Avis du Comité économique et social européen sur le «Document de réflexion sur la dimension sociale de l’Europe» [COM(2017) 206], la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Mise en place d’un socle européen des droits sociaux» [COM(2017) 250 final] et la «Proposition de proclamation interinstitutionnelle sur le socle européen des droits sociaux» [COM(2017) 251 final]

2.3.2018

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 81/145

Rapporteure:

Gabriele BISCHOFF

Corapporteur:

Jukka AHTELA

1.1.

Confrontés à des défis tels que l’avenir du travail, l’accroissement des inégalités et de la pauvreté, la mondialisation et les migrations, les citoyens tendent de plus en plus à remettre en question une Union européenne et des États membres qui s’avèrent incapables de leur apporter la sécurité, le progrès social et économique et des emplois de qualité ou encore qui affaiblissent la protection nationale dans les États membres. Le débat sur la dimension sociale de l’Europe et sur le socle européen des droits sociaux («le socle») pourrait contribuer à dégager un nouveau consensus sur ces questions urgentes et pourrait contribuer à sortir l’Union de la situation de blocage dans laquelle elle se trouve.

1.2.

Le Comité économique et social européen (CESE) insiste fermement sur le fait que les décisions qui seront prises quant aux scénarios ou options à suivre en matière sociale ne sont pas d’ordre académique mais vont influencer de manière fondamentale la vie des populations. Le CESE a la conviction qu’il n’est de perspectives d’avenir réalistes pour l’Union européenne que reposant sur le mariage d’une base économique solide et d’une dimension sociale forte. En particulier, des services sociaux modernes et des perspectives de vie équitables sont des facteurs d’autonomisation individuelle, de paix sociale et de développement économique. Le CESE réaffirme que la réalisation des objectifs définis dans le traité portant sur une croissance économique équilibrée et un progrès social permettant une amélioration des conditions de vie et de travail devrait constituer le principe directeur permettant de déterminer l’orientation future à donner à la dimension sociale de l’Union européenne.

1.3.

Le Comité comprend que le socle est conçu comme une déclaration d’intention politique, et qu’en tant que tel, il ne crée pas de nouveaux droits susceptibles de faire l’objet d’un recours. Le Comité considère par conséquent qu’il s’agirait d’un signal important si le Conseil était en mesure de soutenir sa proclamation lors du sommet social de Göteborg en novembre 2017. Le CESE est convaincu qu’une feuille de route claire pour la mise en œuvre du socle contribuerait à promouvoir la convergence et à atteindre ses objectifs.

1.4.

Toutefois, le Comité reconnaît également que, dans le contexte politique actuel, les avis divergent quant à la manière dont l’Union européenne doit avancer. Le CESE est fermement convaincu que l’approfondissement de la dimension sociale a de meilleures chances de s’accomplir avec l’ensemble des vingt-sept États membres, en se concentrant sur des projets essentiels porteurs de progrès économique et social. Toutefois, si ce n’est pas possible, d’autres voies devraient être prises en considération, par exemple en permettant à quelques pays d’aller de l’avant et en invitant les autres à leur emboîter le pas. Le Comité souligne également qu’une plus grande clarté est nécessaire sur les mesures devant s’appliquer à l’EU-27 et celles concernant la zone euro.

1.5.

Les inégalités croissantes, la pauvreté et l’exclusion sociale devraient être combattues à tous les niveaux par l’ensemble des acteurs concernés. À cette fin, le CESE estime que des initiatives nouvelles visant à définir des principes, des normes, des politiques et des stratégies communs aux échelons appropriés sont nécessaires pour parvenir à une meilleure convergence des salaires ainsi que pour établir des salaires minimaux ou les augmenter jusqu’à un niveau adéquat, et ce dans le plein respect de l’autonomie des partenaires sociaux. Le CESE a déjà souligné dans son premier avis sur le socle (1) que l’étude de l’Organisation internationale du travail (OIT) (2) constitue un point de référence utile. Elle souligne qu’une gamme d’indicateurs peuvent être utilisés pour comparer les niveaux de salaires minimaux, en tenant compte des circonstances nationales, mais que la mesure la plus populaire à cet égard est le ratio entre le salaire minimum et le salaire médian (ou moyen). En outre, il importe de veiller à ce que tous les citoyens soient couverts par un revenu minimum. Le CESE souligne que les fonds consacrés à la cohésion sociale et à l’investissement social devraient être augmentés pour relever les défis de demain.

1.6.

Dans le cadre juridique de l’Union européenne, la politique sociale relève d’une compétence partagée. Il sera également important de dégager un consensus sur le partage des tâches en matière de politique sociale, et notamment pour définir dans quels domaines et de quelle façon l’Union devra agir — une démarche qui viendra se combiner à une transparence accrue et à une responsabilité pleinement assumée vis-à-vis des actions accomplies, voire en cas de manquement. Dans ce contexte, les réformes et les initiatives politiques doivent être poursuivies pour affronter les multiples défis qui s’annoncent, et faire en sorte que les sociétés et les économies soient prêtes pour l’avenir. Si, au terme d’un délai raisonnable, l’engagement politique à mettre en œuvre les principes communs s’avérait insuffisant, il conviendrait d’examiner la possibilité d’adopter les mesures qui s’imposent, sous la forme d’initiatives tant juridiques que non juridiques.

1.7.

L’ensemble des organisations représentatives de la société civile doivent être dûment associées à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques concernées, tout en reconnaissant le rôle spécifique des partenaires sociaux et en respectant leur autonomie. La mise en valeur de la négociation collective et du dialogue social à tous les niveaux sera également importante pour permettre le bon fonctionnement des marchés du travail, des conditions de travail équitables pour tous, une meilleure productivité et une sécurité sociale durable.

1.8.

Au cœur de ce projet politique, on trouve les valeurs communes de l’Union européenne qui sont consacrées par les droits fondamentaux. Le CESE demeure très préoccupé par l’application insuffisante des droits sociaux existants et par l’existence de «différents mondes de la mise en conformité» avec la législation européenne. En sa qualité de «gardienne des traités», la Commission est responsable de l’exécution, alors que les États membres ont, pour leur part, le devoir de mettre correctement en œuvre la réglementation de l’Union européenne et de s’y conformer. Le CESE est convaincu qu’il pourrait jouer un rôle plus actif dans la promotion, la sensibilisation et le suivi des progrès en créant un forum permanent sur les droits fondamentaux et l’état de droit.

1.9.

La réflexion sur la dimension sociale de l’Europe ne peut être menée en vase clos et doit être reliée aux débats relatifs à l’approfondissement de l’Union économique et monétaire (UEM); elle doit porter sur la manière de tirer profit de la mondialisation tout en faisant face aux problèmes qu’elle soulève et se demander comment ces objectifs seront financés d’une manière à la fois adéquate et efficace.

1.10.

Il apparaît particulièrement nécessaire d’améliorer l’action en faveur de la dimension sociale dans deux domaines majeurs: l’UEM et le marché unique. La politique sociale doit s’inscrire dans une politique économique européenne différente bénéficiant d’une bonne panoplie de mesures macroéconomiques et progressant vers l’approfondissement de l’UEM. En ce qui concerne l’UEM, le Semestre européen jouera un rôle clé pour rééquilibrer la politique économique et sociale, ainsi que pour faciliter des réformes bien conçues dans les États membres concernés. Le Comité insiste sur la nécessité d’un Semestre européen en matière économique et sociale. Le socle devrait avoir également une incidence sur la gouvernance économique européenne. Le tableau de bord social attaché au socle devrait être amélioré en étant doté d’indicateurs plus nombreux et mieux adaptés.

1.11.

Le Comité reste convaincu qu’un avenir meilleur est possible et qu’une Union plus forte peut contribuer à donner une meilleure orientation à la mondialisation et à la numérisation, et partant, à offrir des perspectives favorables à tous les citoyens. Il faut toutefois que chacun comprenne les tenants et les aboutissants — ce qui peut être perdu par un retour en arrière ou gagné en allant de l’avant.

2.1.

Dix ans après son déclenchement, les conséquences économiques, sociales et politiques de la crise financière sont toujours perceptibles et ont marqué profondément l’Union européenne et ses citoyens. L’Union européenne a besoin d’une vision de l’avenir et elle doit définir une nouvelle voie à suivre qui lui permette de relever des défis majeurs tels que l’avenir du travail, la mondialisation, la migration, l’accroissement des inégalités ou la pauvreté.

2.2.

Le Comité économique et social européen a la conviction qu’il n’est de perspectives d’avenir réalistes pour l’Union européenne que reposant sur le mariage d’une base économique solide et d’une dimension sociale forte. Le CESE croit fermement qu’il appartient à l’Union européenne de dégager un consensus renouvelé autour d’une stratégie économique et sociale pour pouvoir accomplir sa promesse d’œuvrer à une croissance économique équilibrée et au progrès social qui permettront d’accroître le bien-être de ses citoyens. Il se félicite dès lors du débat sur la dimension sociale de l’Europe qui s’inscrit dans le débat plus large sur l’avenir de l’Europe, ainsi que de la proposition de la Commission relative à une proclamation interinstitutionnelle sur le socle européen des droits sociaux.

2.3.

Le document de réflexion sur la dimension sociale de l’Europe publié le 26 avril 2017 est l’un des cinq documents produits pour alimenter le débat élargi initié par le livre blanc de la Commission sur l’avenir de l’Europe entre les dirigeants des vingt-sept États membres, les institutions européennes, les partenaires sociaux et les citoyens (3). Le document de réflexion sur la dimension sociale constitue la contribution de la Commission à la réflexion sur la manière d’adapter les modèles sociaux européens aux défis actuels et à venir, ainsi que sur la nature et l’ampleur du rôle que l’Union européenne devrait jouer dans ce cadre.

2.4.

Le document explore la question de savoir si, et à quelles conditions, la dimension sociale peut être soutenue à la lumière des différents scénarios élaborés dans le livre blanc. Là où le livre blanc décrit cinq scénarios, non exhaustifs ou prescriptifs, le document de réflexion n’esquisse que trois options possibles pour la dimension sociale de l’Europe. Il passe également en revue les quatre principaux instruments dont l’Union dispose actuellement pour contribuer à atteindre l’objectif d’une croissance inclusive: la législation, les recommandations, le financement et la coopération.

2.5.

Le CESE soutient pleinement l’initiative du livre blanc de la Commission: l’heure est venue pour l’Union européenne de s’engager dans une réflexion sérieuse sur la voie qu’elle entend suivre alors qu’elle pourrait bientôt se trouver réduite à vingt-sept États membres. La dimension sociale fait partie intégrante de cette réflexion.

2.6.

Parallèlement au document de réflexion sur la dimension sociale, la Commission a également présenté une recommandation et une proposition de proclamation interinstitutionnelle sur le socle européen des droits sociaux («le socle») (4). Celles-ci font suite à une vaste consultation qui a été menée durant l’année 2016 sur la base d’une ébauche préliminaire du socle. Le CESE a exposé son point de vue initial sur ce socle, dans un avis (5) adopté en janvier 2017 qui s’appuie sur les principales conclusions des débats organisés dans les vingt-huit États membres.

2.7.

Par le présent avis, le CESE répond à la demande de la Commission européenne de se prononcer sur le document de réflexion relatif à la dimension sociale de l’Europe. Ce faisant, le Comité relie également cette initiative à la recommandation ainsi qu’à la proposition de proclamation sur le socle.

2.8.

«L’Europe sociale» est un concept très large et, comme le montre le document de réflexion, le sens qu’on lui donne varie considérablement. Il se peut que certains contestent la nécessité même d’une dimension sociale de l’Union, considérant la politique sociale européenne comme une menace pour la compétitivité globale de l’Europe. D’autres, en revanche, considèrent que l’«Europe sociale» est indissociable de la contribution de l’Union européenne à l’avènement de sociétés démocratiques, empreintes de cohésion, culturellement diverses et prospères.

2.9.

La dimension sociale est depuis toujours au cœur de l’Union mais, s’il est vrai qu’il existe un acquis social européen relativement conséquent — développé au fil du temps, parallèlement au marché unique, à l’Union économique et monétaire, aux droits fondamentaux des travailleurs et des citoyens — celui-ci semble parfois invisible ou absent lorsqu’on le compare aux politiques nationales des États membres. Cependant, les réalités sociales au sein de l’Europe diffèrent considérablement. Le risque est de voir s’accroître les divergences, notamment si l’Union décidait d’adopter un scénario qui aboutirait à faire activement machine arrière en ce qui concerne son intégration. Le document de réflexion met également en évidence plusieurs moteurs de changement et les conséquences qui en découlent pour les modèles sociaux des États membres, notamment l’évolution démographique qui va dans le sens d’un vieillissement de la population, une société plus diverse et plus complexe et les changements des modes de vie, ainsi que la transformation du travail conduisant à des modes d’organisation du travail et à des conditions de travail de plus en plus variées et de moins en moins régulières.

2.10.

Le CESE a la conviction qu’il n’est de perspectives d’avenir réalistes pour l’Union européenne que reposant sur le mariage d’une base économique solide et d’une dimension sociale forte. L’Union dispose d’une compétence partagée avec les États membres dans le domaine de la politique sociale, mais la responsabilité réside principalement au niveau national, avec les gouvernements, les partenaires sociaux et les acteurs de la société civile. À l’avenir, et dans le contexte général du consensus qui aura été obtenu sur l’avenir de l’Europe, il sera également important de dégager un consensus sur le partage des tâches en matière de politique sociale, et notamment pour définir dans quels domaines et de quelle manière l’Union devra agir.

2.11.

Le CESE a également souligné le problème de l’application insuffisante des droits sociaux existants. Dans son rôle de «gardienne des traités», la Commission a une responsabilité essentielle en ce qui concerne l’application de la législation. Toutefois, il est de la responsabilité des États membres de mettre correctement en œuvre la législation européenne et de s’y conformer. On observe que les États membres relèvent de «différents mondes de la mise en conformité» (6) avec la législation européenne, ainsi qu’une certaine réticence de la Commission à s’attaquer véritablement à ce problème. Il s’agit là également d’un obstacle à une plus grande convergence qui doit être abordé. Le Comité a d’ores et déjà souligné la nécessité de promouvoir et d’appliquer les droits fondamentaux et sociaux existants et de surveiller les violations dont ils font l’objet (7). Le CESE doit jouer un rôle plus actif dans ce domaine, et peut créer un forum permanent sur les droits fondamentaux et l’état de droit afin de suivre l’évolution de la situation. La transparence et la clarté en matière de répartition des tâches sont essentielles pour que les citoyens puissent comprendre à quel niveau se situent les responsabilités et qui est tenu de rendre des comptes.

2.12.

Dans de nombreux avis (8), le CESE a insisté sur la nécessité d’une panoplie de mesures macroéconomiques venant soutenir plutôt que contrarier les objectifs de politique sociale. Est par conséquent bienvenu le considérant 11 de la recommandation relative au socle, qui déclare que «le progrès économique et le progrès social sont étroitement liés […] et que l’établissement d’un socle européen des droits sociaux [devrait] s’inscrire dans une action plus vaste pour construire un modèle de croissance plus inclusif et durable en améliorant la compétitivité de l’Europe afin de la rendre plus propice à l’investissement, à la création d’emploi et à la promotion de la cohésion sociale». La réflexion sur la dimension sociale doit donc être clairement liée à celle portant sur l’architecture future de l’UEM, laquelle doit également donner lieu à un document de réflexion distinct sur l’avenir de l’Europe.

2.13.

La question essentielle est la suivante: quel sera l’impact du socle? Les attentes et les interrogations sont nombreuses, notamment concernant sa capacité à s’attaquer aux déficits sociaux du marché commun ou à contribuer à mettre fin au déséquilibre existant entre libertés économiques et droits sociaux (9). Or, de fortes attentes peuvent produire un effet boomerang. Par conséquent, le CESE recommande d’adopter une approche réaliste mais ambitieuse.

2.14.

Dans le contexte de la réflexion sur le socle, le CESE a déjà eu l’occasion de souligner que l’Union devait parvenir à un projet positif valable pour tous afin de combattre la montée du populisme, du nationalisme et du scepticisme chez les citoyens européens, et de démontrer que l’Union était toujours capable de tenir la promesse de créer de la croissance économique et des emplois ainsi que d’améliorer leurs conditions de vie et de travail. Il rappelle que tel devrait être le principe directeur permettant de déterminer l’orientation future de la dimension sociale de l’Europe.

3.1.

Dans sa résolution relative au livre blanc sur l’avenir de l’Europe, le Comité a déjà souligné que les débats envisagés avec les gouvernements et la société civile des États membres ne devaient pas consister à choisir entre les cinq différents scénarios décrits dans le livre blanc, mais servir à illustrer les conséquences potentielles d’options et de pistes différentes. Les pistes s’inscrivant dans les scénarios décrits ne sont donc pas considérées comme les seules options possibles ou comme des «modèles» pour d’autres pistes différentes, isolées les unes des autres. La même approche devrait s’appliquer au document de réflexion consacré à la dimension sociale.

3.2.

Le document de réflexion évoque la diversité des réalités sociales au sein de l’Union, recense d’éventuels moteurs de changement et définit trois options possibles:

3.3.

Pour mieux en saisir les conséquences possibles, le CESE a examiné les trois options sous l’angle des défis et des moteurs du changement décrits dans le document de réflexion ainsi que des différents problèmes qu’il avait relevé dans son avis initial sur le socle. Ces points sont mentionnés comme exemples dans l’appendice, à titre purement indicatif.

3.4.

«La libre circulation seulement» — la première option — représenterait le plus grand changement par rapport au statu quo et pourrait être considérée comme un recul significatif. Elle risquerait de devenir un moteur pour un approfondissement des divergences au sein de l’Union, avec des conséquences considérables sur la vie des citoyens européens, et pourrait faire émerger des forces centrifuges susceptibles, à terme, de provoquer la désintégration de l’Union. D’un autre côté, la libre circulation et la réglementation sur la mobilité à l’intérieur de l’Union pourraient être de meilleure qualité et d’une plus grande portée, tandis que le contrôle de la mise en œuvre et le suivi par la Commission pourraient être facilités (c’est-à-dire «faire moins mais mieux»).

3.5.

«La coopération renforcée» — la deuxième option — pourrait au moins permettre de parvenir à davantage de convergence entre certains États membres, mais elle conduirait aussi à creuser les écarts avec les autres (semi-convergence). Elle constituerait une avancée vis-à-vis du statu quo et permettrait d’échapper au problème actuel lié au fait de toujours devoir trouver le plus petit dénominateur commun ou de devoir accumuler de trop nombreuses dérogations qui rendent l’application des règles adoptées trop complexes. Elle pourrait, en revanche, donner lieu à différents niveaux de droits pour les citoyens en fonction de l’État membre où ils résident. Cette option entraînerait des incertitudes et des problèmes nouveaux pour les entreprises qui exercent leurs activités dans l’ensemble de l’Union et ont besoin de conditions de concurrence équitables, et qui se trouveraient également confrontées à différents mondes de la mise en conformité. Elle pourrait aussi entraîner une érosion du soutien au marché commun, les citoyens des pays n’étant pas concernés ayant de plus en plus le sentiment d’être mis à l’écart.

3.6.

«La dimension sociale approfondie à vingt-sept» — la troisième option — introduirait un changement significatif par rapport à la situation actuelle et constituerait un moteur puissant en faveur de la convergence à l’échelle de l’Union. Elle pourrait comprendre des mesures contraignantes et des critères de référence pour les Vingt-sept ainsi que des financements de l’Union reliés aux résultats obtenus par rapport aux critères et aux objectifs communs. Toutefois, même si le CESE estime préférable de mener cet approfondissement avec chacun des vingt-sept États membres, force est de reconnaître que, compte tenu des négociations déjà complexes sur le concept assez vague de socle, il ne semblerait guère réaliste de s’attendre à ce que cette option rallie les suffrages, en particulier ceux des États membres qui veulent maintenir leur avantage comparatif reposant sur un bas niveau de salaires et de normes sociales, ou ceux qui redoutent que leurs modèles nationaux et leurs normes élevées se trouvent négativement affectés.

3.7.

Le CESE estime qu’une approche consistant à «approfondir la dimension sociale lorsque c’est possible et à se concentrer davantage sur les résultats» permettrait aussi de soutenir un moteur puissant favorisant une plus grande convergence. Il soutient donc les mesures plus contraignantes établies dans le Semestre européen (10) — assorties de critères de référence, au moins pour la zone euro, mais de préférence pour l’EU-27, en matière d’emploi, d’éducation et de protection sociale (par exemple avec un cadre de référence commun pour le soutien du revenu des personnes dans le besoin). Cette démarche devrait s’accompagner d’une feuille de route établissant des initiatives communes dans des domaines clés où les actions de l’Union apportent une valeur ajoutée évidente, de même qu’elle devrait être, dans la mesure du possible, surtout axée sur les résultats. Les crédits alloués à la cohésion sociale et à l’investissement social devraient être augmentés pour faire face aux défis posés par les problèmes d’aptitudes et de compétences, la numérisation et les changements démographiques dans l’Union européenne.

4.1.

Le CESE a déjà affirmé que le socle devrait contribuer à un juste équilibre entre les dimensions économique et sociale de l’Union européenne. La question du juste équilibre entre les objectifs économiques et sociaux dépasse la construction d’un seul pilier et touche aux fondements horizontaux mêmes de l’Union européenne.

4.2.

Les objectifs déclarés du socle consistent à contribuer à «un marché du travail équitable et véritablement paneuropéen» ainsi qu’à «servir de boussole pour le retour à la convergence dans la zone euro», allant au-delà des compétences dans le domaine de la politique sociale visée au titre X du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Ils touchent au cœur même des politiques économiques et monétaires ainsi qu’aux stratégies en matière d’emploi visées aux titres VIII et IX du TFEU.

4.3.

Le socle met en évidence vingt «principes et droits» que la Commission considère comme essentiels pour que les marchés du travail et les systèmes de protection sociale du XXIe siècle soient équitables et fonctionnent bien, et qui sont répartis en trois catégories: 1) égalité des chances et accès au marché du travail; 2) conditions de travail équitables, et 3) protection sociale et inclusion sociale.

4.4.

L’établissement du socle a un caractère à la fois rétrospectif et tourné vers l’avenir. Il vise à refléter l’acquis européen existant en matière de droits sociaux, et indique si — et comment — ce dernier devrait être, si nécessaire, complété pour prendre en compte les transformations majeures du monde du travail et de la société, afin de contribuer au bon fonctionnement des marchés du travail et des systèmes de protection sociale dans une Europe du XXIe siècle.

4.5.

Il est nécessaire d’apporter des précisions quant à la nature juridique du socle qui est présenté sous la forme de deux instruments distincts, quoique pratiquement identiques: une recommandation (11) de la Commission et une proposition de proclamation interinstitutionnelle (12). Selon la communication d’accompagnement, le choix des instruments tient compte de considérations politiques plus générales et de limites juridiques, notamment de restrictions liées aux compétences de l’Union dans le domaine de la politique sociale.

4.6.

En application de la compétence dont dispose la Commission au titre de l’article 292 du TFUE, la recommandation est d’application immédiate. Il n’est pas explicitement indiqué à qui elle s’adresse, mais les considérants 17 à 20 précisent que «la réalisation des objectifs du socle européen des droits sociaux est un engagement et une responsabilité partagés par l’Union, ses États membres et les partenaires sociaux […] et que ceux-ci devraient être mis en œuvre tant au niveau de l’Union qu’à celui des États membres, dans les limites de leurs compétences respectives et conformément au principe de subsidiarité». Dans ce contexte, le CESE souhaite également souligner que l’autonomie des partenaires sociaux doit être respectée.

4.7.

En parallèle, la Commission européenne propose également que le socle «soit solennellement et conjointement proclamé par les institutions de l’Union européenne». Les traités de l’Union européenne ne fournissent aucune base juridique pour la proclamation, même si cet instrument a déjà été utilisé par le passé avec la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne qui a été proclamée le 7 décembre 2000, à l’occasion du Conseil européen de Nice. Il convient d’établir une distinction entre la proclamation et un accord interinstitutionnel au sens de l’article 295 du TFUE, et, au vu de l’évaluation juridique rendue par le Conseil, la proclamation constitue «un acte atypique qui n’est pas juridiquement contraignant et ne crée pas de droits directement applicables».

4.8.

La procédure de proclamation du socle se distingue également de la charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs adoptée le 9 décembre 1989. Cette dernière a également un caractère purement déclaratoire, mais elle a été signée par la totalité des États membres à l’exception du Royaume–Uni. Même si la Commission européenne avait effectivement présenté alors un programme d’action destiné à la mettre en œuvre [COM(89) 568 final], il ne s’agissait pas d’une déclaration conjointe adoptée avec les autres institutions européennes. En outre, elle contenait un certain nombre de dispositions relatives à son application.

4.9.

Dans la mesure où la «réalisation des objectifs du socle européen des droits sociaux» constitue un engagement et une responsabilité que partagent l’Union, ses États membres et les partenaires sociaux, il est cohérent que le Conseil et le Parlement européen se joignent à la Commission dans la proclamation solennelle du socle. Ce dernier est également censé avoir un impact sur la gouvernance économique de l’Union (le Semestre européen, le tableau de bord social), et par conséquent, un consensus dégagé au sein du Conseil pour soutenir la proclamation constituerait un signal important. Alors même que la compétence des partenaires sociaux dans de nombreux domaines est reconnue, le Comité constate que ceux-ci n’ont pas été formellement intégrés au processus d’établissement de la proclamation (13).

4.10.

Le Comité comprend que le socle est conçu comme une déclaration d’intention politique, et qu’en tant que tel, il ne crée pas de nouveaux droits susceptibles de faire l’objet d’un recours. La Commission effectue une distinction entre les droits et les principes: les «droits» sont présentés comme une réaffirmation de droits déjà énoncés dans l’acquis de l’Union, tandis que les «principes» sont considérés comme «nouveaux» et destinés à relever les défis issus d’évolutions sociétales, technologiques et économiques. En effet, selon la communication, ni les principes ni les droits ne sont directement applicables.

4.11.

Bien que dépourvue de caractère juridiquement contraignant, une telle proclamation emporterait un engagement politique de la part des institutions européennes, ainsi que du Conseil et des États membres, à réaliser les objectifs du socle, tout en respectant la répartition des compétences ainsi que le principe de subsidiarité.

4.12.

La charte, à la différence du socle, possède la même valeur que les traités et partant, fait partie du droit primaire, même si elle ne crée pas de nouvelles compétences au niveau de l’Union européenne et, tout en étant juridiquement contraignante pour les institutions européennes, elle n’est pas directement exécutoire par les citoyens de l’Union. Elle a une approche plus large aussi bien des droits économiques que des droits sociaux. Si, au terme d’un délai raisonnable, l’engagement politique visé plus haut n’a pas conduit à des initiatives concrètes, dans tous les États membres, découlant de la mise en œuvre du socle — il conviendrait d’examiner les mesures qui s’imposent, sous la forme d’initiatives tant juridiques que non juridiques. Le CESE a d’ores et déjà plaidé en faveur d’une directive-cadre sur un revenu minimum adéquat (14). De nouveaux avis juridiques, notamment celui commandité par le ministère allemand du travail, explorent les modalités d’une éventuelle mise en place (15).

4.13.

Dans un avis rendu en 2011 (16), le CESE a déjà souligné que les droits sociaux fondamentaux sont «indissociables» des droits civils et politiques et requièrent dès lors une attention stratégique particulière. Il proposait de nouvelles mesures et activités de promotion visant à accroître l’efficacité d’une stratégie de mise en œuvre des droits fondamentaux. La Commission ne s’attaque pas assez au problème de l’application insuffisante des droits sociaux existants, et le CESE est convaincu qu’il existe un risque que le socle vienne brouiller le rôle spécifique qu’il incombe à la Commission de jouer de «gardienne des traités».

5.1.

La relation entre le socle et le document de réflexion sur la dimension sociale, ainsi que les autres documents de réflexion venant s’inscrire dans le débat élargi sur l’avenir de l’Europe, doivent également être pris en compte. Une analyse du socle montre que plusieurs scénarios issus du livre blanc ou du document de réflexion sur la dimension sociale peuvent d’ailleurs être combinés lors de la mise en œuvre du socle.

5.2.

Le socle s’adresse avant tout aux États membres de la zone euro. À cet égard, la philosophie du socle se rapproche davantage d’un scénario où «ceux qui veulent plus font plus». Quelques avancées dans cette direction pourraient être obtenues en effectuant le suivi de la mise en œuvre du socle au moyen du tableau de bord social doté d’indicateurs plus nombreux et mieux adaptés, ainsi qu’en intégrant ce dernier au Semestre européen. La société civile et les partenaires sociaux devraient être consultés sur ces indicateurs, sachant que la proposition actuelle n’est pas suffisante.

5.3.

Certaines des propositions de mesures de «suivi» avancées dans la communication sur le socle s’accordent au scénario fondé sur l’EU-27, tandis que d’autres pourraient sembler se référer avant tout au scénario de «ceux qui veulent plus font plus». Par conséquent, les mesures telles que l’initiative visant à promouvoir l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et aidants qui travaillent, présentée comme faisant partie du paquet consacré au socle social, sont destinées à être applicables à l’EU-27. Dans le même ordre d’idées, les mesures liées à la mise en œuvre de la législation et au dialogue social en vigueur sont également censées s’appliquer à l’EU-27. La nécessité de fonctionner à un niveau géographique plus restreint pourrait également poser de nouveaux problèmes aux partenaires sociaux, lesquels sont représentés au niveau de l’Union.

5.4.

D’autres mesures proposées dans la recommandation, notamment celles qui sont liées au Semestre européen et à l’achèvement de l’Union économique et monétaire, ne sont applicables que dans la zone euro et ne visent que celle-ci. Elles semblent mieux convenir au scénario du «ceux qui veulent plus font plus». En fait, le document de réflexion cite, comme exemple d’un tel scénario, une plus grande convergence vers des marchés de l’emploi plus intégrés ainsi que vers les systèmes sociaux les plus efficaces et les systèmes d’éducation et de soin de santé les plus solides.

5.5.

Le soutien financier de l’Union octroyé par l’intermédiaire du Fonds social européen convient mieux à une approche axée sur l’EU-27. L’idée consistant à augmenter le montant des financements disponibles apparaît effectivement dans le document de réflexion comme un exemple d’approfondissement de la dimension sociale de l’EU-27.

6.1.

La réflexion sur la dimension sociale de l’Europe ne peut se faire isolément, et c’est la raison pour laquelle il importe également de prendre en compte le lien avec les autres documents de réflexion sur l’avenir de l’Europe et leurs messages clés sur la dimension sociale et la voie à suivre en la matière, même si le CESE publiera des avis distincts sur certains de ces documents (17).

6.2.

Le document de réflexion sur l’approfondissement de l’UEM souligne que l’emploi, la croissance, l’équité sociale, la convergence économique et la stabilité financière figurent parmi les principes directeurs présidant à l’approfondissement de l’UEM. Il s’agit là d’une conception relativement limitée de la dimension sociale de l’UEM. Tout d’abord, elle n’est pas cohérente en ce qui concerne la convergence économique et sociale, ou plus particulièrement la convergence vers le haut, et ensuite, elle fait essentiellement référence à «l’équité sociale». Aucune explication n’est fournie quant au concept ou à la perception de «l’équité sociale», et sur la raison pour laquelle référence n’est pas plutôt faite à la notion de «justice sociale» conformément à l’article 3 du TFUE.

6.3.

Le document de réflexion sur l’UEM évoque le renforcement de la coordination des politiques économiques au sein du Semestre européen comme étant son principal outil. Dans le cadre du Semestre européen, le socle «servira à orienter un grand nombre de ces politiques en direction d’une amélioration des conditions de travail et de vie». Cette ambition va créer la nécessité «de promouvoir encore la coopération et le dialogue avec les États membres, en y associant également les parlements nationaux, les partenaires sociaux, les conseils nationaux de la productivité et d’autres parties prenantes» dans le but «de renforcer l’appropriation au niveau national et d’améliorer la mise en œuvre des réformes». Dans le document de réflexion, la Commission souligne également le lien entre les réformes nationales et les fonds européens existants. En substance, le discours sur la nécessité d’améliorer l’appropriation, de veiller à la participation des partenaires sociaux et de renforcer les conditions d’accès aux financements de l’Union n’est pas nouveau et souligne simplement la nécessité d’améliorer la gouvernance et la capacité d’exécution du Semestre européen.

6.4.

Les propositions concernant le retour à la convergence figurant dans le document de réflexion sur l’UEM sont centrées sur l’utilisation du cadre de l’Union pour assurer la convergence, le renforcement de la coordination des politiques économiques et le resserrement des liens entre les réformes nationales et les fonds européens existants. Les opinions divergent sur l’idée de conditionner l’attribution des fonds de l’Union à l’accomplissement des réformes, et le CESE recommande que cette option ne soit possible qu’avec la pleine participation du Parlement européen tout au long de la procédure, sur un pied d’égalité et avec également la reconnaissance d’un rôle clair aux parlements nationaux. La convergence et la stabilité sont supposées s’accroître en poursuivant les réformes structurelles adéquates. Si le CESE partage le point de vue selon lequel des réformes intelligentes dans les États membres concernés peuvent être essentielles pour parvenir à plus de convergence vers le haut et rendre les systèmes sociaux plus adéquats et plus résilients, il insiste également sur la nécessité d’obtenir une meilleure panoplie de mesures macroéconomiques et une participation accrue des partenaires sociaux au dialogue macroéconomique, au fonctionnement du processus du Semestre européen et aux réformes connexes.

6.5.

Dans la boîte à outils de l’UEM, le tableau de bord social attaché au socle est considéré comme un élément de l’union économique, avec les conseils nationaux, permettant de surveiller l’évolution de la productivité. Cet aspect souligne le lien qui existe entre l’approfondissement de l’UEM et le socle. Le socle est destiné à orienter la réalisation de certaines réformes structurelles dans les domaines décrits dans les vingt principes.

6.6.

L’annexe 2 du document de réflexion sur l’UEM mentionne l’importance d’un «nouveau départ pour le dialogue social» et qualifie de «mesure importante» (p. 32 et 33) les efforts de la Commission européenne visant à instaurer un socle social. À cet égard, il est essentiel d’avoir une compréhension globale du dialogue social, lequel ne saurait se limiter uniquement au titre «Politique sociale». Même si l’obligation de l’Union européenne de promouvoir le rôle des partenaires sociaux est mentionnée sous le titre «Politique sociale», cette obligation doit avoir des conséquences, le cas échéant, au-delà de cette seule politique.

6.7.

Dans le document de réflexion sur la maîtrise de la mondialisation, la Commission européenne s’efforce de répondre aux peurs et aux critiques qui augmentent face aux politiques de mondialisation et à leurs effets. Par conséquent, la Commission insiste sur le fait que la mondialisation peut être bénéfique si elle est correctement maîtrisée, de manière à limiter le nombre de ceux qui se sentent laissés pour compte.

6.8.

Selon la Commission, des politiques sociales solides jouent un rôle important pour protéger et renforcer l’autonomie des citoyens dans ce processus. Elle estime qu’il s’agit d’une condition préalable pour améliorer la confiance des citoyens face aux défis et aux bénéfices liés à la mondialisation.

6.9.

Le document de réflexion sur la maîtrise de la mondialisation fait spécifiquement référence à celui consacré à la dimension sociale. Le CESE souscrit au point de vue selon lequel «une meilleure répartition des bénéfices de la mondialisation, conjuguée à une protection sociale efficace, aidera les individus à trouver un emploi décent et à s’adapter au changement. De manière plus générale, une redistribution juste et équitable de la richesse, ainsi que des investissements ciblés favorisant l’inclusion sociale des catégories de personnes les plus vulnérables, dont les migrants, contribueront à renforcer la cohésion sociale». Cette approche est largement conforme à l’attention toute particulière que le CESE accorde à la nécessité d’instaurer des transitions équitables dans le contexte de la numérisation et de la mondialisation. La Commission souligne aussi que «l’Union européenne se doit également d’être une économie innovante et compétitive avec des entreprises de premier plan et des citoyens capables de s’adapter au changement et de produire la richesse nécessaire au maintien de notre modèle social».

6.10.

Le CESE soutient de la même façon le point de vue selon lequel il est essentiel d’améliorer à l’échelle mondiale les normes sociales et de travail ainsi que les pratiques en la matière, en étroite coopération avec l’OIT, les partenaires sociaux et les organisations de la société civile particulièrement engagées dans cet ensemble de priorités, telles que les organisations de l’économie sociale.

6.11.

Le CESE pense lui aussi que l’Union européenne peut influencer décisivement le développement du corpus de règles au niveau mondial, non seulement parce qu’elle possède le plus grand marché unique et qu’elle est le premier investisseur du monde, mais aussi parce qu’elle croit que des solutions mondiales doivent être apportées aux problèmes mondiaux. Dès lors, le modèle social européen, qui représente nos valeurs essentielles et nos droits fondamentaux, devrait constituer un cap et un modèle de référence pour une mondialisation équitable.

6.12.

Bien que le document de réflexion sur l’avenir des finances de l’Union européenne ait été le dernier publié, le budget de l’Union sera essentiel, tout en étant bien entendu déterminé par les choix effectués en ce qui concerne l’avenir de l’Europe. Le document de réflexion sur les finances de l’Union évalue les incidences respectives sur les domaines de dépenses européennes des cinq scénarios exposés dans le livre blanc, dont les effets seront considérables pour les citoyens, les régions et les catégories de la population ayant le plus besoin d’aide. Seul le cinquième scénario — celui où les États membres s’entendent pour agir davantage ensemble — entraînerait des dépenses accrues en faveur de la cohésion économique, sociale et territoriale.

6.13.

La sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne aura des conséquences majeures sur le budget européen. Le CESE est conscient du risque que celle-ci entraîne une réduction des fonds sociaux. Le CESE insiste sur le fait que le Fonds social européen est un moteur important pour accroître la convergence, et il conviendrait de ne pas le réduire si l’on veut que les défis à venir soient relevés.

7.1.

Dans son avis initial sur le socle, le CESE a déjà recensé les principaux domaines où il estime qu’une action aux niveaux national et européen, conformément aux compétences respectives de chacun, est nécessaire. Ils se déclinent comme suit:

7.2.

Tout en dégageant un consensus sur la voie à suivre, des projets significatifs dans ces différents domaines devraient être définis. L’Union devrait commencer par des projets ayant une incidence positive directe et qui seraient soutenus par tous.

8.1.

Trois années se sont écoulées depuis que le président Juncker a pour la première fois déclaré qu’il souhaitait obtenir un «triple A social» pour l’Union européenne (19). La Commission Juncker a lancé assez tardivement ses initiatives, et les consultations sur les SEDS lui ont pris beaucoup de temps (une année). Il faut y ajouter le temps passé pour lancer le débat sur l’avenir de l’Europe, sans que la Commission n’ait donné la moindre recommandation pratique quant à la manière dont elle entendait procéder. Les élections au Parlement européen auront lieu en 2019, et une nouvelle Commission sera également nommée. Pour beaucoup, cette relation paradoxale à la temporalité — d’une part, manquer de temps pour stabiliser l’UEM et le modèle social européen (ou les modèles sociaux européens) avant 2019, et d’autre part, chercher à en gagner en attendant la tenue d’élections importantes à l’automne 2017 — empêche regrettablement l’Union de se remettre sur les rails.

8.2.

En avril 2017, la proposition de la Commission en faveur d’une proclamation interinstitutionnelle conjointe sur le socle européen des droits sociaux a suscité des réactions mitigées. Certains pensent qu’il s’agit d’un progrès important, là où d’autres n’y voient qu’un geste symbolique qui n’est pas assez concret pour répondre à la crise sociale, alors que d’autres encore vont même jusqu’à craindre qu’elle n’aille trop loin. Après le sommet social de Göteborg (novembre 2017), sur la base de la proclamation du socle social et des discussions consacrées au document de réflexion sur la dimension sociale de l’Europe, le CESE encourage les trois institutions de l’Union à concevoir un programme positif destiné aux citoyens européens. Il viserait à renforcer un modèle économique et social européen adapté à l’avenir en stimulant la croissance économique, l’emploi, le bien-être des citoyens ainsi qu’une convergence vers le haut en matière d’emploi et de retombées sociales.

8.3.

Beaucoup d’incertitude entoure encore le socle, si bien qu’on se demande si la proclamation sera soutenue par tous les États membres. Si tel est le cas, la question clé pour le CESE sera de déterminer les mesures devant être adoptées pour garantir que celui-ci puisse être un instrument efficace. Le CESE estime que des mesures supplémentaires devront être prises au niveau le mieux approprié, y compris des initiatives conjointes dans des domaines clés où l’action européenne apporte une valeur ajoutée évidente, et elles devraient, si possible, être axées sur les résultats. Le CESE est convaincu qu’une feuille de route claire pour la mise en œuvre du socle contribuerait à promouvoir la convergence et à atteindre ses objectifs.

8.4.

Le CESE propose aussi que des analyses d’impact soient également intégrées à une évaluation de la compatibilité avec le socle. Dans le cadre du programme pour une meilleure réglementation, il faudrait être plus attentif aux conditions auxquelles les initiatives peuvent faciliter le progrès social pour les citoyens — ainsi qu’être aisément mises en œuvre et suivies d’effets.

8.5.

Le CESE envisage d’exercer un rôle de suivi de ce processus en lui apportant son soutien par des débats au niveau national, et en insistant sur la nécessité d’accroître la transparence et la participation de la société civile. Il met également en garde contre de nouveaux processus complexes ou une approche de l’avenir de l’Union abordée principalement selon une perspective institutionnelle.