Avis du Comité économique et social européen sur le «Document de réflexion sur l’avenir des finances de l’Union européenne» [COM(2017) 358 final]

2.3.2018

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 81/131

Rapporteur:

Stefano PALMIERI

Corapporteur:

Petr ZAHRADNÍK

1.1.

Le CESE considère que si l’approche suivie par le Document de réflexion sur l’avenir des finances de l’UE permet, d’une part, d’esquisser certains des défis auxquels l’Union devra faire face dans les années à venir, elle met, d’autre part, les solutions budgétaires possibles en relation avec les cinq scénarios présentés par la Commission européenne dans son Livre blanc sur l’avenir de l’Europe.

1.2.

Le CESE réaffirme que les citoyens européens ont tout à gagner à ce qu’il y ait plus d’Europe (et une Europe de meilleure qualité), et non moins d’Europe, si l’on veut surmonter la crise politique que l’Union européenne traverse en raison de l’absence d’une vision stratégique de l’avenir et de l’incapacité d’apporter une réponse adéquate à la crise économique et financière. L’écart se creuse entre, d’une part, les préoccupations et les attentes des citoyens européens, qui veulent obtenir des avantages tangibles dans leur quotidien et, d’autre part, les compétences et les ressources financières limitées qui sont actuellement dévolues à l’Union européenne. Le projet européen et l’Union elle-même perdent de leur crédibilité et sont mis en question, suscitant ainsi les revendications nationalistes et populistes formulées aujourd’hui.

1.3.

Le CESE approuve l’approche du document de réflexion selon laquelle la valeur ajoutée européenne, qui permet d’obtenir de meilleurs résultats que des budgets nationaux non coordonnés, devra être le principe clé du budget européen. Cette approche nécessite toutefois l’abandon de la logique du «juste retour», de la distinction entre États membres contributeurs ou bénéficiaires nets et des ajustements ad hoc pour les différents États membres.

1.4.

L’Union européenne devrait commencer par fixer les priorités politiques à forte valeur ajoutée européenne et ne définir qu’ensuite les ressources nécessaires pour les réaliser et élaborer la réforme du budget européen. Dans le cadre de ce scénario, le CESE juge peu crédible que le budget de l’Union européenne continue de représenter moins de 1 % du revenu et 2 % seulement des dépenses publiques des 28 États membres, un niveau qui est insuffisant par rapport aux défis, aux chocs et aux crises à affronter.

1.5.

La réforme du budget de l’Union européenne devra nécessairement porter sur l’amélioration de sa qualité et la redéfinition de sa structure, tant en ce qui concerne le chapitre des dépenses que celui des ressources propres, en tenant compte des critères appropriés de rationalisation, d’efficience et d’efficacité, et en communiquant de manière directe et transparente avec les citoyens.

1.6.

L’adaptation du volume et de la qualité du budget requiert une consultation sérieuse et approfondie de la société civile telle qu’elle est représentée au sein du CESE, afin de s’assurer que les besoins réels des territoires soient pris en compte et que l’incidence de cette opération soit positive pour tous les citoyens, dans l’intérêt public.

1.7.

S’agissant des dépenses, le CESE considère comme programmes à forte valeur ajoutée européenne: les investissements à moyen et à long terme en vue du développement économique, social et environnemental ainsi que de l’emploi, de l’innovation et de la compétitivité; la protection des régions les plus défavorisées et des groupes sociaux les plus vulnérables et l’apport d’une réponse souple et rapide aux chocs asymétriques et aux crises imprévues, notamment au moyen d’un budget autonome de la zone euro.

1.8.

Plus particulièrement, le CESE juge importante la fonction de stabilisation macroéconomique du budget dans la zone euro, dans la mesure où l’impact négatif sur les couches sociales et les secteurs de production qui sont les «perdants» de la mondialisation et de la révolution technologique figure parmi les causes de la crise stratégique que traverse l’Union européenne et de l’émergence des populismes.

1.9.

S’agissant des recettes, le CESE approuve l’analyse faite par le groupe de haut niveau sur les ressources propres (HLGOR) dans son rapport sur «Le financement futur de l’Union européenne» pour parvenir à un nouveau budget comportant essentiellement des ressources propres autonomes, transparentes et équitables, à égalité de charges pour les citoyens les plus défavorisés et les petites et moyennes entreprises.

1.9.1.

Le CESE rappelle qu’il est favorable à une assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (ACCIS) et sur les transactions financières, les carburants et les émissions de dioxyde de carbone qui, si elle est appliquée au niveau européen, permettrait à la fois de définir une assiette fiscale transnationale et de lutter contre les effets sur l’environnement au niveau mondial.

1.10.

Le CESE considère que les conséquences du Brexit sur le cadre financier pluriannuel (CFP) après 2020 peuvent constituer une menace pour le «projet» UE si les États membres mènent les négociations sur la base du principe du «juste retour», mais aussi être une grande chance dans la mesure où elles peuvent, si l’on insiste sur le principe de la «valeur ajoutée européenne», susciter un accroissement du volume du budget de l’Union européenne et une amélioration de sa qualité.

1.10.1.

Le CESE estime dès lors qu’il convient de prendre sans délai les mesures suivantes:

Il sera ainsi possible de recomposer un système où coexistent les intérêts divergents et contradictoires des parties et de dégager une solution partagée concernant le CFP post-2020.

2.1.

L’approche suivie dans le Document de réflexion sur l’avenir des finances de l’UE établit un lien entre les solutions budgétaires possibles et les cinq scénarios présentés par la Commission européenne dans son Livre blanc sur l’avenir de l’Europe. Le CESE a critiqué cette approche dans sa récente résolution sur le Livre blanc (4) et a qualifié d’«artificiels» les cinq scénarios en ce qu’ils sont exclusivement destinés aux États membres et n’ont aucune pertinence directe pour les citoyens européens, qui attendent une stratégie commune et claire.

2.1.1.

La Commission passe ainsi à côté d’une occasion importante, car si l’on peut largement souscrire à l’analyse contenue dans une grande partie de son document — en ce qui concerne la valeur ajoutée des finances européennes, le recensement des tendances et des défis et les différentes options pour l’avenir des finances de l’Union européenne — une proposition politique partagée, efficiente et efficace fait toutefois défaut.

2.2.

Ces dernières années, le CESE a mis l’accent (5) sur les problèmes qui se posent pour l’économie et la société européenne, sur les principes fondamentaux à respecter ainsi que sur les pistes à suivre pour redynamiser l’action des institutions européennes et la rendre plus efficace. À plusieurs occasions, il a rappelé que les citoyens européens avaient tout à gagner à ce qu’il y ait plus d’Europe (et une meilleure Europe) et non moins d’Europe (6), précisément parce que la crise politique que traverse l’Union européenne découle de l’absence d’une vision stratégique pour l’avenir et de l’incapacité d’apporter une réponse adéquate à la crise économique et financière.

2.3.

S’agissant de la révision à mi-parcours du CFP pour la période 2014-2020 (7), le CESE a fait valoir en 2016 qu’il convenait de reconnaître les efforts accomplis par la Commission et plus particulièrement les dispositions introduites en matière de flexibilité pour faire face aux crises imprévues, ainsi que l’approche axée sur les résultats et la performance. Cependant, les propositions concrètes et les ressources allouées apparaissaient, à l’époque déjà, insuffisantes pour faire face aux défis et priorités de l’Union européenne dans la mesure où le CFP est le résultat d’un compromis peu ambitieux entre des États membres intéressés par leur «solde net» et les avantages de groupes d’intérêts particuliers, plutôt qu’un instrument permettant de poursuivre les intérêts de l’Union dans son ensemble.

2.4.

Dans le contexte ainsi tracé, le CESE souscrit à l’approche du document de réflexion, selon laquelle «l’essence même d’un budget de l’Union européenne modernisé» consiste en la «valeur ajoutée qui découle de la mise en commun de ressources et de résultats que des dépenses nationales non coordonnées ne permettent pas d’obtenir» (8).

2.5.

Pour réaliser plus d’Europe et une meilleure Europe, il convient de commencer par fixer les priorités politiques à forte valeur ajoutée européenne et de ne définir qu’ensuite les ressources nécessaires pour les réaliser et sur la base desquelles élaborer la réforme du budget de l’Union européenne. Dans le cadre de ce scénario, il ne serait plus crédible que l’Union consacre à son propre budget moins de 1 % du revenu et 2 % seulement des dépenses publiques des 28 États membres, une part qui est du reste en constante diminution (9). Ce niveau semble totalement inadéquat par rapport aux nouveaux défis que l’Union européenne doit relever et par rapport aux chocs et aux crises qu’elles doit affronter.

2.5.1.

L’augmentation du volume du budget de l’Union devra aller de pair avec une amélioration sensible de sa qualité et la redéfinition de sa structure, tant pour ce qui est du chapitres des dépenses que de celui des ressources propres. À cet effet, il est nécessaire de tenir compte des critères appropriés de rationalisation, d’efficacité et d’efficience du budget, et d’instaurer des formes de communication directes et transparentes avec les citoyens.

2.5.2.

L’amélioration quantitative et qualitative du budget de l’Union européenne doit notamment passer par une consultation sérieuse et approfondie de la société civile telle qu’elle est représentée au sein du CESE, afin de garantir que les chapitres du budget consacrés aux dépenses reflètent les besoins réels des territoires et aient une incidence positive sur le bien-être des citoyens, dans l’intérêt public.

2.6.

Compte tenu de l’émergence des nouveaux défis liés à l’évolution de la situation géopolitique et à la nécessité de s’adapter aux conséquences de la crise économique et financière, il n’est pas surprenant que le budget dont dispose l’Union soit totalement inadapté et que celle-ci ait plongé dans une crise d’abord économique et financière puis sociale et, enfin, politique.

2.6.1.

Cette crise politique s’explique par le décalage qui existe entre, d’une part, les préoccupations croissantes et les attentes que nourrissent à l’égard de l’Union des citoyens européens qui veulent bénéficier d’avantages tangibles dans leur quotidien et, d’autre part, les compétences et les ressources financières limitées dont dispose actuellement l’Union européenne. Ce décalage fait le lit des intolérances et des revendications nationalistes et populistes qui mettent en cause le projet européen et l’Union elle-même.

2.7.

Le débat sur l’avenir de l’Union intervient en effet à un moment historique, où les citoyens sont en proie à de nombreuses inquiétudes et incertitudes, qu’elles soient de nature économique, sociale, politique ou institutionnelle (10). Premièrement, les conséquences de la crise économique et financière, en particulier sur les petits et moyens revenus, sont encore fortes, surtout dans les États membres et certaines zones géographiques qui ont été les plus touchés. Deuxièmement, un scepticisme généralisé prévaut quant à la capacité de la politique, des États membres et de l’Union européenne à maintenir la prospérité économique et la cohésion sociale à l’ère de la mondialisation et de la concurrence internationale (11). Troisièmement, l’afflux de migrants et de réfugiés qui fuient les guerres et la pauvreté en Afrique et au Moyen-Orient ne cesse de croître. Enfin, plus récemment, la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne montre clairement que l’Union n’est pas un choix acquis ni irréversible et que d’autres États membres pourraient suivre la même voie.

3.1.

S’agissant des dépenses, l’élément clé est le principe de la valeur ajoutée européenne, ce qui peut sembler paradoxal à un moment historique où de plus en plus de voix réclament une marge de manœuvre accrue pour les gouvernements nationaux, voire — hypothèse extrême — la sortie de l’Union européenne, tandis que la logique du «juste retour», de la distinction entre États membres contributeurs ou bénéficiaires nets et des ajustements ad hoc pour les différents États membres ne semble plus guère défendable.

3.1.1.

Toutefois, la Commission a bien fait de rappeler ce principe, parce que si l’action de l’Union européenne est soutenue par un large consensus politique, l’on pourra axer son budget sur l’obtention, au niveau européen, d’avantages tangibles pour les citoyens européens que les États membres ne sont pas en mesure d’obtenir à eux seuls.

3.1.2.

Pour cette raison, le CESE partage l’avis de la Commission selon lequel le principe de la valeur ajoutée européenne doit être au cœur du débat sur l’avenir des finances européennes, et consister (12):

3.1.3.

Dans ce contexte, il devient fondamental de respecter pleinement l’article 311 du TFUE, selon lequel «l’Union se dote des moyens nécessaires pour atteindre ses objectifs et pour mener à bien ses politiques».

3.2.

Le document de réflexion à l’examen démontre largement que la solution aux crises et défis mondiaux passe nécessairement par une réponse européenne, en concentrant de manière adéquate les ressources du budget de l’Union européenne, en tirant parti des synergies avec les budgets nationaux et en orientant les fonds vers les programmes à forte valeur ajoutée européenne capables de:

3.3.

Parmi les aspects qui présentent la plus forte valeur ajoutée européenne, que le CESE a déjà recensés en lien avec le CFP et dans sa résolution sur le Livre blanc, figurent les éléments suivants (16):

3.3.1.

La fonction de stabilisation macroéconomique revêt une importance particulière, dans la mesure où l’une des causes de la crise stratégique que traverse l’Union européenne et de l’émergence des populismes est l’impact négatif sur les couches sociales et les secteurs de production qui sont les «perdants» de la mondialisation et des mutations technologiques et informatiques. Si les États membres disposent d’une marge de manœuvre et d’une autonomie plus restreintes pour influer sur le marché du travail et la protection sociale, l’on n’a toutefois pas encore créé, au niveau européen, de réseaux de protection sociale permettant à tous les citoyens de tirer parti de la croissance et de la concurrence mondiale (18).

3.4.

Le budget de l’Union européenne doit par conséquent être capable de mettre à disposition les moyens nécessaires pour réaliser les priorités stratégiques et reposer sur des critères de rationalisation, d’efficacité et d’efficience adéquats tant en ce qui concerne sa structure que son évaluation et son actualisation (19):

3.4.1.

En particulier, la règle de l’équilibre budgétaire doit être assortie d’autres indicateurs permettant de mesurer la performance des dépenses et leurs effets sur le bien-être des citoyens, dont les formes et les modes doivent être définis dans le cadre du semestre européen, en accord avec le Parlement européen et les parlements nationaux.

3.5.

En outre, la pléthore de ressources disponibles au niveau européen rend aujourd’hui les choses très complexes et peu transparentes. Outre les aides et subventions traditionnelles, elles comportent aussi des instruments financiers visant à mobiliser des fonds privés grâce à l’effet de levier de l’EFSI et des Fonds structurels et à différents instruments, tels que le mécanisme européen de stabilité financière (MESF), mis en place par les pays de la zone euro, mais en dehors du périmètre de l’Union européenne, à des fins de stabilisation financière (20).

3.6.

Sur le plan des recettes, le CESE approuve l’analyse figurant dans le rapport sur le financement futur de l’Union européenne du groupe de haut niveau sur les ressources propres présidé par Mario Monti (21). Il est particulièrement important d’adopter un nouveau budget, qui comporte une majorité de ressources propres autonomes, transparentes et équitables. Celles-ci seraient directement versées au budget de l’Union européenne, sans passer par les États membres, mais sans augmenter la pression fiscale ni faire peser davantage encore le fardeau sur les citoyens les plus défavorisés et sur les petites et moyennes entreprises.

3.6.1.

En particulier, certaines des nouvelles ressources proposées dans ce rapport auraient une valeur ajoutée européenne sur le plan des recettes en ce qu’elles seraient perçues au niveau le plus adéquat tant pour déterminer des assiettes fiscales transnationales que pour lutter contre les effets sur l’environnement au niveau mondial: l’impôt sur les sociétés (ACCIS) (22), et plus particulièrement sur les multinationales, les transactions financières, les carburants et les émissions de dioxyde de carbone.

3.6.2.

Dans ce contexte, le CESE rappelle en outre l’importance de lutter contre la fraude fiscale, notamment grâce à une transparence accrue (23), et contre toutes les formes de concurrence fiscale déloyale entre les États membres.

3.7.

La sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne aura inévitablement des conséquences sur l’établissement du budget de l’Union européenne après 2020. Au-delà du volume du budget, qui n’a encore été officiellement établi par aucune institution de l’Union européenne (24), le retrait du Royaume-Uni est susceptible d’avoir trois autres conséquences destinées à compenser le déficit budgétaire qu’il entraînera: i) une augmentation des contributions nationales des États membres de l’Union européenne; ii) une diminution des dépenses de l’Union européenne; iii) une combinaison des deux options précédentes. Dans ce contexte, le Brexit représente à la fois une menace et une chance pour le budget de l’Union européenne.

3.7.1.

Il constitue une menace parce que si les prochaines négociations relatives au CFP post-2020 sont dominées par le principe du «juste retour», elles exacerberont les divisions actuelles entre États membres contributeurs et bénéficiaires nets, relégueront au second plan le principe de la valeur ajoutée européenne et aggraveront ainsi l’incertitude qui gagne le projet de l’Union européenne.

3.7.2.

Dans le même temps, la sortie du Royaume-Uni de l’Union représente une occasion importante de réformer le budget de l’Union européenne et de l’améliorer du point de vue quantitatif et qualitatif, en procédant à une révision substantielle de ses mécanismes de dépense et, si l’on suit la proposition du rapport Monti, de mettre en place un important système de ressources propres pour l’Union. Il sera alors possible de définir un budget de l’Union européenne exemplaire, fonctionnel, efficace et transparent, en mesure d’acquérir une certaine crédibilité vis-à-vis des citoyens européens et de leur montrer très clairement les avantages induits par l’Europe et les coûts liés à la non-Europe.

3.7.3.

Pour cette raison, il convient:

Lors de l’élaboration du budget de l’Union européenne, cette approche permettra, face à des intérêts divergents ou contradictoires, de déterminer de manière transparente et démocratique quelles sont les options en mesure de concilier ces intérêts et de trouver des solutions largement soutenues par toutes les parties.