| CELEX | 52017AE5166 |
| Type | Avis institutionnel |
| Date | jeudi 19 avril 2018 |
| 25.7.2018 | FR | Journal officiel de l'Union européenne | C 262/47 |
Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1073/2009 établissant des règles communes pour l’accès au marché international des services de transport par autocars et autobus»
[COM(2017) 647 final — 2017/0288 (COD)]
(2018/C 262/08)
| Rapporteur: | Raymond HENCKS |
| Consultation | Parlement européen, 29.11.2017 Conseil, 22.11.2017 |
| Base juridique | Article 91, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne |
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| Décision du Bureau du Comité | 17.10.2017 |
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| Compétence | Section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures et société de l’information» |
| Adoption en section spécialisée | 5.4.2018 |
| Adoption en session plénière | 19.4.2018 |
| Session plénière no | 534 |
| Résultat du vote (pour/contre/abstentions) | 200/0/4 |
1. Conclusions et recommandations
| 1.1. | Le CESE souscrit à l’objectif de la Commission d’améliorer la mobilité des citoyens qui se déplacent sur de longues distances par autocars ou autobus, de favoriser l’utilisation de modes de transport durables, et de permettre de proposer des services qui seront davantage en phase avec les besoins de la population, notamment pour les personnes aux revenus les plus faibles. |
| 1.2. | Toutefois, l’extension proposée du champ d’application des règles communes pour l’accès au marché international des services de transport par autocars et autobus à tous les services réguliers pour compte d’autrui, y compris les services nationaux, assurés par un transporteur non résident, est considérée comme problématique dans certains États membres. |
| 1.3. | L’application aux services de transport urbains et suburbains des nouvelles règles concernant l’accès au marché d’un service de transport régulier international et national par autocars et autobus sur une distance inférieure à 100 ou 120 kilomètres à vol d’oiseau pourrait, selon ces pays, porter gravement atteinte à l’accomplissement d’une mission et des obligations de service public d’un service d’intérêt économique général (SIEG). |
| 1.4. | La proposition de règlement ne tient pas compte des différences substantielles qui existent entre les États membres en ce qui concerne l’organisation de leurs services de transports en autocars et autobus, et la tarification, notamment des services urbains ou suburbains, qui souvent sont offerts gratuitement ou bénéficient de réductions tarifaires générales ou réservées à certaines catégories de voyageurs répondant à des besoins et contraintes sociaux et environnementaux qui requièrent des réglementations spécifiques et variées. Cependant, il existe aussi des États membres dans lesquels l’accès aux marchés de transports publics est davantage libéralisé. |
| 1.5. | La disposition proposée, qui prévoit que, pour les services de transport international et national (y compris le transport urbain et suburbain) sur une distance inférieure à 100 kilomètres à vol d’oiseau l’accès au marché ne peut être refusé que si le service proposé perturberait l’équilibre économique d’un contrat de service public, pourrait dans certains cas être difficilement conciliable avec un service d’intérêt général qui doit être financièrement abordable et d’une qualité appropriée pour tous. Le marché ne peut, dans le respect de la législation concernant une concurrence loyale, que proposer un prix fixé en fonction des coûts, Toutefois, certains États membres disposent d’un marché dérèglementé, en tout ou en partie, avec des résultats relativement bons. Dans de tels cas, la proposition risquerait de marquer un retour en arrière. |
| 1.6. | Le CESE se demande si la proposition de règlement est conforme à l’article 5, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne (TUE), traitant du principe de subsidiarité, dans la mesure où le protocole no 26 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) confère aux autorités nationales, régionales et locales un large pouvoir discrétionnaire pour fournir, faire exécuter et organiser les SIEG afin d’assurer un niveau élevé de qualité, de sécurité et quant au caractère abordable, l’égalité de traitement et la promotion de l’accès universel et des droits des utilisateurs. Toutefois, dès lors que les services d’autobus et d’autocar longue distance (au-dessus de 100 km) sont déjà libéralisés dans certains États membres, les efforts déployés pour assurer le libre accès au marché des services de transport par autobus ne sauraient en tant que tels être mis en question. |
| 1.7. | Le CESE souligne que si, conformément à cette application du principe de subsidiarité, l’on continue de laisser aux États membres le large pouvoir discrétionnaire que le traité leur concède pour organiser leurs services d’intérêt général en phase avec les besoins de la population, cela signifie de toute évidence que les États membres disposant de marchés de services d’autobus et d’autocars dérèglementés peuvent également continuer dans cette voie, et que l’objectif de la Commission de mettre en place un marché unique plus cohérent pour ces services ne sera pas atteint. |
| 1.8. | Enfin, le CESE souligne que l’ouverture de nouvelles liaisons par autocars et autobus pourrait porter atteinte aux services publics de modes de transport plus durables. Le CESE estime qu’il est dès lors raisonnable que les autorités puissent garantir que les services utilisent des véhicules à faibles émissions de carbone, qui n’entraînent pas une augmentation des émissions, en particulier pour le service ferroviaire. Par conséquent, le CESE demande instamment à la Commission de conditionner la libéralisation du marché des transports routiers à un recours plus clair au principe du pollueur-payeur, ce pour tous les modes de transport. |
2. Introduction
| 2.1. | Conformément à l’article 4, paragraphe 2, point g), de du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, celle-ci dispose d’une compétence partagée avec les États membres dans le domaine des transports, et établit entre autres, selon l’article 91 du TFUE:
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| 2.2. | Par la modification du règlement (CE) no 1073/2009 traitant de l’accès au marché international des services de transport par autocars et autobus, la Commission entend, selon ses dires, améliorer la mobilité des citoyens qui se déplacent sur de longues distances et favoriser l’utilisation de modes de transport durables, et devra permettre de proposer des services qui seront davantage en phase avec les besoins de la population, notamment pour les personnes aux revenus les plus faibles. |
| 2.3. | La distinction entre «autocar» et «autobus» n’existe pas dans certaines langues européennes. La distance est souvent l’un des principaux critères dans la réglementation des services d’autocars longue distance. Par exemple, elle doit être supérieure à 50 miles au Royaume Uni, et à 100 kilomètres en France et en Suède. |
| 2.4. | Dans certains États membres, le marché de services par autocars longue distance est d’ores et déjà, du moins partiellement, libéralisé. Ainsi, à titre d’exemple, la libéralisation du marché allemand s’est faite à deux conditions: les liaisons doivent faire au moins 50 kilomètres de distance et ne doivent pas faire concurrence au rail. En France, la loi Macron autorise tout opérateur à offrir des services réguliers pour des trajets supérieurs à 100 kilomètres. |
3. Les règles communautaires actuellement en vigueur
| 3.1. | Le règlement (CE) no 1073/2009 du 21 octobre 2009 s’applique au transport de plus de 9 personnes par autocars et autobus dans le cadre de services réguliers de transports internationaux de voyageurs, ainsi que, sous certaines conditions, et à titre temporaire, l’admission des transporteurs non résidents aux transports nationaux de voyageurs par route dans un État membre. |
| 3.2. | Les transports au départ d’États membres et à destination de pays tiers sont largement couverts par des accords bilatéraux conclus entre les États membres et ces pays tiers. Les règles communautaires s’appliquent toutefois au territoire des États membres traversés en transit. |
| 3.3. | Les règles communes ne s’appliquent pas aux services urbains et suburbains par autocars et autobus. Des transports de cabotage par un transporteur non résident dans un État membre d’accueil sont autorisés à l’exception des services de transport répondant aux besoins d’un centre urbain ou d’une agglomération ou aux besoins de transport entre ce centre ou cette agglomération et les banlieues. Les transports de cabotage ne peuvent pas être exécutés indépendamment d’un service international. |
| 3.4. | Par contre, les dispositions concernant le détachement des travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de service s’applique aux entreprises de transport par autobus ou autocars exécutant un transport de cabotage. |
| 3.5. | Chaque année, les États membres doivent informer la Commission européenne du nombre de transporteurs titulaires d’une licence communautaire au 31 décembre de l’année précédente et du nombre de copies certifiées conformes correspondant aux véhicules en circulation à cette date. Au 31 décembre 2016, l’Union comptait 34 390 licences pour le transport routier de personnes et 300 155 autobus et autocars, dont environ 46 000 étaient utilisés essentiellement pour des transports de voyageurs longue distance. |
4. Nouvelles mesures proposées par la Commission
| 4.1. | Le champ d’application est largement étendu et s’applique à toutes les opérations de transport régulières (internationales et nationales) par autocars et autobus dans l’ensemble de l’Union, réalisées dans le cadre de services réguliers par un transporteur non résident. |
| 4.2. | La réglementation actuelle qui définit les services de cabotage comme transports nationaux de voyageurs par route pour compte d’autrui assurés à titre temporaire par un transporteur dans un État membre d’accueil est modifiée par la suppression du caractère «temporaire». De ce fait, les activités de cabotage font partie des services réguliers. |
| 4.3. | Les transports de cabotage réguliers sont dorénavant admis sous réserve de la possession d’une licence communautaire. Les transports de cabotage à titre temporaire ne sont autorisés que s’ils sont couverts par un contrat conclu entre l’organisateur et le transporteur et qu’il s’agit de services occasionnels. |
| 4.4. | En ce qui concerne les services réguliers, le nouveau règlement fait une différence entre, d’une part, le transport international et national de voyageurs sur une distance inférieure à 100 kilomètres à vol d’oiseau, et d’autre part, ledit transport sur une distance de 100 kilomètres ou plus à vol d’oiseau. |
| 4.5. | Pour les services réguliers du transport international de voyageurs et des services réguliers nationaux, sur une distance de 100 kilomètres ou plus à vol d’oiseau, l’accès au marché est totalement libéralisé. |
| 4.6. | Pour les services réguliers de transport international et national (y compris le transport urbain et suburbain) sur une distance inférieure à 100 kilomètres à vol d’oiseau, l’accès au marché peut être refusé si le service proposé perturberait l’équilibre économique d’un contrat de service public. La distance inférieure à 100 kilomètres peut être portée à 120 kilomètres si le service régulier envisagé doit desservir un point de départ et une destination déjà desservis en vertu de plus d’un contrat de service public. |
| 4.7. | Les services express c’est-à-dire les services qui assurent le transport de voyageurs selon une fréquence et sur un trajet déterminés sans arrêts intermédiaires, sont dorénavant considérés comme «services réguliers», au même titre que les services de transport prenant en charge et déposant les voyageurs à des arrêts préalablement fixés. |
| 4.8. | Il est créé pour le secteur du transport de voyageurs par autocars et autobus un organisme de contrôle indépendant chargé:
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| 4.9. | Les adaptations techniques concernant les licences communautaires, autorisations d’accès au marché et autres certificats se font par acte délégué de la Commission. |
| 4.10. | Les transporteurs bénéficient d’un droit d’accès aux emplacements de stationnement utilisés par les autocars et les autobus (terminaux) à des conditions équitables, transparentes et non discriminatoires. |
5. Observations générales
| 5.1. | L’extension du champ d’application du règlement sous avis à tous les services réguliers pour compte d’autrui, assurés par un transporteur non résident, implique que ce dernier peut exploiter des services réguliers nationaux dans les mêmes conditions que les transporteurs résidents et qu’une activité de cabotage, lorsqu’elle est continue et permanente, est considérée comme un service régulier. De ce fait le règlement sous avis s’applique à toutes les opérations de services de transport réguliers internationaux et nationaux par autocars et autobus. |
| 5.2. | Pour les marchés de services de transport international et national sur une distance égale ou supérieure à 100 kilomètres à vol d’oiseau, le marché est donc totalement libéralisé et d’éventuels contrats de service public ne peuvent plus être pris en considération pour refuser l’accès au marché. |
| 5.3. | L’accès au marché d’un service de transport régulier international et national par autocars et autobus sur une distance inférieure à 100 ou 120 kilomètres à vol d’oiseau peut être refusé si l’équilibre économique d’un contrat de service public est perturbé et si l’organe de contrôle indépendant chargé de procéder à une analyse économique afférente donne son accord. |
| 5.4. | Contrairement au règlement actuellement en vigueur, la nouvelle proposition de la Commission n’exclut plus explicitement les services de transport par autocars ou autobus urbains et suburbains auxquels s’appliquera dès lors la nouvelle réglementation. |
| 5.5. | En outre, les autorités compétentes pour décider de l’accès au marché ne peuvent rejeter une demande au seul motif que le transporteur offre des prix inférieurs à ceux proposés par d’autres transporteurs. Or, il est établi que des transporteurs du secteur privé, non soumis à des obligations de service public, offrent des prix (par exemple:1 euro pour un trajet longue distance) qui relèvent manifestement du dumping. La formulation générale de la disposition en question, sans aucune restriction, risque d’être considérée comme un chèque en blanc en faveur d’une concurrence déloyale. |
| 5.6. | La proposition de règlement ne tient pas compte des différences substantielles qui existent entre les États membres en ce qui concerne l’organisation de leurs services de transports en autocars et autobus, et la tarification, notamment des services urbains ou suburbains qui souvent sont offerts gratuitement ou bénéficient de réductions tarifaires générales ou réservées à certaines catégories de voyageurs répondant à des besoins et contraintes sociaux et environnementaux qui requièrent des réglementations spécifiques et variées. Cependant, il existe aussi des États membres dans lesquels l’accès aux marchés de transports publics est davantage libéralisé. |
| 5.7. | Le CESE se demande si la proposition de règlement est conforme à l’article 5, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne (TUE) traitant du principe de subsidiarité et estime que les arguments retenus sur la fiche justificative (prévue par l’article 5 du protocole no 2 sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité) ne sont pas pleinement convaincants. Toutefois, dès lors que les services d’autobus et d’autocar longue distance (au-dessus de 100 km) sont déjà libéralisés dans certains États membres, les efforts déployés pour assurer le libre accès au marché des services de transport par autobus ne sauraient en tant que tels être mis en question. |
| 5.8. | Toutefois, le transport de personnes est également un service d’intérêt économique général, prévu par le traité et, en tant que tel, soumis à l’article 106, paragraphe 2, du TFUE qui veut que «les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général ou présentant le caractère d’un monopole sont soumises aux règles du présent traité, notamment aux règles de la concurrence, dans les limites ou l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui lui a été impartie». |
| 5.9. | Cet article vise la primauté du bon accomplissement de la mission qui n’est pas tributaire d’une approche se basant sur un équilibre économique. |
| 5.10. | Les valeurs communes applicables aux missions des services d’intérêt économique général qui sont reprises dans le protocole no 26 sur les services d’intérêt général (SIG, en référence à l’article 14 du TFUE) sont, entre autres: le rôle essentiel et le large pouvoir discrétionnaire des autorités nationales, régionales et locales pour fournir, faire exécuter et organiser les SIEG, un haut niveau de qualité, de sécurité et quant au caractère abordable, l’égalité de traitement et la promotion de l’accès universel et des droits des utilisateurs. |
| 5.11. | Il s’ensuit qu’un équilibre économique ne fait pas partie des valeurs auxquelles doivent forcément répondre les SIEG. Par ailleurs, un équilibre économique pourrait dans certains cas être difficilement conciliable avec un service qui doit être financièrement abordable pour tous. Le marché ne peut que proposer un prix fixé en fonction des coûts, ce qui ne peut garantir l’accès de tous à un service à un prix abordable. Toutefois, il convient aussi de noter que certains États membres disposent d’un marché dérèglementé, en tout ou en partie, avec des résultats relativement bons. Dans de tels cas, la proposition risquerait de marquer un retour en arrière. |
| 5.12. | Partant, l’organe de contrôle, créé par le règlement sous avis, pourrait seulement apprécier si les conditions de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE et les conditions du protocole no 26 sont remplies ou non, un pouvoir (constatation d’une erreur manifeste) qui jusqu’ici n’appartient qu’à la Commission, sous réserve d’un recours auprès de la Cour de justice européenne. |
| 5.13. | Contrairement à la nouvelle proposition de la Commission, la disposition de l’actuel règlement (CE) no 1073/2009, notamment l’article 8, paragraphe 4, point d) (que la Commission propose de supprimer), est conforme au traité lorsqu’il dispose que: «un État membre décide, sur base d’une analyse détaillée, que le service concerné affecterait sérieusement, sur les tronçons directement concernés, la viabilité d’un service comparable couvert par un ou plusieurs contrats de service public conformes au droit communautaire en vigueur». |
| 5.14. | Le CESE estime dès lors qu’il n’y a pas lieu de modifier la disposition précitée de l’article 8, mais de laisser aux États membres, conformément au principe de subsidiarité, le large pouvoir discrétionnaire que le traité leur concède pour organiser leurs services d’intérêt général selon leurs besoins, sauf erreur manifeste constatée par la Commission. |
| 5.15. | Le CESE souligne que l’ouverture de nouvelles liaisons par autocars et autobus pourrait porter atteinte aux services publics de modes de transport plus durables, notamment le service ferroviaire. Il ne pourra ainsi être question de délaisser pour des raisons exclusivement économiques, sur un même tronçon, un service ferroviaire. |
| 5.16. | Le CESE rappelle dans ce contexte que l’objectif de la réglementation de l’espace ferroviaire unique européen est de créer un espace ferroviaire européen capable de concurrencer, de manière durable, les autres modes de transport. |
| 5.17. | Or, force est de constater que la concurrence entre le ferroviaire et la route reste largement déloyale du fait que les redevances du rail, à payer par les opérateurs ferroviaires, et les coûts d’exploitation sont environ trois fois supérieurs aux coûts supportés par les opérateurs de services de transport par autocar. Or, jusqu’ici, l’annonce de la Commission de «mesures visant à internaliser les coûts externes du transport de manière coordonnée et équilibrée pour tous les modes afin que la tarification prenne en compte le niveau des coûts externes pesant sur la société» est restée sans suites notables. |
| 5.18. | Par conséquent, le CESE demande instamment à la Commission de conditionner la libéralisation du marché des transports routiers à un recours plus clair au principe du pollueur-payeur, ce pour tous les modes de transport. |
Bruxelles, le 19 avril 2018.
Le président du Comité économique et social européen
Luca JAHIER
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