RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN Rapport d'évaluation ex post du programme Daphné (2007-2013)

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 6.2.2017

COM(2017) 55 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

Rapport d'évaluation ex post du programme Daphné (2007-2013)

TABLE DES MATIÈRES

1 INTRODUCTION

1.1 OBJET DU RAPPORT

1.2 MÉTHODOLOGIE ET SOURCE D’INFORMATION

1.3 PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU PROGRAMME

2 RÉSULTATS DE L’ÉVALUATION

2.1 PERTINENCE DU PROGRAMME DAPHNÉ III

2.2 COHÉRENCE ET COMPLÉMENTARITÉ

2.3 EFFICACITÉ

2.4 DURABILITÉ ET TRANSFÉRABILITÉ

2.5 EFFICIENCE ET POSSIBILITÉS DE SIMPLIFICATION

2.6 VALEUR AJOUTÉE EUROPÉENNE

3 CONCLUSIONS

1INTRODUCTION

1.1OBJET DU RAPPORT

1 2 Conformément à la décision établissant le programme Daphné III, la Commission est tenue de présenter un rapport d’évaluation ex post couvrant la période de 2007 à 2013. L’évaluation a été exécutée par un évaluateur externe avec le concours du personnel concerné de la Commission.

Le présent rapport s’appuie sur cette évaluation. Le budget total planifié du programme pour 2007-2013 s’élevait à 123,88 millions d’euros. Le rapport est structuré autour des principaux critères d’évaluation (et des questions correspondantes), notamment la pertinence, la cohérence et la complémentarité, l’efficacité, l’impact et la durabilité, l’efficience et les possibilités de simplification et la valeur ajoutée européenne.

1.2MÉTHODOLOGIE ET SOURCE D’INFORMATION

Cette évaluation finale du programme Daphné III repose sur les informations suivantes:

un examen poussé des documents relatifs aux 302 subventions à l’action/subventions de fonctionnement financées par le programme 2007-2013;

un examen des documents relatifs au programme tels que la décision de financement, les programmes de travail annuels et les appels à propositions, tant pour les subventions que pour les marchés publics;

un examen d’autres informations disponibles en ligne telles que les documents stratégiques de l’UE, les sites web et les décisions de financement de programmes connexes de l’UE;

une analyse quantitative des 302 projets;

une analyse des 145 réponses reçues à l’enquête en ligne menée auprès de bénéficiaires de subventions Daphné III;

des synthèses de 30 entretiens de suivi menés auprès de coordinateurs de projets ou organisations ayant obtenu des subventions Daphné III au cours de la période de 2007 à 2013 qui ont participé à l’enquête en ligne;

des entretiens avec six fonctionnaires de la Commission.

1.3PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU PROGRAMME

Le programme Daphné III a été établi en 2007 par la décision nº 779/2007/CE. Il succède aux trois précédents instruments de la Commission qui poursuivaient les mêmes objectifs: l’initiative Daphné (1997-1999) 3 , le programme Daphné (2000-2003) 4 et le programme Daphné II (2004-2008) 5 . Il est géré par la direction générale (DG) de la justice de la Commission européenne.

L’article 2 de la décision nº 779/2007/CE en expose les objectifs généraux, à savoir:

contribuer à la protection des enfants, des jeunes et des femmes contre toutes les formes de violence et parvenir à un niveau élevé de protection de la santé, de bien-être et de cohésion sociale (pour ces personnes),

contribuer à l’approfondissement des politiques communautaires, plus particulièrement dans le domaine de la santé publique, des droits de l’homme et de l’égalité des sexes, ainsi qu’aux actions destinées à protéger les droits de l’enfant et à la lutte contre la traite des êtres humains et l’exploitation sexuelle.

L’article 3 précise que l’objectif spécifique du programme est de contribuer à la réalisation des objectifs généraux en prenant des mesures préventives et en offrant une assistance et une protection aux victimes et aux groupes à risque. Il cite également des actions transnationales et d’autres types d’actions permettant d’atteindre l’objectif spécifique, notamment:

assister et encourager les organisations non gouvernementales (ONG) et autres organisations œuvrant dans le domaine;

élaborer ou mettre en œuvre des actions de sensibilisation visant des publics cibles;

diffuser les résultats obtenus dans le cadre des programmes Daphné et Daphné II, y compris leur adaptation, transposition et utilisation par d’autres bénéficiaires ou dans d’autres zones géographiques;

recenser et améliorer le traitement des personnes vulnérables à la violence;

créer ou soutenir des réseaux multidisciplinaires faisant intervenir des ONG et d’autres organisations œuvrant dans ce domaine;

assurer le développement d’informations fondées sur des données probantes et de la base de connaissances, ainsi que l’échange, le recensement et la diffusion d’informations et de bonnes pratiques par le biais, notamment, de la recherche, de la formation, des visites d’étude et d’échanges de personnel;

élaborer, tester, compléter et adapter des supports de sensibilisation et d’éducation;

étudier les phénomènes liés à la violence ainsi que son impact, tant sur les victimes que sur la société en général;

établir et mettre en œuvre des programmes d’assistance aux victimes et aux personnes à risque, ainsi que des programmes d’intervention auprès des auteurs d’actes de violence.

Daphné III, à l’instar d’autres programmes faisant partie du programme général «Droits fondamentaux et justice» (2007-2013) de la DG Justice, finance des mesures grâce à trois mécanismes différents:

des subventions à l’action: cofinancement (jusqu’à 80 % des coûts totaux) de projets spécifiques conçus et mis en œuvre par des organisations sans but lucratif et/ou des institutions publiques, pouvant fonctionner pendant deux ans au maximum;

des subventions de fonctionnement: soutien financier (jusqu’à 80 %) pour les coûts de fonctionnement du budget annuel d’une organisation;

des contrats soumis à appel d’offres ou des marchés publics: des fonds sont également mis à disposition afin d’entreprendre des actions spécifiques initiées par la Commission (initiatives de la Commission) telles que des études de faisabilité, des études thématiques spécifiques, l’organisation de conférences ou le développement de systèmes informatiques.

Le Tableau 1 1 ci-dessous présente le nombre de subventions qui ont été financées chaque année de la période évaluée 6 .

Tableau 11 Nombre de subventions financées par an

Remarque: les chiffres repris dans le tableau diffèrent du nombre de projets analysés aux fins de la présente évaluation (302), car les documents requis n’étaient pas disponibles pour l’ensemble des projets (305).

Le budget total réservé pour Daphné III (2007-2013) s’élevait à près de 124 millions d’EUR, le budget annuel moyen prévu avoisinant les 18 millions d’EUR 8 . La plus grosse partie du budget (97,7 millions d’EUR, soit plus de 79 %) a été réservée aux subventions à l’action. En ce qui concerne l’engagement réel de la dotation initiale du programme entre 2010 et 2013, près de 60 millions d’EUR ont été engagés dans des subventions à l’action (en termes de conventions de subventions signées); 4,5 millions d’EUR ont été alloués aux subventions de fonctionnement et 1,2 million d’EUR aux marchés publics [voir Tableau 1 2 Répartition budgétaire prévue pour Daphné III (2007-2013) ].

Tableau 12 Répartition budgétaire prévue pour Daphné III (2007-2013)

Source: DAPHNÉ III — Programmes de travail annuels (2007-2013)

La plupart des projets Daphné III ont été dirigés par des ONG nationales (plateformes et réseaux nationaux compris) (47 %), suivies par les universités (18 %) et les réseaux, plateformes et forums européens (13 %) 14 . Ceci concorde avec les objectifs spécifiques du programme qui précisent que ces objectifs sont atteints en soutenant les ONG et autres organisations œuvrant dans ce domaine.

Des subventions à l’action ont été octroyées à des organisations travaillant en partenariat. Les organisations partenaires ont été associées au programme en suivant une structure semblable à celle des organisations chefs de file observées. Les partenaires les plus courants (56 %) du total) sont des ONG nationales, notamment des plateformes et réseaux nationaux, tandis que les universités représentent 15 % de l’ensemble des partenaires. Cependant, la répartition des organisations partenaires diffère de celle des organisations chefs de file, les services publics étant davantage représentés parmi les organisations partenaires (4 %) que parmi les organisations chefs de file (0,33 %) 15 . À nouveau, cette répartition est conforme aux exigences des objectifs spécifiques du programme, étant donné que celui-ci est supposé créer et soutenir des réseaux multidisciplinaires tout en renforçant également la coopération entre les ONG et les autres organisations actives sur le terrain.

En ce qui concerne les marchés publics, près de 70 % du budget engagé a été affecté à des études ou à la recherche (par exemple, l’enquête Eurobaromètre de 2009 sur la perception qu’ont les jeunes des violences faites aux femmes, aux jeunes et aux enfants), y compris l’évaluation à mi-parcours et l’évaluation finale du programme. 27 % ont été affectés à la sensibilisation, et notamment à des événements, et près de 4 % à la maintenance du site web Daphné III 16 .

2RÉSULTATS DE L’ÉVALUATION

2.1PERTINENCE DU PROGRAMME DAPHNÉ III

La pertinence d’un programme se mesure en évaluant comment ses actions traitent en toute logique ses objectifs, les besoins plus larges de l’UE et ceux des publics cibles.

2.1.1Pertinence des mesures par rapport aux objectifs

Les mesures mises en œuvre au titre du programme et des priorités du programme ont été jugées pertinentes par rapport au programme et à ses objectifs. L’analyse a cependant aussi montré que l’alignement des domaines prioritaires sur les objectifs du programme était un indicateur faible de la «pertinence» (tant pour les domaines prioritaires que pour les projets financés au titre de ces priorités). Cela s’expliquait par le fait que tant les objectifs du programme que les priorités étaient vastes par nature et n’étaient pas clairement reliés à des objectifs spécifiques de l’UE 17 . Il se peut que l’absence de cible dont souffre le programme ait compliqué la réalisation de résultats ciblés et donc pertinents dans ce domaine d’action de l’UE. En effet, la programmation stratégique des priorités annuelles au cours de la première moitié du programme n’était pas déterminée par une analyse à long terme. Elle reposait plutôt sur une analyse des thèmes déjà couverts par des projets financés.

Malgré ce fait, le programme avait financé de nombreuses initiatives qui documentaient et étayaient l’élaboration de politiques et, dans une moindre mesure, d’actes législatifs. En outre, à partir de 2011, la Commission a eu, en interne, des consultations plus larges sur les priorités d’action et a opté pour l’utilisation de la pertinence en tant que critère de sélection 18 . L’objectif était de mieux façonner les résultats du programme et de promouvoir son impact.

Il ressort des rapports présentés par les bénéficiaires de subventions que les bénéficiaires finaux ont réagi positivement aux projets, ce qui indique que les mesures leur apparaissaient pertinentes. Cela ne peut toutefois pas être confirmé sans recueillir leurs points de vue indépendamment. Quoi qu’il en soit, un examen des mesures financées amène à conclure qu’elles ont été conçues de manière à répondre aux besoins recensés des bénéficiaires et que la plupart d’entre elles ont été développées sur la base d’évaluations des besoins 19 .

2.1.2Pertinence des projets/programmes de travail financés par rapport aux objectifs du programme

Dans tous les appels en vue de l’octroi de subventions à l’action et de subventions de fonctionnement, la pertinence par rapport aux objectifs généraux et spécifiques du programme était un critère clé de sélection. Un examen des objectifs opérationnels et des domaines d’activité des 302 projets (sur un total de 307 projets, voir Tableau 1 1 Nombre de subventions financées par an ) et programmes de travail financés via Daphné III montre que tous les projets et programmes de travail étaient conçus dans le but soit de prévenir la violence faite aux femmes, aux enfants et aux jeunes, soit de protéger les victimes et les personnes vulnérables. Les objectifs des projets et programmes de travail étaient donc alignés sur ceux du programme Daphné III 20 . Les types d’activités couverts par les uns et les autres sont décrits ci-dessous:

Projets visant la prévention de la violence, notamment les projets axés sur:

la recherche, par l’étude, des causes profondes de formes particulières de violence;

la sensibilisation du grand public, des personnes susceptibles d’entrer en contact avec les victimes ou des personnes à risque d’être victimes ou auteurs de violence;

l’établissement de services de traitement positif pour les auteurs identifiés;

le développement de politiques visant à mieux prévenir la violence.

Projets visant la protection des victimes ou des personnes vulnérables, notamment les projets axés sur:

la formation au profit des professionnels entrant en contact avec des victimes;

la fourniture de services de soutien aux victimes;

l’évaluation des services de soutien/interventions visant à protéger les femmes, les jeunes et les enfants et/ou à diffuser les bonnes pratiques.

2.1.3Pertinence par rapport aux besoins du groupe cible

Au total, 1 921 demandes ont été présentées au titre de Daphné III, soit 6,36 demandes par subvention octroyée. Le taux de demande enregistré pour Daphné était élevé par comparaison avec les quatre autres programmes de la DG Justice. Cette popularité peut s’expliquer par plusieurs raisons: aucun autre programme de l’UE ne se concentre sur la violence et sa prévention (les bénéficiaires de subventions interrogés ont déclaré que le programme Daphné était «unique en son genre»); la disponibilité de financement pour ces questions au niveau national est réduite en raison de la crise économique; le programme cible la société civile et les organisations de la société civile sont habituées à repérer les flux de financement et à introduire des demandes de subventions; enfin, les domaines prioritaires étaient également suffisamment larges pour permettre un large éventail de projets éligibles 21 .

La majorité des répondants en ligne (96 %) ont estimé que les priorités concernaient tant les besoins spécifiques du groupe cible que ceux de leur pays. De plus, la quasi-totalité des 30 bénéficiaires de subventions interrogés dans le cadre de l’évaluation ont déclaré que le cadre conceptuel du programme (à savoir ses objectifs et priorités) leur avait permis de développer leurs projets comme ils l’avaient initialement prévu. Seuls quatre d’entre eux avaient conclu que certains des appels étaient restrictifs, ce qui était principalement dû à la durée et/ou la taille de la subvention disponible, et pas au cadre conceptuel. 22

2.2COHÉRENCE ET COMPLÉMENTARITÉ

L’article 11 de la décision nº 779/2007/CE du Conseil établissant le programme Daphné III décrit les possibilités de complémentarité et de création de synergie avec les instruments financiers suivants de l’UE:

«Sécurité et protection des libertés» [comprenant deux programmes: «Prévenir et combattre la criminalité (ISEC)» et «Prévention, préparation et gestion des conséquences en matière de terrorisme et autres risques liés à la sécurité (CIPS)»];

«Solidarité et gestion des flux migratoires» [comprenant le Fonds pour les frontières extérieures (FFE), le Fonds européen pour le retour (FR), le Fonds européen pour les réfugiés (FER) et le Fonds européen d’intégration des ressortissants de pays tiers (FEI)];

le septième programme-cadre de recherche et de développement;

les programmes de protection de la santé et le programme PROGRESS pour l’emploi et la solidarité sociale;

«Safer Internet Plus».

La décision dispose en outre qu’une complémentarité sera recherchée avec l’Institut européen pour l’égalité entre les hommes et les femmes (EIGE) et le programme statistique communautaire (Eurostat). Les raisons en sont que ceux-ci peuvent avoir des objectifs, des groupes cibles ou bénéficiaires finaux et/ou des approches qui sont similaires ou identiques à ceux du programme Daphné III.

Les autres instruments de l’UE qui offraient des possibilités de complémentarité ou de chevauchement avec le programme Daphné III sont:

les autres programmes de la DG Justice, notamment «Justice pénale» (JPEN), «Droits fondamentaux et citoyenneté» (DFC), «Prévenir la consommation de drogue et informer le public» (DPIP) et «Justice civile» (JCIV);

le programme social européen (PSE),

le programme pour l’éducation et la formation tout au long de la vie (EFTLV).

La complémentarité et la cohérence de Daphné avec d’autres programmes de l’UE peuvent être garanties par divers canaux 23 . Premièrement, des informations sont échangées avec d’autres directions générales au moyen de consultations interservices et groupes interservices. Ainsi a-t-il été convenu, par exemple, que la DG Affaires intérieures serait responsable du financement de projets associés à la traite des êtres humains et aux mineurs non accompagnés. Ensuite, les membres de différentes DG organisent également avec la DG Justice des réunions ponctuelles permettant de discuter de toutes questions de complémentarité et de chevauchement.

2.2.1Objectifs et domaines thématiques

Les objectifs de Daphné III, tels que le législateur les a définis, sont plutôt larges et génériques. En principe, cela signifie qu’il peut y avoir un chevauchement entre des programmes de l’UE. Daphné III a beaucoup de points communs avec l’ISEC en ce qui concerne les objectifs et la focalisation thématique, les deux programmes se concentrent sur la prévention et la lutte contre la violence, ainsi que sur la protection des victimes. Toutefois, Daphné est davantage centré sur la victime, tandis que l’ISEC se concentre essentiellement sur les auteurs.

Le Tableau 2 1 ci-dessus illustre les possibilités de complémentarité et de chevauchement des objectifs et domaines thématiques de Daphné avec des programmes de financement sélectionnés de l’UE. L’analyse ci-dessus et le tableau ci-dessous indiquent que, si Daphné III offrait de vastes possibilités de création de synergie, il était aussi vulnérable au risque de chevauchement avec plusieurs autres programmes de l’UE, en particulier JPEN et Safer Internet plus, en ce qui concerne les objectifs et les thèmes. Cette même constatation vaut pour Daphné III et DFC. Ce problème a été résolu au cours de l’actuelle période de programmation en combinant les objectifs de ces deux programmes dans le programme «Droits, égalité et citoyenneté» pour 2014-2020.

Tableau 21 Possibilités de complémentarité et de chevauchement des types de domaines thématiques de Daphné III avec d’autres programmes associés de l’UE

La présente évaluation conclut que les objectifs généraux du programme pouvaient rester vastes et génériques, ce qui permettait à la Commission de répondre à l’évolution des besoins sur le terrain ou niveau de la recherche ou des pratiques innovantes. Les objectifs spécifiques de chaque programme pouvaient cependant être formulés de manière à mieux les différencier (par exemple, thème, accent, approche, type d’organisation concernée) 24 . Cette évaluation a également conclu qu’il était essentiel de traduire ces objectifs en priorités pour les appels à propositions et en projets à sélectionner pour le financement de manière à éviter les chevauchements et à créer des synergies.

2.2.2Complémentarité au niveau des projets

Au niveau des projets, il existait peu de risques de chevauchement entre les projets financés au titre de Daphné qui traitaient les mêmes domaines prioritaires ou faisaient intervenir le même type d’acteurs ou d’activités, étant donné que la DG Justice s’efforçait de sélectionner des projets couvrant un éventail relativement large d’activités. Des projets similaires (par exemple, projets d’éducation antiharcèlement) avaient tendance à être mis en œuvre dans des États membres différents, de sorte qu’il n’existait pas de chevauchement entre les bénéficiaires 25 . Cependant, ceux qui ont exécuté les projets auraient pu faire davantage pour intégrer les enseignements tirés de projets antérieurs de manière à améliorer le potentiel de création d’une «masse critique» d’effets.

2.3EFFICACITÉ

L’efficacité fait référence à la mesure dans laquelle un programme est parvenu à atteindre ses objectifs et à la mesure dans laquelle les projets Daphné étaient parvenus à atteindre leurs propres objectifs de projet.

2.3.1Réalisations du programme

L’évaluation a conclu globalement que la majorité des mesures mises en œuvre au titre de Daphné III a contribué aux objectifs généraux du programme bien que leur degré de contribution ait été difficile à mesurer puisque les objectifs du programme étaient très vastes 26 . La plupart des mesures mises en œuvre ont contribué à améliorer la protection des victimes de violence ou des groupes à risque, et un nombre important a contribué à l’élaboration de politiques et d’actes législatifs au niveau de l’UE ou au niveau national. Ce sont les volets soutien aux réseaux de l’UE, recherche et innovation et aide directe aux victimes/groupes à risque de Daphné III qui ont contribué le plus à l’amélioration de la protection face à la violence. Les bénéficiaires de subventions sont parvenus à influencer les décideurs politiques par des activités de diffusion ciblées 27 .

2.3.2Réalisations des projets

Les travaux de recherche, les études et les autres activités analytiques financés par Daphné ont contribué à l’élaboration de politiques et à l’amélioration de la pratique. Ils ont permis de mieux comprendre le phénomène de la violence. Au total, 217 des 302 projets examinés par les évaluateurs (72 %) ont exécuté différents types d’analyses (voir Graphique 2 1 Nombre de subventions à l’action et de subventions de fonctionnement mettant en œuvre différentes activités ). 203 de ces 302 projets (67 %) ont mis en œuvre des activités d’apprentissage mutuel, y compris des réseaux. Les réseaux, qui incorporent les points de vue de différents acteurs pertinents, ont naturellement un impact géographique plus large, ce qui peut leur donner une plus grande visibilité et leur permet d’exercer un plus grand effet de levier au niveau des décideurs politiques. Des réseaux financés par Daphné ont servi de points focaux faciles à identifier pour de nouveaux publics et ont concentré le travail de leurs différents membres en un lieu central (à savoir un site web), ce qui a de nouveau élargi les possibilités de diffusion 28 .

Plus d’un quart des projets financés par Daphné III (81 au total) ont fourni des services de soutien et de conseil. Les services de soutien direct, à savoir les lignes d’assistance téléphonique et les services de conseil, mais aussi la formation et l’éducation des victimes et des groupes à risque dans le but de les aider à mieux se protéger, ont contribué directement à accroître la protection de ces groupes. Par opposition, le développement de matériel pédagogique et la formation de praticiens semblent avoir eu un impact moindre et plus localisé 29 . 49 des 302 subventions octroyées soutenaient des acteurs clés, généralement des ONG, œuvrant dans le domaine de la protection des principaux groupes cibles (enfants, jeunes et femmes) 30 .

Graphique 21 Nombre de subventions à l’action et de subventions de fonctionnement mettant en œuvre différentes activités

Source: cartographie des données extraites des documents relatifs aux 302 projets et programmes de travail financés par des subventions à l’action et subventions de fonctionnement

2.4DURABILITÉ ET TRANSFÉRABILITÉ

La question de savoir si les résultats et les effets atteints par les projets avaient le potentiel de continuer d’exister au-delà de la période de financement du projet a été analysée. Trois niveaux de durabilité ont été définis:

1.la durabilité à court terme, atteinte principalement par la diffusion des résultats des projets;

2.la durabilité à moyen terme, qui inclut la poursuite des résultats des projets et/ou des partenariats;

3.la durabilité à plus long terme, qui est atteinte principalement par l’extension réussie des résultats des projets à d’autres contextes, organisations et États membres de l’UE sans financement supplémentaire (ou avec un financement limité uniquement) 31 .

2.4.1Poursuite des activités des projets et des produits mis en œuvre et diffusion

Dans l’ensemble, la diffusion des résultats des projets par la Commission a été limitée, étant donné qu’elle s’est généralement appuyée sur les bénéficiaires pour diffuser les produits directement à leurs groupes cibles, et ses propres ressources humaines ont été généralement réservées à la gestion financière. Partant, même si la Commission disposait de son propre outil de diffusion (boîte à outils Daphné), il est apparu qu’elle a été, d’une manière générale, moins efficace dans la diffusion des résultats. Il apparaît, par contre, que les bénéficiaires de subventions sont parvenus à planifier les résultats de leurs projets et à les diffuser efficacement auprès des décideurs politiques, des praticiens et d’autres organisations présentes sur le terrain.

En ce qui concerne la poursuite des activités des projets, la plupart des bénéficiaires de subventions ont déclaré que si des dispositions avaient, dans certains cas, été prises pour assurer l’utilisation et/ou la disponibilité continues des produits (par exemple, un site web), des fonds supplémentaires étaient requis. En ce qui concerne la durabilité des partenariats formés dans le cadre du financement du programme, les preuves sont plutôt contradictoires; en effet, alors que les documents du projet semblaient indiquer que seul un très petit nombre d’entre eux seraient poursuivis, la majorité des répondants à l’enquête ont déclaré que leur partenariat pourrait perdurer au-delà du projet 32 .

2.4.2Poursuite des partenariats au-delà de la période d’exécution du projet

Sur les 216 projets pour lesquels un rapport final était disponible, deux tiers (154) ont déclaré que les projets seraient durables, du moins dans une certaine mesure, en ce sens que la totalité ou une partie des activités du projet et/ou des partenariats serait maintenue. Dans la plupart de ces cas (105 sur 154), les activités du projet se poursuivraient, du moins dans une certaine mesure, tandis que les partenariats créés ne perdureraient que dans 29 cas sur 154.

Au moment où l’enquête en ligne a été exécutée, un pourcentage plus élevé, soit 68 % (ou 94 répondants sur 139), a déclaré que le partenariat créé aux fins du projet survivrait au projet. Ce chiffre significativement différent peut s’expliquer par le calendrier (il se peut, par exemple, que des possibilités de prolongation du partenariat aient été identifiées après la soumission du rapport final) ou par l’échantillonnage (autrement dit, l’échantillon qui a répondu à l’enquête en ligne est biaisé).

Les exemples cités dans les rapports finaux comprenaient la description d’activités qui avaient déjà été planifiées avec les partenaires; d’autres indiquaient que les mesures mises en œuvre avaient été intégrées dans des programmes de formation ou d’enseignement (14 mesures). D’autres encore ont déclaré que les produits (par exemple, sites web, rapports, brochures, etc.) délivrés en utilisant les fonds du programme continueraient d’être diffusés et/ou mis à disposition après la clôture du projet.

Globalement cependant, il n’existe pas de preuves solides démontrant que les résultats des projets se sont non seulement poursuivis, mais en outre qu’ils s’étaient révélés perdurables au-delà de la période de financement du projet. Au total 79 % des participants à l’enquête en ligne (113 sur 143) ont indiqué qu’il apparaissait nécessaire de maintenir le financement pour garantir la durabilité des résultats du projet ou des activités 33 .

2.4.3Durabilité et transférabilité potentielles des produits

Les données extraites de l’enquête en ligne montrent que la plupart des produits obtenus pouvaient être étendus à d’autres pays de l’UE. Ceci a été confirmé par l’ensemble des bénéficiaires de subventions interrogés. Sur 139 répondants, 82 % ont déclaré que l’ensemble ou une partie des produits pouvaient être utilisés sans modification dans plus d’un pays. Sur 135 répondants, 67 % ont indiqué que l’extension à plus d’un pays pouvait s’effectuer moyennant quelques modifications mineures, tandis que 10 % ont déclaré qu’une telle extension n’était pas possible. Quelques bénéficiaires ont constaté que la transférabilité des produits ou des approches développés pouvait être affectée considérablement par les progrès réalisés par d’autres États membres de l’UE dans un domaine d’action donné. Des politiques sociales très développées pouvaient faciliter le transfert de méthodes innovantes, tandis que les pays qui accusent un retard dans un domaine politique donné n’étaient pas à même d’adopter une nouvelle approche 34 .

Une analyse des rapports finaux et des entretiens menés avec les bénéficiaires de subventions a permis de conclure que certains projets avaient un potentiel supérieur de transférabilité dès la phase de conception du projet. À titre d’exemple, lorsqu’une évaluation des besoins ou une étude comparative était menée dans le cadre du projet de manière à déterminer comment un thème était traité dans un certain nombre d’États membres de l’UE ou de repérer les différences existant entre les législations ou les politiques, un produit tel qu’un guide pouvait être immédiatement élaboré et adapté aux divers contextes connus. Cette approche se révèle plus efficace et efficiente pour garantir la transférabilité que les efforts déployés en vue d’adapter un produit existant à différents contextes. De plus, l’appartenance à un réseau ou le fait de disposer de plusieurs partenaires à l’étranger aide à encourager la transférabilité.

2.5EFFICIENCE ET POSSIBILITÉS DE SIMPLIFICATION

L’évaluation de l’efficience a conclu que les fonds mis à disposition pour la mise en œuvre du programme n’étaient probablement pas suffisants compte tenu du niveau élevé d’ambition de certains des objectifs, de la très forte demande en financement et du taux global élevé d’absorption des subventions. De plus, les problèmes traités par Daphné sont très «populaires», en particulier parmi les acteurs qui sont davantage tributaires de sources externes de financement. Les subventions ont permis de générer des produits qui sont proportionnés aux contributions et représentaient un bon rapport coûts/efficacité, compte tenu des liens étroits existant entre les activités 35 .

2.5.1Budget prévu

Les objectifs généraux poursuivis par Daphné III étaient les suivants: contribuer à la prévention de la violence, protéger les femmes contre la violence, protéger les enfants contre la violence, protéger les jeunes contre la violence et influencer l’élaboration des politiques communautaires.

Les quatre premiers objectifs sont très ambitieux et ne peuvent être traités efficacement avec une enveloppe d’à peine 124 millions d’euros répartie sur sept ans. Telle est la raison pour laquelle la décision de financement précise que le but est de contribuer au traitement de ces problèmes. Quoi qu’il en soit, l’échelle des problèmes liés aux abus et à la violence nécessite globalement nettement plus de fonds. Le dernier objectif, qui se concentre sur l’élaboration de politiques de l’UE visant à soutenir les quatre premiers objectifs, est plus réaliste et plus adapté aux fonds disponibles.

Le fait que le programme en est à sa troisième édition et a vu son enveloppe constamment augmenter avec chaque perspective financière peut sembler indiquer que la demande est plus forte et que le niveau des ressources financières réservées pour des initiatives de ce type peut être inadéquat (à savoir au niveau généralement transnational et/ou mis à disposition par l’UE). D’un autre côté, les programmes Daphné ont traité de problèmes très «populaires» pour lesquels il peut avoir existé relativement peu de fonds nationaux, mais un grand nombre d’acteurs (par exemple, des ONG) tributaires de sources externes de financement.

Par rapport aux dotations initiales, les subventions à l’action ont reçu environ 7 millions d’EUR de plus que la somme initialement envisagée, tandis que les subventions de fonctionnement ont reçu 7 millions d’EUR de moins. Malgré ce transfert apparent, les subventions ont été, dans l’ensemble, fortement demandées et des fonds supplémentaires auraient pu être absorbés également.

2.5.2Proportionnalité des fonds utilisés par rapport à l’effet

Il se peut que les preuves recueillies dans le cadre de l’évaluation soient insuffisantes pour conclure que les ressources affectées au programme étaient proportionnées aux résultats et aux effets obtenus, compte tenu du fait qu’un peu moins de 30 % des actions financées n’étaient pas encore terminées et qu’un certain temps doit encore s’écouler avant que certains résultats et effets se manifestent. Cependant, les résultats et effets constatés donnent à penser qu’à la lumière des réalisations des projets, les fonds utilisés étaient proportionnés 36 .

Avec un budget d’environ 109 millions d’EUR, Daphné III a financé plus de 300 projets généralement transnationaux, couvrant plus de 1 000 organisations chefs de file et organisations partenaires. L’analyse des projets clôturés à ce jour montre que des résultats et des effets ont été enregistrés pour pas moins de 81 % des subventions à l’action (142) et des subventions de financement (40) finalisées. Comme attendu, compte tenu de la nature de l’outil de financement, il est prouvé que 83 % des subventions à l’action et plus de 76 % des subventions de financement ont donné lieu à des résultats et des effets. Il se peut que ces résultats et effets soient quelque peu biaisés, étant donné qu’ils reposent sur des informations rapportées par les bénéficiaires de subventions eux-mêmes. Mais il convient de ne pas perdre de vue que, d’une manière générale, un certain temps s’écoule avant que les résultats et les effets se manifestent et qu’il n’est pas exclu que, pour de nombreux projets, ces résultats et effets n’aient pas encore pu être observés au moment de la rédaction des rapports finaux 37 .

Seuls 2 des 10 millions d’EUR réservés aux marchés publics ont été engagés, ce qui donner à penser que les besoins ont été surestimés. Cependant, les fonds alloués à des marchés publics, mais non dépensés à cette fin, ont été réalloués en tant que subventions suivant le principe de la bonne gestion financière 38 .

2.5.3Possibilités de simplification

Les documents que les demandeurs de subventions ont dû présenter au stade de la demande pour les appels à propositions Daphné 2007, 2009-2010 et 2013 ont été analysés. En 2007, le formulaire de demande était scindé en deux parties: 1) une partie demandant des informations sur les objectifs, la pertinence, les produits concrets, la durabilité et la valeur ajoutée européenne du projet et 2) une partie concernant les demandeurs et les partenaires. En plus du formulaire de demande, les demandeurs devaient remplir un certain nombre d’annexes, notamment des déclarations concernant les partenaires, des formulaires présentant le budget, une analyse des coûts du personnel, des formulaires «Entité légale», etc. Pour la période 2009-2010, le formulaire de demande a été modifié de manière à inclure également une description détaillée des flux de travail du projet, décrivant les activités, les éléments à livrer et les produits. Bien que l’exigence de fournir une description détaillée des flux de travail et des produits ait accru la complexité et les efforts requis des demandeurs, elle a, de toute évidence, également accru la qualité du modèle et de la planification de projet.

Dans l’appel à propositions de 2013, un guide unique à l’intention des demandeurs a été fourni pour plusieurs programmes (les cinq programmes de la DG Justice, ISEC et PROGRESS). Ce guide contenait également des instructions pas à pas concernant l’utilisation du système PRIAMOS. Le guide a contribué à simplifier les demandes pour les organisations qui bénéficiaient de programmes multiples et renforcé l’efficience du processus de demande à la fois pour les demandeurs et pour les fonctionnaires chargés de gérer le programme.

En ce qui concerne la soumission d’une demande, 58 des 143 répondants (40 %) ont déclaré connaître des organisations/projets/praticiens qui n’avaient pas répondu à l’appel à propositions parce qu’ils le considéraient trop complexe/difficile 39 . De plus, un certain nombre de bénéficiaires de subventions ont estimé que les procédures de demande étaient complexes et lourdes; les deux derniers appels à propositions ont en particulier été considérés comme «trop techniques» par les répondants. Il se peut que cela ait empêché des organisations de demander un financement ou ait limité l’accès à des entités disposant de niveaux élevés d’expertise dans la gestion/planification de projets (mais pas nécessairement une connaissance du terrain/domaine politique).

L’assistance fournie par la Commission aux demandeurs a été jugée globalement positive. Sur les 137 réponses données à l’enquête, un plus grand nombre de répondants se sont dits tout à fait d’accord (49) ou partiellement d’accord (37) avec la déclaration: «Nous avons reçu un bon soutien de la Commission durant la procédure de demande». Néanmoins, 24 % des répondants étaient sans avis, probablement parce qu’ils n’avaient eu aucun contact avec la Commission lors de la phase de demande ou parce qu’ils ignoraient qu’ils auraient pu bénéficier d’un soutien de la Commission durant cette phase.

Des lignes directrices détaillées à l’intention des demandeurs de subventions au titre de Daphné III étaient disponibles sur le site web de la DG Justice et les données recueillies au décours de cette évaluation indiquent que les informations fournies aux demandeurs ont été perçues comme étant claires et faciles à comprendre. Sur les 144 répondants à l’enquête, la plupart des bénéficiaires de subventions ont déclaré qu’ils étaient soit tout à fait d’accord (50 %, soit 72 répondants), soit partiellement d’accord (36 %, soit 52 répondants) avec la déclaration: «Les informations contenues dans les appels à propositions étaient claires et faciles à comprendre». Cependant, les réponses données à l’enquête en ligne ont indiqué que, pour répondre à l’appel, un peu plus de la moitié des répondants (54 sur 104 à cette question) ont dû demander de l’aide à des personnes disposant d’une expertise et d’une connaissance spécifiques des procédures.

Le système informatique PRIAMOS a bien fonctionné selon la grande majorité des bénéficiaires de subventions consultés dans le cadre de cette étude. Cependant, certains bénéficiaires du projet ont déclaré avoir rencontré des problèmes liés aux annexes.

Pour obtenir un paiement, un rapport sur les états financiers des projets était requis. Pour Daphné III, un tel rapport était demandé à l’achèvement du projet afin d’obtenir le solde de la subvention 40 . Il est à noter que le nombre de documents requis dans le cadre de l’obligation contractuelle de rapport a augmenté au cours de la période de financement. À partir du premier appel pour des subventions à l’action (2007) jusqu’à l’appel de 2009-2010, la demande de paiement du solde ne devait être accompagnée que d’une situation de clôture finale. À partir de l’appel de 20011-2012, un certain nombre de documents détaillant les dépenses financières ont été demandés. Afin de soutenir ces nouvelles exigences, la Commission a publié des instructions supplémentaires sur la gestion financière et le rapport financier 41 . Certaines des nouvelles exigences telles que la soumission de fiches de temps 42 , semblent avoir fait peser une charge inutile sur les organisations, qui ne disposaient généralement pas de système d’enregistrement du temps, et sur les fonctionnaires de la Commission, qui devaient les vérifier.

Les exigences de suivi et d’évaluation imposées dans le premier appel à propositions se limitaient à un rapport final, tandis que la demande de rapport sur l’état d’avancement, permettant à la Commission de suivre le projet en cours de mise en œuvre, a été introduite à partir du deuxième appel.

Les descriptions de l’état d’avancement, introduites dans le deuxième appel, étaient succinctes et demandaient principalement un rapport sur l’état actuel de la mise en œuvre du projet, le calendrier, les changements apportés au champ d’application du projet et l’évaluation globale, ainsi que les difficultés rencontrées. Des informations nettement plus détaillées ont été requises, à partir du dernier appel à propositions, pour les projets d’une durée de 24 mois ou plus, invitant les bénéficiaires de subventions à faire rapport, par flux de travail, sur les produits, les éléments à livrer et les activités dont l’exécution était reportée ou qui n’étaient pas mises en œuvre.

Les bénéficiaires de subventions ont estimé que les mesures de suivi prises par la Commission se sont révélées partiellement bonnes et utiles lors de la mise en œuvre du projet/des activités, comme l’ont indiqué environ 68 % des répondants (89 répondants sur 131). Seuls 14 % (19 sur 131) ont partiellement désapprouvé ce point de vue. Trois bénéficiaires interrogés et consultés ont relevé que la Commission exécutait rarement des visites de suivi des projets et que certains projets n’avaient même jamais été visités. Ce fait a été considéré par les deux parties comme une occasion manquée, étant donné que les visites étaient jugées utiles par les bénéficiaires de subventions, en ce sens qu’elles permettaient à la Commission de bien comprendre les activités mises en œuvre et les résultats du projet global, tout en permettant au projet de profiter de la visite pour promouvoir ses activités et Daphné III d’une manière générale. On peut argumenter que la Commission a dès lors mis l’accent de manière disproportionnée sur les dépenses liées aux projets plutôt que sur les progrès réalisés.

Tout comme les exigences de rapport sur l’état d’avancement, une augmentation importante a eu lieu dans le niveau de détail requis de la part des bénéficiaires de subventions. Alors que l’appel à propositions de 2007 requérait à cet égard une simple description finale du projet, cette requête s’est précisée dans l’appel de 2009-2010 pour se transformer en demande de rapport final conformément aux flux de travail distincts à partir de l’appel 2011-2012. Une caractéristique importante a été l’introduction de l’annexe relative aux rapports quantitatifs à partir de cet appel.

Afin d’évaluer l’efficience ou les possibilités de simplification, il est important d’examiner l’équilibre entre les ressources requises pour le rapport, à fois du côté des bénéficiaires des subventions et du côté de la Commission chargée de revoir les informations, et l’utilité du rapport pour permettre d’évaluer la performance, les produits et les effets plus larges du projet. Alors qu’il n’existe aucune donnée disponible sur les ressources mises à disposition par la Commission pour revoir les rapports sur le projet, la majorité des bénéficiaires de subventions sondés s’est dite satisfaite des exigences de rapport et a en outre jugé, comme cela a été exprimé à plusieurs reprises lors d’entretiens ultérieurs, que le suivi du projet par la Commission était très important. À cet égard, une proportionnalité avec les exigences détaillées de rapport financier semble également exister. La qualité du rapport final fourni par les bénéficiaires de subventions détermine clairement son efficacité ultime et son utilité pour la Commission.

2.6VALEUR AJOUTÉE EUROPÉENNE

La valeur ajoutée européenne fait référence à la mesure dans laquelle la nature européenne du programme apporte une valeur ajoutée à ses parties prenantes et à la mesure dans laquelle l’UE dispose d’un avantage comparatif par rapport aux acteurs nationaux et internationaux travaillant dans le domaine. On commencera par examiner la nature européenne du programme et sa couverture géographique. On passera ensuite à l’analyse de la valeur ajoutée européenne en termes de valeur apportée pour l’UE et ses bénéficiaires. Cependant, il n’a pas encore été possible de constater et de mesurer la valeur ajoutée européenne en termes d’effets.

D’une manière générale, les fonds mis à disposition au titre de programmes de financement gérés par la DG Justice et couverts par la présente évaluation ne concernaient que des activités ayant une dimension européenne manifeste. Autrement dit, les activités doivent transcender les intérêts nationaux ou locaux pour devenir réellement «européennes» et avoir une pertinence, une couverture et un impact à l’échelle de l’UE.

Les trois caractéristiques principales qui confèrent à Daphné III une «dimension européenne» sont les suivantes:

Les objectifs du programme: l’article 2 de la décision de base dispose que l’un des objectifs généraux du programme est de contribuer à l’approfondissement des «politiques communautaires [aujourd’hui de l’UE]». Par comparaison avec les précédents programmes Daphné, Daphné III se concentre aujourd’hui sur toutes les formes de violences faites aux femmes, aux enfants et aux jeunes (tandis que la DG Home se concentre davantage sur la lutte contre la pédophilie et la traite des êtres humains). Sa base juridique est la promotion et la protection des droits fondamentaux, tels qu’ils sont reconnus par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

La thématique des projets: la décision de base précisait en son article 4, point b), que les subventions à l’action financeront des projets d’«intérêt communautaire [de l’UE]». Les programmes de travail et appels à propositions annuels ont dès lors requis que les projets couvrent un thème présentant un intérêt pour l’UE. Ces programmes de travail définissaient les priorités annuelles, y compris les efforts de l’UE pour combattre les violences faites aux enfants, aux jeunes et aux femmes, et exigeaient que les projets les complètent. L’appel à propositions indiquait que les propositions doivent démontrer que les projets fourniront une «valeur ajoutée au niveau de l’UE par opposition au niveau national ou régional».

La nature transnationale: les programmes de travail et appels à propositions annuels exigeaient que les bénéficiaires de subventions à l’action créent des partenariats transnationaux entre au moins deux organisations partenaires issues d’au moins deux États membres. Les bénéficiaires de subventions de fonctionnement étaient obligés de couvrir au minimum douze pays de l’UE/AELE/EEE. L’article 9, paragraphe 6, de la décision de base dispose également que l’un des critères d’évaluation pour la sélection des candidatures de subventions de fonctionnement est le «rayonnement géographique des actions réalisées». La nature transnationale du programme Daphné III était l’une de ses caractéristiques principales, qui le distinguaient des autres programmes de financement de l’UE dans le domaine de la justice mis en œuvre au même moment (voir point 3). Pour l’UE, ces partenariats avaient pour but d’encourager l’échange d’informations au niveau de l’UE, une diffusion des bonnes pratiques à l’échelle de l’UE, une approche coordonnée et multidisciplinaire et une plus grande échelle ou un plus grand impact du programme. En exigeant que les partenariats soient transnationaux, le programme adhère également au principe de subsidiarité tel qu’il est défini à l’article 5 du traité sur l’Union européenne, qui dispose que l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres ou peuvent l’être mieux au niveau de l’Union.

2.6.1Couverture géographique des projets financés

Le nombre d’organisations chefs de file et, partant, le nombre de projets mis en œuvre diffèrent considérablement d’un pays de l’UE à l’autre. L’Italie était la terre d’accueil du plus grand nombre d’organisations participantes, suivie du Royaume-Uni et de l’Espagne, la plupart de ces organisations étant partenaires. Malte, l’Irlande et l’Estonie ont enregistré les taux de participation les plus faibles. Malte n’a été chef de file d’aucun projet, mais des organisations maltaises ont participé en tant que partenaires.

Les organisations chefs de file étaient regroupées au sein de trois pays de l’UE: l’Italie, la Belgique et le Royaume-Uni. Au total, 43 % (131) des projets ont été pilotés par l’un de ces trois États membres. Cependant, les projets enregistrés en Belgique comprennent des réseaux et des plateformes qui, sans être dirigés par des instances nationales, augmentent la part des organisations chefs de file établies en Belgique.

En ce qui concerne les organisations partenaires, la répartition par pays de l’UE est plus uniforme; 17 pays de l’UE ont fourni plus de 25 organisations partenaires. Des pays non membres de l’UE ont également participé, notamment la Norvège (tant avec des organisations chefs de file qu’avec des organisations partenaires), la Turquie, l’Ukraine, l’Islande, la Suisse et l’ancienne République yougoslave de Macédoine (en tant que partenaires associés, non subventionnés, uniquement) 43 .

L’analyse démontre que le programme Daphné III n’a pas couvert uniformément tous les États membres. La couverture reflète largement le nombre de demandes reçues par les différents pays. À titre d’exemple, l’Italie, l’un des pays qui a reçu le plus de subventions, a soumis 537 demandes de subventions durant le programme (voir Graphique 2 2 Nombre de demandes par pays de l’UE ), ce qui correspond à 28 % du total des demandes (1 921 demandes reçues).

Dans l’ensemble, les partenaires-chefs de file établis en Italie n’ont pas enregistré un taux élevé de réussite: le taux de réussite de l’Italie était de 9 % contre 19 % en moyenne. Avec 21 %, le taux de réussite du Royaume-Uni était marginalement supérieur à la moyenne (44 demandes ont été acceptées). La part des universités dont les demandes ont été retenues était relativement élevée en Italie et au Royaume-Uni: les universités britanniques représentaient 39 % (21 sur 54) des universités ayant obtenu un financement au titre de Daphné III contre 20 % (11 sur 54) pour leurs pendants italiens. Il se peut que les universités aient été mieux placées pour demander des subventions, étant donné que ces institutions sont coutumières de telles demandes 44 . Les pays enregistrant les taux de réussite les plus élevés étaient le Danemark (43), la Belgique (34 %), la Norvège (33 %), ainsi que la Hongrie et l’Autriche (31 % chacune). Le taux de réussite de l’Allemagne était de 24 % 45 .

Graphique 22 Nombre de demandes par pays de l’UE

En ce qui concerne la structure de partenariat des trois pays qui comptaient le plus d’organisations chefs de file (Italie, Royaume-Uni et Belgique), les chiffres montrent que les chefs de file ont toujours plus tendance à établir des partenariats avec des organisations émanant de leur propre pays qu’avec des organisations issues d’autres pays de l’UE. À titre d’exemple, les organisations chefs de file italiennes ont créé des partenariats avec 38 partenaires italiens, 24 partenaires espagnols et 15 partenaires bulgares. Les organisations chefs de file belges ont conclu des partenariats avec 15 partenaires belges, 8 partenaires grecs et 6 partenaires français. Les organisations chefs de file britanniques ont conclu des partenariats avec 27 partenaires britanniques, 11 partenaires bulgares, 11 partenaires français et 11 partenaires italiens.

Compte tenu du lien solide existant entre le pays de l’organisation chef de file et celui de l’organisation partenaire, les trois pays de tête en ce qui concerne les organisations chefs de file figurent aussi parmi les pays de tête en ce qui concerne les organisations partenaires. Le Portugal et la Slovénie sont cependant les pays qui ont enregistré le plus haut ratio organisations chefs de file/organisations partenaires. Autrement dit, ils ont hébergé un nombre élevé d’organisations partenaires (35 pour le Portugal et 31 pour la Slovénie) malgré un faible résultat en ce qui concerne les organisations chefs de file (1). Comme on pouvait s’y attendre, les deux pays ont participé à des projets pilotés par les organisations des principaux pays chefs de file que sont le Royaume-Uni, l’Italie, la Belgique et l’Allemagne.

2.6.2Valeur ajoutée pour l’UE et pour les bénéficiaires de subventions

Des consultations menées auprès des bénéficiaires de subventions du programme laissent entendre que plusieurs caractéristiques du programme ont ajouté de la valeur. Ces caractéristiques sont: les thèmes couverts et le «cadre conceptuel» du programme, la disponibilité de fonds (en l’absence d’autres sources de financement) et la possibilité de créer des partenariats avec d’autres organisations dans d’autres pays. Plusieurs partenaires ont également conclu qu’en recevant des fonds de l’UE, la crédibilité de leur organisation/projet a grandi, ce qui les a aidés à bénéficier d’un plus grand soutien pour leurs objectifs. Certains bénéficiaires de subventions ont indiqué que la «marque UE» a le potentiel de promouvoir la réputation d’une organisation. Pour certaines actions financées, la nature européenne du programme a été capitale pour soutenir leurs efforts — ce fut particulièrement vrai pour des projets qui visaient à créer et/ou maintenir des réseaux européens (par exemple EuroNet-FGM, le réseau d’organisations 116, Verein Autonome Oesterreichische Frauenhäuser, etc.) et pour des projets qui cherchaient à avoir un impact sur des problèmes à l’échelle européenne (par exemple, les droits des victimes, les enfants disparus).

Les résultats de l’enquête en ligne indiquent que les projets ont ajouté de la valeur en ce sens qu’ils ont contribué à la réalisation d’objectifs de l’UE. À titre d’exemple, la majorité des répondants à l’enquête ont indiqué que le projet et/ou les activités exécutés ont apporté une contribution importante ou majeure à la formulation et à la diffusion de bonnes pratiques (86 % des 144 répondants), à la création d’outils pratiques et de solutions traitant des défis transfrontières ou à l’échelle de l’Union (75 % des 140 répondants), à l’amélioration de la coopération transfrontière (75 % des 143 répondants) et au développement de la confiance mutuelle entre les pays (67 % des 141 répondants) 46 .

3CONCLUSIONS

Pertinence du programme 47

D’une manière générale, les initiatives exécutées au titre du programme Daphné III étaient pertinentes par rapport au programme et à ses objectifs et priorités. La mesure dans laquelle les domaines prioritaires étaient alignés sur les objectifs du programme s’est révélée être un indicateur faible de la «pertinence», étant donné que tant les objectifs du programme que les priorités arrêtées étaient vastes par nature et n’étaient pas clairement liés à des objectifs spécifiques de l’UE. Les priorités ont été fixées suivant un processus standardisé. L’investissement dans la fixation des priorités en tant que stratégie pour influencer les résultats du programme a été minimal durant la première moitié du programme, mais cela a quelque peu changé aux stades ultérieurs du programme.

Malgré ce fait, le programme a financé de nombreuses initiatives qui ont informé et soutenu le développement politique et législatif. Dans l’ensemble, des initiatives semblent avoir été conçues de manière à répondre aux besoins recensés des bénéficiaires et développées sur la base d’évaluations des besoins.

Les rapports fournis par les bénéficiaires de subventions amènent également à conclure que les bénéficiaires finaux ont réagi positivement aux projets, ce qui indique qu’ils considéraient que les actions étaient pertinentes. Cette supposition ne peut toutefois être confirmée sans avoir recueilli les points de vue indépendants des bénéficiaires finaux.

Cohérence et complémentarité

Il existait d’importantes possibilités de complémentarité et, partant, un risque de chevauchement entre Daphné III et les programmes «Justice pénale» (JPEN) et «Droits fondamentaux et citoyenneté» (DFC) de la DG Justice, ainsi que, dans une moindre mesure, le programme «Safer Internet Plus» (DG DIGIT). Un chevauchement existait entre les objectifs des programmes de sorte que, pour l’actuelle période de programmation (2014-2020), il a été décidé de regrouper Daphné III et DFC.

Bien qu’un certain chevauchement existe entre Daphné III, DFC et JPEN, le stade du processus auquel ont lieu les appels à propositions a permis de les différencier dans une certaine mesure.

Plusieurs types de synergies ont été créés entre les projets Daphné III et entre les projets Daphné III et d’autres acteurs opérant dans le même domaine qui semblaient renforcer mutuellement leurs forces respectives.

Efficacité

Les preuves recueillies à ce jour amènent à penser que, dans l’ensemble, Daphné III a permis d’atteindre efficacement les objectifs du programme. La plupart des mesures ont contribué directement ou indirectement à améliorer la protection des victimes de violence ou des groupes à risque. Un nombre important semble également avoir contribué au développement de politiques et de législations au niveau national et, dans une certaine mesure, au niveau de l’UE.

Les plus grandes contributions à la protection contre les violences provenaient du soutien offert par Daphné III aux réseaux de l’UE, à la recherche et à l’innovation et de l’aide directe aux victimes/groupes à risque; et les bénéficiaires de subventions sont parvenus à influencer les décideurs politiques par des activités de diffusion ciblées.

La plupart des projets ont atteint leurs objectifs et il existe déjà de solides preuves que des résultats positifs ont été enregistrés, ainsi que des preuves de résultats positifs inattendus.

Durabilité

Il a été établi que, même si elle disposait de son propre outil, la Commission a enregistré de moins bons résultats en termes de diffusion des résultats. Cela semble imputable essentiellement à une pénurie de ressources humaines et à une concentration sur le rapport financier et la génération de produits liés au projet. Il apparaît, par contre, que les bénéficiaires de subventions sont parvenus à planifier les résultats de leurs projets et à les diffuser efficacement auprès des décideurs politiques, des praticiens et d’autres organisations présentes sur le terrain.

Le fait que de nombreux bénéficiaires de subventions soient parvenus à toucher les décideurs politiques et les praticiens et/ou à transférer leurs produits et méthodes à d’autres pays de l’UE amène à penser que les bénéficiaires de subventions ont été raisonnablement efficaces pour diffuser les résultats de leurs actions.

Bien que des mesures aient été prises dans certains cas pour garantir l’usage continu des produits et leur mise à disposition (par exemple, un site web), des fonds supplémentaires apparaissent nécessaires selon les bénéficiaires de subventions. D’un autre côté, une partie importante des activités développées au titre du programme n’aurait pas pu voir le jour si le programme n’avait pas existé, puisque c’est le programme lui-même qui a généré une demande pour de nouvelles activités.

Efficience

Un nombre élevé de demandes de financement au titre de Daphné III a été enregistré, principalement en raison de la nature du programme et du type de bénéficiaires de subventions éligibles.

Les fonds mis à disposition étaient suffisants pour que les subventions aident à la réalisation des objectifs poursuivis. Cependant, les besoins en marchés publics en tant qu’outils de financement ont été surestimés.

En ce qui concerne les possibilités de simplification, le niveau de détail requis dans le formulaire de demande a augmenté depuis l’appel de 2010 et inclus l’introduction de flux de travail. Cela a profité tant à la Commission qu’aux demandeurs. Les exigences de rapport ont été jugées appropriées par la grande majorité des répondants. Les mesures de suivi prises par la Commission ont été jugées bonnes et utiles, du moins partiellement, durant la mise en œuvre du projet/des activités. Les exigences de rapport reflètent une approche mieux équilibrée entre la justification financière, d’une part, et l’évaluation des produits, d’autre part. L’évaluation des effets (potentiels) des projets est limitée.

Valeur ajoutée européenne

Le fait que le programme a été exécuté sous les auspices de l’UE a été une valeur ajoutée pour la plupart des bénéficiaires de subventions. La plupart d’entre eux ont conclu que les partenariats transnationaux requis conformément au programme leur permettaient de tirer des enseignements de la pratique dans les autres pays. Pour plusieurs autres, la chance de diffuser les produits et les résultats de leur projet au niveau de l’UE constituait également un réel avantage.

La «marque UE» a également aidé à faire avancer certains projets et à exercer un plus grand effet de levier au niveau des décideurs politiques et d’autres acteurs clés.

Pour les réseaux tels qu’EuroNet-FGM et Missing Children Europe, il est probable que seul un programme de l’UE leur aurait permis de réaliser leurs objectifs. Pour les bénéficiaires de subventions, le fait que le programme ait offert un financement pour des projets axés sur les droits de l’homme ou les sciences sociales à un moment où les fonds disponibles étaient limités, en particulier au niveau de l’UE, a également été très important.

La couverture géographique du projet était toutefois plutôt limitée, les principales organisations chefs de file étant basées au Royaume-Uni, en Italie, en Allemagne et en Belgique. En outre, il n’a pas encore été possible de constater et de mesurer la valeur ajoutée européenne en termes d’effets.

Principales recommandations

Une meilleure définition des priorités: la Commission doit investir plus de temps et de ressources humaines dans la fixation des priorités, de manière à garantir que celles-ci aident le programme à atteindre des objectifs spécifiques qui sont pertinents pour les objectifs généraux des programmes et pour les objectifs plus larges de la DG Justice.

Soutenir la réalisation d’objectifs à plus long terme et influencer les décideurs politiques et les publics cibles; il est recommandé à la Commission d’utiliser le budget disponible pour les activités de passation de marchés pour présenter les résultats et les produits du programme Daphné III sur son site web et/ou d’envisager de renforcer la publicité pour les bases de données de résultats existantes.

Procéder à une évaluation réaliste des risques liés au projet et développer de meilleures stratégies d’atténuation des risques: la Commission doit mieux surveiller les risques pendant toute la durée du projet, par exemple en demandant des rapports succincts sur l’état d’avancement qui permettent de repérer tous risques potentiels au fur et à mesure qu’ils se présentent lors de la mise en œuvre du projet.

Mettre davantage l’accent sur l’appréciation des effets à tous les niveaux et pas simplement sur les produits en ce qui concerne le suivi et l’évaluation. Cela va de pair avec la nécessité de collecter, d’analyser et d’utiliser des preuves objectives et indépendantes afin d’exécuter les évaluations du projet et du programme.

Rechercher des moyens de promouvoir l’appropriation des produits, des résultats et des meilleures pratiques du projet par d’autres organisations, notamment dans d’autres États membres, ce qui inclut une augmentation des ressources pour les traductions, la communication et la diffusion.

Affiner la logique d’intervention du programme; en fonction de la portée du programme et de ses objectifs et priorités généraux et spécifiques, des types d’action et des types d’intervention et de mesures de mise en œuvre, la Commission s’efforcera d’affiner la logique d’intervention 48 et de faire ressortir clairement, précisément et concrètement les relations entre la motivation, les objectifs, les contributions, les produits, les bénéficiaires, les résultats attendus et les effets dans toute poursuite à venir du programme.

(1)

Article 15, paragraphe 3, point d), de la décision nº 779/2007/CE du 20 juin 2007 établissant pour 2007-2013 un programme spécifique visant à prévenir et à combattre la violence envers les enfants, les jeunes et les femmes et à protéger les victimes et les groupes à risque (programme Daphné III) dans le cadre du programme général «Droits fondamentaux et justice»

(2)

Le rapport d’évaluation ex post de l’évaluateur externe est publié ici: Rapport principal: http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation__final_report.pdf , annexes: http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_annexes_1_2_4.pdf , et http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/dap_annex_3_quantitative_analysis.pdf .

Le rapport d’évaluation à mi-parcours de la Commission est publié ici: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52011DC0254&from=FR

(3)

Rapport d’évaluation: http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/search/download.do;jsessionid=h594TThJ1lLxvM8Y501gLP7m8nMNv7c1kmY6vX59JJjGDJspS92q!1601440011?documentId=2882

(4)

Rapport d’évaluation: http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/search/download.do?documentId=1946

(5)

Le rapport d’évaluation n’a pas été publié.

(6)

Les appels à propositions pour les subventions à l’action ont été ventilés sur les périodes de 2009 à 2010 et 2011 à 2012.

(7)

Année non comprise dans le champ d’application de la présente évaluation parce que les rapports finaux n’ont pas été présentés dans le cadre de ce processus d’évaluation.

(8)

Décision nº 779/2007/CE du 20 juin 2007 établissant pour 2007-2013 un programme spécifique visant à prévenir et à combattre la violence envers les enfants, les jeunes et les femmes et à protéger les victimes et les groupes à risque (programme Daphné III) dans le cadre du programme général «Droits fondamentaux et justice»

(9)

Ce type d’action comprend des subventions à l’action pour des projets transnationaux spécifiques d’intérêt pour l’UE (appel à propositions) et des subventions à l’action au titre de l’article 168 des modalités d’exécution.

(10)

Ce type d’action comprend des subventions de fonctionnement pour soutenir le programme d’activité annuel d’organisations non gouvernementales ou d’autres entités (appels à propositions) et des subventions de fonctionnement pour soutenir les ONG mandatées pour exploiter le numéro d’urgence 116 000 destiné au signalement des enfants disparus.

(11)

Ce type d’action comprend des subventions à l’action pour des projets transnationaux spécifiques d’intérêt pour l’Union (appel à propositions), le numéro d’urgence 116 000 (subventions à l’action spécifiques) et des subventions à l’action spécifiques pour le mécanisme d’alerte concernant les enlèvements d’enfants.

(12)

Ce type d’action comprend des subventions de fonctionnement pour soutenir les programmes d’activité annuels d’organisations non gouvernementales ou d’autres entités (appels à propositions).

(13)

En 2013, ce type d’action ne comportait que des marchés publics.

(14)

Sur la base d’un examen poussé des documents relatifs aux 302 subventions à l’action et des subventions de fonctionnement financées par le programme 2007-2013. Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Final Report to DG Justice – Specific programme evaluation: Daphne Programme, ICF [Évaluation ex post de cinq programmes mis en œuvre sous la perspective financière 2007-2013. Rapport final à la DG Justice — Évaluation de programme spécifique: programme Daphné], 28 juillet 2015, p. ii

http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation__final_report.pdf

(15)

Sur la base d’un examen poussé des documents relatifs aux 302 subventions à l’action ou subventions de fonctionnement financées par le programme de 2007/2013. Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Daphne quantitative analysis, ICF, 28 juillet 2015, p. 24-27 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/dap_annex_3_quantitative_analysis.pdf

(16)

Sur la base d’un examen des marchés publics. Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Final Report to DG Justice – Specific programme evaluation: Daphne Programme, ICF, 28 juillet 2015, p. 3

http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation__final_report.pdf

(17)

Ibidem, p. 3-4.

(18)

Ibidem, p. 4.

(19)

Une évaluation des besoins doit inclure des données pertinentes et fiables et contenir une solide analyse démontrant clairement le besoin d’action. Le demandeur peut faire référence à des travaux de recherche existants, à des études et à des projets antérieurs qui avaient déjà constaté le besoin. L’évaluation des besoins doit montrer clairement dans quelle mesure l’action répondra au besoin et ceci doit être quantifié. Le demandeur doit être spécifique et se concentrer sur les besoins réels que le projet visera à traiter, sans se limiter à l’analyse de déclarations et d’informations générales sur les problèmes et les besoins du groupe cible en général.

Preuves recueillies lors d’un examen poussé des documents relatifs aux 302 subventions à l’action ou subventions de fonctionnement financées par le programme 2007-2013. Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Final Report to DG Justice – Specific programme evaluation: Daphne Programme, ICF, 28 juillet 2015, p. 4

http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation__final_report.pdf

(20)

Ibidem, p. 6.

(21)

Ibidem, p. 8-10.

(22)

Ibidem.

(23)

Ibidem, p. 11.

(24)

Ibidem, p. 14-15.

(25)

Ibidem, p. 15-16.

(26)

Ibidem, p. 17.

(27)

Ibidem.

(28)

Ibidem, p. 17-18.

(29)

Ibidem.

(30)

Ibidem, p. 21-22.

(31)

Ibidem, p. 27.

(32)

Ibidem.

(33)

Ibidem.

(34)

Ibidem.

(35)

Ibidem, p. 32.

(36)

Sur la base d’un examen poussé des documents relatifs aux 302 subventions à l’action ou subventions de fonctionnement financées par le programme 2007-2013. Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Final Report to DG Justice – Specific programme evaluation: Daphne Programme, ICF, 28 juillet 2015, p. 40

http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation__final_report.pdf

(37)

Ibidem.

(38)

Ibidem, p. 41.

(39)

38 répondants ont dit être «tout à fait d’accord» et 28 «partiellement d’accord» avec cette déclaration dans l’enquête en ligne.

(40)

La Commission peut introduire un paiement intermédiaire le cas échéant, comme indiqué dans le guide à l’attention des demandeurs.

(41)

Management Guide for projects co-financed by EU action grants awarded in 2012 under the financial programmes managed by DG Justice [Guide de gestion pour les projets cofinancés par des subventions à l’action de l’UE octroyées en 2012 au titre des programmes financiers gérés par la DG Justice].

(42)

Leur utilisation est expliquée en détail dans le guide de gestion pour les projets cofinancés par des subventions à l’action de l’UE octroyées en 2012 au titre des programmes financiers gérés par la DG Justice.

(43)

Ibidem, p. 48.

(44)

Cependant, les ONG, qui étaient les principales demandeuses de subventions dans la plupart des États membres, devraient aussi être familiarisées aux demandes de financement.

(45)

Ibidem, p. 50.

(46)

Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Final Report to DG Justice – Specific programme evaluation: Daphne Programme, ICF, 28 juillet 2015, p. 50-2 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation__final_report.pdf .

(47)

Ibidem, p. 52-54.

(48)

Voir par exemple Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Final Report to DG Justice – Specific programme evaluation: Daphne Programme, ICF, 28 juillet 2015, p. 1-2 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation__final_report.pdf .