Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un plan pluriannuel applicable aux stocks de petits pélagiques de la mer Adriatique et aux pêcheries exploitant ces stocks» [COM(2017) 97 final — 2017/0043 (COD)]

31.8.2017

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 288/68

Rapporteur:

Emilio FATOVIC

1.1.

Le CESE convient de la nécessité mise en avant par la CGPM-FAO (1) d’intervenir pour protéger les stocks de petits pélagiques appauvris par la surpêche et partage l’objectif général de mettre en œuvre dès que possible un système de pêche durable et d’atteindre le rendement maximum durable (2) en cohérence avec la politique commune de la pêche (PCP) (3).

1.2.

Le Comité soutient le choix de la Commission de recourir à un règlement pour établir un programme pluriannuel de conservation des stocks de petits pélagiques ayant pour but d’uniformiser les règles applicables et de renforcer les processus de gouvernance.

1.3.

Le CESE, tout en partageant les objectifs de protection de l’environnement et de la biodiversité, estime que la proposition de la Commission est incomplète et contradictoire à de nombreux égards. Ces problèmes sont la conséquence naturelle d’une série de contradictions de la PCP qui avaient déjà été mises en lumière par le Comité dans ses avis précédents (4). En particulier, le CESE se déclare fortement préoccupé par l’éventualité que la proposition à l’examen, si elle n’est pas correctement complétée et reformulée, puisse mettre en péril la réalisation des objectifs environnementaux et causer de graves préjudices aux entreprises et aux travailleurs du secteur (5).

1.4.

Le Comité considère que le modèle de gestion proposé par la Commission, qui repose sur la fixation de possibilités annuelles de pêche par le Conseil, n’est pas adaptable aux caractéristiques biologiques des petits pélagiques de l’Adriatique et à la multiplicité des pêches (6) dans cette zone, aux techniques de pêche, aux types de navires et équipages (petite pêche artisanale) (7), ni au nombre et à la taille des ports. Compte tenu des considérations qui précèdent, le Comité estime que la proposition du conseil consultatif régional pour la mer Méditerranée (MEDAC) (8) d’un renforcement des mesures de gestion de l’effort de pêche selon une approche dite de «feux de signalisation» est plus appropriée sur le fond et sur la forme, dès lors qu’elle fait l’objet d’un vaste consensus dans l’ensemble de la société civile organisée.

1.5.

Le Comité note avec surprise que la proposition de la Commission ne repose pas sur une évaluation approfondie d’impact économique et social (9). Cette lacune est aggravée par le fait que le secteur de la pêche dans la région méditerranéenne est en crise depuis plus de vingt ans (10) et que de nouvelles règles strictes n’ayant pas fait l’objet d’une réflexion appropriée risquent de porter un coup fatal au secteur. Par ailleurs, le Comité constate l’absence totale de mesures visant à accompagner financièrement et/ou à assurer la reconversion des entreprises et des travailleurs face à la proposition de réduire les captures de sardines et anchois bien que celles-ci représentent une ressource fondamentale pour l’économie des petites communautés locales (nombre d’entre elles insulaires) et des secteurs connexes (11).

1.6.

Le Comité, en conséquence, appelle de ses vœux une participation en temps utile de la DG Emploi et l’activation des processus de dialogue social sectoriel à travers la consultation du Comité de dialogue social de la pêche maritime (EUSSDC) afin d’identifier les mesures les plus appropriées pour compenser les effets économiques et sociaux de la proposition. À cet égard, le CESE estime que le FEAMP est l’instrument financier le plus adéquat pour soutenir les entreprises et les travailleurs dans la transition vers une pêche durable. Le Comité est également d’avis que la reconversion d’entreprises dans le tourisme de pêche (économie bleue (12)) ou l’aquaculture (13) peut certainement constituer une alternative viable, mais que cela ne peut en aucun cas aller à l’encontre du principe selon lequel la pêche traditionnelle, eu égard en premier lieu aux caractéristiques biologiques des poissons (par exemple à leur besoin d’espace), ne peut être ni restreinte ni supprimée.

1.7.

Le Comité, en raison des importantes répercussions de la mesure sur le plan environnemental, économique et de l’emploi, estime que le nouveau plan de gestion de la pêche ne peut être établi au moyen d’actes délégués, et demande qu’il soit immédiatement explicité par la Commission de manière claire et transparente, dans l’intérêt de tous les acteurs concernés (14).

1.8.

Le Comité insiste sur le fait que toute mesure de protection de l’environnement risque d’être vaine si l’on ne s’attaque pas en amont aux problèmes de la concurrence déloyale et de la pêche illicite, en renforçant les contrôles, en durcissant les sanctions et en imposant un système de traçabilité intégrale «depuis la capture/la cueillette jusqu’à l’assiette» (15) assorti de contrôles complets en matière sanitaire et d’hygiène tant à la frontière qu’à l’origine. Le CESE, en particulier, considère qu’il est essentiel de relancer la collaboration entre tous les pays riverains de la mer Méditerranée, sur la base du programme et des objectifs fixés dans la déclaration ministérielle signée à Malte le 30 mars 2017 (16).

1.9.

Le Comité estime que l’objectif du RMD doit être atteint dans un délai raisonnable. La date limite du 31 décembre 2020 ne semble pas viable. Ce constat se fonde sur la connaissance des délais naturels de rétablissement des stocks de petits pélagiques et des temps d’adaptation des autorités de contrôle, des entreprises et des travailleurs aux nouvelles réglementations (notamment au cas où elles seraient fortement modifiées avec un passage de la notion d’effort à la notion de quota). En outre, le CESE estime que l’éventuel recours aux clauses de sauvegarde n’est pas une option viable, en raison de l’impact excessif qu’elles auraient sur les plans économique et social.

1.10.

Le Comité invite la Commission à mieux définir les aspects opérationnels de la régionalisation en liant dès le début les objectifs de durabilité des ressources halieutiques aux niveaux réels des coûts supportés par les entreprises afin d’assurer leur survie.

1.11.

Le CESE, dans l’intérêt des consommateurs européens, demande que soit effectuée dans les meilleurs délais une évaluation d’impact détaillée de l’évolution des prix des espèces faisant l’objet d’une protection, s’agissant tant du poisson destiné à la vente directe que de celui destiné à la transformation. Il invite par ailleurs la Commission à mettre au point des systèmes de certification de qualité de «pêche durable», afin de renforcer la sensibilisation des consommateurs et de créer de la valeur ajoutée pour les entreprises (17).

2.1.

La mer Adriatique (18) est une sous-région méditerranéenne très poissonneuse et les petites espèces pélagiques (19), principalement anchois et sardines (20), comptent parmi les plus rentables. Selon les données récentes de la CGPM-FAO (21) et du CSTEP (22), les stocks d’anchois et de sardine sont déprimés par la surpêche, et ont besoin d’une protection accrue.

2.2.

La majeure part des captures est réalisée par l’Italie et la Croatie, dans la partie nord de l’Adriatique. La Slovénie participe à cette activité de manière résiduelle (moins de 1 %), de même que l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine et le Monténégro, qui interviennent pour une fraction tout aussi minime des captures (environ 1 %) (23).

2.3.

Le cadre de gestion actuel repose essentiellement sur la limitation de l’effort de pêche (24), associée à plusieurs mesures supplémentaires telles que les fermetures spatiotemporelles et les tailles minimales de débarquement. Cependant, ces mesures n’ont pas été mises en œuvre de manière coordonnée, continue et uniforme par les États (en particulier les périodes de repos biologique pour la pêche (25)), ce qui a jeté la confusion chez les opérateurs et empêché le repeuplement des stocks.

2.4.

Le MEDAC, conformément à son mandat, a élaboré un avis (26) sur les petits pélagiques dans l’Adriatique. Publié le 11 mars 2016, il comprend des propositions opérationnelles qui sont le fruit d’une concertation de deux ans entre toutes les parties prenantes (employeurs, travailleurs, coopératives, défenseurs de l’environnement, consommateurs).

3.1.

La Commission européenne, afin de protéger les stocks de petits pélagiques de la mer Adriatique, en particulier les sardines et les anchois, a élaboré un règlement visant à établir un plan pluriannuel pour traiter cette urgence environnementale. L’objectif final est d’atteindre le rendement maximum durable (27) (RMD) d’ici 2020, comme prévu dans le cadre de la politique commune de la pêche (PCP). Le plan pluriannuel, dans son ensemble, devrait être évalué tous les cinq ans.

3.2.

La proposition de règlement, en rupture avec toutes les mesures de gestion appliquées jusqu’à présent dans cette zone, crée un système unique de gouvernance, en limitant les dérogations nationales (en particulier les temps de repos biologique et les modalités de contrôle) et, en particulier, prévoit que le système de gestion se base sur la limitation des captures (28) (TAC) et non plus sur la réduction de l’effort de pêche.

3.3.

Cette proposition, qui s’inspire du modèle et du contenu du plan pluriannuel pour certains stocks halieutiques de la mer Baltique (29), trouve son fondement dans l’avis du CSTEP, tout en étant en nette opposition avec la proposition du MEDAC basée sur une révision plus stricte de l’effort de pêche (système des «feux de signalisation») (30).

3.4.

En particulier, la Commission propose la fixation de niveaux de référence de conservation exprimés en tonnes de biomasse du stock reproducteur, et des fourchettes de mortalité par pêche. Lorsque les avis scientifiques indiquent qu’un stock est en-deçà de la valeur de référence, les captures doivent être réduites. En ce qui concerne l’articulation effective du nouveau système de gestion, la Commission renvoie tout à des actes délégués.

3.5.

La proposition prévoit une coopération régionale entre les États membres en vue de l’adoption de mesures de conservation spécifiques. Certaines mesures techniques (par exemple dimensions de la maille des filets et caractéristiques des engins) peuvent également être modifiées par l’intermédiaire de la «régionalisation».

3.6.

En outre, la proposition prévoit que les autorités compétentes soient en mesure d’identifier, de localiser et de contrôler systématiquement les activités et les captures de tous les navires de taille supérieure ou égale à huit mètres, grâce à l’équipement numérique approprié (par exemple, journal de pêche électronique). Tous les ports devront également se doter d’équipements numériques permettant de contrôler les captures de chaque embarcation une fois déchargées. À cette fin, chaque navire doit annoncer son arrivée au port aux autorités compétentes au moins quatre heures à l’avance.

4.1.

Le CESE, prenant acte des études scientifiques publiées en la matière, convient de la nécessité de prendre des mesures pour protéger les stocks de petits pélagiques de l’Adriatique qui sont actuellement déprimés.

4.2.

Le Comité approuve également la nécessité de recourir à un règlement pour renforcer la gouvernance et de rendre les règles uniques et contraignantes pour tous les pays et les parties prenantes, afin de surmonter les problèmes liés à l’impact environnemental de la pêche essentiellement dus à une mise en œuvre inégale et non coordonnée des mesures de gestion actuelles.

4.3.

Le CESE, en accord avec la PCP et conformément à ses avis antérieurs, soutient qu’il est prioritaire d’atteindre le niveau de rendement maximum durable (RMD) afin de défendre conjointement les besoins environnementaux, alimentaires, économiques et productifs (31).

4.4.

Cependant, le CESE estime que la proposition de la Commission est incomplète et contradictoire dans de nombreux passages essentiels, et craint que ces lacunes ne compromettent la réalisation des objectifs de durabilité environnementale et ne nuisent de manière excessive aux travailleurs, aux entreprises et aux communautés locales.

5.1.1.

La proposition, en contradiction avec les souhaits du CGPM-FAO et du MEDAC, ne contient pas d’évaluation approfondie d’impact économique et social (32). Cet aspect joue pourtant un rôle clé, étant donné que le secteur de la pêche en Méditerranée est en crise depuis plusieurs années (33) et qu’une réforme peu pondérée serait susceptible de produire des effets néfastes sur les entreprises et les travailleurs.

5.1.2.

Il y a lieu de signaler, en outre, que la Commission a arrêté sa proposition sans attendre les conclusions du groupe de travail de la CGPM-FAO (établi en application de la recommandation 40/2016/3, paragraphe 14) chargé d’évaluer l’impact d’une série de mesures qui incluent tant les limites de capture que le régime de gestion de l’effort pour la gestion durable de la pêche de petits pélagiques dans l’Adriatique.

5.1.3.

Par ailleurs, le CESE considère que les mesures proposées ne peuvent être «à coût zéro» face à une réduction de 30 % des captures, une baisse des recettes de 25 % pour les entreprises et la perte de 10 % des emplois. Indépendamment du problème méthodologique susmentionné concernant l’obtention des données, la Commission ne prévoit aucune mesure pour atténuer les effets du règlement, faisant reposer le coût économique et social du plan pluriannuel exclusivement sur les États membres.

5.1.4.

Le CESE attire l’attention sur le fait que la Commission n’a pas apprécié de manière exhaustive l’impact sur les secteurs connexes, sur les communautés locales qui ont une tradition de pêche (nombre d’entre elles insulaires), sur l’augmentation probable des prix et sur la qualité et la durabilité douteuses des produits nécessairement importés de pays tiers (Afrique du Nord) afin de satisfaire la demande intérieure.

5.1.5.

Le règlement ne prévoit aucun mécanisme de soutien financier aux entreprises ou pour leur reconversion (par exemple dans l’aquaculture), de même qu’aucune mesure de subvention salariale, de formation et/ou de reclassement n’est prévue pour les travailleurs qui perdent leur emploi (pêcheurs ou personnes employées dans les secteurs connexes).

5.2.1.

Le CESE considère que le modèle de réussite du plan pluriannuel pour certains stocks de poissons de la mer Baltique convient mal à l’Adriatique. Comme l’a souligné le CGPM-FAO, la mer Baltique est une mer monospécifique, dans laquelle il est simple de mener une pêche ciblée vu qu’y cohabitent peu de types de poissons et où, par conséquent, il est plus facile d’établir des limites de captures. En revanche l’Adriatique, comme toute la Méditerranée, est une mer plurispécifique dans laquelle de nombreuses espèces de poissons vivent ensemble dans une même zone (34). Le seul précédent de limites de captures en Méditerranée est celui du thon rouge, proposition soutenue quant à son principe par le CESE (35), étant donné qu’elle intervenait sur une espèce dont les caractéristiques (ses dimensions surtout) et les techniques de pêche la rendent très différente des petits pélagiques.

5.2.2.

Par ailleurs, le CESE note que la pêche dans l’Adriatique est traditionnellement réalisée selon des modalités très différentes de celles qui prévalent dans la Baltique. Les entreprises de l’Adriatique sont à caractère familial et utilisent de petits bateaux (8 à 12 mètres). Les armateurs sont souvent des pêcheurs eux-mêmes et l’équipage moyen compte environ trois personnes. Par conséquent, le poisson est débarqué dans de très nombreux ports de taille réduite, mais représente depuis des siècles un facteur économique important pour les communautés concernées (souvent insulaires).

5.3.1.

Le nouveau système de gestion fondé sur les captures n’est pas approfondi de manière claire et spécifique dans le corps de la proposition, qui se limite à brosser un cadre législatif qui sera ensuite complété par des actes délégués. Étant donné qu’il s’agit d’une question extrêmement sensible en raison des composantes environnementales, économiques et d’emploi concernées, cette lacune limiterait fortement la possibilité pour les entreprises de planifier les activités de pêche dont dépend leur survie.

5.4.1.

Le règlement en vigueur pour la mer Baltique, adopté en 2016, a prévu un délai de cinq ans (jusqu’en 2020) pour les entreprises mais aussi pour les stocks halieutiques, en vue d’atteindre des niveaux de pêche durables, ce qui coïncide avec l’échéance de la PCP. Pour l’Adriatique, en revanche, la Commission prévoit une feuille de route beaucoup plus stricte, dont l’horizon est inférieur à deux ans (2019-2020), dans le seul but de respecter cette échéance de la PCP, en ignorant les délais biologiques naturels de reproduction des petits pélagiques (variables en raison de nombreux facteurs), ainsi que les délais requis afin que les entreprises et les autorités locales puissent s’adapter à des mesures de gestion plus restrictives et totalement différentes de celles mises en œuvre au cours des 30 dernières années, avec le risque réel de ne pas atteindre l’objectif environnemental fixé et de détruire un secteur (ainsi que ses activités connexes) dont dépendent des centaines de communautés côtières.

5.5.1.

Le secteur de la pêche en Méditerranée, y compris dans l’Adriatique, est en crise grave depuis plus de vingt ans pour un certain nombre de raisons, notamment la concurrence déloyale émanant de pays tiers (en premier lieu d’Afrique du Nord, où les poissons sont pêchés et vendus sans aucun contrôle) et la pêche illicite (qui dissimule souvent aussi des situations de travail illégal). À ce jour, la plupart des entreprises légales sont déjà à la limite de la survie (36) et la solidité des liens personnels ou familiaux qui unissent armateur et équipage réduit a empêché l’effondrement définitif du secteur.

5.5.2.

Par conséquent, le CESE estime que le passage d’un système fondé sur l’effort à un autre fondé sur les captures (réduites de 30 %), sans mesures adéquates pour lutter contre les pratiques déloyales ou illégales, ne ferait que provoquer la fermeture immédiate d’un très grand nombre d’entreprises qui opèrent dans la légalité et des pertes d’emplois, sans nécessairement résoudre les problèmes environnementaux.

5.6.1.

La proposition ne définit pas en détail les modalités de «prélèvement». Cette lacune pourrait engendrer un sérieux problème de concurrence entre États, les coûts que doivent supporter les entreprises variant d’un pays à l’autre en fonction de facteurs tels que les rémunérations, les charges et cotisations sociales et les marchés.

5.6.2.

En particulier, le CESE note que si l’on définissait la régionalisation uniquement du point de vue de la protection des ressources halieutiques, l’UE se retrouverait à gérer de nouveaux et rudes conflits où les bénéfices des entreprises varieraient en fonction de leurs coûts d’exploitation plutôt qu’en fonction du produit pêché.

5.7.1.

Le CESE convient de la nécessité de rendre les contrôles plus efficaces en utilisant les technologies numériques, mais souligne que, à la différence de la Baltique, la pêche dans l’Adriatique est caractérisée par une multitude de petits ports (le projet Adriamed de la FAO recense 238 ports utilisés pour la pêche entre l’Italie, la Slovénie et la Croatie (37)) et un grand nombre de petites embarcations. De ce fait, les autorités compétentes et les entreprises (déjà en crise) auront besoin de temps et de ressources pour s’adapter au nouveau cadre législatif.

5.7.2.

En outre, le CESE, à la différence de ce qu’envisage la Commission, estime que procéder à une sélection entre les ports où décharger le poisson (en excluant les plus petits), constituerait un grave préjudice pour les communautés locales. Le Comité estime en outre qu’il faudrait approfondir l’impact économique de cette mesure sur les navires de plus petite taille, étant donné que selon le règlement, elle devrait s’appliquer aux navires d’une longueur de 8 mètres au moins.

5.8.1.

La proposition ne prévoit pas de mécanismes de certification de qualité/étiquetage pour soutenir le secteur touché par la réforme. Cet élément serait très apprécié par les consommateurs, qui sont constamment à l’affût de produits sains, de qualité et durables. Ces mesures seraient également de nature à lutter contre les pratiques illégales et de concurrence déloyale.

5.9.1.

La proposition de la Commission ne prend pas suffisamment en compte l’opportunité d’adopter des mesures visant à endiguer l’augmentation des prix des petits pélagiques que provoquera naturellement la réduction des captures et qui aura au demeurant pour conséquence que ces poissons seront achetés auprès de pays tiers où n’existent pas de contrôles adéquats ni de garanties, notamment d’ordre environnemental.

5.10.1.

Le CESE est surpris de constater que l’avis du MEDAC, synthèse de toutes les parties prenantes (employeurs, travailleurs, coopératives, défenseurs de l’environnement, consommateurs) publié le 11 mars 2016 (38) et fruit d’un travail de plus de deux ans, n’a pas été dûment pris en compte, au point que la proposition de la Commission semble en nette contradiction avec cet avis, lorsqu’elle ne s’y oppose pas totalement.