Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Plan d’action pour le milieu naturel, la population et l’économie» [COM(2017) 198 final]

11.4.2018

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 129/90

Rapporteur:

Lutz RIBBE

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) se félicite tout d’abord des conclusions du bilan de santé des directives sur la nature. Il en résulte que celles-ci jouent leur rôle en tant que pierre angulaire d’une politique plus large en matière de biodiversité mais que leur mise en œuvre doit être sensiblement améliorée.

1.2.

Si chacune des quinze mesures proposées dans le nouveau plan d’action apparaît judicieuse, la manière dont celui-ci est présenté suscite la confusion dès lors qu’il n’est pas précisé clairement quel est le rapport entre le plan d’action et la stratégie existante en matière de biodiversité, d’autant plus qu’il existe de nombreux points de chevauchement sur le plan du contenu mais que les innovations proposées ne sont que marginales. Le Comité aurait jugé préférable que la stratégie existante soit évaluée et, le cas échéant, complétée.

1.3.

Le problème fondamental lorsqu’il s’agit d’assurer le succès de la politique en matière de biodiversité est qu’à l’heure actuelle, pour les propriétaires fonciers et les utilisateurs des terres, les mesures visant à promouvoir ou à préserver la biodiversité ne constituent pas, dans la plupart des cas, une source de revenus mais un facteur de coût. Or, qu’elles s’appliquent au sein ou à l’extérieur des zones Natura 2000, les mesures en matière de biodiversité doivent être économiquement rentables pour ceux qui doivent les mettre en œuvre. Elles ne peuvent et ne sauraient être portées à leur charge. Les différents programmes élaborés jusqu’ici par l’Union européenne et ses États membres n’ont jamais vraiment pu résoudre ce dilemme fondamental, et le plan d’action, dans lequel il est beaucoup question de «situations gagnant-gagnant», n’offre malheureusement, lui non plus, aucun élément de réponse satisfaisant à cet égard.

1.4.

Le manque de financement est non seulement un problème majeur pour la réalisation des objectifs convenus en matière de biodiversité, mais aussi le symptôme d’évolutions négatives de la politique européenne. Des lois sont adoptées, qui génèrent des coûts sans pour autant définir qui devra les prendre en charge ou comment ils seront couverts.

1.5.

Le CESE demande à nouveau à la Commission européenne de procéder à une estimation actualisée des coûts du réseau Natura 2000. Il estime que le montant de 6,1 milliards d’EUR régulièrement cité ne reflète pas correctement les besoins en moyens du réseau et que ces coûts seraient en réalité deux à trois fois plus élevés.

1.6.

Le CESE juge dès lors indispensable de présenter une stratégie à long terme pour couvrir les besoins de financement de la politique en matière de biodiversité (1). Le débat sur les perspectives financières après 2021 fournirait le cadre approprié, mais ni le plan d’action, ni les approches définies jusqu’à présent, telles que présentées dans le document de réflexion sur l’avenir des finances de l’Union européenne (2), n’indiquent que la situation pourrait s’améliorer de façon décisive.

1.7.

Le CESE se félicite expressément de la volonté affichée par la Commission européenne d’étoffer la stratégie en faveur d’infrastructures vertes dans le cadre du plan d’action. Là encore, il fait cependant observer, concernant ce projet porteur d’avenir, qu’une initiative qui ne s’accompagne d’aucun financement n’apportera aucun changement.

2.1.

Dès 1998, l’Union européenne a adopté une première stratégie en matière de biodiversité (3) pour mettre un terme à la disparition d’espèces de faune et de flore sauvages et de leurs habitats. La stratégie de développement durable adoptée en 2001 («stratégie de Göteborg») a énoncé des objectifs clairs en matière de biodiversité, à savoir enrayer la perte de diversité biologique dans l’Union européenne d’ici à 2010 et veiller à la restauration des habitats et des écosystèmes naturels.

2.2.

D’autres mesures ont été prises par après, dont un «plan d’action en faveur de la diversité biologique» (4) en 2001, suivi d’un autre en mai 2006 (5) qui, sur le fond, ne se distinguait guère du premier.

2.3.

Après avoir reconnu que l’objectif défini et promis ne pourrait être atteint, l’Union a arrêté, sur la base de la communication de la Commission intitulée «Options possibles pour l’après 2010 en ce qui concerne la perspective et les objectifs de l’Union européenne en matière de biodiversité» (6), une nouvelle «stratégie de l’Union européenne à l’horizon 2020» (7) en matière de biodiversité, laquelle ne faisait pour l’essentiel que reprendre les anciens impératifs et instruments des plans d’action précédents, et reportait à 2020 les objectifs initialement fixés pour 2010.

2.4.

L’examen à mi-parcours de cette stratégie, qui comportait six objectifs clairement définis et assortis de vingt mesures au total, a livré des résultats extrêmement décevants et a débouché sur la conclusion que les efforts de protection de l’environnement naturel devaient être considérablement accrus si l’on souhaitait atteindre le nouvel objectif consistant à enrayer définitivement la disparition d’espèces d’ici 2020 et à faire en sorte de restaurer les habitats disparus.

2.5.

Le CESE a maintenu en substance la même position à l’égard de tous ces documents, faisant observer de manière critique que:

2.6.

La Commission Juncker a néanmoins entrepris un réexamen des directives sur la nature dans le cadre de son programme REFIT. Ses conclusions ont confirmé le point de vue du CESE, et le Conseil «Environnement» dresse lui aussi le constat que «les directives sur la nature, en tant que pierre angulaire d’une politique plus large de l’Union européenne en matière de biodiversité, sont adaptées à leur finalité mais que leurs objectifs et leur plein potentiel ne peuvent être réalisés que si leur mise en œuvre est sensiblement améliorée» (9).

2.7.

En réponse aux résultats de l’examen mené au titre du programme REFIT, la Commission a soumis un «plan d’action pour le milieu naturel, la population et l’économie» (10), qui fait l’objet du présent avis.

3.1.

Le plan d’action commence par décrire à nouveau l’état de conservation extrêmement mauvais des espèces et des habitats, qui devraient en réalité être protégés depuis longtemps par les directives sur la nature adoptées en 1979 et 1992. «Parmi les principaux facteurs qui expliquent les déficiences dans l’exécution», il cite «les ressources limitées, des faiblesses dans l’application, la mauvaise intégration des objectifs liés à la nature dans d’autres domaines politiques, le caractère insuffisant des connaissances et de l’accès aux données, ainsi que l’insuffisance de la communication et de la participation des parties prenantes». «En outre, les personnes chargées de mettre en œuvre les directives, en particulier aux niveaux régional et local, ne sont parfois pas suffisamment conscientes des exigences qui s’y rattachent, ni de la souplesse et des possibilités qu’elles offrent. Cela peut conduire à des tensions entre protection de la nature et activité économique.»

3.2.

Le plan d’action a pour objectif d’«améliorer la mise en œuvre des directives, leur cohérence avec les objectifs socio-économiques et la collaboration avec les autorités nationales, régionales et locales, les parties prenantes et les citoyens».

3.3.

Étant donné la forte dimension territoriale des directives et le rôle clé que jouent les collectivités locales et régionales dans leur mise en œuvre, le Comité européen des régions a été étroitement associé à la préparation de ce plan d’action et agira de manière déterminante en faveur de l’engagement et de la sensibilisation de ces collectivités.

3.4.

Le plan d’action contient un calendrier serré; la Commission souhaite présenter un rapport sur les résultats obtenus avant la fin de son mandat actuel, en 2019. Le Comité juge ce programme très ambitieux, ne serait-ce que parce que la Commission ne prévoit pas d’effectifs supplémentaires pour assurer la mise en œuvre de ce plan d’action.

3.5.

Le plan d’action s’articule autour de quatre domaines d’intervention prioritaires comprenant au total quinze actions concrètes:

4.1.

Le CESE se félicite tout d’abord des conclusions du bilan de santé, qui confortent selon lui la position qu’il a défendue jusqu’ici. Un nombre remarquablement élevé de parties prenantes ont participé à celui-ci. Cela démontre que la politique de l’Union européenne en matière de biodiversité est un sujet qui intéresse de larges pans de la population, et une thématique qui, pour partie, les concerne directement et qui est débattue de manière intensive.

4.2.

Si chacune des quinze actions individuelles du plan d’action est, en soi, susceptible de contribuer à une meilleure mise en œuvre de la législation existante en matière de protection de la nature, le CESE s’irrite quelque peu du fait que la Commission soumette encore une fois un nouveau programme. Il aurait selon lui été plus pertinent d’évaluer la stratégie actuelle en matière de biodiversité, ses six objectifs et ses vingt mesures concrètes, de procéder à une analyse précise de ses faiblesses et d’en publier les résultats, et sur cette base, d’intégrer éventuellement des mesures complémentaires à la stratégie existante. La présentation aujourd’hui d’un nouveau plan d’action suscite la confusion: le flou le plus complet règne quant à sa relation avec la stratégie actuelle en matière de biodiversité, d’autant plus que certaines des mesures qu’il contient (par exemple dans les domaines d’intervention prioritaires B et C) figurent depuis des années dans les programmes de l’Union européenne en faveur de la biodiversité et comptent de longue date parmi ses priorités stratégiques, et qu’elles attendent toujours d’être mises en œuvre.

4.3.

Le CESE a déjà critiqué le fait que le grand nombre de programmes et de stratégies tend à brouiller les cartes et que l’enchaînement de nouveaux programmes, plans et stratégies peut être perçu comme un simulacre d’activisme n’apportant concrètement que peu d’améliorations.

4.4.

Dès le titre de son communiqué de presse relatif au plan d’action, la Commission européenne indique que celui-ci doit aider les régions «à préserver la biodiversité et à tirer parti des avantages économiques liés à la protection de la nature». Le Comité accueille favorablement le fait que le plan d’action ne fasse pas «seulement» référence à la nature et à la biodiversité, mais aussi aux interactions entre l’homme, la nature et les activités économiques. Ce choix reflète clairement que la politique en matière de biodiversité dépasse la simple obligation éthique et morale d’assurer la protection des espèces et des habitats. Une telle approche recoupe elle aussi les positions exprimées par le CESE au cours des dernières années.

4.5.

Des projets qui démontrent comment l’homme peut tirer parti du capital naturel existent depuis longtemps déjà dans de nombreuses régions d’Europe. Le tourisme entretient ainsi un lien évident avec les paysages variés et diversifiés riches en biodiversité. Il est par ailleurs de plus en plus reconnu que les services écosystémiques, qui ne sont pas fournis uniquement dans les zones Natura 2000, contribuent au bien-être commun.

4.6.

Le problème fondamental est cependant qu’à l’heure actuelle, pour les propriétaires fonciers et les utilisateurs des terres, les mesures visant à promouvoir ou à préserver la biodiversité ne constituent pas, dans la plupart des cas, une source de revenus mais un facteur de coût. Alors que, par le passé, la «diversité naturelle» constituait pour ainsi dire le coproduit d’une exploitation extensive, la situation actuelle est celle d’un conflit classique lié à l’utilisation des terres, déclenché notamment par l’environnement économique difficile auquel se trouvent par exemple confrontés les agriculteurs et les sylviculteurs.

4.7.

Or, qu’elles s’appliquent au sein ou à l’extérieur des zones Natura 2000, les mesures en matière de biodiversité doivent être économiquement rentables pour ceux qui doivent les mettre en œuvre. Elles ne peuvent et ne sauraient être portées à leur charge. Les différents programmes élaborés jusqu’ici par l’Union européenne et ses États membres n’ont pas pu résoudre ce dilemme fondamental, et le plan d’action, dans lequel il est beaucoup question de «situations gagnant-gagnant», n’offre malheureusement, lui non plus, guère d’éléments de réponse satisfaisants à cet égard.

4.8.

Les mesures qui faisaient jusqu’ici défaut dans les stratégies en matière de diversité, et qui ont été intégrées pour la première fois dans le plan d’action, n’y changeront rien: aucune campagne de sensibilisation, aussi bonne soit-elle, aucune initiative visant à assurer la participation du public, même la plus perfectionnée, aucune directive améliorée, et pas même la proclamation du 21 mai comme «Journée européenne Natura 2000» — autant de nouvelles mesures prévues dans le plan d’action — ne produiront les effets escomptés en l’absence de conditions économiques et financières appropriées. Il convient, de l’avis du CESE, d’apporter des améliorations décisives à cet égard et de prévoir, dans le cadre de la nouvelle planification budgétaire à moyen terme à partir de 2021, des ressources financières suffisantes pour le réseau Natura 2000, affectées à des usages précis; il y a lieu, par ailleurs, de garantir que les autorités chargées de la mise en œuvre soient dotées des effectifs suffisants, au niveau aussi bien de l’Union européenne que des États membres.

5.1.

Dès les débuts de la mise en place du réseau Natura 2000, les propriétaires fonciers et les utilisateurs des terres se sont par exemple vu promettre au minimum une compensation financière suffisante dans les cas où les mesures ou obligations applicables aux zones Natura 2000 auraient sur eux une incidence économique négative. Dans son «Évaluation 2010 de la mise en œuvre du plan d’action en faveur de la diversité biologique» (11), la Commission arrive à la conclusion que l’assurance d’un financement adéquat constitue l’une des quatre grandes mesures de soutien. Toutefois, elle constate également d’elle-même qu’«en Europe, seulement 20 % du total des besoins de financement pour la gestion des zones protégées, dont le réseau Natura 2000, sont couverts. En 2004, il était estimé que la gestion de Natura 2000 exigerait un investissement de 6,1 milliards d’EUR par an pour l’EU-25». Il s’ensuit qu’il existe un déficit de financement d’au moins 5 milliards d’EUR par an!

5.2.

Il ressort d’estimations plus récentes des coûts de gestion des zones Natura 2000 que les besoins en moyens sont sensiblement supérieurs. Les Länder allemands chiffrent les besoins annuels en ressources pour la partie terrestre du réseau Natura 2000 en Allemagne à 1,417 milliard d’EUR, soit une moyenne de 175 EUR par hectare. Si l’on rapporte ces coûts par hectare à la composante terrestre du réseau Natura 2000 pour l’ensemble de l’Union européenne, les besoins annuels en crédits pour l’EU-28 avoisinent même les 21 milliards d’EUR. S’ajoutent à ce montant les coûts liés aux zones marines du réseau. Le CESE demande dès lors instamment à la Commission européenne de procéder à un calcul fiable et actualisé des coûts de l’ensemble du réseau Natura 2000.

5.3.

L’insuffisance des fonds alloués à la gestion du réseau Natura 2000 est non seulement un problème majeur pour la réalisation des objectifs ayant été convenus en matière de biodiversité, mais aussi le symptôme d’évolutions négatives de la politique européenne. Des lois sont adoptées, qui génèrent des coûts sans pour autant définir qui devra les prendre en charge ou comment ils seront couverts. Le manque de cohérence entre la législation et le budget de l’Union européenne est la principale cause des problèmes liés à la protection de la biodiversité en Europe.

5.4.

Le plan d’action s’inscrit lui aussi dans le budget actuel de l’Union européenne tel qu’il a été adopté. Cette approche est compréhensible dès lors que nous sommes en plein milieu de l’actuelle période de financement 2014-2020, mais elle ne permettra pas au plan d’action de résoudre les problèmes rencontrés en matière de protection de la biodiversité.

5.5.

La seule mesure financière annoncée dans le nouveau plan d’action est une augmentation de 10 % du budget du programme LIFE consacré aux projets en faveur de la conservation de la nature et de la biodiversité. Cette opération est toutefois neutre sur le plan budgétaire étant donné que l’enveloppe budgétaire globale du programme LIFE reste inchangée, et a donc lieu au détriment d’autres mesures dudit programme. Au sein de celui-ci, une enveloppe de quelque 610 millions d’EUR était affectée au domaine prioritaire «Nature et biodiversité» pour la période 2014-2017. Une augmentation de 10 % correspond dès lors à un montant annuel de 15 millions d’EUR.

5.6.

C’est donc à raison qu’au titre de la priorité C du plan d’action («Renforcer les investissements»), la Commission évoque «les synergies avec les financements provenant de la politique agricole commune», parle de «faire connaître les possibilités de financement au titre de la politique de cohésion» et de «la politique commune de la pêche», et annonce l’élaboration de lignes directrices pour soutenir le déploiement d’«infrastructures vertes». Le seul problème est qu’il ne s’agit pas là de nouvelles actions ou propositions, mais de mesures inscrites depuis longtemps à l’ordre du jour politique et dont la mise en œuvre est exigée depuis de nombreuses années. Elles figurent dans les anciens programmes et actions en matière de biodiversité sans avoir eu d’effet positif au cours des dernières années.

5.7.

Il y aurait donc lieu que la Commission présente une stratégie à long terme permettant de couvrir les besoins financiers (12). Les discussions qui débutent actuellement concernant les perspectives financières constituent, de l’avis du CESE, le cadre dans lequel doivent s’inscrire les réflexions à ce sujet. L’expérience montre que les projets axés sur la coopération entre régions, organisations de protection de la nature ainsi qu’agriculteurs et sylviculteurs et visant à mettre en œuvre les mesures du programme Natura 2000 peuvent être menés à bien de manière extrêmement fructueuse lorsqu’ils sont conçus de manière suffisamment attractive sur le plan économique. Toutefois, ni le plan d’action, ni les approches définies jusqu’à présent, telles que présentées dans le document de réflexion sur l’avenir des finances de l’Union européenne (13), n’indiquent que la situation pourrait s’améliorer de façon décisive.

5.8.

Le CESE se félicite expressément de la volonté affichée par la Commission européenne d’étoffer la stratégie en faveur d’infrastructures vertes dans le cadre du plan d’action. Là encore, il fait cependant observer, concernant ce projet porteur d’avenir, qu’une initiative qui ne s’accompagne d’aucun financement n’apportera aucun changement. Dans ce contexte, le Comité attire également l’attention sur les conclusions du Conseil «Environnement», qui a invité la Commission, lors de sa réunion du 19 juin 2017, à développer la proposition relative à un réseau transeuropéen de l’infrastructure verte (RTE-V).

5.9.

Le Comité renvoie donc à l’avis qu’il a récemment adopté sur l’évaluation à mi-parcours du programme LIFE (14), dans lequel il proposait que ledit programme «devienne l’instrument central du financement du réseau Natura 2000. Il faut considérer comme insuffisante l’approche adoptée auparavant, qui consistait à assurer le financement du réseau Natura 2000 avant tout au moyen des Fonds de l’Union européenne en faveur du développement régional ainsi que du deuxième pilier de la politique agricole commune. Dans ce contexte, le Comité renvoie à son avis (15) et se déclare en faveur d’un renforcement correspondant du programme LIFE, destiné à cet objectif précis. À cet égard, il importe de veiller à la cohérence de toutes les aides existantes, et donc d’éviter celles qui contrecarreraient d’autres fonds européens ou feraient double emploi avec ceux-ci».

5.10.

Le plan d’action prévoit d’améliorer la communication et la sensibilisation et de mobiliser les citoyens, les parties prenantes et les communautés ainsi que les collectivités locales et régionales. À cette fin, il envisage notamment l’établissement d’une «plateforme» avec le Comité des régions. Le CESE s’en félicite et est intimement convaincu qu’une plus grande intégration de la société civile dans le processus de mise en œuvre ne peut être que positive.

5.11.

Le CESE prend acte avec satisfaction du fait que la Commission a élaboré le plan d’action et souhaite le mettre en œuvre en étroite collaboration avec le CdR. Il propose pour sa part son propre soutien, car il estime que les collectivités locales et régionales ne pourront elles aussi enregistrer que des succès limités en l’absence d’un engagement et d’une acceptation de la part de la société civile.