RAPPORT DE LA COMMISSION Finlande Rapport établi conformément à l'article 126, paragraphe 3, du traité

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 22.5.2017

COM(2017) 532 final

RAPPORT DE LA COMMISSION

Finlande

Rapport établi conformément à l'article 126, paragraphe 3, du traité

RAPPORT DE LA COMMISSION

Finlande

Rapport établi conformément à l'article 126, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne

1.Introduction

L’article 126 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après «TFUE» ou le «traité») définit la procédure concernant les déficits excessifs (PDE). Cette procédure est précisée dans le règlement (CE) nº 1467/97 «visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs» 1 , qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance. Le règlement (UE) nº 473/2013 2 arrête des dispositions spécifiques applicables aux États membres de la zone euro soumis à une PDE.

En vertu de l’article 126, paragraphe 2, du TFUE, il incombe à la Commission d’examiner si la discipline budgétaire a été respectée, et ce, sur la base de deux critères: a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut (PIB) dépasse la valeur de référence de 3 % (à moins que ce rapport n’ait diminué de manière substantielle et constante et n’atteigne un niveau proche de la valeur de référence, ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu’exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence); et b) si le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 % (à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s’approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant).

L’article 126, paragraphe 3, du TFUE dispose que si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l’un d’eux, la Commission élabore un rapport. Ce rapport doit «examine[r] également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre».

Le présent rapport, qui constitue la première étape de la procédure concernant les déficits excessifs (PDE), examine si la Finlande respecte les critères du déficit et de la dette prévus par le traité, en tenant dûment compte du contexte économique et des autres facteurs pertinents.

Ce rapport met à jour la précédente évaluation du dépassement des valeurs de référence du traité par les ratios du déficit et de la dette au PIB, effectuée par la Commission le 18 mai 2016 3 . Le rapport de mai 2016 concluait que, globalement, les critères du déficit et de la dette prévus par le traité étaient jugés respectés. Le 28 avril 2017, la Finlande a présenté son programme de stabilité de 2017.

La dette publique a atteint 63,6 % du PIB en 2016, ce qui dépasse la valeur de référence de 60 % du PIB. Le programme de stabilité indique que le ratio de la dette brute au PIB devrait culminer à 64,7 % en 2017 puis diminuer progressivement à partir de 2018. En 2020, le ratio de la dette au PIB est attendu à 62,7 %. En revanche, selon les prévisions du printemps 2017 de la Commission, la dette publique devrait continuer d’augmenter en 2017 et 2018 pour atteindre 66,2 % du PIB en 2018, à la fin de la période de prévision. Le ratio de la dette au PIB notifié pour 2016 et les projections pour 2017 et 2018 figurant dans les prévisions du printemps 2017 de la Commission semblent établir, à première vue, l’existence d’un déficit excessif de la Finlande au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance, avant toutefois que ne soient pris en compte tous les facteurs pertinents, comme indiqué ci-dessous.

La Commission a donc élaboré le présent rapport, qui évalue de manière exhaustive le dépassement des valeurs de référence du traité afin de déterminer si, après prise en compte de tous les facteurs pertinents, le lancement d’une procédure de déficit excessif se justifie. La partie 2 du rapport examine le critère relatif au déficit, la partie 3 le critère relatif à la dette. La partie 4 concerne les facteurs pertinents, notamment l’évaluation du respect de la trajectoire d’ajustement requise en direction de l’objectif budgétaire à moyen terme (OMT). Le présent rapport tient compte des prévisions du printemps 2017 de la Commission, publiées le 11 mai 2017.

Tableau 1. Déficit public et dette publique (en % du PIB)

2.Critère du déficit

Selon la notification du printemps 2017, le déficit public de la Finlande s’élevait à 1,9 % du PIB en 2016. Tant le programme de stabilité que les prévisions du printemps 2017 de la Commission annoncent qu’il restera inférieur à la valeur de référence du traité en 2017 et en 2018. Selon les prévisions de la Commission, dans l’hypothèse de politiques inchangées, il devrait grimper à 2,2 % du PIB en 2017, puis redescendre à 1,8 % du PIB en 2018. Le programme de stabilité indique, pour sa part, que le déficit augmentera à 2,3 % avant de reculer à 1,6 % du PIB d’ici à 2018.

La Finlande respecte ainsi le critère du déficit au sens du traité et du règlement (CE) nº 1467/97.

3.Critère de la dette

Le ratio de la dette publique brute au PIB a augmenté rapidement au cours des dernières années, passant de 32,7 % en 2008 à 63,6 % en 2016, sur fond de déficits primaires élevés et d’ajustements stocks-flux liés aux placements financiers des caisses de retraite des régimes liés à la rémunération. Ces déficits et ces ajustements stocks-flux ont contribué à parts à peu près égales à l’augmentation de la dette nominale sur cette période. En 2016, la dette s’est creusée sous l’effet du déficit primaire (0,9 % du PIB), mais cette augmentation de l’endettement a été compensée par l’effet «boule de neige» (-0,3 % du PIB) et l’ajustement stocks-flux (-0,7 % du PIB). L’effet «boule de neige» a commencé à freiner l’augmentation du ratio d’endettement en 2016, lorsque la croissance du PIB nominal s’est accélérée. Jusqu’en 2015, l’ajustement stocks-flux augmentait le ratio d’endettement, principalement du fait de l’excédent des caisses de retraite des régimes obligatoires liés à la rémunération 4 . En 2016, l’ajustement stocks-flux a réduit le ratio d’endettement car le Trésor finlandais a utilisé ses réserves de liquidités accumulées pour rembourser la dette à la fin de l’année et le montant des dépôts de titres liés à des instruments dérivés a diminué 5 . Ces facteurs favorables l’ont emporté sur l’effet de l’excédent des caisses de retraite, lequel était en outre plus faible qu’auparavant. Le ratio d’endettement a donc reculé.

D’après le programme de stabilité de la Finlande, la dette publique devrait continuer à se creuser pour atteindre 64,7 % du PIB en 2017, puis rester globalement stable à 64,5 % du PIB en 2018. Le ratio de la dette au PIB devrait baisser à 62,7 % en 2020. Dans ses prévisions du printemps 2017, la Commission escompte, quant à elle, que la dette publique atteindra 65,5 % en 2017 et continuera d'augmenter pour s’établir à 66,2 % en 2018 (voir tableau 1).

Selon les prévisions de la Commission, le déficit primaire devrait légèrement augmenter à 1,1 % du PIB en 2017, puis redescendre à 0,8 % du PIB en 2018. L’expansion prévue du PIB nominal devrait restreindre l’augmentation du ratio d’endettement en 2017 et surtout en 2018. La composante d’ajustement stocks-flux devrait cependant devenir positive et accroître le ratio d’endettement au cours de la période 2017-2018.

Tant le programme de stabilité de la Finlande que les prévisions du printemps 2017 de la Commission estiment qu’en 2016, le ratio d’endettement corrigé du cycle est inférieur à 60 % du PIB, soit en deçà de la valeur de référence du traité. D’après son programme de stabilité pour 2017, la Finlande devrait respecter la dimension prospective de la règle de la dette en 2017 et en 2018. Toutefois, sur la base des prévisions de la Commission, le pays ne devrait pas respecter le critère de réduction de la dette en 2017 et 2018, avec des écarts de 0,8 % et de 0,5 % du PIB respectivement.

L’analyse semble donc indiquer que, sur la base des chiffres réels de 2016 et des prévisions du printemps 2017 de la Commission, ainsi que du programme de stabilité pour 2017, le critère de la dette au sens du traité et du règlement (CE) nº 1467/1997 du Conseil n'est à première vue pas rempli, du moins avant que tous les facteurs pertinents exposés ci-dessous n'aient été pris en considération.

Tableau 2: Dynamique de la dette

4.Facteurs pertinents

L’article 126, paragraphe 3, du TFUE prévoit que le rapport de la Commission «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre». Ces facteurs sont précisés à l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1467/97, qui dispose également que «tout autre facteur qui, de l’avis de l’État membre concerné, est pertinent pour pouvoir évaluer globalement le respect des critères du déficit et de la dette, et qu’il a présenté au Conseil et à la Commission» doit être dûment pris en considération.

En cas de non-respect apparent du critère de la dette, l’analyse des facteurs pertinents se justifie d'autant plus que la dynamique de la dette est davantage influencée que le déficit par des facteurs échappant au contrôle du gouvernement. C’est ce que reconnaît l’article 2, paragraphe 4, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, qui dispose que les facteurs pertinents doivent être pris en compte lors de l’évaluation du respect du critère de la dette, quelle que soit l’importance de la violation.

À cet égard, il convient, lors de l’évaluation du respect du critère de la dette, de prendre en compte au moins les trois grands aspects suivants (ils l’ont été par le passé), compte tenu de leur incidence sur la dynamique de la dette et sur sa soutenabilité:

1. le respect de l'OMT ou de la trajectoire d’ajustement requise en vue de sa réalisation, qui est supposé garantir la viabilité des finances publiques ou une progression rapide vers celle-ci dans des conditions macroéconomiques normales. Comme l’OMT propre à chaque pays est conçu de manière à tenir compte du niveau de la dette et des passifs implicites, son respect ou celui de la trajectoire d’ajustement en sa direction devrait assurer la convergence des ratios d’endettement vers des niveaux prudents, au moins à moyen terme;

2. les réformes structurelles, déjà mises en œuvre ou décrites en détail dans un plan de réformes structurelles, qui devraient améliorer la viabilité à moyen terme de par leur incidence sur la croissance et contribuer ainsi à ramener le ratio de la dette au PIB sur une trajectoire descendante satisfaisante. Globalement, le respect de l’OMT (ou de la trajectoire d’ajustement qui doit conduire à sa réalisation) et la mise en œuvre de réformes structurelles (dans le cadre du semestre européen) sont censés, dans des conditions macroéconomiques normales, ramener la dette sur une trajectoire soutenable, grâce à leurs effets combinés sur le niveau de la dette lui-même (par le retour à une position budgétaire saine à l’OMT) et sur la croissance économique (via les réformes engagées);

3.les conditions macroéconomiques défavorables, et en particulier le faible niveau d'inflation, qui peuvent faire obstacle à la réduction du ratio de la dette au PIB et rendre particulièrement ardu le respect des dispositions du pacte de stabilité et de croissance. Le critère relatif à la réduction de la dette est ainsi conçu qu’il suppose un retour de la croissance du déflateur du PIB à la valeur moyenne à long terme de 2 % d’ici 2021, ce qui rend particulièrement difficile le respect de la règle de la dette dans sa dimension prospective. Dans ces circonstances, le respect de l’OMT ou de la trajectoire d’ajustement qui doit conduire à sa réalisation constitue un facteur pertinent essentiel dans l’appréciation du respect du critère de la dette.

Compte tenu de ces dispositions, les sous-parties suivantes examinent respectivement: 1) la situation économique à moyen terme; 2) la position budgétaire à moyen terme, y compris une évaluation du respect de l’ajustement requis en direction de l’OMT et de l’évolution de l’investissement public; 3) l’évolution de la dette publique à moyen terme, sa dynamique et sa soutenabilité; 4) les autres facteurs jugés pertinents par la Commission; et 5) les autres facteurs présentés par l’État membre.

4.1.Situation économique à moyen terme

Conditions conjoncturelles et croissance potentielle

Après une baisse de 8,3 % du PIB réel en 2009, l’activité économique de la Finlande s’est redressée progressivement en 2010 et 2011, mais le pays a connu une nouvelle récession sur la période 2012–2014. Le PIB a augmenté de 0,3 % en 2015, puis la croissance s’est accélérée en 2016 pour atteindre 1,4 %. Le PIB de la Finlande devrait continuer de s’accroître en 2017 et 2018 (voir tableau 2). La récession prolongée a toutefois eu des répercussions négatives sur la croissance potentielle du pays. Estimée selon la méthode commune, la croissance potentielle n’a pas dépassé 0,1 % en moyenne sur la période 2009–2016 et a même été négative (-0,1 %) en 2013. Selon les estimations, la croissance du PIB potentiel est restée globalement inchangée en 2014 par rapport à 2013. Elle est estimée à 0,2 % en 2015 et 0,4 % en 2016. La contraction du PIB potentiel a été causée par la diminution des contributions du facteur travail et la contribution négative, selon les estimations, de la productivité totale des facteurs, qui est le reflet de la restructuration en cours de l’économie. La contribution positive du capital a aussi diminué pendant la crise, du fait de la faiblesse des investissements. Globalement, le PIB réel en 2016 a été de 4,5 % inférieur au niveau enregistré en 2008, tandis que la production potentielle a augmenté d’à peine 2,2 % au total sur la période 2009-2016. Cela pourrait s’expliquer par le processus de restructuration de l’économie, dans le cadre duquel le secteur de l’électronique a perdu de l'importance tandis que d'autres secteurs, à la productivité souvent plus faible, ont vu leur part dans la production totale augmenter. Le rapport de 2017 de la Commission sur la Finlande a souligné que les ressources en capital humain, la stabilité du cadre institutionnel et les bonnes conditions d’exercice d’une activité économique qui prévalent dans le pays constituaient des atouts majeurs qui devraient contribuer à la croissance future de la productivité totale des facteurs.

Avec un PIB réel inférieur au PIB potentiel sur la période 2012–2014, l’écart de production s’est creusé pour atteindre -2,9 % du PIB potentiel en 2014 puis il est resté globalement stable en 2015. Selon les estimations, l’écart aurait atteint -1,8 % en 2016, la croissance du PIB ayant dépassé la croissance potentielle. En 2017, la croissance du PIB devrait rester supérieure à la croissance potentielle, ce qui ramènera l’écart de production à -1,4 % du PIB.

Tableau 3: Évolutions macroéconomiques et budgétairesa

Corrigé des variations conjoncturelles sur les trois dernières années, le ratio de la dette au PIB en 2016 s’est établi à 59,7 % et est donc resté très légèrement inférieur à la valeur de référence du traité, mais cela ne devrait plus être le cas en 2017. Dans ses prévisions du printemps 2017, la Commission estime que la dette corrigée des variations conjoncturelles atteindra 63,1 % du PIB en 2017 et 65,6 % en 2018 (voir tableau 1).

Réformes structurelles

Dans sa communication du 13 janvier 2015 6 , la Commission a renforcé le lien entre la mise en œuvre effective des réformes structurelles, l’investissement et la responsabilité budgétaire, afin de soutenir l’emploi et la croissance dans le cadre des règles existantes du pacte de stabilité et de croissance.

Comme cela est décrit dans le rapport 2017 de la Commission sur la Finlande, le pays a globalement progressé dans la mise en œuvre des recommandations par pays de 2016. La première série de propositions législatives sur la réforme des services sociaux et de santé a été présentée au Parlement en mars 2017. Ces lois établiront le cadre juridique pour les 18 nouvelles régions qui reprendront aux municipalités la responsabilité des services sociaux et de santé à partir de 2019. En 2016, les partenaires sociaux ont signé le pacte de compétitivité (ci-après le «pacte»), qui vise à améliorer la compétitivité-coûts de la Finlande à partir de 2017. Ce pacte étend également les possibilités de négociations au niveau local pour les organisations patronales. Les obligations faites aux chômeurs d’accepter les offres d’emploi et de participer à des programmes d’activation ont été durcies. En outre, la durée du versement d’allocations chômage proportionnelles aux revenus a été réduite. Afin de promouvoir l’entrepreneuriat, le gouvernement a présenté un paquet de mesures élargissant les possibilités de création d’entreprises et de croissance des entreprises. Des modifications des conditions d’établissement des magasins de commerce de détail ont été adoptées. Des mesures de déréglementation ont été adoptées par le Parlement pour le secteur des transports et d'autres sont en préparation pour les marchés du gaz.

Retraites Une réforme majeure du système des retraites est entrée en vigueur en 2017. Cette réforme va lier l’âge futur du départ à la retraite à l’espérance de vie, comme l’avait recommandé le Conseil. Selon les autorités nationales, elle améliorera d'environ 1 % du PIB la viabilité à long terme des finances publiques.

Marché du travail À un niveau agrégé, les augmentations de salaire sont restées modérées depuis l’accord salarial intervenu au niveau central à la fin de 2013, qui a été reconduit jusqu’en 2016. Toutefois, dans un contexte de faible croissance et de faible inflation, la stratégie de rétablissement de la compétitivité-coûts par de faibles revalorisations salariales n’a eu qu’un effet limité. Les organismes centraux du marché du travail ont conclu un accord sur le pacte en février 2016. Au printemps et au début de l’été, les organisations salariales et patronales ont mené des négociations sur les conventions collectives sectorielles en vue d’introduire les termes du pacte dans quelque 300 accords d’entreprise ou sectoriels. Afin de faciliter la conclusion d’accords au niveau sectoriel, le gouvernement a annoncé début juin qu’il réduirait les impôts sur les revenus salariaux pour toutes les catégories de revenus à partir de 2017 en fonction de la couverture du pacte. Au final, plus de 90 % des salariés étaient couverts par le pacte et les impôts sur le revenu ont été réduits de 0,4 % du PIB à partir de 2017.

Le pacte prévoit les mesures suivantes de réduction du coût de la main-d’œuvre: i) le temps de travail annuel sera augmenté de 24 heures sans compensation supplémentaire à partir de 2017; ii) les salaires seront gelés pendant 12 mois; iii) une part plus importante du poids des cotisations de sécurité sociale sera transférée de façon permanente sur les salariés. Conformément au pacte, les primes de fin d’année des salariés du secteur public, dont le montant correspond à peu près à un demi-mois de salaire, seront temporairement (sur la période 2017-2019) réduites de 30 %, ce qui diminuera les dépenses publiques. Les économies que devrait engendrer le pacte serviront à réduire le coût de main-d’œuvre supporté par les employeurs. À long terme, le pacte devrait avoir une incidence positive sur les exportations, le PIB réel, l’emploi et les finances publiques. Les estimations de l’impact sur l’emploi de la diminution des coûts salariaux s’échelonnent entre 20 000 et 40 000 emplois, en fonction de la méthode et des hypothèses utilisées. Les partenaires sociaux ont également convenu d’étendre les possibilités de négociation au niveau local pour les organisations patronales.

Parallèlement, le gouvernement a lancé en avril 2016 une réforme de l’assurance chômage, qui vise à encourager l’acceptation rapide d’une offre d’emploi, en durcissant l’obligation d’accepter ainsi que l’obligation de participer à des programmes d’activation de l’emploi. En outre, en janvier 2017, la durée du versement d’allocations de chômage proportionnelles aux revenus a diminué, passant de 500 à 400 jours, et d’autres réformes de l’assurance chômage sont en préparation afin de rendre les chômeurs plus actifs dans leur recherche d'emploi. En 2017 et 2018, les allocations de chômage pourront servir, sous certaines conditions, à financer des bourses de mobilité, des subventions au démarrage d’une activité économique et des subventions salariales.

Réforme administrative Le gouvernement est déterminé à réformer les services sociaux et de santé. Le parlement a entamé l’examen de la législation qui créera, en 2019, un nouveau niveau d’administration: les régions. Les propositions législatives concernant les parties les plus controversées de la réforme, notamment une loi définissant la liberté des patients de choisir leur prestataire de services, ont été présentées au Parlement au début du mois de mai 2017. En sus de la gestion des services sociaux et de santé, les régions seront également responsables de l’organisation des services de secours, des services publics de l’emploi, du développement régional et de la promotion des entreprises, ainsi que de la gestion de l’utilisation des sols. La réforme accroîtra la liberté de choix des services sociaux et de santé, ce qui stimulera aussi la concurrence entre les prestataires. Une administration provisoire commencera à préparer le lancement des activités en juillet 2017, lorsque les textes entreront en vigueur à l’issue de la procédure parlementaire, qui est encore en cours. Les élections des nouveaux conseils régionaux auront lieu au printemps 2018 et les nouvelles régions entreront en fonction au début de l’année 2019. La réforme des services sociaux et de santé vise à permettre au total des économies sur le long terme, grâce à l’intégration complète des services sociaux et de santé, leur fourniture par de plus grands prestataires qu’à l’heure actuelle et le passage au numérique.

Marchés de services Des progrès ont été accomplis dans l’ouverture à la concurrence de certains secteurs des services, tels que le commerce de détail et les transports. En outre, des propositions ont été présentées en vue d’accroître la concurrence dans d’autres secteurs nationaux des services. Les conditions d'établissement des magasins de commerce de détail vont être assouplies. La législation qui est entrée en vigueur en mai 2017 relève de 2 000 à 4 000 mètres carrés le seuil de surface à partir duquel les magasins de commerce de détail sont plus strictement réglementés. La possibilité d’établir de tels magasins ailleurs que dans les centres-villes sera élargie et l’accès au magasin deviendra un facteur plus important dans la planification que la nature et la taille du magasin. La première phase des modifications législatives visant à réformer le secteur des transports a été approuvée par le parlement en avril 2017, tandis que des réformes du marché du gaz ont été annoncées et le projet législatif élaboré.

4.2.Position budgétaire à moyen terme

Solde structurel et ajustement en direction de l’objectif à moyen terme

L’objectif à moyen terme (OMT) de la Finlande pour le solde structurel est -0,5 % du PIB, ce que le gouvernement compte atteindre en 2019. Cet OMT semble suffisamment strict, dans des conditions économiques pouvant être considérées comme normales, pour garantir le respect de la règle relative à la dette à moyen et à long terme. Selon les prévisions du printemps 2017 de la Commission, cela nécessiterait une amélioration structurelle de 0,8 % du PIB sur la période 2018-2019. Cependant, les prévisions de la Commission ne tablent pas sur une amélioration du solde structurel dans l'hypothèse de politiques inchangées en 2018, dernière année couverte par les projections de la Commission. Par conséquent, la réalisation de l’OMT en 2019 nécessitera d’importantes mesures supplémentaires.

Dans son projet de plan budgétaire pour 2017, la Finlande indiquait que l'incidence budgétaire de l’afflux exceptionnel de réfugiés était importante, et elle fournissait des éléments probants attestant l’ampleur et la nature de ces coûts budgétaires supplémentaires. L’augmentation des dépenses en 2016 était notamment estimée à 0,3 % du PIB. Dans le programme de stabilité pour 2017, l’incidence budgétaire des réfugiés s’est révélée plus faible que prévu, avec une augmentation des dépenses de 0,17 point de pourcentage du PIB en 2016. En 2017, l’incidence budgétaire des réfugiés devrait diminuer de 0,15 point de pourcentage du PIB.

En 2016, le solde structurel s’est amélioré de 0,3 point de pourcentage du PIB pour s’établir à -0,9 % du PIB, ce qui signale le risque d’un léger écart (de 0,1 % du PIB) par rapport à l’ajustement structurel requis de 0,3 % du PIB, en tenant compte de l’écart autorisé de 0,2 % du PIB en raison de l’afflux exceptionnel de réfugiés 7 . La croissance des dépenses publiques, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes et des mesures exceptionnelles, a respecté le critère des dépenses, avec une marge positive. Une évaluation globale s’impose donc. La différence entre les deux indicateurs s’explique principalement par des déficits de recettes (0,3 % du PIB), qui pourraient être liés au contexte de faiblesse de l’inflation et des taux d’intérêt, et qui semblent fausser l’indicateur du solde structurel. En prenant ce facteur en considération, le critère du solde structurel indiquerait lui aussi le respect de l’ajustement structurel recommandé, comme le fait l’indicateur du critère des dépenses. Par conséquent, l'évaluation globale indique que la trajectoire recommandée d’ajustement vers l’OMT a été respectée en 2016.

Dans son projet de plan budgétaire pour 2017, la Finlande a demandé à avoir droit à un écart temporaire de 0,5 % du PIB par rapport à la trajectoire d’ajustement requise pour atteindre l’objectif à moyen terme en 2017, pour tenir compte de réformes structurelles majeures ayant un impact positif sur la viabilité à long terme des finances publiques (au titre de la «clause des réformes structurelles»), et à un écart temporaire de 0,1 % du PIB afin de tenir compte d'investissements cofinancés par le budget de l’UE 8 (au titre de la «clause d’investissement»). L’analyse détaillée de la Commission de l’estimation de l’écart de production pour 2017, que la Commission a mise à jour sur la base de ses prévisions de printemps, montre qu’en 2017, la Finlande respecte la valeur minimale de référence, qui a pour objet de garantir une marge de sécurité suffisante en vue du respect de la valeur de référence de 3 % du PIB inscrite dans le traité. En particulier, si l’écart de production était considéré atteindre -2,5 % du PIB potentiel en 2016 comme le suggère l’outil de plausibilité, le solde structurel serait estimé à -0,5 % en 2016 (l’OMT de la Finlande). L’extrapolation de l’écart de production sur la base de l’outil et de la méthode commune conduirait à ce que le solde structurel soit projeté à -1 % en 2017 et 2018. D’autres conditions pour pouvoir bénéficier des clauses relatives à l'investissement et aux réformes structurelles sont également satisfaites: les réformes structurelles ont été mises en œuvre; il s’agit de réformes majeures; et il semble qu’elles entraînent des effets budgétaires positifs à long terme. En ce qui concerne la clause d’investissement, l'écart de production est estimé dépasser -1,5 % du PIB en 2017 selon l’analyse détaillée susmentionnée, et les prévisions de printemps de la Commission pronostiquent une augmentation de 2,0 % de la formation brute de capital fixe des administrations publiques en 2017. En outre, d’après les prévisions de printemps, la Finlande devrait rester suffisamment proche de l’OMT en 2017 et 2018 et selon les plans du gouvernement, le pays renouerait avec l’OMT en 2019. Sur cette base, la Commission propose d’accorder à la Finlande un écart temporaire de 0,6 % du PIB par rapport à la trajectoire d’ajustement requise en direction de l’OMT en 2017, conformément à la «position arrêtée d'un commun accord sur la flexibilité dans le pacte de stabilité et de croissance» adoptée par le Conseil Ecofin en février 2016 9 . En novembre 2016, le projet de plan budgétaire de la Finlande pour 2017 a été jugé entraîner un risque de non-respect des exigences du pacte de stabilité et de croissance.

Compte tenu des écarts temporaires accordés en 2017 en vertu des clauses relatives aux réformes structurelles et à l’investissement, et de l’écart précédemment accordé en vertu de la clause relative aux circonstances inhabituelles, reconduit sur une période de trois ans, le solde structurel de la Finlande est autorisé à se détériorer de 0,5 % du PIB en 2017 10 . D'après les prévisions de printemps, les deux critères suggèrent le respect de cette exigence. Une évaluation globale indiquerait, d'une part, que les déficits de recettes sont à l'origine d’une détérioration de 0,3 % du PIB du solde structurel. D’autre part, la croissance moyenne du PIB potentiel à moyen terme (0,2 %), comparée au taux de croissance potentielle dont l’estimation pour 2017, selon les prévisions du printemps 2017, est significativement plus élevée (0,9 %), pourrait se traduire par un critère de croissance des dépenses relativement sévère pour 2017. L'indicateur du critère des dépenses est également influencé par une différence entre l’estimation actuelle du déflateur du PIB (0,5 %) et son estimation au moment où l’exigence a été fixée (0,9 %). Ces différences d’estimation des taux de croissance et des déflateurs auraient un effet sur l’indicateur du critère des dépenses qui est estimé à 0,2 % du PIB. En tenant compte de ces facteurs, si la diminution attendue de l’incidence budgétaire en 2017 de l’afflux exceptionnel de réfugiés était déduite de l’évaluation, l’évaluation globale ne changerait pas.

En 2018, compte tenu des écarts précédemment accordés en vertu de la clause relative aux circonstances inhabituelles et des clauses relatives aux réformes structurelles et à l’investissement, l’ajustement structurel recommandé est de 0,1 % du PIB 11 . Le solde structurel devrait rester inchangé, à -1,4 % du PIB, ce qui suggère un léger écart (de 0,1 % du PIB) par rapport à l’ajustement structurel recommandé, tandis que le critère des dépenses semble indiquer le respect de celui-ci. Une évaluation globale s’impose donc. En 2018, le déficit de recettes continue à avoir une incidence sur le solde structurel (de 0,4 point de pourcentage du PIB), alors que le taux estimé de croissance potentielle (0,8 %) continue de dépasser le taux de croissance moyen du PIB potentiel à moyen terme (0,4 %), ce qui a un impact sur l’indicateur du critère des dépenses (0,2 % du PIB). En tenant compte de ces facteurs, les deux indicateurs indiqueraient le respect de la trajectoire recommandée d’ajustement vers l’OMT en 2018. Par conséquent, sur la base de l’évaluation globale, la Finlande devrait être en conformité avec les exigences du volet préventif en 2018. Si la diminution attendue de l’incidence budgétaire en 2017 de l’afflux exceptionnel de réfugiés était déduite de l’évaluation, l’évaluation globale ne changerait pas.

Dépenses et investissement publics

L’investissement public en pourcentage du PIB a augmenté depuis 2008, où la formation brute de capital fixe des administrations publiques s’élevait à 3,6 % du PIB. En 2016, elle a atteint 3,9 % du PIB. Selon le programme de stabilité, l’investissement devrait se maintenir à 3,9 % du PIB en 2017, puis augmenter à 4,0 % du PIB en 2018 pour ensuite diminuer progressivement. Sur toute la période, le ratio du déficit public, en termes tant nominaux que structurels, devrait être inférieur à celui de l’investissement public par rapport au PIB. D’une manière générale, l’investissement public, exprimé en pourcentage du PIB, est l’un des plus élevés de la zone euro.

Le ratio des dépenses courantes des administrations publiques, hors intérêts, au PIB a culminé à 52,4 % en 2014. La crise économique de 2008-2009 a eu pour conséquence une hausse significative de ce ratio, les dépenses courantes ayant augmenté de 6,7 % alors que le PIB nominal s’est contracté de 6,5 %. En 2016, son niveau était l'un des plus élevés de l’Union, à 51,0 % du PIB. L’examen par fonction des dépenses des administrations publiques montre que ce sont principalement les dépenses de santé et de retraite qui ont crû, en raison du vieillissement de la société.

Le taux d’intérêt effectif payé sur la dette a sensiblement baissé ces dernières années. Selon les prévisions tant de la Commission que des autorités nationales, les dépenses consacrées au paiement d’intérêts, exprimées en pourcentage du PIB, devraient diminuer sur la période de prévision. Globalement, les finances publiques finlandaises ne profitent cependant pas de la baisse des taux d’intérêt, car les actifs qui sont détenus par les caisses de retraite des régimes obligatoires liés à la rémunération, qui sont inclus dans le secteur des administrations publiques, sont pour partie des actifs porteurs d’intérêts. La diminution des revenus de ces actifs liée à la baisse des taux d’intérêt fait plus que contrebalancer les économies engendrées par la baisse de la charge de la dette publique.

4.3.Situation de la dette publique à moyen terme

Viabilité à long terme des finances publiques

En 2016, la dette brute consolidée des administrations publiques s’élevait à 63,6 % du PIB. Selon les projections à moyen terme fondées sur les prévisions de l'hiver 2017 de la Commission, elle devrait avoisiner 80 % du PIB d’ici 2027 (dans un scénario de politiques inchangées, en supposant que le solde primaire structurel évoluera conformément aux prévisions de l'hiver 2017 de la Commission jusqu’en 2018), demeurant constamment au-dessus du seuil de 60 % du PIB prévu dans le traité. Le coût du vieillissement démographique serait la principale cause du creusement de la dette.

À court terme, les risques de tensions budgétaires auxquels la Finlande est exposée semblent faibles, mais le risque qui pèse sur la viabilité budgétaire du pays est jugé élevé à moyen terme et moyennement élevé à long terme, en raison du coût budgétaire du vieillissement de la population. L’accent devrait donc être mis sur une meilleure maîtrise de la croissance des dépenses liées au vieillissement afin de contribuer à la viabilité des finances publiques à moyen et à long terme. Il convient toutefois de noter que la réforme des retraites de 2017 n’est pas prise en compte dans ces évaluations des risques pesant sur la viabilité, son examen par les pairs au sein du Comité de politique économique n'étant pas encore terminé.

Ajustement stocks-flux

L'ajustement stocks-flux a un effet important sur l’évolution de la dette publique en Finlande. Sur la période 2010-2015, il a été à l’origine de plus de la moitié de l’augmentation du ratio de la dette au PIB. Les ajustements stocks-flux sont fréquents car le système de retraite lié à la rémunération, qui est inclus dans le secteur des administrations publiques, est partiellement préfinancé et dégage un excédent. Bien que soumises à la surveillance réglementaire de l'État, les caisses de retraite prennent leurs décisions d'investissement indépendamment de celui-ci. À la fin de 2016, les caisses de retraite géraient des actifs s’élevant à 85 % du PIB, dont environ 40 % étaient des produits porteurs d’intérêts. La part des actifs porteurs d’intérêts dans le portefeuille des caisses de retraite est en diminution. En 2016, les caisses de retraite ont liquidé une partie de leurs obligations d’État finlandaises augmentant ainsi la dette publique consolidée. En 2016, pour la première fois, les placements en actions ont représenté plus de la moitié des actifs. Les 10 % restants des actifs sont des placements immobiliers. En raison des actifs accumulés dans les caisses de retraite, la position nette des actifs financiers des administrations centrales finlandaises était estimée à 50,7 % du PIB en 2016 12 .

Encours total de la dette garantie par l’État

Les garanties des administrations centrales finlandaises s’élevaient à 21,5 % du PIB en 2016, contre 21,1 % en 2015. Ce pourcentage est élevé par rapport à d’autres États membres. À la fin de 2016, environ la moitié de l’encours des garanties des administrations centrales correspondait à des garanties en faveur d’entreprises (à l’exclusion des sociétés de logement). Celles-ci sont accordées à un vaste ensemble de sociétés non financières, principalement par le biais de Finnvera, une société publique de financement spécialisée soutenant les exportations et la croissance des entreprises. Les garanties accordées aux crédits hypothécaires des ménages représentaient quant à elles 28 % de l’encours à la fin de 2016. Ces deux types de garanties ont presque doublé depuis 2010. Les autres garanties sont liées au Fonds européen de stabilité financière et aux prêts étudiants. Les pertes liées aux garanties des administrations centrales ont été faibles jusqu’à présent.

Incidence de la conjoncture

La Finlande ayant traversé une période difficile en 2012-2013, et un écart de production négatif très marqué, estimé à -2,9 % du PIB en 2014, étant apparu, le ratio de la dette au PIB est également influencé par la situation conjoncturelle. En termes corrigés des effets cycliques, la dette publique finlandaise devrait, selon les estimations de la Commission, s'établir à 59,7 % du PIB en 2016, mais dépasser le seuil de référence à partir de 2017 (à 63,1 % du PIB).

4.4.Autres facteurs jugés pertinents par la Commission

Opérations de stabilisation financière

Parmi les autres facteurs jugés pertinents par la Commission, une attention particulière est accordée aux contributions financières destinées à encourager la solidarité internationale et à favoriser la réalisation des objectifs des politiques de l’Union, à la dette résultant d’un soutien bilatéral et multilatéral entre États membres dans le cadre de la préservation de la stabilité financière et à la dette liée aux opérations de stabilisation financière pendant des crises financières majeures [article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1467/97].

Lors de l’évaluation du respect du critère de la dette, l’assistance financière aux États membres de la zone euro ayant pour effet d’accroître la dette a été prise en compte. Selon les prévisions du printemps 2017 de la Commission, l’incidence cumulée de cette assistance serait de 2,7 % du PIB en 2016. Par conséquent, la dette publique brute de la Finlande serait de 60,9 % du PIB en 2016 si les montants liés aux opérations de stabilisation financière en étaient déduits.

4.5.Autres facteurs mis en avant par l’État membre

Dans une lettre du 9 mai 2017, les autorités finlandaises ont dressé une liste de facteurs pertinents conformément à l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1467/97. Elles mettaient en avant l’impact du cycle sur la dette publique, le respect des obligations de la Finlande au titre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance, l’engagement du gouvernement à atteindre l’objectif d’assainissement budgétaire fixé dans le programme gouvernemental, et les réformes structurelles destinées à stimuler la croissance en cours de préparation. Elles soulignaient également l’incidence du faible niveau d’inflation sur les recettes et les dépenses publiques et l’effet globalement négatif de la faiblesse des taux d’intérêt sur le solde des finances publiques.

Les facteurs mis en avant par les autorités finlandaises ont été pris en compte dans le présent rapport. L’impact du cycle a été analysé dans la partie 4.1 et le respect des obligations au titre du volet préventif, dans la partie 4.2. Pour l’évaluation du respect des obligations au titre du volet préventif, le contexte de faible inflation et l’impact du bas niveau des taux d’intérêt ont également été pris en compte. Les réformes structurelles sont examinées dans la partie 4.1.

5.Conclusions

La dette publique brute a légèrement reculé, de 63,7 % en 2015 à 63,6 % du PIB en 2016, mais elle est restée supérieure à la valeur de référence prévue par le traité. Le programme de stabilité de 2017 prévoit qu’elle se creusera à 64,7 % du PIB en 2017 puis qu’elle diminuera légèrement à 64,5 % du PIB en 2018. Dans ses prévisions du printemps 2017, la Commission table sur une dette brute supérieure à la valeur de référence, à 65,5 % du PIB en 2017 et 66,2 % en 2018, dans l’hypothèse de politiques inchangées. Cela suggère qu’avant prise en compte de tous les facteurs pertinents, le critère de la dette défini dans le traité ne semble pas, à première vue, avoir été rempli en 2016. Conformément au traité, le présent rapport analyse également ces facteurs pertinents.

Pour 2016, le non-respect du critère de la dette ne s'expliquait plus entièrement par le soutien financier apporté par la Finlande pour préserver la stabilité financière de la zone euro. Cependant, la Finlande devrait respecter la trajectoire recommandée d’ajustement en direction de l’OMT en 2017 et 2018, ce qui devrait garantir – à moyen terme – que la dette reculera à un rythme suffisant. Corrigée des effets du cycle conjoncturel, la dette resterait juste en dessous de 60 % du PIB en 2016. En outre, la Finlande a accompli des progrès dans la mise en œuvre des réformes structurelles, notamment en donnant suite aux recommandations spécifiques qui lui ont été adressées en 2016 dans le domaine de la compétitivité-coûts. Ces réformes devraient contribuer à renforcer le potentiel de croissance de l’économie et à réduire les risques de déséquilibres macroéconomiques, et avoir ainsi un effet positif sur la soutenabilité de la dette à moyen et long terme. Dans une lettre du 9 mai 2017, la Finlande a rappelé que la dette corrigée des variations conjoncturelles était restée en deçà de 60 % en 2016 et qu’il était prévu qu’elle respecte les exigences du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance.

En conclusion, l'analyse actuelle suggère que le critère de la dette, tel que défini dans le traité et dans le règlement (CE) nº 1467/97, doit être considéré comme actuellement respecté. Toutefois, le ratio de la dette de la Finlande est en augmentation et cette tendance devrait se poursuivre à moyen terme dans l’hypothèse de politiques inchangées. L’adoption et la mise en œuvre rapides, par la Finlande, de réformes structurelles de nature à renforcer la productivité et l’offre de main-d’œuvre sont essentielles pour améliorer les perspectives de croissance à moyen terme du pays, ce qui contribuerait à améliorer la viabilité de ses finances publiques.

(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 6. Le présent rapport tient également compte des «Spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et des lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence», adoptées par le Comité économique et financier le 5 juillet 2016 et disponibles à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm .

(2) Règlement (UE) nº 473/2013 du Parlement européen et du Conseil établissant des dispositions communes pour le suivi et l’évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro (JO L 140 du 27.5.2013, p. 11).

(3) COM(2016) 292 final, http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/126-03_commission/2016-05-18_fi_126-3_en.pdf

(4) En raison du caractère obligatoire des régimes de retraite liés à la rémunération, l’excédent du système de retraite est inclus dans la position financière des administrations publiques. Les caisses de retraite, qui gèrent un portefeuille dont la valeur atteignait près de 90 % du PIB en 2016, génèrent des revenus patrimoniaux qui ne sont pas utilisés pour couvrir les déficits des administrations centrales ou locales.

(5) Le Trésor utilise des dérivés tels que des swaps de taux d’intérêt dans le cadre de la gestion de la dette de l’État.

(6) COM(2015) 12 final.

(7) En juillet 2016, le Conseil a recommandé à la Finlande d'améliorer son solde structurel de 0,5 % en 2016.

(8) Les Fonds structurels et d'investissement européens soutiennent la compétitivité, stimulent la recherche et l’innovation, créent de l’emploi et favorisent l’enseignement et la formation.

(9) http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14345-2015-INIT/en/pdf

(10) La détérioration de 0,5 % du PIB autorisée en 2017 tient également compte du fait que l’écart par rapport à l’OMT observé fin 2016 s’élevait à 0,4 % du PIB.

(11) D'après la matrice, l'ajustement structurel annuel vers l’OMT serait de 0,6 % du PIB en 2018. Toutefois, cette exigence est ajustée à 0,1 % du PIB après prise en compte des écarts précédemment accordés en vertu de la clause relative aux circonstances inhabituelles et des clauses relatives aux réformes structurelles et à l’investissement, qui sont reconduits sur une période de trois ans.

(12) Perspectives économiques de l’OCDE nº 100, tableau 33 (annexe).