RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Rapport d'examen à mi-parcours des instruments de financement extérieur

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 15.12.2017

COM(2017) 720 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Rapport d'examen à mi-parcours des instruments de financement extérieur

{SWD(2017) 463 final}
{SWD(2017) 600 final}
{SWD(2017) 601 final}
{SWD(2017) 602 final}
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{SWD(2017) 607 final}
{SWD(2017) 608 final}
{SWD(2017) 609 final}

Table des matières

Résumé

1. Introduction

Objet

Champ d’application

2. Contexte

3. Ventilation financière

4. Réalisation des objectifs

Pertinence des objectifs

Efficacité

Efficience

Cohérence interne, cohérence externe, complémentarité et synergies entre les instruments de financement extérieur

Valeur ajoutée

Effet de levier

Possibilités de simplification

Contribution à la cohérence de l’action extérieure de l’UE

Contribution aux priorités de l’UE pour une croissance intelligente, durable et inclusive

Incidence à long terme

5. Conclusions

Annexes

Liste des acronymes

Résumé

Le présent rapport fait suite au règlement (UE) nº 236/2014 du 11 mars 2014 énonçant des règles et des modalités communes pour la mise en œuvre des instruments de l’Union pour le financement de l’action extérieure 1 (ci-après le «règlement commun de mise en œuvre»), qui requiert un rapport d’évaluation à mi-parcours de plusieurs instruments de financement extérieur de l’UE (ci-après les «instruments»).

Le présent rapport évalue si ces instruments sont encore adaptés à l’objectif poursuivi, afin de garantir la mise en œuvre efficace de l’aide de l’UE. Il contribuera à la prise des décisions relatives au renouvellement, à la modification ou à la suspension des types d’actions mis en œuvre dans le cadre de ces instruments.

Ce rapport analyse si les objectifs ont été atteints, en se concentrant sur les résultats, leur efficience, la valeur ajoutée, les possibilités de simplification, la cohérence interne et externe, y compris la complémentarité et les synergies, la mesure dans laquelle tous les objectifs restent pertinents, leur contribution à la cohérence de l’action extérieure de l’UE et, le cas échéant, aux priorités de l’UE pour une croissance intelligente, durable et inclusive, ainsi que l’effet de levier exercé.

Le rapport se fonde sur les conclusions d’un ensemble de dix documents d’évaluation établis par les services de la Commission (un par instrument de financement), qui sont joints au présent rapport. Ces documents de travail des services de la Commission se fondent eux-mêmes sur dix évaluations externes de ces instruments qui ont été réalisées en 2016-2017 et un rapport général (ci-après le «rapport sur la cohérence» qui tire les enseignements et les principaux messages de cet ensemble d’instruments.

Les documents de travail des services de la Commission montrent que les instruments sont, à l’heure actuelle, généralement adaptés à l’objectif poursuivi et que des tendances positives se manifestent en ce qui concerne les objectifs des instruments. En conclusion, il n’est pas nécessaire de modifier les instruments par voie de modifications législatives ou d’actes délégués.

Depuis l’adoption des instruments, le cadre d’intervention européen et international a évolué, avec l’adoption du programme de développement durable à l’horizon 2030, la stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité de l’Union européenne, et le nouveau consensus européen pour le développement. Toutefois, le caractère général des objectifs de ces instruments répond aux besoins des pays partenaires et aux priorités mondiales et européennes sans lacunes importantes. En outre, au cours des premières années de mise en œuvre, ces instruments ont en partie permis à l’UE de répondre aux nouvelles crises et à l’évolution des besoins. Cependant, du fait des ressources et d’une flexibilité financière limitées, associées à une multiplication des crises, ces instruments ont atteint les limites de leurs capacités.

Les principales conclusions de l’évaluation révèlent la nécessité d’adapter les modalités de la mise en œuvre de ces instruments, notamment au moyen d’une programmation plus stratégique et globale, en garantissant des interactions cohérentes sur le plan opérationnel dans le nouveau contexte international.

En ce qui concerne l’avenir, la prochaine génération d’instruments devra tenir compte du niveau de flexibilité financière nécessaire pour l’action extérieure, parmi d’autres formes de flexibilité, de sorte que l’UE puisse relever les défis auxquels elle est confrontée sur la scène internationale.

1. Introduction

Objet

Le présent rapport est établi conformément à l’article 17 du règlement commun de mise en œuvre, qui requiert un rapport d’évaluation à mi-parcours des instruments de financement extérieur de l’Union (ci-après les «instruments») d’ici la fin 2017. Il évalue si ces instruments restent adaptés à l’objectif poursuivi, en vue de garantir la mise en œuvre efficace de l’aide de l’Union. Il contribuera à la prise des décisions relatives au renouvellement, à la modification ou à la suspension des types d’actions mis en œuvre dans le cadre de ces instruments.

Champ d’application

Le règlement commun de mise en œuvre s’applique aux éléments suivants:

·l’instrument de financement de la coopération au développement 2 ;

·l’instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme 3 ;

·l’instrument européen de voisinage 4 ;

·l’instrument contribuant à la stabilité et à la paix 5 ;

·l’instrument d’aide de préadhésion 6 ; et

·l’instrument de partenariat pour la coopération avec les pays tiers 7 .

Les autres instruments qui répondent aux exigences énoncées dans le règlement commun de mise en œuvre et ont par conséquent été inclus dans le présent rapport sont les suivant:

·l’instrument relatif à la coopération en matière de sûreté nucléaire 8 ; et

·la «décision Groenland» 9 .

Étant donné que ce rapport présente une vue d’ensemble des instruments, il englobe également le 11e Fonds européen de développement (FED). Le 11e FED prévoit un examen de performance 10 qui doit être effectué d’ici la fin 2018. Cet examen de performance est similaire à l’évaluation à mi-parcours prévue dans le règlement commun de mise en œuvre. La décision relative à l’association des pays et territoires d’outre-mer a été incluse dans l’examen de performance du 11e FED. Le présent rapport d’évaluation à mi-parcours concerne par conséquent neuf instruments ainsi que la mise en œuvre du règlement commun lui-même.

Conformément aux exigences du règlement commun de mise en œuvre, le présent rapport couvre la période comprise entre le 1er janvier 2014 et le 30 juin 2017. Il analyse la réalisation des objectifs de chacun des instruments mentionnés ci-dessus, en se concentrant sur leurs résultats, leur efficience, leur valeur ajoutée, les possibilités de simplification, la cohérence interne et externe, y compris la complémentarité et les synergies entre les instruments, la mesure dans laquelle tous les objectifs restent pertinents, la contribution des instruments à la cohérence de l’action extérieure de l’Union et, le cas échéant, aux priorités de l’Union pour une croissance intelligente, durable et inclusive, ainsi que l’effet de levier exercé par les fonds.

Une série d’évaluations externes ont été réalisées en 2016-2017 pour l’ensemble des instruments 11 afin d’alimenter le présent rapport. Les documents d’évaluation établis par les services de la Commission et liés au présent rapport se fondent également dans une large mesure sur ces évaluations externes.

2. Contexte

L’UE reste le principal pourvoyeur mondial d’aide extérieure. Au moyen de cette aide, elle vise à réduire la pauvreté, à promouvoir les intérêts mondiaux et de l’UE et ses valeurs fondamentales (telles que la démocratie, les droits de l’homme, la paix, la stabilité, la solidarité et la prospérité) 12 et à favoriser la protection des biens publics mondiaux.

Les instruments représentent une part importante de la rubrique 4 «L’Europe dans le monde» 13 du cadre financier pluriannuel 2014-2020 (CFP) 14 . Le montant total initial de la rubrique 4 était de 66,2 milliards d’euros (6 % du CFP). Les instruments budgétaires de l’Union qui font l’objet du présent du présent rapport 15 représentent un total de 51,8 milliards d’euros. En outre, le 11e FED, qui est géré en dehors du budget de l’Union, est doté d’une enveloppe de 30,5 milliards d’euros.

Tableau 1: Principaux instruments de la rubrique 4 et FED 16

La plupart des instruments ont subi une pression financière depuis leur création pour les raisons suivantes:

·l’augmentation du nombre de crises;

·l’instabilité dans le voisinage et au-delà;

·des menaces terroristes;

·des flux de réfugiés sans précédent; et

·une forte augmentation de la migration irrégulière 17 et de la traite des êtres humains.

Il a fallu mettre en mettre en place des mécanismes innovants et ad hoc pour contribuer à renforcer la capacité de réaction de l’Union face aux nouvelles pressions, comme des fonds fiduciaires et la facilité en faveur des réfugiés en Turquie 18 . Le Fonds européen pour le développement durable, adopté récemment (septembre 2017) a également été établi afin d’accroître la capacité de mobilisation des fonds 19 .

Adoptés au début 2014, les instruments ont été conçus de manière suffisamment générale pour s’adapter à l’évolution du cadre d’intervention. Leurs capacités de facilitation ont été mises à l’épreuve car les limites entre politique extérieure et politique de développement et l’importance du lien entre les politiques internes et la politique extérieure ont évolué au cours des dernières années 20 . Aucune modification n’a toutefois été jugée nécessaire depuis la création de ces instruments, sauf pour couvrir de nouvelles actions dans le renforcement des capacités pour la sécurité et le développement au titre de l’instrument contribuant à la stabilité et à la paix 21 .

3. Ventilation financière

Conformément au règlement commun de mise en œuvre, les tableaux dans les annexes présentent des données consolidées sur l’ensemble des financements concernés par le présent rapport: les dépenses par pays et région et par instrument ainsi que les contributions aux fonds fiduciaires et les recettes affectées externes.

4. Réalisation des objectifs

Les instruments poursuivent différents objectifs généraux:

Les documents d’évaluation établis par les services de la Commission révèlent une évolution positive en ce qui concerne ces objectifs 24 . Par exemple, la plupart des pays où le 11e FED et les programmes géographiques de l’ICD sont mis en œuvre ont enregistré des progrès dans la réduction de la pauvreté et le développement humain et économique au cours des dix dernières années 25 .

Dans les Balkans occidentaux, l’aide au titre de l’IAP II a contribué à la mise en œuvre de réformes dans des domaines essentiels, comme le pouvoir judiciaire, la lutte contre la corruption, l’administration publique et l’inclusion sociale, et a favorisé l’alignement progressif sur la législation et les normes de l’UE.

Dans le voisinage, l’aide au titre de l’IEV a débouché sur des résultats manifestes dans différents secteurs tels que le développement régional, l’agriculture, le marché du travail, la gestion des frontières et la migration. Parallèlement, les instruments (l’IEV complété par l’IcSP 26 ) ont démontré une capacité de réaction à l’évolution des besoins et aux situations de crise.

L’ICSN a renforcé le niveau de sûreté nucléaire, par exemple en soutenant le suivi de la coopération avec l’Iran dans le cadre du plan d’action global commun, et des tests de résistance des centrales nucléaires dans différents pays.

L’IP a influencé avec succès l’évolution des politiques dans les pays partenaires conformément aux intérêts de l’UE et contribué à l’établissement de relations mutuelles avec des pays tiers, 27 en complétant les activités thématiques plus générales financées au titre de l’ICD, en particulier le programme concernant les biens publics mondiaux et les défis qui les accompagnent.

Il convient toutefois de noter des difficultés dans la mesure de la réalisation des objectifs. Étant donné que le présent document est un rapport d’évaluation à mi-parcours et que plusieurs instruments n’ont commencé à être mis en œuvre que récemment (à la suite de l’élaboration des documents de stratégie), il est trop tôt pour mesurer la réalisation d’objectifs ambitieux (et à long terme) à ce stade. pour remédier en partie à cette situation, les évaluations externes ont également collecté des données d’instruments précédents. D’autres limites liées à la mesure de la réalisation des objectifs doivent néanmoins être prises en considération. Souvent, le soutien apporté par l’UE ne peut être considéré que comme un facteur contribuant aux résultats obtenus. Par exemple, la lutte pour éradiquer la pauvreté constitue une initiative extrêmement ambitieuse. De nombreux facteurs, internes et externes, ont une incidence sur le développement des pays partenaires de l’UE et d’autres objectifs. D’autres acteurs majeurs dans les relations extérieures jouent un rôle actif, de même qu’un nombre croissant de donateurs privés, y compris des fondations. En outre, il appartient aux pays partenaires d’adopter et de mettre en œuvre les réformes et les politiques nécessaires que les instruments soutiennent.

Pertinence des objectifs

Les documents d’évaluation établis par les services de la Commission ont confirmé que les objectifs des instruments étaient largement adaptés aux grandes priorités au moment de leur conception 28 .

Par rapport au CFP 2007-2013, la pertinence stratégique s’est considérablement améliorée, car les enseignements du passé ont été intégrés aux nouveaux règlements:

·confirmation de la portée mondiale (IcSP, IP);

·promotion des intérêts de l’UE dans le monde (IP);

·accent renforcé sur la prévention des conflits (IcSP);

·nouveaux principes communs de programmation (ICD, FED);

·différenciation accrue (ICD, IEV, IAP);

·attention accrue pour les approches sectorielles (IAP);

·définition claire des objectifs spécifiques (IEDDH);

·cohérence et complémentarité renforcées entre l’IcSP et les instruments de coopération géographique 29 et avec les activités de la PESC;

·ambitions plus larges pour le partenariat avec le Groenland (décision Groenland); et

·harmonisation des procédures de mise en œuvre (règlement commun de mise en œuvre).

En outre, les évaluations extérieures soulignent la pertinence stratégique des instruments thématiques 30 , en particulier leur capacité d’action sans le consentement explicite du pays partenaire si nécessaire, par exemple en ce qui concerne la réaction aux crises, les droits de l’homme et la démocratisation dans un contexte qui se détériore ainsi que dans la promotion des intérêts de l’UE et des actions mondiales en faveur des biens publics, y compris le changement climatique.

L’éventail d’instruments facilitateurs à caractère général a été en mesure de répondre aux priorités de l’UE sans lacunes importantes 31 , à l’exception du renforcement des capacités pour favoriser la sécurité et le développement 32 .

Cependant, en ce qui concerne la programmation (lorsque celle-ci s’applique) et la mise en œuvre des instruments, ce potentiel n’a pas toujours été pleinement exploité. Dans certains pays, les actions menées au titre des instruments ont été combinées de façon stratégique 33 , tandis que dans d’autres, les possibilités de combinaison stratégique n’ont pas toujours été utilisées 34 .

Un grand avantage de la pertinence des instruments réside dans la flexibilité qui leur a été insufflée. La flexibilité est nécessaire à différents niveaux pour pouvoir réagir à des événements imprévus:

i) réactions aux crises à court terme 35 ;

ii) flexibilité dans le choix des méthodes de programmation et de mise en œuvre 36 ;

iii) flexibilité financière 37 avec des fonds de réserve et des redistributions au sein des instruments et entre eux;

iv) flexibilité dans la programmation pluriannuelle avec la possibilité d’adapter la durée de la programmation à la situation sur le terrain et de réorienter rapidement les fonds en cas de changement important; et

(v) le recours aux mesures spéciales prévues par le règlement commun de mise en œuvre 38 .

Les documents d’évaluation établis par les services de la Commission ont conclu que les instruments, en raison de leur caractère facilitateur et de leurs objectifs suffisamment généraux, ont aidé l’UE à réagir à de nouvelles crises et à l’évolution de ses besoins et objectifs stratégiques ainsi qu’à celle des pays partenaires. Toutefois, la capacité de redistribution des ressources financières a été totalement épuisée avec l’émergence de nouvelles crises dans les pays voisins de l’UE.

Les ressources internes et les fonds qui n’avaient pas été affectés ont été insuffisants pour faire face aux crises. Il a par conséquent été nécessaire d’augmenter les montants au titre de la rubrique 4 lors du réexamen à mi-parcours du CFP, et l’UE a dû constituer différents fonds fiduciaires et mécanismes de coordination liés aux crises, tels que la facilité en faveur des réfugiés en Turquie 39 . Grâce aux fonds fiduciaires et de la facilité en faveur des réfugiés en Turquie, l’UE a été en mesure de mobiliser des fonds supplémentaires auprès des états membres et d’autres donateurs, même si les contributions des États membres ont été moins importantes que prévu. La réaction a également été facilitée par le recours aux mesures spéciales en dehors des décisions de programmation régulières.

Il est trop tôt pour déterminer si tous les instruments sont adéquatement conçus pour mettre en œuvre pleinement la stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité de l’UE et le nouveau consensus européen pour le développement, qui se concentre sur la réalisation des objectifs de développement durable (ODD) convenus à l’échelle internationale, bien qu’il existe une adéquation manifeste entre les nouveaux ODD et les objectifs de plusieurs instruments.

Globalement, il semble que les priorités et les secteurs d’intervention définis dans les règlements pour le 11e FED, l’IEDDH, l’IEV, l’ICD, l’IAP II, l’IcSP et l’IP demeurent pertinents et répondent aux besoins et priorités actuels. Cela signifie qu’aucune modification des règlements n’est nécessaire à ce stade 40 . Toutefois, les enseignements tirés du réexamen à mi-parcours du CFP en ce qui concerne la flexibilité financière limitée et la complexité de l’architecture actuelle, qui entravent le renforcement de la complémentarité sur le terrain, ainsi que la nécessité de combler les lacunes dans le domaine de la sécurité, devront être pris en considération dans la future architecture des instruments 41 .

Efficacité

Des progrès ont été enregistrés dans de nombreux pays partenaires et thèmes couverts par les instruments au cours des dernières années. Les récents rapports annuels sur la mise en œuvre des instruments de l’UE pour le financement de l’action extérieure 42 mentionnent de nombreux exemples positifs pour l’ensemble des objectifs concernés, malgré des contextes parfois difficiles (ex. dans le cas de pays voisins et de l’Afrique subsaharienne). Par exemple:

·la réforme de l’administration publique en Géorgie;

·la réduction de 90 % de la pauvreté au Viêt Nam au cours de la dernière décennie;

·la stabilisation de la Colombie après l’accord de paix (par des actions à court et à long terme 43 ); et

·l’appui à la formation du personnel des centrales nucléaires en Ukraine en vue d’améliorer la sûreté.

Il est néanmoins difficile de mesurer l’efficacité globale des instruments pour atteindre leurs objectifs, notamment en raison de la difficulté de définir des systèmes de suivi et d’évaluation appropriés à l’échelle de chaque instrument. En outre, un certain nombre de résultats ne peuvent être mesurés qu’au niveau national ou sectoriel et ne peuvent être agrégés à l’échelle de l’instrument, notamment en raison de la diversité des pays et des thèmes concernés. Dans quelques cas (ex. le FED et l’ICD), des indicateurs de haut niveau liés aux objectifs du Millénaire pour le développement (jusqu’en 2015) et aux objectifs de développement durable (depuis 2015) ont été inclus dans la base juridique et sont utilisés pour mesurer l’évolution globale 44 , mais ces indicateurs:

i) ne peuvent être directement attribués aux actions des instruments;

ii) sont influencés par de nombreux facteurs externes (ex. les politiques gouvernementales, les interventions d’autres donateurs et le contexte international) et

iii) ne peuvent pas évaluer des caractéristiques des instruments telles que la flexibilité.

Depuis la mise en place des instruments, la Commission a déployé des efforts et amélioré les rapports sur les résultats des projets et des programmes. Par exemple avec le lancement du cadre de résultats de l’UE pour le développement et la coopération internationale 45 en 2015, qui a établi son premier rapport sur certains résultats en juillet 2016 46 . D’autres cadres de performance similaires comportant des indicateurs stratégiques et opérationnels ont également été créés spécialement pour l’IAP II et l’IP 47 . Malgré ces améliorations, d’autres efforts sont nécessaires à l’échelle des instruments pour garantir qu’un système de suivi et d’évaluation est en place pour expliquer comment l’UE mesure les changements.

L’éventail des modalités de mise en œuvre disponibles joue un rôle majeur dans l’efficacité des instruments 48 . Les simplifications introduites dans le règlement commun de mise en œuvre, telles que la possibilité de subventions en cascade ou l’octroi de subventions à des entités dépourvues de personnalité juridique, ont renforcé l’efficacité de l’IEDDH 49 . En bénéficiant d’exceptions, la réaction aux crises au titre de l’IcSP peut être aussi rapide que l’aide humanitaire 50 .

L’introduction de la modalité de l’appui budgétaire et le dialogue sur les politiques à mener connexe au titre de l’IAP II ont joué un rôle important dans l’amélioration du dialogue sur les politiques à mener pour promouvoir des réformes réelles et des programmes de stabilisation dans les pays bénéficiaires. Cela a été particulièrement le cas dans les Balkans occidentaux, où cette modalité a été introduite pour la première fois 51 . De même, au Groenland, les mesures d’appui budgétaire ont entraîné un renforcement des systèmes de gestion des finances publiques et des améliorations dans la capacité de l’administration nationale de planifier et de mettre en œuvre les politiques 52 . Toutefois, les procédures de l’UE (découlant du règlement financier) sont encore perçues par les parties intéressées comme lentes et lourdes 53 .

Du point de vue de l’intégration des priorités de l’UE, des progrès considérables ont été observés dans certains programmes dans les domaines du changement climatique et de l’environnement 54 . Cependant, des efforts supplémentaires sont nécessaires pour intégrer ces domaines dans l’ensemble des secteurs étant donné l’ampleur des défis 55 . L’intégration des questions relatives aux droits de l’homme, y compris l’égalité hommes-femmes et l’autonomisation des femmes, est toujours en cours, même si des messages positifs ressortent de l’étude 56 sur la mise en œuvre du plan d’action II de l’UE sur l’égalité des sexes II 57 , notamment pour l’IcSP. Dans l’ensemble, les évaluations externes ont montré que le manque d’intérêt ou la résistance des gouvernements partenaires à œuvrer en faveur des droits de l’homme représente souvent un défi de taille dans la mise en œuvre.

Efficience

Le niveau de dépenses administratives témoigne d’une gestion efficiente des budgets respectifs des instruments 58 .

Si les performances organisationnelles générales sont jugées efficientes, certaines parties intéressées n’en considèrent pas moins que la mise en œuvre des instruments représente parfois une charge administrative. La Commission est perçue par certaines parties prenantes comme se focalisant davantage sur les processus que sur les objectifs stratégiques et les résultats. Des exigences telles que l’intégration de différentes politiques et le respect d’engagements internationaux tels que l’appropriation et le partenariat impliquent des processus lourds. D’autres règlements (tels que le règlement relatif à la comitologie 59 ) augmentent la complexité et le temps nécessaire à la mise en œuvre des instruments.

Des gains d’efficience modestes ont été réalisés par rapport aux instruments du CFP 2007-2013. Par exemple, en réduisant de cinq à deux le nombre de programmes thématiques de l’ICD, même si le programme concernant les biens publics mondiaux et les défis qui les accompagnent comporte encore des rigidités dues à la création de cinq lignes budgétaires différentes 60 . Des gains d’efficience découlant des processus de simplification (tels que l’utilisation de stratégies nationales plutôt que les stratégies par pays de l’UE et le fait que les documents de programmation peuvent remplacer les programmes indicatifs pluriannuels si les critères de qualité sont remplis) ont été introduits pour les processus de programmation de l’ICD, du FED, de l’IEV et de l’IAP II.

Pour ce qui est des instruments géographiques, un long processus de programmation est en place afin de garantir le respect des principes d’appropriation et de partenariat. Dans le cas du FED, les procédures comprennent également la participation des ordonnateurs nationaux/régionaux, dont la fonction est souvent considérée comme entravant l’efficacité et l’efficience, en particulier au niveau régional. Une explication souvent évoquée porte sur des problèmes de capacités malgré un soutien régulier au renforcement des capacités 61 .

L’adoption du règlement commun de mise en œuvre a constitué une nouvelle caractéristique du CFP 2014-2020 synonyme de simplification pour les instruments du budget de l’UE concernés par le présent rapport, qui a été dans une large mesure reproduite dans le règlement sur la mise en œuvre du 11e FED. Du fait de l’harmonisation des règles et de la limitation des différences d’interprétation dans l’ensemble des instruments de financement extérieur, les évaluations externes considèrent que le règlement commun de mise en œuvre a permis de réaliser des gains d’efficience, mais que ceux-ci sont modestes. Par exemple, dans le cadre de l’IEDDH (dans des cas particuliers) et notamment de l’IcSP, l’attribution directe des financements accélère la mise en œuvre dans les situations de crise ou de besoin urgent.

Cohérence interne, cohérence externe, complémentarité et synergies entre les instruments de financement extérieur

Chaque instrument de financement extérieur a son propre champ d’application, lequel est fonction soit des problèmes auxquels il s’attaque (l’IEDDH, l’ICSN, l’IcSP et l’IP peuvent être appliqués dans le monde entier) soit de la zone géographique qu’il cible (l’ICD, le FED, l’IEV, la décision Groenland et l’IAP II sont assortis de thèmes spécifiques).

Ces instruments sont clairement conçus pour en compléter d’autres selon des modalités de mise en œuvre distinctes:

1) IEDDH (actions indépendantes et flexibles);

2) IcSP (pour une réaction rapide au moyen d’actions à court et à long terme); et

3) IP (pour des actions dans l’UE et/ou des intérêts mutuels qu’il n’est pas possible de financer au titre de l’ICD, de l’IEV ou de l’IAP II) 62 .

La cohérence interne au sein des instruments est largement satisfaisante en raison des instructions de programmation géographique révisées, de la concentration sectorielle, de processus décisionnels appropriés et de systèmes d’examen de la qualité améliorés. Cependant, des écarts considérables peuvent être observés au niveau des délégations de l’UE.

Les documents de travail des services de la Commission présentent des exemples de complémentarités entre les instruments. Par exemple, l’IEDDH et l’IP financent certaines actions que d’autres instruments géographiques ne sont pas en mesure de financer, telles que la coopération directe avec les organisations de la société civile sur les questions relatives aux droits de l’homme ou la coopération avec les pays industrialisés 63 .

Des synergies efficaces entre l’IcSP (grâce à sa capacité de réaction à court terme sans programmation) et les instruments géographiques ont également été constatées, bien que l’efficacité des mesures de suivi soit entravée par le manque de flexibilité dans les procédures de la plupart des autres instruments, qui sont liés par de longues périodes de programmation 64 .

La cohérence globale entre instruments pourrait néanmoins encore être améliorée, notamment en intégrant les instruments afin d’assouplir les délimitations entre les instruments/programmes géographiques (11e FED, IEV, ICD et IAP II) et les instruments/programmes thématiques (programmes thématiques au sein de l’ICD, de l’IcSP et de l’IP) qui peuvent intervenir tous deux dans les mêmes domaines 65 . Le champ d’application spécifique des instruments géographiques a compliqué la mise en œuvre d’une coopération stratégique et cohérente avec certains pays partenaires. Trois instruments géographiques sont utilisés pour coopérer avec l’Afrique (FED, ICD et IEV), et la coopération à l’échelle continentale est financée par l’ICD (programme panafricain) et, avec un champ d’application légèrement réduit, par le 11e FED (programme intra-ACP) 66 . De même, il s’est révélé difficile de jeter des ponts entre les régions car, par exemple, les relations de l’UE avec les Caraïbes et l’Amérique latine relèvent à la fois de l’ICD et du FED.

La cohérence des politiques au service du développement 67 s’est renforcée. L’analyse du soutien de la politique commerciale au développement dans la coopération régionale montre une attention accrue pour le lien entre commerce et développement 68 . Les liens entre sécurité, développement et aide humanitaire ont également bénéficié d’un nouvel élan politique.

Pour les instruments géographiques (ICD, IEV et 11e FED), du point de vue de la cohérence entre priorités des pays partenaires et de l’UE, des évaluations externes font état de tendances à privilégier les priorités de l’UE au cours de la programmation, et ce malgré la consultation intense des parties intéressées au cours de la programmation et de la mise en œuvre des projets et, notamment dans le FED, la signature conjointe des documents et des actions annuelles de la programmation pluriannuelle. Ce compromis apparent entre les intérêts de l’UE et les valeurs internationales, d’une part, et les principes de partenariat, d’autre part, doit être envisagé dans le nouveau contexte d’intervention du programme de développement durable à l’horizon 2030 et des ODD adoptés à l’échelle mondiale 69 .

Valeur ajoutée

Une combinaison de plusieurs facteurs explique la valeur ajoutée des instruments de l’UE 70 :

i) l’expertise ou la compétence de l’UE 71 ;

ii) la nature de l’UE comme entité supranationale, et la neutralité relative, l’influence politique et le poids que cela implique potentiellement 72 ;

iii) la couverture géographique de certains instruments 73 , y compris la présence dans des contextes fragiles où les partenaires du développement sont moins nombreux et le volume considérable des fonds disponibles 74 ;

iv) le champ d’application des instruments et leurs modalités (telles que l’appui budgétaire, les subventions, la gestion indirecte, les possibilités de financement mixte et la prise de décisions rapide pour la réaction aux crises); et

(v) la capacité de l’UE de mener des actions conjointes (programmation conjointe et mise en œuvre conjointe), en particulier avec les États membres.

Parmi d’autres facteurs figurent la possibilité d’utiliser les instruments pour intervenir à différents niveaux (national, régional, continental), la prévisibilité des fonds (notamment le FED, qui n’est pas soumis à la règle de l’annualité du budget de l’UE 75 ), l’accent mis sur la coopération régionale 76 et la position unique de l’UE pour préparer les pays candidats à l’adhésion à l’UE au moyen de l’IAP.

Des instruments plus spécialisés ont une valeur ajoutée spécifique liée à leur champ d’application. Par exemple, dans le cas de l’IcSP, la vitesse, la flexibilité, la capacité d’adaptation à des contextes évolutifs et la présence dans des zones où d’autres acteurs sont absents 77 , et les actions de l’IEDDH dans des situations délicates en ce qui concerne les droits de l’homme sans nécessité d’autorisation de la part des gouvernements partenaires.

Effet de levier

Les conditions sont en place pour que les instruments permettent un dialogue renforcé sur les politiques à mener à l’échelle du pays, notamment lorsque les programmes sont mis en œuvre au moyen d’un appui budgétaire 78 . L’IP soutient le dialogue sur les politiques à mener/les partenariats avec les pays tiers en finançant des activités de coopération spécifiques (sur la base de l’intérêt mutuel) qui contribuent à promouvoir les intérêts de l’UE et à créer une dynamique politique unique 79 .

Un autre effet de levier important résulte du rôle coordination des donateurs joué par les délégations de l’UE, ce qui favorise la complémentarité et la cohérence entre les différents acteurs de l’UE et accroît la visibilité de l’UE. C’est notamment le cas lorsque des processus de programmation conjointe ont été lancés 80 .

Les instruments spécialisés servent également à engager un dialogue ciblé sur les politiques à mener, comme c’est le cas, par exemple, pour l’ICSN ou l’IEDDH en ce qui concerne l’observation électorale. L’IcSP a contribué à tirer parti du dialogue sur les politiques à mener engagé par l’UE pour accroître les fonds des donateurs dépensés dans une démarche tenant compte des situations de conflit 81 . Les évaluations indiquent également certaines faiblesses de la dynamique politique en ce qui concerne le dialogue renforcé sur les droits de l’homme et les valeurs fondamentales. Ces faiblesses sont liées notamment à une moindre acceptation du modèle de développement libéral et démocratique, à la moindre importance de l’aide au développement officielle et à l’apparition de nouveaux acteurs 82 .

L’effet de levier financier des instruments est raisonnablement important, grâce essentiellement aux modalités de financement mixte (pour l’ICD, le FED, l’IEV et l’IAP) 83 . La création de fonds fiduciaires a également entraîné un effet de levier financier 84 , même si celui-ci n’a pas toujours atteint le niveau escompté.

Possibilités de simplification

Des mécanismes efficaces et présentant un bon rapport coût-efficacité sont essentiels pour améliorer la performance des instruments. La Commission a entrepris un processus de simplification en révisant les lignes directrices relatives à la programmation pluriannuelle et les procédures de décision annuelles. Les parties intéressées considèrent toutefois que l’ensemble des instruments ainsi que certains instruments en particulier sont complexes, représentent une charge administrative et manquent de flexibilité financière. La ventilation détaillée du budget incluse dans l’ICD tant pour les programmes géographiques que pour les programmes thématiques augmentent la complexité et la rigidité de l’instrument, compliquant le transfert de fonds entre objectifs et la modification des priorités au sein de l’instrument, notamment lorsqu’il est nécessaire de faire face à des urgences et à des crises.

Avant le CFP 2014-2020, chaque instrument disposait de ses propres règles de mise en œuvre, ce qui a entraîné des divergences dans leur mise en œuvre pour le CFP 2007-2013. Le règlement commun de mise en œuvre, sur lequel s’aligne dans une large mesure le règlement de mise en œuvre du FED 85 , a contribué au programme de simplification en prévenant les divergences et les problèmes d’interprétation 86 . Depuis 2014, les efforts continus de simplification dans les relations extérieures ont visé à éliminer les charges inutiles, à accroître la flexibilité et à réduire la complexité pour les partenaires extérieurs sur le plan de la mise en œuvre. D’autres simplifications sont envisagées, mais elles requièrent d’abord des modifications du règlement financier par le Conseil et le Parlement européen; raison pour laquelle la Commission en a proposé la révision 87 .

Contribution à la cohérence de l’action extérieure de l’UE

L’UE assure la sécurité et la prospérité des Européens par sa présence active sur la scène internationale, afin de promouvoir ses intérêts et de soutenir les valeurs de démocratie, d’état de droit et de protection des droits de l’homme. Les politiques de l’action extérieure de l’UE 88 comprennent des engagements internationaux tels que le programme de développement durable à l’horizon 2030 et l’Accord de Paris sur les changements climatiques, ainsi que la stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité de l’UE, le nouveau consensus européen pour le développement, le partenariat stratégique UE-Afrique renouvelé, la politique européenne de voisinage révisée, la politique d’élargissement et le consensus sur l’aide humanitaire, entre autres, qui constituent ensemble le cadre nécessaire pour que l’UE atteigne ses objectifs.

Pour atteindre ces objectifs, la panoplie d’instruments dont dispose l’UE pour ses politiques extérieures comprend la coopération au développement, la diplomatie, la paix, les actions de sécurité et de défense, la coopération économique, l’élargissement, l’aide humanitaire et la protection civile, les relations de voisinage renforcées, l’assistance macrofinancière, le partenariat sur les défis mondiaux et le commerce. Les instruments de cette panoplie représentent plus des trois quarts des fonds disponibles au titre du CFP actuel et ont contribué à l’action extérieure de l’UE depuis 2014, comme mentionné dans les documents d’évaluation établis par les services de la Commission.

En outre, afin d’améliorer l’efficacité de l’UE dans le soutien à la stabilité, à la sécurité et au développement durable dans les pays partenaires, la Commission a adopté une proposition de modification du règlement IcSP 89 . Cette modification comble les lacunes observées dans la capacité de l’UE de fournir un soutien lorsqu’il s’agit de renforcer les capacités des partenaires de l’UE dans le secteur de la sécurité et permettrait à cette dernière de soutenir les acteurs militaires, à titre exceptionnel et dans des circonstances clairement définies.

Le recours à la programmation conjointe avec les États membres et d’autres donateurs a permis de formuler une réponse plus cohérente et visible au développement des pays partenaires. Une évaluation spécifique 90 publiée en mars 2017 a révélé des progrès dans la programmation conjointe avec les États membres indiquant que bien qu’elle en soit encore à ses débuts, la programmation conjointe est utile pour l’UE et ses États membres. Des mesures supplémentaires sont nécessaires pour résoudre les difficultés liées à l’appropriation du processus et des résultats par les pays partenaires.

En ce qui concerne la société civile dans les pays partenaires, bien que les instruments géographiques fonctionnent essentiellement avec les autorités, la coopération avec les organisations de la société civile reste une caractéristique constante de l’ensemble des instruments, l’objectif étant de contribuer au renforcement des capacités de ces organisations et à une société civile en mesure de promouvoir des réformes et de demander aux gouvernements de rendre des comptes. Certains instruments et programmes, tels que l’IEDDH et l’OSC-AL de l’ICD sont essentiellement destinés à soutenir la société civile.

L’interconnexion étroite entre les politiques internes et les politiques extérieures est évidente, comme l’a montré la crise migratoire, pour laquelle la coordination et la complémentarité entre les instruments ont été nécessaires. Les priorités des politiques internes de l’UE ont été intégrées, dans la mesure du possible, dans les politiques extérieures de manière cohérente et systématique, afin de protéger les intérêts de l’UE et de promouvoir des solutions d’intérêt mutuel, et ont également bénéficié de l’accent spécialement mis par l’IP sur le lien entre politiques internes et politique extérieure.

Pour servir de manière appropriée les intérêts extérieurs et atteindre des objectifs mondiaux, une collaboration plus étroite entre les services intérieurs et extérieurs de l’UE a été recherchée 91 , afin de garantir des approches cohérentes et d’éviter les redondances et les chevauchements. Afin de contribuer à renforcer la cohérence, de veiller à ce que les actions de l’UE se renforcent mutuellement et d’éviter les approches contradictoires, les services extérieurs doivent avoir une vision plus complète des activités menées en dehors de l’UE, notamment en ce qui concerne les défis mondiaux tels que le changement climatique, la biodiversité ou la lutte contre le terrorisme. Les multiples documents de programmation actuels couvrant un pays, une région ou un continent déterminés font qu’il est difficile d’avoir une vue d’ensemble claire des actions extérieures 92 .

Contribution aux priorités de l’UE pour une croissance intelligente, durable et inclusive

La croissance intelligente, durable et inclusive est au cœur de l’aide extérieure de l’UE. Les instruments contribuent à la croissance intelligente par l’intermédiaire de projets liés au commerce et l’élaboration de démarches collectives en matière de changement climatique et d’environnement.

Conformément au programme pour le changement 93 , qui vise à accroître considérablement les effets de l’aide extérieure de l’UE et son efficacité, l’aide de l’UE à l’échelle des pays doit se concentrer sur trois secteurs au plus dans la plupart des pays partenaires. Le soutien de l’UE s’est depuis lors orienté sur les deux domaines prioritaires du programme pour le changement, l’un des deux étant la croissance inclusive et durable pour le développement humain 94 .

L’IAP II a l’objectif clair de renforcer le développement économique et social des pays bénéficiaires en vue d’atteindre les objectifs fixés dans la stratégie «Europe 2020» pour une croissance intelligente, durable et inclusive. Les instruments du développement sont axés en particulier sur la croissance intelligente, durable et inclusive, comme l’illustrent les actions adoptées dans les différents programmes d’action annuels 95 . L’IP contribue également à ces priorités de l’UE, de même que la décision Groenland. En ce qui concerne l’IP, un des objectifs spécifiques est la promotion de la dimension internationale de la stratégie Europe 2020 sous tous ses aspects (ex. emplois, croissance et investissements, PME).

Depuis 2008, la Commission a mis en place des modalités de financement mixte dans différentes régions du monde, entraînant la mobilisation des investissements, afin de promouvoir le développement économique durable. Ces opérations mixtes ont visé différents domaines d’intervention (projets d’infrastructure, financement des micro, petites et moyennes entreprises, etc.), et la valeur ajoutée qu’elles apportent varie selon l’objectif supplémentaire spécifique qu’elles visent à atteindre, ainsi que selon la situation économique dans le pays faisant l’objet de ces opérations (ex. cadre macroéconomique, environnement favorable aux entreprises, climat d’investissement).

Incidence à long terme

Les évaluations externes ont mis en évidence des difficultés manifestes dans la mesure de l’incidence à long terme des instruments à mi-parcours de leur mise en œuvre, car certains d’entre eux n’ont que récemment commencé à mettre en œuvre un nombre considérable de projets et de programmes, et les niveaux de référence n’ont, dans de nombreux cas, pas encore été établis.

Toutefois, certaines évaluations ont pu examiner les réalisations relevant d’instruments précédents et ont montré des évolutions positives en ce qui concerne des indicateurs essentiels. Par exemple, l’ICD a soutenu l’élaboration de 50 stratégies nationales et régionales pour le climat au cours des dernières années; dans les pays voisins, en dépit de circonstances difficiles (ex. crise économique mondiale, crises régionales, guerres civiles, terrorisme et crise migratoire), certains pays ont affiché des progrès notables dans certains domaines de gouvernance (ex. la Géorgie dans le domaine de l’administration publique). En ce qui concerne l’IP, l’évaluation à mi-parcours conclut que le soutien déployé est en voie de produire les effets escomptés 96 .

Les résultats par rapport à l’ensemble actuel d’objectifs définis dans les instruments dépendent de différents facteurs externes échappant au contrôle des instruments, comme l’appropriation nationale, la volonté politique et les capacités administratives d’un pays. Le coût de l’absence d’action ou d’une action tardive dans les relations extérieures serait catastrophique si l’instabilité, les conflits et la guerre devaient gagner du terrain, en particulier dans le voisinage de l’UE, avec un risque de répercussions pour l’UE elle-même.

5. Conclusions

En conclusion, l’éventail actuel des instruments est toujours pertinent et s’est révélé jouer un rôle moteur suffisant. À ce stade, il n’est dès lors pas nécessaire de modifier les instruments au moyen de propositions législatives ou d’actes délégués.

Toutefois, les documents de travail des services de la Commission liés au présent rapport indiquent que certains aspects mériteront une attention particulière à l’avenir, en vue d’améliorer la mise en œuvre de l’action extérieure de l’UE et de tirer les enseignements pour la prochaine génération d’instruments.

Les questions examinées dans les différentes évaluations externes seront prises en considération au cours de la période de mise en œuvre restante des instruments et lors de la préparation de la prochaine génération d’instruments. En particulier:

·Le programme de développement durable à l’horizon 2030 est essentiel, car il fixe des objectifs de développement durable ambitieux et universels et se fonde sur des partenariats conclus entre plusieurs parties prenantes en soulignant l’importance du programme d’action non lié à des aides et les interconnexions entre les objectifs, y compris le lien entre sécurité et développement. Les objectifs de développement durable doivent être pris en considération de manière systématique et cohérente dans l’action extérieure de l’UE. Conformément au programme de développement durable à l’horizon 2030, la stratégie globale et le nouveau consensus européen pour le développement offrent une nouvelle vision de l’action extérieure de l’UE 97 .

·L’importance de promouvoir les valeurs fondamentales et les droits de l’homme est au cœur des instruments, mais les évaluations externes révèlent qu’il est plus difficile de promouvoir et de faire avancer ce programme dans de nombreux pays et que l’espace des organisations de la société civile se réduit dans de nombreux pays également. Cette situation fait qu’il est difficile pour l’UE d’agir sur ces dimensions importantes et met en évidence une autre tension possible entre certains éléments fondamentaux de l’action extérieure de l’UE et les principes de partenariat et d’appropriation.

·Dans le contexte actuel marqué par des crises et des conflits multiples, le cadre financier pluriannuel de l’UE doit pouvoir s’adapter rapidement à l’évolution des priorités et aux événements imprévus, et donner des résultats rapidement sur le terrain 98 . Les instruments nécessitent également une flexibilité financière parmi d’autres types de flexibilité si l’on veut que l’action extérieure permette à l’UE de relever les nombreux défis auxquels elle est confrontée sur la scène internationale. Cette flexibilité doit être mise en place à différents niveaux. Cela signifie commencer par le budget, qui devrait comprendre des réserves plus importantes, par l’intermédiaire de la programmation pluriannuelle, et par une plus grande simplification sur le plan de la mise en œuvre afin d’accroître l’efficacité et l’efficience.

·L’équilibre entre les engagements à long terme pour soutenir les réformes dans les pays partenaires et les actions à court terme devrait être réévalué. On constate une tension entre la prévisibilité, liée aux engagements en matière d’efficacité de l’aide, et la flexibilité de l’aide extérieure de l’UE.

·Globalement, il est nécessaire d’accorder une attention particulière au futur niveau d’ambition pour la paix et la sécurité dans les actions extérieures 99 . En outre, l’expérience récente montre qu’une capacité de réaction rapide et flexible aux crises restera nécessaire.

·S’il est clair que la cohérence existe entre les instruments, celle-ci pourrait être renforcée en rationalisant leur nombre. Cela contribuerait à assurer de meilleures interactions d’un point de vue opérationnel, notamment entre les instruments et programmes géographiques et thématiques qui peuvent intervenir dans les mêmes régions.

·L’intégration des priorités de l’UE, si elle est de manière générale une réussite, par exemple en ce qui concerne le changement climatique et la protection de l’environnement, s’est toutefois révélée difficile dans certains contextes, notamment en raison de la résistance de certains pays partenaires et d’une tension possible entre la réalisation du programme d’action de l’UE, d’une part, par exemple en ce qui concerne la promotion de l’action relative aux biens publics mondiaux et les défis qui les accompagnent ou pour ce qui est de la migration et de la sécurité, et les principes d’appropriation et de partenariat, d’autre part.

·Le lien entre les objectifs des politiques internes et ceux de la politique extérieure doit être mieux articulé. Il serait nécessaire de concevoir d’autres modes de coopération sur la base de l’expérience du programme de l’ICD concernant les biens publics mondiaux et les défis qui les accompagnent et de l’IP, dont la portée est mondiale.

·Le principe de graduation dans l’ICD a intentionnellement limité la capacité de l’UE de coopérer avec les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure par l’intermédiaire de la coopération bilatérale. L’UE doit rechercher la coopération avec l’ensemble des pays, y compris les pays en développement plus avancés et les partenaires stratégiques, conformément au programme de développement durable à l’horizon 2030 et au nouveau consensus européen pour le développement.

·Les possibilités de coopération avec les États membres de l’UE, notamment au moyen de la programmation conjointe, doivent être renforcées. Cela nécessiterait cependant un engagement accru de la part des gouvernements des pays partenaires et des États membres dans certains pays.

Annexes

Tableau 1 Dépenses par pays bénéficiaire et région et par instrument / en euros

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