COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 23.11.2017
COM(2017) 682 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
SUR LES ACTIVITÉS D'EMPRUNT ET DE PRÊT DE L'UNION EUROPÉENNE EN 2016
| CELEX | 52017DC0682 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | jeudi 23 novembre 2017 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 23.11.2017
COM(2017) 682 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
SUR LES ACTIVITÉS D'EMPRUNT ET DE PRÊT DE L'UNION EUROPÉENNE EN 2016
Table des matières
1.Introduction
2.Activités de prêt de l’Union européenne
2.1.Mécanisme de soutien des balances des paiements
2.2.Mécanisme européen de stabilisation financière
2.3.Assistance macrofinancière
2.4.Mécanisme Euratom
3.Activités d’emprunt de l’Union européenne
3.1.Mécanisme de soutien des balances des paiements
3.2.Mécanisme européen de stabilisation financière
3.3.Assistance macrofinancière
3.4.Mécanisme Euratom
4.Banque européenne d’investissement
4.1.Activités de prêt de la BEI
4.2.Activités d’emprunt de la BEI
5.Assurer la stabilité financière dans la zone euro
5.1.Mécanisme de prêt à la Grèce
5.2.Fonds européen de stabilité financière
5.3.Mécanisme européen de stabilité
1.Introduction
Ce rapport est communiqué conformément à l’article 149 du règlement financier 1 , qui impose à la Commission de faire rapport une fois par an au Parlement européen et au Conseil sur les garanties budgétaires de l’UE et les risques correspondants.
La Commission informe donc chaque année le Parlement européen et le Conseil de l’utilisation des différents instruments de prêt de l’Union européenne (UE).
Le présent rapport décrit les opérations de prêt pour chaque instrument, ainsi que les activités d’emprunt correspondantes.
Compte tenu de la modification à venir du règlement financier, les données relatives aux activités d’emprunt et de prêt seront à l’avenir intégrées dans le jeu d’informations financières prévu par le règlement financier révisé. Pour éviter les doublons, la rédaction de ce rapport distinct sur les activités d’emprunt et de prêt ne sera dès lors pas poursuivie.
2.Activités de prêt de l’Union européenne
Un soutien financier sous forme de prêts bilatéraux financés sur les marchés des capitaux et garantis par le budget de l’UE est fourni par la Commission aux pays tiers et aux États membres au titre de divers actes juridiques du Conseil ou du Conseil et du Parlement européen, selon les objectifs poursuivis 2 . La Commission et la haute représentante de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, assistée par le service européen pour l’action extérieure (SEAE), veillent à ce que le soutien financier accordé aux pays tiers concorde avec les objectifs généraux de l’action extérieure de l’UE.
Tableau 1: Évolution des opérations de l’UE (montants du capital restant dû en millions d’EUR)
2.1.Mécanisme de soutien des balances des paiements
Le soutien des balances des paiements au titre de l’article 143 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) et du règlement (CE) nº 332/2002 du Conseil du 18 février 2002 établissant un mécanisme de soutien financier à moyen terme des balances des paiements des États membres 3 revêt la forme de prêts à moyen terme octroyés par l’Union. Il va généralement de pair avec un financement du Fonds monétaire international (FMI) et d’autres créanciers multilatéraux tels que la Banque européenne d’investissement (BEI), la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) ou la Banque mondiale.
Le soutien des balances des paiements est accordé au cas par cas par le Conseil statuant à la majorité qualifiée. Ses bénéficiaires potentiels sont les États membres n’appartenant pas à la zone euro qui éprouvent de graves difficultés de balance des paiements. Cette aide vise à atténuer les contraintes de financement extérieur des pays bénéficiaires et à rétablir la viabilité de leur balance des paiements. Elle est versée sous réserve du respect de conditions de politique économique qui sont décidées par le Conseil, après consultation du comité économique et financier sur un projet de programme d’ajustement, et dont les détails sont arrêtés d’un commun accord par la Commission et l’État membre bénéficiaire dans un protocole d’accord avant la conclusion d’une convention de prêt. La conformité avec les mesures du programme d’ajustement est réexaminée régulièrement et constitue une condition pour le déboursement des tranches successives. La Commission lève les fonds nécessaires sur les marchés des capitaux au nom de l’Union européenne.
La Commission fait régulièrement rapport au comité économique et financier et au Conseil sur la mise en œuvre du règlement relatif au mécanisme de soutien des balances des paiements.
En avril 2016, la Hongrie a remboursé la dernière tranche de son prêt, d'un montant de 1,5 milliard d’EUR. Au 31 décembre 2016, l’encours total au titre du programme de soutien à la balance des paiements s’élevait à 4,2 milliards d’EUR 4 .
Tableau 2: Mécanisme de soutien des balances des paiements au 31.12.2016 (montants de capital en milliards d’EUR)
2.2.Mécanisme européen de stabilisation financière
Le règlement (UE) nº 407/2010 du Conseil du 11 mai 2010 5 a établi le mécanisme européen de stabilisation financière (MESF), sur la base de l’article 122, paragraphe 2, du TFUE 6 . Le MESF est intégralement couvert par le budget de l’UE, et dispose d’une capacité de prêt maximale de 60 milliards d’EUR 7 .
Le MESF a été activé en 2011 pour octroyer un prêt d’un montant maximal de 22,5 milliards d’EUR à l’Irlande 8 et de 26 milliards d’EUR au Portugal 9 .
En 2013, il a été décidé, pour les deux États membres, que la durée moyenne maximale des prêts décaissés serait portée de 12,5 ans à 19,5 ans. Les bénéficiaires du MESF peuvent demander une prolongation et un refinancement de tous les prêts MESF pour autant que la durée moyenne des prêts décaissés (calculée à partir du versement initial) ne dépasse pas 19,5 ans.
Dans ce contexte, une demande de prolongation du prêt MESF de 4,75 milliards d’EUR versé au Portugal en 2011 – arrivant à échéance le 3 juin 2016 – a été reçue. Ce prêt a été refinancé en trois opérations arrivant à échéance en 2023 (1,5 milliard d’EUR), 2031 (2,25 milliards d’EUR) et 2036 (1 milliard d’EUR). À la suite de cette prolongation, l’échéance moyenne pondérée des prêts MESF accordés au Portugal est à présent de 14,9 ans.
L’encours total des emprunts MESF s’élevait à 46,8 milliards d’EUR à la fin de 2016 (Irlande: 22,5 milliards, Portugal: 24,3 milliards).
2.3.Assistance macrofinancière
L’assistance macrofinancière (AMF) 10 est conçue pour répondre à des besoins exceptionnels de financement extérieur des pays qui sont politiquement, économiquement et géographiquement proches de l’UE. Son objectif est de restaurer la stabilité macroéconomique et financière dans les pays candidats et candidats potentiels à l’UE et dans les pays voisins (et, dans des circonstances exceptionnelles, d’autres pays tiers), tout en encourageant la mise en œuvre de réformes structurelles et d’ajustement macroéconomique. L’AMF est fournie à titre exceptionnel et temporaire sur la base de conditions strictes de politique économique; elle est mobilisée par tranches. L’AMF est subordonnée à l’existence de programmes d’ajustement du FMI, qu’elle doit compléter. Elle peut prendre la forme de prêts et/ou, dans certains cas, de subventions non remboursables 11 .
Si un pays bénéficiaire manque à ses obligations de remboursement, la Commission peut recourir au Fonds de garantie relatif aux actions extérieures 12 pour rembourser l’emprunt correspondant 13 .
La deuxième et dernière tranche de 10 millions d’EUR du prêt de 15 millions d’EUR accordé à la République kirghize 14 a été versée en avril 2016.
Le 6 juillet 2016, le Parlement européen et le Conseil ont décidé d’accorder à la Tunisie 15 une assistance macrofinancière supplémentaire d’un montant maximal de 500 millions d’EUR sous forme de prêts (en trois tranches de 200 millions d'EUR, 150 millions d'EUR et 150 millions d’EUR).
Le 14 décembre 2016, le Parlement européen et le Conseil ont décidé d’accorder au Royaume hachémite de Jordanie 16 une assistance macrofinancière supplémentaire d’un montant maximal de 200 millions d’EUR sous forme de prêts (en deux tranches de 100 millions d’EUR).
Les pays bénéficiaires ont dûment procédé à des remboursements de prêts totalisant 70 millions d’EUR (4 millions d’EUR pour la Bosnie-Herzégovine, 10 millions d’EUR pour l’ancienne République yougoslave de Macédoine, 1,34 million d’EUR pour le Monténégro et 54,66 millions d’EUR pour la Serbie).
L’encours des prêts AMF a diminué, passant de 3 006,6 millions d’EUR à 2 946,6 millions d’EUR entre le 31 décembre 2015 et le 31 décembre 2016. Les prêts accordés à l’Ukraine représentent 75 % de l’engagement total au titre de l’AMF.
2.4.Mécanisme Euratom
Le mécanisme de prêt de l’Euratom peut être utilisé pour financer des projets dans les États membres (décision 77/270/Euratom du Conseil) ou dans certains pays tiers 17 (décision 94/179/Euratom du Conseil).
En 1990, le Conseil a fixé une limite d’emprunt de 4 milliards d’EUR, dont 3,7 milliards d’EUR ont été approuvés et 3,4 milliards, déjà décaissés. Conformément à la décision du Conseil fixant un plafond de prêt (décision 77/271/Euratom, telle que modifiée), la Commission informe le Conseil lorsque le montant approuvé atteint 3,8 milliards d’EUR et, le cas échéant, propose un nouveau plafond de prêt.
En 2013, la Commission a adopté la décision C(2013) 3496 portant octroi d’un prêt Euratom en faveur du programme d’amélioration de la sûreté des réacteurs nucléaires de l’Ukraine, d’un montant maximal de 300 millions d’EUR. L’accord de prêt a été signé le 7 août 2013. En parallèle, un accord de prêt de 300 millions d’EUR a été signé en mars 2013 par la BERD.
Alors qu’une décision d’emprunt pour une première tranche allant jusqu’à 100 millions d’EUR a été adoptée le 27 mai 2015, en raison de retards dans le processus de mise en œuvre, aucun décaissement n’a eu lieu jusqu’à la fin de 2016. La première tranche de ce prêt, d’un montant de 50 millions d’EUR, a été versée en mai 2017.
Les sommes remboursées se montent à 22,62 millions d’EUR pour la Bulgarie, à 19 millions d’EUR pour la Roumanie et à l’équivalent de 7,1 millions d’EUR pour l’Ukraine 18 .
3.Activités d’emprunt de l’Union européenne
Pour financer les activités de prêt décidées par le Conseil, la Commission est habilitée à emprunter des fonds sur les marchés des capitaux pour le compte de l’Union européenne et de l’Euratom. Chaque prêt est adossé à un emprunt (opérations back-to-back), de sorte que le budget de l’UE n’est soumis à aucun risque de taux d’intérêt ou de change 19 . L’encours des emprunts correspond à l’encours des prêts.
3.1.Mécanisme de soutien des balances des paiements
En 2016, aucun emprunt n’a été effectué sur le marché au titre du mécanisme de soutien des balances des paiements. L’encours total des emprunts pour le mécanisme de soutien des balances des paiements à la fin de l’année 2016 était de 4,2 milliards d’EUR.
3.2.Mécanisme européen de stabilisation financière
À la suite de la demande du Portugal de prolonger la durée de son prêt MESF dont l’échéance était fixée au 3 juin 2016, l’UE a émis, en mars et en avril 2016, trois obligations arrivant à échéance en 2023 (1,5 milliard d’EUR), 2031 (2,25 milliards d’EUR) et 2036 (1 milliard d’EUR) pour refinancer l’obligation arrivant à expiration.
Tableau 4: Opérations d’emprunt de l’UE pour le MESF en 2016 (en millions d’EUR)
| Pays | Date d’émission | Date d’échéance | Volume |
| Portugal – 1re tranche | 15.3.2016 | 4.4.2036 | 1 000 |
| Portugal – 2e tranche* | 13.4.2016 | 4.4.2031 | 2 250 |
| Portugal – 3e tranche | 19.4.2016 | 4.11.2023 | 1 500 |
| Total | 4 750 |
* En même temps que 10 millions d’EUR pour l’AMF en faveur de la République kirghize (voir le point 3.3 ci-après).
3.3.Assistance macrofinancière
La deuxième tranche (10 millions d’EUR sur les 15 millions d’EUR octroyés au titre de la décision) du prêt accordé à la République kirghize a été versée en avril 2016.
Tableau 5: Opérations d’emprunt de l’UE pour l’AMF en 2016 (en millions d’EUR)
| Pays | Date d’émission | Date d’échéance | Volume |
| République kirghize | 13.4.2016 | 4.4.2031 | 10 |
| Total | 10 |
3.4.Mécanisme Euratom
En 2016, il n’y a pas eu d’opération d’emprunt dans le cadre de l’Euratom.
4.Banque européenne d’investissement
4.1.Activités de prêt de la BEI
La BEI finance des projets d’investissement directement ou, pour les projets de moindre ampleur des PME, des autorités locales ou des municipalités, en passant par des intermédiaires financiers. Elle fournit également des garanties de prêt, une assistance technique et du capital-risque.
En 2016, la BEI a signé un volume de financement total de 74,6 milliards d’EUR (contre 77,5 milliards d’EUR en 2015). Le financement provenant du groupe BEI (activité du FEI incluse) s’est élevé à 83,8 milliards d’EUR, induisant une mobilisation de près de 280 milliards d’EUR d’investissement.
En outre, fin 2016, le groupe BEI avait approuvé, dans le cadre du plan d’investissement, 422 prêts et garanties couverts par la garantie de l’UE au titre de l’EFSI 20 . Au total, 30,2 milliards d’EUR de ressources engagées ont été approuvées au titre de l’EFSI. La valeur des projets et l’investissement mobilisé représentent au total 163,9 milliards d’EUR, soit 52 % de l’objectif global de 315 milliards d’EUR sur trois ans.
Les activités de financement de la BEI ont une incidence sur le budget de l’UE lorsqu’elles sont assorties d’une garantie de l’UE ou de fonds du budget de l’UE. Outre les opérations approuvées au titre de l’EFSI, c’est le cas aussi pour:
-les opérations de financement de la BEI réalisées au titre du mandat extérieur (couvrant les pays en phase de préadhésion, les pays couverts par la politique de voisinage et de partenariat, les pays d’Amérique latine et d’Asie, l’Afrique du Sud). Ces financements bénéficient d’une garantie du budget de l’UE couvrant les risques de nature souveraine ou politique. Au second semestre 2017, la Commission publiera un rapport distinct sur les activités de prêt extérieur de la BEI en 2016;
-les mécanismes de financement avec partage des risques utilisant le budget de l’UE pour soutenir des politiques de l’Union (par exemple, l’instrument de financement avec partage des risques pour les projets de recherche et développement et l’initiative relative aux emprunts obligataires pour le financement de projets).
En 2016, les opérations de prêts de la BEI en dehors de l’UE atteignaient 7,9 milliards d’EUR, dont 6,8 milliards d’EUR dans les régions couvertes par le mandat de prêt extérieur (MPE). Quelque 5,9 milliards d’EUR, soit 74 % du financement total en dehors de l’UE, ont été affectés à des opérations réalisées dans les pays en phase de préadhésion et dans les régions couvertes par la politique de voisinage. Le reste des conventions (26 %) a été signé en Asie, en Asie centrale et en Amérique latine.
Sur les 6,8 milliards d’EUR de conventions signées par la BEI en 2016 dans les régions couvertes par le MPE, près de 4 milliards d’EUR (58 %) étaient couverts par la garantie de l’UE.
La décision accordant une garantie de l’Union pour les opérations de la BEI hors de l’Union a été adoptée le 16 avril 2014 par le Parlement européen et le Conseil 21 . Elle couvre un montant total de 27 milliards d’EUR, plus un montant supplémentaire optionnel de 3 milliards d’EUR. La décision d’activer totalement ou partiellement ce montant supplémentaire optionnel sera prise par le Parlement et le Conseil conformément à la procédure législative ordinaire et sur la base des résultats d’un examen à mi-parcours du mandat de prêt extérieur.
En septembre 2016, la Commission européenne a proposé de modifier le mandat de prêt extérieur afin de relever le plafond à 32,3 milliards d’EUR, cette proposition étant actuellement examinée par les législateurs.
4.2.Activités d’emprunt de la BEI
La BEI poursuit une stratégie de financement résiliente, en levant des fonds à long terme par l’émission d’obligations sur les marchés des capitaux internationaux afin de soutenir ses opérations de prêt. Dans le double objectif d’atteindre des volumes suffisants sur des échéances adaptées à la gestion de l’actif et du passif, mais aussi d’optimiser les coûts de financement sur une base durable, la stratégie de financement de la BEI combine l’émission d’obligations liquides et de grande valeur dans les principales monnaies et l’émission d’obligations ciblées et spécifiques dans un certain nombre d’autres monnaies.
En 2016, les activités d’emprunt de la BEI ont atteint 66,4 milliards d’EUR, avec une maturité moyenne de 7,1 ans.
5.Assurer la stabilité financière dans la zone euro
Face à la crise économique et financière internationale, les États membres de la zone euro ont pris des mesures pour préserver la stabilité financière de la zone euro et de l’Union dans son ensemble. Ces mesures sont décrites ci-dessous et ne sont pas garanties par le budget de l’UE 22 .
5.1.Mécanisme de prêt à la Grèce
Les ministres des finances de la zone euro étant convenus à l’unanimité le 2 mai 2010 23 d’apporter une aide à la Grèce, un programme d’aide de trois ans a été élaboré conjointement avec le FMI, doté d’une enveloppe de 110 milliards d’EUR et assorti de conditions strictes de politique économique 24 négociées avec les autorités grecques par la Commission et le FMI, en liaison avec la BCE. Les prêts décaissés par les États membres de la zone euro dans le cadre du mécanisme de prêt à la Grèce (Greek Loan Facility – GLF) représentent 52,9 milliards d’EUR, somme qui a été versée entre mai 2010 et décembre 2011.
5.2.Fonds européen de stabilité financière
Le Fonds européen de stabilité financière (FESF) 25 a été créé par les États membres de la zone euro en tant qu’entreprise enregistrée au Luxembourg dont ils sont propriétaires, et conçu comme un mécanisme de sauvetage temporaire permettant d’accorder des prêts aux États membres de la zone euro en difficulté en émettant des obligations garanties par les États membres de la zone euro. En octobre 2010, il a été décidé de créer un mécanisme permanent de sauvetage, le mécanisme européen de stabilité (MES), qui a démarré ses opérations le 8 octobre 2012.
Le 14 mars 2012, un deuxième programme d’ajustement économique en faveur de la Grèce, ajoutant 130 milliards d’EUR aux montants non versés du premier programme, a été approuvé par les ministres des finances de la zone euro et par le FMI. Ce second programme prévoit donc une aide financière totale de 164,5 milliards d’EUR, la contribution du FMI s’élevant à 19,8 milliards d’EUR. Alors que le premier programme (mécanisme de prêt à la Grèce – GLF) était un accord entre créanciers de prêts bilatéraux centralisés de la part des États membres participants de la zone euro, la Commission en assurant la coordination et la gestion, le deuxième programme était financé par le biais du FESF.
Depuis le 1er juillet 2013, le FESF ne participe plus à de nouveaux programmes de financement ou à de nouvelles conventions de prêt. Cependant, il reste actif en tant que prêteur (avec le FMI et certains États membres) dans le cadre des programmes en cours pour la Grèce, le Portugal et l’Irlande.
5.3.Mécanisme européen de stabilité
Depuis le 1er juillet 2013, le mécanisme européen de stabilité (MES) 26 est devenu le mécanisme permanent pour répondre aux nouvelles demandes d’assistance financière des États membres de la zone euro.
Le MES est doté d’une capacité maximale de prêt de 500 milliards d’EUR. Le capital souscrit total se monte à 704,8 milliards d’EUR, dont 80,5 milliards d’EUR de capital libéré fourni par les États membres de la zone euro et 624,3 milliards d’EUR de capital souscrit appelable.
Le MES a fourni une assistance financière à la Grèce et à Chypre (soumis à un programme d’ajustement macroéconomique), ainsi qu’à l’Espagne aux fins de la recapitalisation de son secteur bancaire. Le programme mis en place en faveur de l’Espagne a expiré en décembre 2013, avec un décaissement total de 41,3 milliards d’EUR, et Chypre a achevé son programme le 31 mars 2016, avec des décaissements de prêts totalisant 6,3 milliards d’EUR.
Le 8 juillet 2015, le gouvernement grec a présenté une demande d’assistance financière au MES. L’assistance financière fournie à la Grèce par le MES pourra atteindre jusqu'à 86 milliards d’EUR sur trois ans. Le 13 juillet 2015, les dirigeants des pays de la zone euro sont parvenus à un accord avec la Grèce sur une série d’actions préalables à mettre en œuvre d’urgence avant de démarrer les négociations sur un vaste programme de réforme, tel que défini dans un protocole d’accord. Le MES a approuvé le protocole d'accord le 19 août 2015. Ce protocole d’accord met l’accent sur quatre axes prioritaires: restaurer la viabilité budgétaire, maintenir la stabilité financière, stimuler la croissance, la compétitivité et l’investissement, et réformer l’administration publique.
Au 31 décembre 2016, le montant total de l’assistance financière du MES en faveur de la Grèce s’élevait à 31,7 milliards d’EUR (soit environ 37 % de l’enveloppe totale du programme).
Un décaissement supplémentaire de 7,7 milliards d’EUR a été effectué le 10 juillet 2017, portant le montant total des décaissements du MES en faveur de la Grèce à 39,4 milliards d’EUR.
Des informations détaillées sur les opérations au titre du soutien des balances des paiements peuvent être obtenues à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/eu_borrower/balance_of_payments/index_en.htm
Règlement (UE) 2015/1017 du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2015 sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques, la plateforme européenne de conseil en investissement et le portail européen de projets d’investissement et modifiant les règlements (UE) nº 1291/2013 et (UE) nº 1316/2013 — le Fonds européen pour les investissements stratégiques (ci-après le «règlement EFSI»). JO L 169 du 1.7.2015, p. 1.
Des informations supplémentaires sur les trois dispositifs existants peuvent être consultées à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/assistance_eu_ms/index_en.htm
Le Fonds européen de stabilité financière (FESF) est une entité ad hoc financée par les États membres de la zone euro pour faire face à la crise de la dette souveraine européenne. Il a été approuvé par le Conseil de l’Union européenne le 9 mai 2010 dans le but de préserver la stabilité financière en Europe en fournissant une assistance financière aux États membres de la zone euro en proie à des difficultés économiques. Le FESF ayant été constitué sous la forme d’une société anonyme de droit luxembourgeois, son siège est situé à Luxembourg. (Journal Officiel du Grand-Duché de Luxembourg – C — Nº 1189 du 8 juin 2010).
Le 11 juillet 2011, les ministres des finances des 17 États membres de la zone euro ont signé le traité instituant le mécanisme européen de stabilité (MES). Ce traité fait suite à la décision du Conseil européen du 25 mars 2011 et se fonde sur une modification de l’article 136 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).
Recommandation de la Banque centrale européenne du 28 décembre 2017 relative aux politiques de distribution de dividendes (BCE/2017/44)
28/12/2017
Notification préalable d’une concentration (Affaire M.8737 — AmTrust/Madison Dearborn Partners/Mayfield Holdings JV) — Cas susceptible d’être traité selon la procédure simplifiée (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE. )
23/12/2017
Notification préalable d’une concentration (Affaire M.8745 — CD&R/D’Ieteren/Belron) — Cas susceptible d’être traité selon la procédure simplifiée (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE. )
23/12/2017
Notification préalable d’une concentration (Affaire M.8740 — Schmolz+Bickenbach/Actifs d’Asco Industries) — Cas susceptible d’être traité selon la procédure simplifiée (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE. )
23/12/2017