COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPÉEN, AU CONSEIL, À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN, AU COMITÉ DES RÉGIONS ET À LA BANQUE EUROPÉNNE D'INVESTISSEMENT Semestre européen 2017: recommandations par pays

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 22.5.2017

COM(2017) 500 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

Semestre européen 2017: recommandations par pays

1.Introduction

L’économie européenne a fait preuve de résilience face à des difficultés majeures. En 2016, les économies de l’UE et de la zone euro ont connu une croissance de près de 2 %. 232,9 millions de personnes ont un emploi dans l'Union, ce qui constitue le chiffre le plus élevé jamais enregistré. Les prévisions économiques du printemps 2017 de la Commission européenne 1 montrent que les finances publiques continuent de s’améliorer: le déficit public au sein de la zone euro, qui dépassait 6 % il y a quelques années, devrait s’établir à 1,4 % cette année, et le ratio dette/PIB devrait baisser lentement pour passer sous la barre de 90 % l’année prochaine, après des années de forte hausse. La croissance économique bénéficie de la résilience de facteurs internes, de politiques économiques de soutien, englobant une politique monétaire accommodante et des politiques budgétaires non restrictives, d’une amélioration progressive du commerce mondial et du taux de change relativement favorable de l’euro. La situation économique continue néanmoins de pâtir d’une faible productivité sous-jacente et des effets de la crise, parmi lesquels des inégalités persistantes, et de disparités entre les pays. Les incertitudes, qui résultent principalement de facteurs externes, restent fortes et il y a lieu de stimuler la croissance potentielle.

Pour renforcer les évolutions positives et la convergence au sein de l’UE, les économies doivent être plus compétitives, résilientes, inclusives et innovantes. C’est l’objectif des recommandations émises dans le cadre du semestre européen de coordination des politiques économiques. Les réformes sont facilitées dans un environnement propice et elles sont indispensables pour soutenir les évolutions économiques et sociales positives en cours, ainsi que pour appuyer la modernisation de nos économies. Des réformes bien conçues et correctement planifiées qui tiennent aussi compte des effets distributifs doivent permettre aux citoyens et aux entreprises de l’UE de contribuer à la croissance et d’en bénéficier, favoriser la convergence et réduire autant que possible tout effet néfaste résultant du changement. La mise en œuvre de ces réformes contribuera également à accroître la convergence au sein de l’UE et de la zone euro, notamment en renforçant la résilience de ces dernières.

Les réformes doivent tenir compte de la situation socioéconomique particulière de chaque État membre et des difficultés spécifiques auxquelles chacun d’eux est confronté. D’importantes réformes du marché du travail ont été adoptées depuis 2010, notamment dans certains des pays les plus touchés par la crise. Ces réformes ont aidé à accroître la capacité d’ajustement de leurs économies, à rétablir leur compétitivité et à y augmenter l’emploi. D’autres réformes ont visé à améliorer l’environnement des entreprises et le fonctionnement des marchés financiers et des produits. Récemment, l’attention s'est portée de manière croissante sur l’allègement de la fiscalité du travail, ainsi que sur une modernisation des politiques sociales et des paramètres des marchés du travail permettant d’améliorer leur fonctionnement et sur une répartition équitable des bénéfices de la croissance au sein de la société. Il convient cependant de consentir des efforts supplémentaires, en particulier pour réformer les marchés des services et des produits et moderniser l’administration publique, qui sont des domaines importants pour ce qui est de favoriser l’investissement et d'accroître l’intégration commerciale et la compétitivité.

Les réformes doivent également garantir la pérennité de la reprise économique et améliorer la résilience à l’égard des futurs défis économiques et sociétaux. Pour y parvenir, il convient de renforcer l’accent mis sur les réformes favorisant les investissements dans les infrastructures sociales et l’enseignement, l’éducation et l’accueil des jeunes enfants, et l’apprentissage tout au long de la vie. Il faut également davantage de réformes promouvant les capacités de recherche et d’innovation et améliorant la productivité. De telles réformes pourraient bénéficier aux États membres en voie de rattrapage qui sont de plus en plus pressés d’évoluer vers une spécialisation dans des secteurs à forte intensité de connaissances. Elles pourraient également soutenir les pays dont la croissance de la productivité est chroniquement faible. En outre, il convient d’accorder une attention particulière à l’efficience globale des systèmes de protection sociale et des systèmes de prélèvements obligatoires et de prestations. Dans les pays connaissant un excédent d’épargne et un faible niveau d’investissement, des investissements supplémentaires s’imposent pour garantir la prospérité économique de demain, eu égard en particulier au vieillissement de la population.

De nombreuses restrictions continuent de peser sur l’activité des entreprises. L’afflux d’investissements directs étrangers reste limité, tandis que l’intégration et la diversification commerciales restent faibles dans certains domaines de l’économie de l’UE. Les restrictions pesant sur les services professionnels, ainsi que les exigences réglementaires disproportionnées et les procédures administratives fastidieuses rencontrées dans certains secteurs des services n’ont pas disparu. Le cloisonnement et le manque d’efficacité des marchés publics persistent. Ces facteurs continuent d’entraver l’intégration commerciale au sein du marché intérieur et ralentissent l’intégration des entreprises dans les chaînes de valeur en leur imposant des coûts supplémentaires ou en limitant leur accès aux marchés. Des mesures renforçant l’innovation et la productivité et réduisant les disparités de performances économiques selon les entreprises, les secteurs et les régions offrent un espace pour une évolution dynamique des salaires et une amélioration du revenu disponible des ménages.

Les priorités sociales doivent être un élément central des efforts de réforme. Comme cela a été souligné dans le livre blanc sur l’avenir de l’Europe et le document de réflexion sur la dimension sociale de l’Europe d’ici 2025, la reprise reste répartie de manière inégale entre divers pans de la société et entre les régions. S’attaquer aux conséquences de la crise, que ce soit le chômage de longue durée ou les niveaux élevés d’endettement public et privé, reste une priorité urgente. Des réformes structurelles sont nécessaires pour favoriser la justice sociale, atténuer les inégalités de revenus et soutenir une convergence vers de meilleurs résultats. Il convient de tenir compte des priorités et conséquences sociales lors de la conception et de la mise en œuvre du programme de réformes.

Afin de contribuer à remédier à certains de ces problèmes et de guider un processus de convergence renforcée, la Commission a présenté sa proposition relative à un socle européen de droits sociaux. Ce socle vise à définir un certain nombre de principes essentiels pour soutenir le bon fonctionnement et l’équité des marchés du travail et des systèmes de protection sociale. Il est conçu comme une boussole qui guide un processus de convergence renouvelé. Les analyses et les recommandations du semestre européen refléteront et soutiendront les principes inscrits dans le socle en évaluant, suivant et comparant les progrès accomplis dans leur mise en œuvre. La définition d'indicateurs de référence et l’échange de bonnes pratiques seront utilisés dans un certain nombre de domaines. Un tableau de bord en matière sociale aidera à assurer le suivi des progrès.

Le semestre européen et les recommandations par pays offrent un cadre annuel pour les réformes des États membres. Si les recommandations adressées aux États membres sont adaptées chaque année de manière à tenir compte des progrès consentis et d’un contexte en évolution, elles sont solidement ancrées dans les grandes priorités exposées dans le discours du président de la Commission sur l’état de l’Union et dans l’examen annuel de la croissance. Pour les pays de la zone euro, elles intègrent également les recommandations relatives à la politique économique de la zone euro. Il est essentiel de garantir la cohérence et l’homogénéité des recommandations au niveau de la zone euro avec les recommandations par pays pour parvenir à un dosage approprié des mesures à prendre au niveau de la zone euro et veiller à ce que les retombées à l’intérieur de la zone euro soient dûment prises en compte dans le processus d’élaboration des politiques. La vision globale à long terme de la stratégie Europe 2020 et les objectifs de développement durable à l’horizon 2030 sont importants pour guider l’action sur une base annuelle et sont pleinement intégrés dans le semestre européen.

La Commission a pris des mesures concrètes pour améliorer et soutenir la mise en œuvre et l’appropriation des réformes par les États membres. Comme les années précédentes, les recommandations se fondent sur un dialogue global mené à plusieurs niveaux avec le Parlement européen, les parlements nationaux, les autorités publiques des États membres, les partenaires sociaux, la société civile et d’autres parties prenantes importantes. Pour la première fois, la Commission a consulté les États membres sur les projets de rapport les concernant qui ont été publiés en février dernier 2 , renforçant ainsi la compréhension commune des priorités économiques et sociales essentielles. Elle consulte aussi régulièrement les partenaires sociaux au niveau de l’UE et au niveau national et a invité les États membres à accorder une attention plus soutenue à la contribution des partenaires sociaux nationaux. Cela suppose notamment de les associer plus étroitement à l’élaboration des programmes nationaux de réforme et de les consulter sur les grandes étapes du semestre. Dans ses propositions relatives aux recommandations par pays de cette année, la Commission se concentre également sur les questions auxquelles il convient de s’attaquer d’urgence.

2.Avancement global des réformes et de la correction des déséquilibres

L’expérience des dernières années confirme que les États membres sont déterminés à mener résolument des réformes structurelles. L’évolution des progrès dans la mise en œuvre de chaque recommandation par pays apparaîtra de la manière la plus claire si l’on porte un regard sur l’ensemble de la période depuis son adoption. Si une grande majorité des réformes ont progressé de manière substantielle, le rythme et l’étendue de leur mise en œuvre varient d’un État membre à l’autre. Afin de faciliter l’appropriation des réformes par les États membres et de contribuer à améliorer leur mise en œuvre, la Commission a déplacé son attention vers les principales questions prioritaires d'intérêt macroéconomique et social. Au cours des derniers cycles du semestre européen, les recommandations ont porté davantage sur les mesures de réforme applicables dans un délai de douze à dix-huit mois. S’il est important pour imprimer un élan et engager les premières mesures, un tel délai est trop limitatif pour une évaluation à part entière: l’expérience montre que les réformes se déroulent souvent progressivement sur une période plus longue et que leurs effets doivent être mesurés sur plusieurs années.

On a constaté au moins «certains progrès» dans la mise en œuvre d’environ deux tiers des recommandations par pays émises jusqu’en 2016. Depuis 2011, le Conseil adresse annuellement une série de recommandations à chaque État membre. Les réformes ciblées sont souvent ambitieuses: leur élaboration et leur mise en œuvre dans le respect des pratiques nationales ne se font donc pas du jour au lendemain. Les gouvernements, les parlements nationaux, les partenaires sociaux, les autres parties prenantes et les citoyens à titre individuel doivent consacrer du temps, engager des discussions et effectuer un travail d’analyse pour trouver les meilleures solutions aux problèmes abordés par les recommandations. Ces problèmes exigent des solutions de compromis qui établissent un équilibre entre les différents aspects économiques, sociaux, institutionnels et politiques à prendre en considération.

Les progrès accomplis dans la mise en œuvre des recommandations émises les années précédentes sont nettement plus importants que pour les recommandations formulées il y a moins d’un an. Ce constat confirme que la mise en œuvre des réformes prend du temps et qu’il est important d’évaluer le processus à moyen terme et non dans une perspective à court terme. Considérées dans une perspective pluriannuelle, les avancées ont été les plus fortes dans les domaines concernant la politique budgétaire et la gouvernance budgétaire et les services financiers. Ces avancées reflètent dans une large mesure les efforts consentis pour surmonter la crise économique et financière, compte tenu de la nécessité de remédier aux niveaux élevés d’endettement et de déficit et de stabiliser le secteur financier. Bon nombre de pays ont pris d'importantes mesures pour améliorer la viabilité de leurs systèmes de retraite. Les soins de santé et les soins de longue durée, l’élargissement de la base d’imposition, l’amélioration de l’environnement des entreprises, l’accès au financement et la concurrence dans le secteur des services sont les domaines dans lesquels les progrès ont été plus lents. Certains d’entre eux sont des priorités à long terme dont l’urgence se renforcera avec l’accroissement des défis démographiques, a fortiori si la croissance reste modérée. Depuis le lancement du semestre européen en 2011, le rythme de progression - tel qu’évalué un an après l’adoption des recommandations - a légèrement baissé. Cela pourrait s’expliquer en partie par le fait que les réformes les plus faciles à mettre en œuvre sur le plan politique ont été les premières à être menées, mais aussi par un plus grand sentiment d’urgence pendant la crise. Cette tendance s’est toutefois interrompue avec la mise en œuvre des recommandations par pays 2016.

Figure 1: mise en œuvre des recommandations par pays: évaluation annuelle pour chaque année consécutive depuis 2011

Figure 2: mise en œuvre globale des recommandations par pays 2011-2016 jusqu’à présent (évaluation pluriannuelle)

Depuis l’adoption des recommandations par pays de l’an dernier, les États membres ont accompli les progrès les plus significatifs dans les domaines de la politique et de la gouvernance budgétaires, ainsi que des politiques actives sur le marché du travail. Des mesures ont été prises dans les domaines de la fiscalité (réduction de la charge fiscale pesant sur le travail), des politiques sociales et du marché du travail (notamment des mesures de réduction de la pauvreté, d’inclusion sociale et d’aide à l’enfance) et des services financiers. La viabilité à long terme des finances publiques, la concurrence dans le secteur des services et l’environnement des entreprises sont les domaines qui ont le moins progressé. Le tableau global obtenu montre que les États membres poursuivent leurs efforts de mise en œuvre des réformes, mais le niveau de progression varie de «progrès limités» à «certains progrès» dans la plupart des domaines définis dans les recommandations par pays de 2016. Cela signifie qu’il reste du chemin à accomplir avant que les réformes ne soient pleinement mises en œuvre et produisent des résultats pour les citoyens et les entreprises.

Figure 3: évaluation des progrès dans la mise en œuvre des recommandations par pays de 2016 par domaine d’action

La correction des déséquilibres macroéconomiques se poursuit, reflétant les progrès accomplis dans la mise en œuvre des réformes correspondantes, mais elle reste largement asymétrique à l’échelle de l’UE, étant donné que ce sont les pays ayant une dette ou un déficit extérieur qui ont accompli de nouveaux progrès. Par ailleurs, des excédents courants importants persistent dans d’autres pays. L’excédent persistant du compte courant de la zone euro qui en résulte traduit une demande agrégée qui continue d’accuser un retard par rapport à l’activité économique. En outre, l’inflation de base a atteint des niveaux historiquement bas, ce qui constitue un environnement difficile pour les pays qui doivent réduire leur dette intérieure ou extérieure. Le désendettement privé et public se poursuit donc à un rythme lent et inégal, que freine la faiblesse de la croissance nominale. Un renforcement de la compétitivité-prix et hors prix contribuerait au rééquilibrage extérieur au sein de la zone euro. Les États membres affichant un déficit de la balance courante ou une dette extérieure élevée peuvent contribuer au rééquilibrage de la zone euro en introduisant des mesures de nature à accroître la productivité. Les États membres dont la balance courante présente un fort excédent peuvent contribuer au rééquilibrage de la zone euro au moyen de réformes structurelles et d’autres mesures qui permettent de canaliser plus facilement l’épargne excédentaire vers la demande intérieure. Ils peuvent y parvenir en particulier en renforçant l’investissement et en encourageant une croissance plus forte des salaires. Le contexte actuel de faibles taux d’intérêt offre des possibilités supplémentaires à cette fin, notamment dans les pays disposant d’une marge de manœuvre budgétaire importante.

Un certain nombre de déséquilibres doivent encore être résolus. Les niveaux d’endettement privé, public et extérieur demeurent très élevés dans certains pays. Il est essentiel que ces endettements soient maintenus sur une trajectoire résolument décroissante pour réduire les vulnérabilités, compte tenu notamment de la hausse prévue de l’inflation et des taux d'intérêt. Bien que les coussins de fonds propres aient été consolidés dans le secteur financier, la faible rentabilité, conjuguée aux niveaux élevés de prêts improductifs, pose des problèmes. Les conditions sur le marché du travail s’améliorent globalement, même si le taux de chômage toujours élevé et les inégalités restent des sources de tensions sociales et freinent les performances économiques dans quelques États membres. De plus en plus d’États membres sont confrontés à des difficultés liées à des évolutions marquées des prix de l’immobilier.

En février 2017, la Commission a relevé des déséquilibres dans douze États membres; un suivi adéquat fait partie des recommandations par pays, lesquelles mentionnent les difficultés recensées dans la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques. La Commission a effectué des bilans approfondis pour 13 États membres. Elle a conclu que la Finlande ne connaît plus de déséquilibres tandis que six États membres enregistrent des déséquilibres (Allemagne, Irlande, Espagne, Pays-Bas, Slovénie et Suède) et que six autres présentent des déséquilibres excessifs (Bulgarie, France, Croatie, Italie, Chypre et Portugal). En ce qui concerne Chypre, l’Italie et le Portugal, la Commission a annoncé au mois de février qu’elle procéderait à un réexamen de son évaluation, en tenant compte du niveau d’ambition des programmes nationaux de réforme de ces pays.

Sur la base de ces évaluations, et compte tenu de toutes les informations disponibles, la Commission a conclu qu’il n’existe, à ce stade, aucune raison analytique pour renforcer la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques, pour autant que ces États membres mettent en œuvre rapidement et intégralement les réformes exposées dans leurs recommandations par pays. La Commission continuera de suivre ces trois pays, comme elle le fait pour l’ensemble des pays présentant des déséquilibres excessifs, notamment au moyen d’un «suivi spécifique».

La Commission a renforcé le suivi de la mise en œuvre des politiques dans le cadre de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques. Conformément à la décision prise l’année dernière de simplifier les catégories d’États membres dans le cadre de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques, la procédure de «suivi spécifique» a été appliquée à l’ensemble des pays présentant des déséquilibres ou des déséquilibres excessifs. L’ampleur du processus de suivi reflète l’étendue des défis et la gravité des déséquilibres. Le but est de contribuer à une réaction plus rapide et plus globale des pouvoirs publics aux déséquilibres recensés en approfondissant le dialogue entre la Commission et les autorités nationales.

3. Objectifs fondamentaux des recommandations pour 2017-2018

L’objectif général des recommandations est de créer plus d’emplois et d’accélérer la croissance tout en tenant compte de considérations liées à l’équité sociale. Les recommandations sont choisies au terme d’une analyse étendue des politiques et d'un dialogue avec des parties prenantes importantes. Elles sont fondées sur les problèmes recensés dans l’examen annuel de la croissance, sur la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques, sur la surveillance au titre du pacte de stabilité et de croissance, sur des visites effectuées dans les pays concernés, sur les consultations des États membres, sur le sommet social tripartite, sur la convention annuelle pour la croissance inclusive avec la société civile et sur les recommandations pour la zone euro.

Les problèmes à résoudre varient considérablement d’un État membre à l’autre. Dans certains États membres, par exemple dans ceux qui présentent des déséquilibres excessifs, les problèmes recensés exigent une action globale et parfois urgente de la part des pouvoirs publics. Dans d’autres, là où les résultats économiques sont globalement satisfaisants et les problèmes plus spécifiques, une action plus ciblée est alors recommandée. Ces différences se reflètent dans le nombre de recommandations adressées à chaque État membre ainsi que dans leur portée et leur formulation. Les États membres sont invités à prendre des mesures pour remédier à tous les problèmes recensés par l’analyse détaillée figurant dans les rapports par pays publiés en février, même s’ils ne sont pas formulés dans les recommandations par pays. Il convient de veiller tout particulièrement à planifier correctement les réformes et à prendre des mesures d’accompagnement si nécessaire, sur la base de l’évaluation des effets distributifs des réformes.

Marché du travail

De nombreux États membres ont mis en œuvre des réformes pour améliorer les performances des marchés du travail, mais des efforts supplémentaires sont nécessaires pour s’attaquer aux niveaux élevés du chômage. Les réformes passées portent leurs fruits en termes de création d’emplois et d’amélioration de la situation sur le marché du travail. Le chômage des jeunes et celui de longue durée restent toutefois des priorités urgentes et il convient de redoubler d’effort pour promouvoir des marchés du travail résilients et inclusifs. Ces efforts s’attachent notamment à lutter contre la segmentation du marché du travail et à rendre plus efficaces les politiques actives du marché du travail (Belgique, Bulgarie, Irlande, Italie, Lituanie, Hongrie, Portugal et Roumanie) et les politiques sociales (Bulgarie, Lituanie et Espagne). De même, il y a lieu de développer des systèmes de négociations collectives mieux à même de créer des emplois et d’améliorer la croissance de la productivité. Dans certains pays qui connaissent le plein emploi ou en sont proches, les augmentations des salaires réels pourraient s’accélérer, ce qui aurait des retombées positives connexes sur la consommation agrégée. Cela pourrait contribuer à la réduction des excédents très élevés de la balance courante en Allemagne et aux Pays-Bas.

La segmentation du marché du travail nuit à la productivité et au développement du capital humain. Les évolutions structurelles en matière d'emploi ont entraîné une augmentation des formes d’emploi temporaires. De nouvelles formes d’emploi peuvent accroître les perspectives de travail et dynamiser le développement des entreprises. Cependant, elles peuvent aussi limiter l’accès à la protection sociale, à la formation et aux services de l’emploi, affaiblir la sécurité de l’emploi et nuire à l’objectif visant à créer des emplois de qualité.

La participation au marché du travail doit être encore améliorée. Bien que la participation des femmes au marché du travail ne cesse d’augmenter et que des mesures aient été prises pour améliorer l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée, les écarts entre les hommes et les femmes en matière d’emplois et de rémunérations restent importants. La Commission continue donc à proposer aux États membres d’agir dans ce domaine. Des efforts supplémentaires sont aussi nécessaires pour améliorer l'intégration des migrants et des personnes issues de l’immigration sur le marché du travail (Belgique, France, Pays-Bas, Autriche et Finlande).

Il est nécessaire de combiner les réformes des pensions, les politiques du marché du travail, l’apprentissage tout au long de la vie et les politiques de santé pour accroître l’activité des plus âgés. Si la participation des travailleurs âgés au marché du travail a augmenté, les taux d’emploi de ces derniers restent faibles dans de nombreux pays. Compte tenu du vieillissement de la population et des taux de dépendance plus élevés, il est essentiel que les personnes âgées soient présentes sur le marché du travail pour garantir la viabilité et l’adéquation des systèmes de protection sociale. Il est également important pour leur bien-être que les personnes âgées restent actives et en bonne santé. C’est pourquoi la Commission a proposé plusieurs recommandations dans les domaines où les actions ont été plus limitées et où les défis sont plus pressants (Allemagne, Croatie, Luxembourg, Autriche, Pologne et Slovénie). Les États membres ont mené avec succès les réformes nécessaires de leurs systèmes de soins de santé. Il existe toutefois des États membres où la prestation, la viabilité et l’accessibilité des soins de santé sont freinées par un sous-financement persistant, une mauvaise répartition des ressources, une dépendance excessive à l’égard des soins hospitaliers, une part élevée de paiements directs et des sous-effectifs. Plusieurs recommandations abordent ces problèmes (Lettonie, Autriche et Roumanie).

La contribution du dialogue social est importante. Il est capital de veiller à ce que les partenaires sociaux aient les moyens de jouer pleinement leur rôle dans les négociations collectives dans le respect des pratiques nationales. Parallèlement à un dialogue social efficace, la participation et l’engagement constructif des partenaires sociaux dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques et des réformes qui s'imposent sont essentiels pour améliorer l’adhésion à ces dernières et leur efficacité.

Systèmes de protection sociale et inégalités

Les systèmes de protection sociale doivent offrir des services de soutien accessibles à tous ainsi qu’une aide au revenu adéquate aux personnes dans le besoin, tout en consolidant l’emploi et la participation au marché du travail des personnes en mesure de travailler. Un juste équilibre est nécessaire entre l’adaptabilité et la sécurité, laquelle suppose notamment un niveau, une couverture et une durée adéquats de protection sociale. Il convient également d’adopter des réformes qui rendent le travail attractif pour encourager la transition vers l’emploi.

Il convient de s'attaquer aux inégalités de revenus et à la pauvreté lors de l’élaboration des réformes stratégiques et du suivi de leur mise en œuvre. Comme énoncé dans l’examen annuel de la croissance, et confirmé par l’analyse figurant dans les rapports par pays, des évolutions socioéconomiques importantes ont été constatées dans certains États membres. Elles concernent les inégalités de revenus ou les inégalités socioéconomiques en matière de résultats dans les domaines de l’éducation et de la santé. Ces inégalités doivent être prises en compte lors de l’élaboration des politiques économiques. En outre, les États membres qui présentent les niveaux d’inégalité les plus élevés ont aussi tendance à enregistrer des taux de pauvreté plus importants. La lutte contre les inégalités de revenus et la pauvreté requiert une panoplie complète de politiques de prévention et d'atténuation des inégalités. Sont notamment indispensables l’égalité d’accès à l’éducation et aux soins de santé, une amélioration des possibilités d’accès au marché du travail et des perspectives de rémunération, des services de qualité abordables et des systèmes fiscaux et de prestations sociales bien conçus.

La combinaison de systèmes fiscaux et de systèmes de prestations sociales peut, grâce à la progressivité des systèmes fiscaux, à une perception efficace des impôts et à la prestation d’allocations sociales appropriées, contribuer à la dynamisation de l’emploi et à la réduction des inégalités de revenus et de la pauvreté. Bien que la conception des systèmes fiscaux nationaux soit une prérogative des États membres, l’expérience montre qu’une faible progressivité de l'impôt associée à une perception inefficace de celui-ci et à un filet de protection sociale peu performant portent préjudice à la société et à la croissance économique. Dans ce contexte, plusieurs recommandations ont été formulées pour améliorer l’adéquation et la couverture des filets de protection (concernant le revenu minimum, par exemple) ainsi que la transparence et la coordination des prestations sociales.

Éducation

De meilleures qualifications sont essentielles pour améliorer les chances de la population sur le marché du travail et soutenir l’innovation et la croissance de la productivité. Les travailleurs peu qualifiés enregistrent des taux d’emploi plus faibles et représentent une part importante des chômeurs de longue durée. Investir dans les qualifications et soutenir la transition d'emplois peu qualifiés vers des emplois plus qualifiés et des perspectives de carrière est également indispensable pour maîtriser le progrès technologique, soutenir la croissance de la productivité et faire face au vieillissement. Les réformes doivent prévoir des mesures pour assurer le recyclage ou la mise à niveau de la population ayant des qualifications de base et pour que l’enseignement, l’éducation et la formation professionnelles, l’enseignement supérieur et l’apprentissage tout au long de la vie s'adaptent aux besoins du marché du travail. Les efforts devraient aussi porter sur la réduction des inégalités dans l’accès à une éducation de qualité, notamment pour des groupes défavorisés tels que les Roms et les étudiants issus de l’immigration. Toutes ces mesures rappellent aussi combien les partenaires sociaux sont importants lorsqu’il s’agit de proposer des emplois hautement qualifiés et à fort rendement et des perspectives d’apprentissage tout au long de la vie. Des recommandations relatives aux questions d’éducation sont proposées cette année pour l’Autriche, la Belgique, la Bulgarie, l’Espagne, la France, la Lituanie, Chypre, la Croatie, la Hongrie, l’Autriche, la Roumanie, la Slovaquie et le Royaume-Uni.

Secteur financier

Remédier aux vulnérabilités qui demeurent dans le secteur bancaire permettrait de soutenir la reprise et de renforcer le financement des entreprises européennes. Si le processus de redressement des bilans des banques a progressé ces dernières années dans les États membres, les niveaux élevés de prêts improductifs, le manque d’efficacité des modèles économiques et la surcapacité pèsent sur la rentabilité des banques et limitent leur capacité de financement de l’économie réelle. La Commission a présenté un ensemble complet de mesures législatives visant à encore réduire les risques et à renforcer la résilience du secteur bancaire de l’UE en particulier. La Commission présentera aussi en juin 2017 un examen à mi-parcours du plan d’action pour la mise en place d'une union des marchés des capitaux.

Les niveaux élevés de prêts improductifs sont un héritage de la surabondance de prêts constatée avant la crise et un résultat de la période prolongée de croissance atone. La reprise de la croissance économique et les mesures adoptées au niveau national ont permis d’amorcer une dynamique décroissante pour ces prêts dans certains États membres (Irlande, Croatie et Slovénie). Toutefois, dans plusieurs autres pays, le redressement proprement dit reste entravé par les contraintes pesant sur le crédit bancaire qui résultent du niveau élevé de créances douteuses. L’adoption de mesures volontaristes dans ces pays pour promouvoir la résolution de ces prêts pourrait aider à briser ces cercles vicieux.

Il convient à la fois d’agir sur le niveau élevé des prêts improductifs actuels et de faire en sorte qu’ils ne se reconstituent pas à l’avenir. Compte tenu de l’importante interconnexion entre les systèmes économiques et financiers dans l’UE, les ratios élevés de prêts improductifs constatés dans plusieurs États membres ont des effets d’entraînement plus larges. Bien que les outils d’intervention soient largement aux mains des États membres, une stratégie menée au niveau de l’UE pourrait favoriser une approche plus globale et une action concertée aux niveaux national et européen. La recommandation sur la zone euro plaide en faveur d’une stratégie efficace à l’échelle de toute la zone afin de contrer les risques qui menacent la viabilité dans le secteur bancaire.

Des cadres d’insolvabilité efficaces, prévoyant notamment des restructurations extrajudiciaires efficaces, sont essentiels pour soutenir la liquidation des prêts improductifs et augmenter les taux de recouvrement. Ces mesures doivent notamment favoriser une augmentation de la transparence et de la divulgation des informations, un renforcement des infrastructures de données pour faciliter les opérations et le recouvrement des prêts improductifs par des établissements non bancaires spécialisés et la vente de ces prêts à ces derniers. Afin de traiter les importants stocks existants de prêts improductifs, il convient d’envisager des mesures destinées à faciliter un redressement accéléré des bilans. Celles-ci devraient inclure une utilisation plus proactive des pouvoirs de surveillance, ainsi que la facilitation de la vente de ces actifs. La Commission a recommandé que de telles mesures soient prises en Bulgarie, en Irlande, en Italie, à Chypre, au Portugal et en Slovénie.

Environnement propice aux investissements et aux entreprises

La stabilité économique et la mise en œuvre de réformes ont contribué au redressement des investissements, qui ont atteint des niveaux supérieurs à ceux connus avant la crise dans certains États membres. Toutefois, des efforts supplémentaires sont nécessaires pour accroître les stocks de biens d’équipement, les capitaux incorporels et les infrastructures, et pour combler le déficit d’investissement accumulé depuis le début de la crise. L’évaluation par la Commission des progrès réalisés dans la lutte contre les obstacles nationaux à l’investissement et les réformes prioritaires en cours confirment qu'une part importante des recommandations par pays n’est pas encore totalement mise en œuvre dans ces domaines. Les États membres devraient profiter des conditions macroéconomiques favorables qui prévalent actuellement pour redresser l’investissement afin d’accélérer le rythme des réformes et créer ainsi des perspectives pour l’investissement privé. Dans le même temps, les États membres, en particulier ceux qui disposent d’une marge de manœuvre budgétaire, devraient soutenir la tendance à la hausse de l’investissement public.

Le taux d’investissement public dans l’éducation, les infrastructures et la recherche et l’innovation devrait croître dans les pays où il existe une possibilité d’augmenter les dépenses publiques. De meilleures infrastructures publiques ayant une incidence sur la productivité, comme les réseaux à haut débit, les communications ou l’innovation, sont nécessaires dans plusieurs États membres. Des investissements dans les logements publics, l’éducation, la santé et les services sociaux sont nécessaires dans beaucoup d’autres. Dans tous les cas, l’application transparente et appropriée des procédures de passation des marchés publics devrait contribuer à maximiser l’efficience lors de l’utilisation des ressources budgétaires du secteur public.

La vitesse et l’ampleur de la reprise dépendent toutefois d’une relance plus marquée des investissements privés. La mise en œuvre du plan d’investissement pour l’Europe contribue à assurer une utilisation optimale des investissements publics et fait office de catalyseur des investissements privés. Elle renforce l’incidence des Fonds structurels et d’investissement européens dans de nombreuses régions d’Europe. Les réformes structurelles permettent d’instaurer un environnement économique propice aux investissements du secteur privé dans les États membres. Les réformes administratives se sont accélérées dans les pays où elles étaient les plus nécessaires. Il reste toutefois beaucoup à faire. Une réserve stable de projets dans des secteurs clés est encore en cours d’élaboration.

Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour améliorer l'efficience des systèmes judiciaires et pour prévenir et combattre la corruption. Plusieurs États membres sont confrontés à des problèmes importants qui nuisent à l’investissement, à une répartition efficiente des ressources, aux performances économiques et à la croissance. Il est essentiel de remédier à ces problèmes pour renforcer la confiance des entreprises et le climat des investissements, améliorer l’efficience des dépenses publiques, promouvoir l’équité et soutenir la cohésion économique, sociale et territoriale. La situation nécessite une action ininterrompue, permanente et cohérente, en particulier dans les secteurs qui restent les plus exposés à la corruption: les marchés publics, l’administration publique, l’environnement des entreprises, les soins de santé. Les problèmes qui restent à résoudre sont les suivants: cadres fragmentés de prévention de la corruption et mécanismes de contrôle inadéquats; lacunes dans le cadre juridique anticorruption ou dans l’application des règles anticorruption existantes; manque d’initiatives concernant les lanceurs d’alertes et les sociétés «boîtes aux lettres»; poursuite insuffisante des cas de corruption apparaissant à haut niveau; paiements informels dans le secteur des soins de santé; manque de concurrence et de transparence lors de la passation de marchés publics.

Marchés de produits et de services

Les progrès en matière de réformes des marchés des produits et des services restent insuffisants dans la plupart des pays. Des réformes doivent être entreprises dans les États membres qui ne s’y sont pas encore attaqué. Dans la plupart des cas, des réformes ont été présentées ou annoncées mais elles doivent encore être approfondies, arrêtées officiellement et mises en œuvre avec résolution. Lorsque des réformes ont été adoptées et sont en cours d’exécution, des mesures doivent être prises pour garantir une mise en œuvre sans faille et, surtout, pour consolider les réformes afin d’éviter qu’elles ne puissent être remises en cause.

Les réformes sont particulièrement importantes en ce qui concerne les services aux entreprises et le commerce de détail, compte tenu de l’incidence que ces secteurs ont sur la productivité d’autres secteurs des services et de l’industrie manufacturière. Des initiatives sectorielles spécifiques ont été lancées dans ces domaines et lors de cycles antérieurs du semestre européen, il a été recommandé aux États membres d’adopter des réformes dans ces secteurs. Trouver des moyens complémentaires de mettre en œuvre ces mesures et ces réformes parallèlement à d’autres efforts destinés à accroître la concurrence sur ces marchés sera essentiel pour stimuler la croissance de la productivité dans les secteurs des services ainsi que dans d’autres secteurs qui utilisent ces services comme intrants. Cela contribuerait à promouvoir la compétitivité dans les différents secteurs primaires et utilisateurs. Une intensification de la concurrence et une diminution des prix des services professionnels profiteraient tout particulièrement aux PME. Ces réformes devraient également permettre le développement de nouveaux modèles commerciaux et de l’innovation.

Finances publiques

L’amélioration des finances publiques devrait se poursuivre tant dans la zone euro que dans l’ensemble de l’UE. À la faveur de l’expansion économique modérée actuelle et du niveau exceptionnellement bas des taux d’intérêt, le déficit et la dette publics ont continué de diminuer en 2016 dans la zone euro et dans l’UE (le déficit se situant respectivement à 1,5 % et à 1,7 % du PIB et la dette respectivement à 91,3 % et 85,1 % du PIB). Le déficit public devrait continuer à diminuer dans les deux régions en 2017 et 2018 pour s’établir en 2018 à 1,3 % du PIB dans la zone euro et à 1,5 % dans l’Union européenne, dans l’hypothèse de politiques inchangées. La dette publique devrait également continuer à baisser en 2017 et 2018 dans la zone euro et dans l’UE. Selon les prévisions, elle devrait atteindre, dans la zone euro, 90,3 % en 2017 (84,7 % dans l’UE) et 88,8 % en 2018 (83,6 % dans l’UE). Il s’agit là des chiffres les plus bas depuis 2012. La réduction de la dette peut être attribuée principalement à des excédents primaires, à la réduction des dépenses d’intérêts, à la croissance réelle du PIB (même si elle a été limitée) et à la hausse attendue de l’inflation.

Après plusieurs années d’assainissement budgétaire, l’orientation de la politique budgétaire dans la zone euro et dans l’UE est restée globalement neutre en 2016 et devrait le demeurer en 2017. Avec les propositions de recommandations par pays, l’ajustement budgétaire que doivent opérer les États membres relevant du volet préventif qui n’ont pas encore atteint leur objectif budgétaire à moyen terme est compatible avec le pacte de stabilité et de croissance. Pour les États membres relevant du volet correctif, les propositions de recommandations réaffirment la nécessité pour les pays de se conformer aux exigences de la procédure concernant les déficits excessifs. Ancrer fermement les taux d’endettement public sur une trajectoire descendante est particulièrement important dans les pays dont la dette est élevée et dont la vulnérabilité face à la volatilité des marchés financiers pourrait s’accentuer encore. De manière générale, ces ajustements destinés à respecter pleinement le pacte supposeraient une orientation budgétaire globale légèrement restrictive pour l’ensemble de la zone euro en 2018.

Dans le cadre des règles actuelles du pacte de stabilité et de croissance, il est donc recommandé aux États membres de la zone euro qui disposent d’une marge de manœuvre budgétaire de l’utiliser pour soutenir la demande intérieure, notamment l’investissement dans les infrastructures, la recherche et l’innovation. Cela renforcerait leur potentiel de croissance et conduirait à une meilleure répartition de l’ajustement budgétaire dans l’ensemble de la zone euro. Cela contribuerait également à assurer une orientation budgétaire globalement plus adéquate pour l’ensemble de la zone en 2018. Cela serait important pour opérer le bon équilibre entre les efforts destinés à assurer la viabilité des finances publiques et la nécessité de préserver la reprise en cours de l’activité économique et de l’emploi. En outre, lors de l’adoption des mesures devant leur permettre d’effectuer les ajustements budgétaires recommandés dans le cadre du volet préventif du pacte, les États membres devraient prendre en compte la nécessité de soutenir la reprise et les effets potentiels sur l’emploi. Lorsqu’elle se livrera à ses prochaines évaluations, la Commission est disposée à faire usage de sa marge d’appréciation lorsque les effets d’un ajustement budgétaire de grande ampleur sur la croissance et l’emploi seront particulièrement importants. Dans ce contexte, elle utilisera toute information actualisée concernant la position prévue de chaque État membre dans le cycle économique et travaillera étroitement avec le Conseil à cet effet. Cette méthode est cohérente avec l’approche déjà exposée par la Commission dans sa communication de janvier 2015 concernant le fait d’utiliser au mieux la flexibilité offerte par les règles du pacte de stabilité et de croissance et dans sa communication de novembre 2016 relative à une orientation positive de la politique budgétaire de la zone euro.

Afin de trouver des ressources pour financer les projets d’investissement à moyen et long terme, les États membres devraient se concentrer sur l’amélioration de la composition de leurs finances publiques. Une attention étroite devrait être portée à une répartition appropriée des recettes et des dépenses publiques entre les différents domaines d’action, de façon à aboutir à un dosage qui pourrait être plus propice à la croissance. Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour améliorer l’efficience et l’efficacité de la fiscalité et des dépenses publiques à tous les niveaux de l’administration. Cela peut aider à maîtriser encore le coût global du secteur public, et offrir une marge de manœuvre pour soutenir les politiques qui contribuent à stimuler la croissance et la productivité ainsi que l’inclusion sociale, par exemple par l’investissement dans les infrastructures sociales et l’amélioration des qualifications des travailleurs. La mise en place d’une administration publique efficace et au fonctionnement adéquat ainsi que de services sociaux et de biens publics satisfaisants aurait un effet bénéfique sur l’activité des entreprises et renforcerait l’équité sociale.

4. Conclusion

La mise en œuvre de réformes structurelles, parallèlement à une meilleure utilisation des budgets publics, est indispensable pour permettre à l’économie de l’Union de réaliser son plein potentiel. La série de recommandations formulées par la Commission se fonde sur les perspectives tant européennes que nationales. Ces recommandations font suite aux priorités définies dans l’examen annuel de la croissance pour l’UE et la zone euro ainsi qu’aux recommandations concernant la politique économique de la zone euro. Elles s’appuient également sur un dialogue approfondi mené avec les États membres, au moyen des rapports par pays, de discussions et de visites bilatérales, et sur le programme de réforme, tel qu’il est présenté dans les programmes nationaux de réforme et les programmes de stabilité ou de convergence. Les recommandations portent sur les problèmes les plus urgents qui freinent la création d’un plus grand nombre d’emplois ou d’une croissance plus rapide.

La Commission invite le Conseil à approuver l’approche proposée pour les recommandations par pays 2017-2018 et les décisions connexes adoptées en application du pacte de stabilité et de croissance. Elle invite également les États membres à les mettre pleinement en œuvre en temps utile. Elle continuera de travailler avec les parties prenantes à tous les niveaux afin de garantir une large adhésion à cette politique et d’assurer un suivi et une mise en œuvre efficaces de celle-ci. La Commission est également disposée à fournir aux États membres, à leur demande, un appui aux réformes par l’intermédiaire du service d’appui à la réforme structurelle qui vient d’être mis en place et par une utilisation optimale des Fonds structurels et d’investissement européens.

Tableau 1 – Domaines d’action couverts dans les recommandations par pays de 2017

Tableau 2 - Progrès accomplis dans la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020

Sources: Commission européenne; Agence européenne pour l'environnement.

(1) Voir les programmes à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/info/2017-european-semester-national-reform-programmes-and-stability-convergence-programmes_fr https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-performance-and-forecasts/economic-forecasts/spring-2017-economic-forecast_fr et les prévisions économiques du printemps 2017 de la Commission, publiées le 11 mai 2017, à l’adresse suivante:

(2) https://ec.europa.eu/info/publications/2017-european-semester-country-reports_fr Voir .