| CELEX | 52017DC0192 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | lundi 24 avril 2017 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 24.4.2017
COM(2017) 192 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
Mise en œuvre et évaluation du règlement (CE) nº 1224/2009 instituant un régime de l’Union de contrôle afin d’assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche en conformité avec l’article 118
REFIT
Évaluation de l’incidence du règlement sur la pêche
{SWD(2017) 134 final}
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
Mise en œuvre et évaluation du règlement (CE) nº 1224/2009 instituant un régime de l’Union de contrôle afin d’assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche en conformité avec l’article 118
REFIT
Évaluation de l’incidence du règlement sur la pêche
1.Introduction
La réussite de la politique commune de la pêche 1 (PCP) dépend dans une très grande mesure de la mise en œuvre d’un régime de contrôle efficace. Les mesures prévues par le règlement (CE) nº 1224/2009 2 instituant un régime de contrôle à l’échelle de l’Union européenne afin d’assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche (ci-après dénommé le «règlement de contrôle») visent à instituer à l’échelle de l’Union un régime de contrôle, d’inspection et d’application de la loi fondé sur une approche globale et intégrée, conformément au principe de proportionnalité et de maîtrise des coûts administratifs.
Le présent document répond à l’obligation juridique établie à l’article 118 du règlement de contrôle qui impose à la Commission de faire rapport tous les cinq ans au Parlement européen et au Conseil sur l’état d'avancement de la mise en œuvre du règlement de contrôle dans les États membres (article 118, paragraphe 2) et d’évaluer son incidence sur la PCP cinq ans après son entrée en vigueur (article 118, paragraphe 3).
L’évaluation du règlement de contrôle est également incluse dans le programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT) 3 de la Commission et son objectif était d’évaluer si le règlement est adapté à sa finalité en se concentrant sur des aspects liés à la simplification et à la réduction de la charge administrative.
Cette évaluation a été réalisée conformément aux cinq critères (pertinence, valeur ajoutée européenne, cohérence, efficacité et efficience) qui sont énoncés dans les lignes directrices pour une meilleure réglementation de la Commission de mai 2015 4 . Les aspects liés à la simplification et à la réduction de la charge administrative ont également été analysés dans le cadre de cette évaluation.
Dans ce contexte, les principales dispositions du règlement de contrôle ont été évaluées au regard des objectifs généraux de promotion de conditions de concurrence équitables et de développement d’une culture de respect des règles de la PCP. De plus, l’efficacité des instruments prévus par le règlement de contrôle pour que la Commission s’assure de la mise en œuvre de la PCP par les États membres a également été examinée. Le régime de contrôle antérieur présentait des insuffisances et des lacunes dans ces domaines, et de nouveaux instruments ont été établis dans le règlement de contrôle actuellement en vigueur pour y remédier.
De plus, l’évaluation de ce cadre juridique ne pouvait être réalisée sans examiner la politique environnementale s’y rapportant. Outre le contexte et les objectifs fixés au moment de son adoption, le règlement de contrôle a été évalué à la lumière de la récente réforme de la PCP, qui a introduit de nouveaux objectifs et de nouvelles obligations juridiques, comme l’obligation de débarquement. Il a également été tenu compte de l’évolution de certains aspects liés au contrôle mis en œuvre en application du règlement INN 5 , du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche 6 (FEAMP) pour la période 2014-2020 (instaurant, entre autres, de nouvelles dispositions relatives aux sanctions financières) et du règlement portant organisation commune des marchés 7 (OCM), ainsi que des discussions en cours concernant un règlement relatif à la gestion durable des flottes de pêche extérieures 8 et des efforts déployés par l’Union européenne pour bâtir une gouvernance internationale sur les océans. Enfin, l'évaluation a pris en considération l'évolution de la situation institutionnelle et politique, notamment l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne et la création d’une fonction de coopération européenne relative aux garde-côtes 9 .
Les résultats généraux qui sont présentés dans ce document sont issus d’un processus de consultation approfondie avec les parties concernées. Vous trouverez des informations plus détaillées sur les consultations qui ont été menées, les sources de données et les informations utilisées, les méthodologies employées et les résultats obtenus dans le document de travail des services de la Commission qui l’accompagne et qui est intitulé «REFIT: Evaluation of the impact of the fisheries control regulation».
2.Mise en œuvre - situation actuelle
Sur la base des données communiquées par les États membres conformément à l’article 118 du règlement de contrôle et les observations de la Commission découlant des audits, des vérifications et des inspections menés conformément au titre X dudit règlement, cette dernière estime que les États membres ont mis en œuvre les principales obligations du règlement et ont mis sur pied les instruments, les procédures et les normes nécessaires pour garantir la surveillance et l’inspection des activités de pêche dans l’Union européenne. Ils ont créé des centres de surveillance des pêches modernes et efficients qui, en association avec les stratégies de contrôle basées sur les risques et les programmes nationaux de contrôle, ont amélioré la surveillance et le repérage des navires de pêche dans les eaux de l’Union européenne et les eaux internationales, ainsi que la collecte et la transmission de données fiables. Les navires de pêche de plus de 12 mètres utilisent des systèmes de surveillance des navires et des systèmes électroniques de notification, ce qui améliore la surveillance, le contrôle et la fiabilité des données relatives aux captures. La capacité de pêche à l’échelle de l’Union européenne a diminué conformément aux objectifs fixés, et la qualité des données relatives aux captures est supérieure à celle du régime précédent. De plus, il est généralement reconnu que les règles de la PCP sont mieux respectées par les opérateurs comme par les États membres.
De nombreux nouveaux éléments positifs ont pu être relevés au cours de l’évaluation de cette période de cinq ans. Cependant, cet exercice a également mis en lumière des lacunes dans la mise en œuvre et des insuffisances concernant certaines dispositions du règlement de contrôle, notamment en ce qui a trait aux sanctions et au système de points, aux suites données aux infractions, à l’échange et au partage de données entre les États membres, à la traçabilité, au contrôle des pratiques de pesage et aux outils de surveillance et de déclaration des captures pour les navires de moins de 12 mètres.
3.Résultats de l’évaluation
L’évaluation confirme la pertinence et la valeur ajoutée européenne du règlement de contrôle, qui s’avère être un instrument valable pour établir un cadre cohérent en matière de contrôle, d’inspection et d’application de la loi afin de garantir le respect de la PCP. Il est également considéré comme un instrument essentiel pour garantir des conditions équitables entre les opérateurs.
Le règlement de contrôle a simplifié et rationalisé le régime de contrôle précédent. En dépit de l’existence d’autres instruments parallèles contenant des mesures de contrôle (par exemple, le règlement relatif aux autorisations de pêche 10 , les mesures techniques 11 et le règlement méditerranéen 12 ), aucun problème particulier n’a été recensé dans le cadre de leur mise en œuvre simultanée. Le règlement de contrôle est également cohérent avec les autres réglementations et actes législatifs relatifs à la pêche (par exemple, avec le règlement OCM et le FEAMP). L’Union européenne a pu ainsi se conformer à ses obligations internationales dans le domaine du contrôle, en autorisant notamment une mise en œuvre non discriminatoire du règlement INN en ce qui concerne les pays tiers. La cohérence du règlement avec les autres politiques de l’Union européenne, par exemple dans les domaines environnemental, maritime, de l’innovation (croissance bleue), sanitaire, douanier et commercial n'est pas non plus contestée. En dépit de cette cohérence, certaines parties prenantes sont préoccupées par les dispositions actuelles relatives au contrôle de nouvelles obligations prévues par la PCP, telles que l’obligation de débarquement. De plus, des lacunes liées à la traçabilité pourraient entraver la mise en œuvre efficace de l’OCM. Les instruments du règlement de contrôle manquent de synergies pour mettre en œuvre de manière efficace et efficiente la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» 13 et la fonction de coopération européenne relative aux garde-côtes qui a été créée récemment.
En ce qui concerne l’efficacité et l’efficience, la mise en œuvre de systèmes de surveillance des navires et de systèmes électroniques de notification ainsi que l'application de stratégies de contrôle basées sur les risques se sont révélées essentielles pour surveiller les activités et améliorer la qualité des données déclarées relatives aux captures. Il a également été reconnu que l’utilisation de systèmes électroniques d’information sur la pêche et de procédures de contrôle normalisées a réduit la charge administrative des opérateurs et des autorités publiques (d’autres détails sont présentés dans la section suivante «Simplification et réduction de la charge administrative»). Cependant, la complexité de certaines règles et de la nouvelle approche par rapport au régime précédent a entraîné des retards de mise en œuvre. Comme l’entrée en vigueur d’une série de dispositions a également été étalée sur trois ans à compter de 2010 dans certains domaines, la portée de certains avantages ne se matérialise que maintenant et les avantages ne seront pleinement apparents qu’à long terme. Certains retards de mise en œuvre sont liés au temps nécessaire pour le développement technique (par exemple, pour mettre en œuvre les nouvelles technologies et les systèmes informatiques) ou à la transposition dans le droit national, mais il convient de noter que certaines parties prenantes évoquent aussi un manque de volonté politique pour garantir une mise en œuvre en temps utile et que les États membres ont systématiquement mis l’accent sur le manque de ressources humaines.
Le manque de clarté de certaines dispositions, le caractère obsolète d’autres dispositions et la mise en œuvre arbitraire entre États membres (par exemple, sur le plan des dérogations, des sanctions) ont également des effets préjudiciables sur l’efficacité et l’efficience de cet instrument juridique.
Conditions de concurrence équitables
Toutes les parties prenantes ont déclaré que l’établissement d’un régime de contrôle des pêches uniforme, harmonisé et global à l’échelle de l’Union européenne doit être une priorité de la politique de la pêche de l’Union. Pour que la PCP fonctionne de manière efficace, il est essentiel de garantir des conditions de concurrence équitables en matière de contrôle entre les États membres, entre les pêches, entre les flottes de l’Union européenne pêchant dans les eaux de l’Union européenne ou hors de celles-ci et entre les flottes appartenant ou non à l’Union européenne qui pêchent dans les eaux de l’Union. Même si de nombreuses avancées ont été réalisées à l’aide du nouveau régime de contrôle, d’autres améliorations sont possibles et il est nécessaire que les États membres s’engagent davantage pour garantir une application cohérente et uniforme du règlement pour les opérateurs à l’échelle de l’Union européenne.
L’analyse a confirmé que l’élaboration de normes de l'Union, d’une approche harmonisée en ce qui concerne les activités de contrôle et de plateformes informatiques partagées pour l’échange de données est essentielle pour garantir des conditions équitables solides. Il a été reconnu que l’Agence européenne de contrôle des pêches (AECP) et la Commission européenne jouent un rôle fondamental dans l’élaboration et l’amélioration d’une approche harmonisée et cohérente, dotée de systèmes compatibles pour la notification, l’échange de données et la traçabilité des produits de la pêche.
La traçabilité des produits de la pêche dans les États membres constitue une source de préoccupation. Même si des améliorations importantes ont pu être observées dans les États membres et si les contrôles postérieurs aux débarquements ont accru la fiabilité et la qualité des données, il subsiste des problèmes liés aux contrôles qui ne sont pas résolus concernant les premières ventes et pendant le transport. Les principaux problèmes sont liés à la perte de traçabilité lors de ces deux étapes de la chaîne de production au cours desquelles des envois peuvent être mis sur le marché sans contrôle préliminaire de leur origine. Les autorités de contrôle estiment que le cadre actuel de contrôle du pesage et du transport conduit à des erreurs de déclaration, alors que les dispositions relatives au pesage ont tendance à transférer le contrôle de l’État de pavillon à l’État côtier. L’expérience a montré que le transport est le principal vecteur d’erreurs dans les déclarations de données relatives aux captures. On considère également que le système de traçabilité reposant sur des documents papier qui a été imposé par le règlement de contrôle est inefficace. Par conséquent, certains États membres mettent sur pied des systèmes volontaires de traçabilité électronique, mais les différentes approches adoptées au niveau national ont des effets préjudiciables sur l’échange, les vérifications croisées et les validations de données. D’autre part, il convient de noter que les difficultés en matière d’échange de données sont parfois dues à une réticence à partager les données, notamment entre les États membres, la Commission et l’AECP.
Les demandes de confidentialité formulées dans plusieurs cas pourraient également représenter un obstacle important à la mise en œuvre d’autres politiques connexes (par exemple, pour la coopération relative aux fonctions de garde-côtes). De plus, il subsiste, ce qui concerne l’utilisation des données scientifiques à des fins de contrôle et des données de contrôle à des fins de gestion, des questions en suspens qui doivent être résolues dans l'intérêt d'une réalisation effective des objectifs de la PCP. L’analyse a clairement démontré que certaines dispositions du règlement de contrôle sur la collecte et l’échange de données et d’informations manquent de clarté.
Les règles spécifiques applicables aux navires de moins de 12 mètres ne seraient pas totalement appropriées: tandis que les opérateurs des navires les plus grands estiment que les exemptions et les dérogations constituent un manque de contrôle et déséquilibrent les conditions de concurrence, les petits pêcheurs, quant à eux, perçoivent la rigidité de certaines dispositions qui sont imposées comme une charge injustifiée, notamment dans les secteurs qui ont fortement souffert de la récente crise économique.
Les États membres ne mettent pas en œuvre de manière appropriée le contrôle des activités des navires de moins de 10 mètres, qui sont actuellement exemptés de l’obligation de tenir un livre de bord (par exemple, le contrôle par échantillonnage au moment du débarquement). En mer Méditerranée, où plus de 80 % des navires sont de petite taille, il s’agit d’un aspect auquel le règlement de contrôle actuel n’apporte pas de réponse appropriée. D’autres bassins maritimes rencontrent des difficultés similaires, mais à un degré moindre.
L’absence de dispositions de contrôle pour la pêche de loisir est également perçue comme créant une distorsion des conditions de concurrence, et les citoyens et la majorité des parties concernées considèrent que ces dispositions sont nécessaires.
Un grand nombre de parties prenantes ont exprimé leurs préoccupations à l’égard du contrôle de l’obligation de débarquement. Les opérateurs sont particulièrement préoccupés par la question des conditions de concurrence équitables et souhaitent limiter les charges supplémentaires. Il convient de noter que le texte du règlement de contrôle a été rendu conforme à la nouvelle PCP par le règlement dit «omnibus» 14 , mais on estime que les dispositions relatives au contrôle de l’obligation de débarquement ne sont pas adéquates et que le contrôle des nouvelles obligations (par exemple, le contrôle de l’utilisation de captures d’espèces dont la taille est inférieure à la taille minimale de référence de conservation et qui ne sont pas destinées à la consommation humaine directe) devrait être effectué de manière plus adéquate pour éviter les confusions et lever les doutes de nombreuses parties prenantes privées et publiques.
L’évaluation a également démontré que les rôles et les responsabilités de la Commission, de l’AECP et des États membres sont, pour certaines tâches, flous, ce qui entraîne le chevauchement d’activités similaires.
Les pêcheurs et les opérateurs industriels ont fait part de leurs préoccupations à propos de la rigidité de certaines dispositions techniques dont la mise en œuvre serait difficile (par exemple, les pratiques en matière de pesage, les tolérances, le transport, les notifications préalables, les délais de transmission des notes de vente).
Culture du respect des règles
L’un des piliers fondamentaux de la politique en matière de contrôle est la sensibilisation de tous les acteurs impliqués dans le vaste éventail d’activités liées à la pêche (capture, transformation, distribution et commercialisation) à l’égard de l’importance du respect des règles de la PCP. L’évaluation démontre que le cadre actuel a contribué à la création d’une culture de respect des règles parmi les opérateurs et les États membres, ce qui a, par effet d’entraînement, accru la conformité aux obligations liées à la PCP. Cependant, il est également clair qu’il reste nécessaire de renforcer le respect des règles de la PCP à l’aide d’un régime de contrôle et de surveillance robuste et exhaustif et de sensibiliser l’industrie à l’importance du respect des mesures de conservation.
Les programmes spécifiques de contrôle et d’inspection et les plans de déploiement communs qui sont mis en œuvre sous la coordination de l’AECP sont des outils efficaces et se sont révélés extrêmement utiles pour améliorer la coopération et l’échange d’informations entre États membres. Les activités de divulgation et les formations organisées par l’AECP ont également été extrêmement précieuses pour expliquer les nouvelles règles applicables et sensibiliser les opérateurs à propos des problèmes de conservation.
L’évaluation montre que le développement d’une culture du respect des règles dépend fortement d’une application uniforme et équitable des règles de contrôle dans l'ensemble des pêcheries et des États membres, y compris par les navires de pêche de pays tiers dans les eaux de l’Union européenne, et d’une application stricte et cohérente des suites données aux infractions qui sont détectées. Il est reconnu que la mise en œuvre efficace du système de sanction, et notamment du système de points pour les infractions graves, est essentielle pour garantir des conditions de traitement équitable des pêcheurs. Cependant, même si le règlement de contrôle établit un cadre juridique perçu comme approprié et conforme au traité, les régimes nationaux et leur application varient considérablement d’un État membre à l’autre. Les États membres n’utilisent pas de critères d’application uniformes du système de points qui est actuellement en vigueur pour les infractions graves 15 . Il est indispensable que les États membres coopèrent pour garantir un traitement équitable des pêcheurs, qui permet d’obtenir leur confiance et de faire respecter les règles. De plus, il est essentiel de mettre en œuvre de manière cohérente et uniforme des sanctions adéquates en cas d’infraction pour garantir l’application d’effets dissuasifs, au-delà du respect des obligations internationales de l’Union européenne.
Instruments de la Commission pour garantir la mise en œuvre de la politique commune de la pêche par les États membres
Les nouveaux instruments définis par le règlement de contrôle pour garantir la mise en œuvre de la PCP par les États membres sont en général bien reçus par les parties concernées. Le renforcement des pouvoirs de la Commission européenne pour la vérification des activités de contrôle des États membres et la réalisation d’audits et d’inspections autonomes a également entraîné un meilleur respect des règles de la PCP par les États membres.
Les plans d’action établis par la Commission en coopération avec les États membres concernés pour combler les insuffisances systémiques recensées de leur régime de contrôle se sont révélés des outils de coopération efficaces.
Simplification et réduction de la charge administrative
Le règlement de contrôle a simplifié et rationalisé le précédent régime réglementaire de contrôle, simplifié la communication entre les acteurs et réduit la charge administrative.
Il reste toutefois complexe et plusieurs dispositions doivent être clarifiées sur le plan juridique. De plus, comme certaines obligations peuvent être interprétées et appliquées de manière très différente par les États membres, il est souvent demandé à la Commission de fournir des orientations pour éviter les divergences d’interprétation.
L’utilisation de technologies modernes et le développement de systèmes électroniques d’information sur la pêche ainsi que le partage de données étaient censés réduire la charge administrative à long terme. Cela ne s’est pas totalement concrétisé étant donné que le développement de ces systèmes a pris du temps et que, dans certains cas, les plateformes électroniques sont toujours en cours de développement. On estime toutefois que la charge administrative nette des opérateurs a diminué de 28 % par rapport au régime de contrôle précédent. Il est reconnu que les autorités publiques ont été et seront les bénéficiaires de la plupart des avantages et réductions de coût, bien que les informations disponibles n’aient pas permis de les quantifier 16 .
L’analyse démontre que le règlement de contrôle pourrait contribuer à alléger davantage la charge administrative, en faisant par exemple la promotion de l’utilisation d’outils informatiques.
4.Conclusion
Le règlement de contrôle est essentiel pour garantir le respect des règles de la PCP. Cet instrument juridique est considéré comme l’un des principaux outils conçus pour atteindre les objectifs de la PCP et garantir l’application des mesures de conservation et de gestion. Il fournit par ses principes et dispositions une réponse aux problèmes qui ont auparavant conduit à une surexploitation des stocks de poissons et à un respect insuffisant des règles.
Les États membres ont généralement mis en œuvre les principales dispositions du règlement de contrôle et après six ans, ce cadre juridique est de toute évidence bien accepté par les parties concernées. En raison de la complexité des règles et du temps nécessaire pour s’y adapter, la mise en œuvre de certaines dispositions est dans certains cas retardée.
Il ne fait aucun doute que le règlement de contrôle a contribué à améliorer le régime de contrôle des pêches et à renforcer le respect de la PCP, mais l’évaluation a confirmé que le cadre législatif actuel n’était pas totalement adapté à sa finalité. Les parties concernées plaident fortement en faveur d’une meilleure adaptation du régime de contrôle à la nouvelle PCP, notamment en ce qui concerne l’obligation de débarquement, et d’un renforcement des synergies avec d’autres politiques, telles que les politiques environnementales et relatives aux marchés.
De plus, le manque de clarté de certaines dispositions fait partie des facteurs qui ont entraîné l’adoption par les États membres d’approches de mise en œuvre parfois divergentes, déséquilibrant ainsi les conditions de concurrence entre les opérateurs et sape leur confiance à l’égard du régime. L’obsolescence de certaines dispositions, le manque de flexibilité et la mise en œuvre parfois inefficace par certains États membres ont également des effets préjudiciables sur l’efficacité et l’efficience du régime juridique actuel. Il faut à cet égard accorder une attention particulière aux dispositions sur les sanctions et le système de points, les suites données aux infractions, l’échange et le partage de données, la traçabilité, les outils de surveillance et de déclaration des captures pour les navires de moins de 12 mètres.
5.Étapes ultérieures
Dans leurs contributions à ce rapport, les États membres et les autres parties prenantes ont mis l’accent sur plusieurs défis majeurs que l’Union européenne et ses États membres doivent relever pour garantir un régime cohérent, efficace et efficient de contrôle des mesures de gestion et de conservation des pêches et le respect des règles de la PCP. Ces défis incluent également l’amélioration des résultats généraux du règlement de contrôle, visant à assurer une pêche durable, tout en améliorant les synergies avec d’autres politiques.
La Commission présentera les résultats de l’évaluation aux États membres et aux parties concernées afin de discuter de solutions efficaces.
Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la gestion durable des flottes de pêche extérieures, abrogeant le règlement (CE) nº 1006/2008 du Conseil, SWD/2015/636 final - 2015/0289 (COD).
Les États membres appliquent un système de points pour les infractions graves visées à l’article 42, paragraphe 1, point a), du règlement (CE) nº 1005/2008 sur la base duquel le titulaire d’une licence de pêche se voit attribuer le nombre de points approprié s’il commet une infraction aux règles de la politique commune de la pêche.
La gravité de l’infraction en question est déterminée par l’autorité compétente de l’État membre concerné, en tenant compte de critères tels que la nature du dommage, sa valeur, la situation économique du contrevenant et l’étendue de l’infraction ou sa répétition.
Recommandation de la Banque centrale européenne du 28 décembre 2017 relative aux politiques de distribution de dividendes (BCE/2017/44)
28/12/2017
Notification préalable d’une concentration (Affaire M.8737 — AmTrust/Madison Dearborn Partners/Mayfield Holdings JV) — Cas susceptible d’être traité selon la procédure simplifiée (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE. )
23/12/2017
Notification préalable d’une concentration (Affaire M.8745 — CD&R/D’Ieteren/Belron) — Cas susceptible d’être traité selon la procédure simplifiée (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE. )
23/12/2017
Notification préalable d’une concentration (Affaire M.8740 — Schmolz+Bickenbach/Actifs d’Asco Industries) — Cas susceptible d’être traité selon la procédure simplifiée (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE. )
23/12/2017