisation d’un soutien aux experts des États membres fourni par leurs pairs des autres États membres. Il convient de tirer parti de la riche et longue expérience du réseau de l’Union européenne pour l’application et le respect du droit de l’environnement (IMPEL).

4.6.2.

Les échanges entre experts individuels devraient être complétés par des programmes plus larges de soutien mutuel entre États membres, à la manière des projets de jumelage des programmes «Phare», qui ont appuyé avec succès l’adaptation à l’acquis de l’Union européenne pendant le processus d’élargissement de l’Union européenne de 2004-2007. Il convient également d’envisager la mise en place de programmes d’examen par les pairs, sur le modèle des programmes de l’OCDE sur l’examen de la performance environnementale (9).

4.7.1.

La Commission a l’intention de porter au niveau du Conseil la discussion sur les obstacles structurels communs à la mise en œuvre adéquate de la législation environnementale, ce qui permettrait de faire figurer la question de la mise en œuvre dans les priorités de l’agenda politique. Toutefois, des informations manquent sur la manière dont ce processus aura lieu.

4.7.2.

Il a été tenté plusieurs fois ces dernières années, avec l’«écologisation» du semestre européen, d’utiliser ce mécanisme de coordination de la gouvernance au niveau central entre la Commission et les États membres, dans le but d’améliorer également les performances environnementales. Cela permettrait de porter les lacunes des performances environnementales directement à l’attention des chefs d’État ou de gouvernement et de faciliter l’émergence de solutions intégrées.

4.7.3.

Toutefois, l’écologisation du semestre européen ne s’est pas avérée très efficace à ce jour. La Commission européenne n’entend pas la remplacer par le processus de l’EIR. Toutefois, sur ce point, il convient de clarifier plus avant la relation entre le semestre européen et l’EIR afin de garantir que le potentiel de chacun de ces instruments est exploité de manière optimale.

4.7.4.

Il est probable qu’à elles seules, les discussions qui auront lieu dans le cadre du Conseil «Environnement» ne suffiront pas. Afin de faciliter l’émergence de solutions intégrées et transversales, il convient d’envisager des discussions conjointes avec d’autres formations du Conseil, par exemple avec les ministres des transports ou encore ceux de l’emploi et des affaires sociales.

4.8.1.

La Commission a exposé avec suffisamment de clarté qu’il ne convient pas que l’EIR se substitue à des actes juridiques pour améliorer la mise en œuvre de la législation environnementale; ce n’est pas un élément qui entre dans son champ d’application. Toutefois, l’approche plus coopérative de l’EIR ne sera couronnée de succès que si la possibilité de conséquences juridiques et de sanctions est appliquée de manière crédible et efficace. Cela vaut également pour les procédures d’infraction engagées par la Commission en cas de violation de la législation en matière d’environnement, ainsi que pour les moyens légaux par lesquels les citoyens et la société civile demandent aux gouvernements, au niveau des États membres et de l’Union européenne, de rendre des comptes.

4.8.2.

Le CESE aimerait rappeler à la Commission et aux États membres que certaines mesures destinées à améliorer l’application de la législation environnementale figurent dans le septième programme d’action pour l’environnement et n’ont pas été abordées jusqu’à présent:

4.8.3.

Le CESE examinera dans un avis distinct la prochaine communication de la Commission sur l’accès des citoyens à la justice en matière d’environnement.