| CELEX | 52017DC0810 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | mercredi 13 décembre 2017 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 13.12.2017
COM(2017) 810 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'état d'avancement de la mise en œuvre du règlement (CE) nº 166/2006 concernant la création d'un registre européen des rejets et des transferts de polluants (PRTR européen)
{SWD(2017) 710 final}
{SWD(2017) 711 final}
Table des matières
1. Introduction
2. Règlement sur le PRTR européen: état d’avancement
2.1 Site web du PRTR européen
2.2 Orientations de la Commission
2.3 Mise en œuvre des États membres
2.4 Sanctions et amendes
3. Évaluation du programme REFIT
3.1Champ de l’évaluation
3.2Résultats de l'évaluation
4. Possibilités d’amélioration du PRTR européen
4.1 Mesures découlant du rapport de mise en œuvre de 2013
4.2 Mesures découlant de la récente évaluation
5. Conclusions
1. Introduction
Le registre européen des rejets et des transferts de polluants (PRTR européen) fournit des informations environnementales de haute qualité sur les émissions des plus grands établissements industriels en Europe.
Ces informations sont très précieuses pour le public, les parties prenantes, les analystes, les responsables de l’élaboration des politiques et les décideurs au sein de l’Union européenne dans la mesure où elles servent à définir des priorités pour des stratégies de réduction des émissions d’un bon rapport coût-efficacité, à mesurer les progrès en matière de réduction de la pollution et à encourager les exploitants à adopter des pratiques et des techniques respectueuses de l’environnement.
Le PRTR européen a été établi par le règlement (CE) nº 166/2006 1 et applique au niveau de l’Union le protocole de la CEE-ONU (Kiev) sur les PRTR à la convention d’Aarhus 2 . Ce faisant, il s’appuie sur le registre européen des émissions de polluants (EPER) établi en 2000.
L’article 17 du règlement sur le PRTR européen dispose que la Commission doit réexaminer les informations relatives aux émissions fournies par les États membres conformément à l’article 7 et les informations supplémentaires soumises en vertu de l’article 16.
Un premier rapport de ce type 3 a été soumis au Parlement européen et au Conseil en 2013. Il a évalué les trois premières années de fonctionnement du PRTR européen: 2007, 2008 et 2009. Le présent deuxième rapport couvre les quatre années suivantes: 2010, 2011, 2012 et 2013.
Le règlement sur le PRTR européen a également été sélectionné à des fins d’évaluation dans le cadre du programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT) de la Commission européenne 4 afin de vérifier qu’il était «adapté à sa finalité». L’objectif de cette évaluation était d’examiner son efficacité, son efficience, sa pertinence, sa cohérence et sa valeur ajoutée européenne. L’évaluation a examiné aussi bien les avantages générés par le PRTR européen que les possibilités de simplification de ce dernier et de réduction des coûts et des charges réglementaires.
Parallèlement à l’évaluation du PRTR européen, la DG Environnement a réalisé un bilan de qualité portant sur les obligations de suivi et de notification plus générales découlant de l’ensemble de la législation européenne relative à l’environnement 5 . Ce processus d’évaluation parallèle a créé des synergies.
Le présent rapport s'articule donc autour de trois grands axes:
·une vue d’ensemble de la mise en œuvre du PRTR européen et de la manière dont cette dernière a évolué depuis le rapport de 2013 soumis au Parlement européen et au Conseil – section 2;
·une synthèse de l’évaluation REFIT – section 3;
·une évaluation des possibilités d’amélioration du PRTR européen – section 4.
2. Règlement sur le PRTR européen: état d’avancement
La mise en œuvre du règlement sur le PRTR européen repose sur des mesures coordonnées au niveau de l’Union prises par la Commission européenne et l’Agence européenne pour l’environnement (AEE) et sur des mesures nationales.
Les réponses des États membres aux questions relatives à la mise en œuvre de l’article 16 sont disponibles dans la base de données de l’AEE concernant les obligations de notification 6 . Ces réponses sont analysées dans l’étude justificative de l’évaluation du PRTR européen 7 . Les principales observations concernant la mise en œuvre du règlement sur le PRTR européen figurent ci-dessous.
2.1 Site web du PRTR européen
Depuis qu’il a commencé à recevoir des données des États membres en 2007, le site web du PRTR européen est devenu la source autorisée d’informations annuelles sur les émissions résultant des principales activités industrielles en Europe. Ces informations environnementales sont publiées gratuitement sur un site web interactif 8 hébergé et géré par l’AEE.
Les données relatives aux polluants-clés sont fournies par les exploitants d’environ 30 000 établissements industriels et consignées dans le PRTR européen. Elles couvrent 65 activités économiques relevant des principaux secteurs industriels 9 définis dans le règlement. Ces secteurs industriels correspondent étroitement (mais pas exactement) aux activités encadrées par la directive relative aux émissions industrielles (DEI) 10 .
Pour chaque établissement, les exploitants fournissent des informations annuelles sur les quantités de polluants rejetées dans l’air, l’eau et le sol, ainsi que sur les transferts hors du site de déchets et de polluants dans les eaux usées. Les meilleures données disponibles sont déclarées au PRTR européen. Elles peuvent provenir de mesures, de calculs ou d’estimations et couvrent tous les rejets – délibérés, accidentels, réguliers ou non.
Les données relatives aux émissions couvrent 91 polluants-clés incluant les métaux lourds, les pesticides, les gaz à effet de serre et les dioxines. Afin de cibler les plus grandes sources d’émissions, les notifications se limitent aux établissements où les seuils d’émissions définis sont dépassés.
Outre ces ensembles de données essentielles, qui informent sur les principales sources de pollution ponctuelles, le PRTR européen contient également des données renseignant sur la répartition dans l'espace des rejets provenant de sources diffuses.
Le site web du PRTR européen et ses outils de recherche ont été conçus pour rendre l'accès le plus aisé possible. En conséquence, les visiteurs du site web du PRTR européen sont à la fois nombreux (242 sessions par jour en moyenne) et d’origines diverses (notamment des services publics, des entreprises privées et le grand public).
2.2 Orientations de la Commission
Pour aider les États membres à mettre en œuvre le PRTR européen de manière cohérente, la Commission a publié en 2006 un document d’orientation précisant qui doit procéder aux notifications, le type de données à notifier et les modalités de notification. Ce document comporte également une liste indicative de secteurs et de polluants pour lesquels la notification des données est prévue.
S’il s’est avéré extrêmement utile dans le processus de notification, ce document d’orientation date désormais de 11 ans et il est temps de le mettre à jour. Sa mise à jour devrait notamment consister à affiner les points couverts par les orientations et à prendre en compte les questions relatives à la mise en œuvre et les expériences recueillies depuis sa première publication.
2.3 Mise en œuvre des États membres
Tous les États membres de l’Union ont mis en œuvre le règlement sur le PRTR européen. Le règlement présentant de l’intérêt pour l’Espace économique européen, il a également été mis en œuvre en Norvège, en Islande et au Liechtenstein. En ajoutant à cela les données communiquées par la Suisse et la Serbie, le règlement jouit d'une couverture géographique supplémentaire imprévue mais précieuse.
Tous les États membres ont soumis leurs informations annuelles pour 2010, 2011, 2012 et 2013. La Commission a dû prendre des mesures de suivi pour inciter certains États membres à soumettre leurs informations. Toutefois, ces cas isolés ont été réglés rapidement et la Commission n’a pas lancé de procédures d’infraction officielles.
Les autorités nationales sont chargées d’évaluer la qualité des données soumises et de déterminer si les informations fournies par les différents établissements sont suffisamment exhaustives, cohérentes et exactes. Comme l’a souligné le précédent rapport de mise en œuvre, les informations relatives aux émissions dans l’air sont les plus complètes compte tenu des modalités pratiques de suivi. Les données concernant les transferts de déchets et les rejets dans le sol sont relativement peu nombreuses.
Plusieurs États membres ont décidé d’allonger la liste des substances à notifier par les exploitants et d’abaisser les seuils de notification.
Les difficultés auxquelles les États membres sont confrontés lors de la notification des données au PRTR européen sont très souvent liées aux technologies de l’information et au manque de connaissances de l’exploitant (donnant lieu à des erreurs dans les substances déclarées et dans les unités de déclaration). Le manque de cohérence entre le PRTR européen et la DEI a également été relevé comme une source de difficultés, notamment pour les activités relatives à la gestion des déchets et aux décharges.
La plupart des États membres indiquent que les données du PRTR européen sont soumises par voie électronique et trois d’entre eux refusent explicitement les notifications papier.
L’AEE réalise plusieurs contrôles d’assurance qualité sur les informations communiquées et, dans le cas où elle constate des erreurs dans les données, les États membres peuvent apporter des corrections. Au total, quatre États membres ont eu recours à cette possibilité de réintroduction des données au cours de la période d’évaluation – à chaque fois pour corriger des erreurs dans les unités de déclaration.
Huit États membres ont indiqué avoir invoqué les dispositions relatives à la confidentialité prévues par l’article 11 pour retirer des données du PRTR européen.
2.4 Sanctions et amendes
En vertu de l’article 20 du règlement sur le PRTR européen, les États membres doivent fixer des règles relatives aux sanctions à appliquer en cas de violations. Les États membres signalent plusieurs procédures administratives et pénales assorties d'un large éventail d’amendes maximales. Au cours de la période de notification, cinq États membres ont effectivement imposé des sanctions. Deux autres ont indiqué avoir lancé des procédures d’infraction contre des exploitants, qui ont été arrêtées à la réception des données. Ces éléments semblent indiquer que les États membres ont mis en place des sanctions et des amendes efficaces pour garantir que les exploitants concernés respectent leurs obligations de notification dans le cadre du PRTR européen.
3. Évaluation du programme REFIT
Dans le cadre de son programme REFIT, la Commission a évalué le règlement sur le PRTR européen en examinant les questions analytiques essentielles relatives à son efficacité, son efficience, sa pertinence, sa cohérence et sa valeur ajoutée européenne.
À cette fin, elle a eu recours à des sources telles que les informations communiquées par les États membres sur la mise en œuvre, des consultations et un atelier des parties prenantes. En outre, elle a fait appel à un consultant externe pour mener une étude justificative et recueillir des informations spécifiques sur des sujets-lés.
De plus amples informations sur cet exercice d’évaluation sont présentées dans un document de travail des services de la Commission 11 . Le présent rapport synthétise les principales conclusions de l’évaluation et examine plus en profondeur les mesures de suivi nécessaires.
3.1Champ de l’évaluation
Les États membres ayant déjà des obligations de notification directes en tant que parties ou signataires du protocole de Kiev, l’évaluation a essentiellement porté sur les obligations supplémentaires au titre du règlement sur le PRTR européen:
a)communication d'informations par les exploitants sur cinq polluants de l'eau supplémentaires et abaissement des seuils de notification pour les émissions de dioxines et de furannes;
b)communication annuelle d'informations par les autorités compétentes des États membres à la Commission;
c)intégration de ces données par la Commission (soutenue par l’AEE) dans le PRTR européen mis à la disposition du public;
d)élaboration d’un document d’orientation de la Commission pour favoriser la cohérence des pratiques des États membres; et
e)présentation d'un rapport triennal de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la mise en œuvre du PRTR européen.
3.2Résultats de l'évaluation
Les résultats obtenus au regard des critères d’évaluation sont les suivants:
·Le PRTR européen est un instrument efficace dans la mesure où il fournit un ensemble de données très exhaustives et détaillées sur les émissions industrielles. La précieuse contribution du PRTR européen à l’accès aux informations environnementales est largement appréciée par les parties prenantes. L’exhaustivité et la qualité des données du PRTR européen sont bonnes et s’améliorent au fil du temps. Concernant l’interprétation des données, des informations supplémentaires permettraient de toucher un public plus large.
·Les résultats du PRTR européen en termes d’efficience sont satisfaisants. La plupart des fournisseurs de données ont indiqué que des efforts minimes étaient nécessaires pour remplir les obligations de notification du PRTR européen qui s’ajoutent à celles prévues dans le cadre du protocole de Kiev; les gestionnaires de données ont souligné que ces efforts étaient proportionnels aux avantages considérables générés par la mise à la disposition du public des données du PRTR européen. Toutefois, l’obligation, pour les États membres, d’établir un rapport tous les trois ans sur la mise en œuvre générale du PRTR européen conformément à l’article 16 semble être d’une utilité restreinte, ce qui laisse entrevoir une possibilité de simplification.
·S’il est cohérent en lui-même, des questions ont été soulevées sur la cohérence du PRTR européen avec les données communiquées en vertu de la législation environnementale connexe, telle que la DEI et l’acquis sur les déchets.
·Le PRTR européen reste pertinent dans la mesure où il fournit un ensemble de données exhaustives et détaillées auquel le grand public peut avoir facilement accès. Grâce à cet aspect, le PRTR européen contribue largement à la transparence et à la participation du public à la prise de décisions dans le domaine de l’environnement.
·Le PRTR européen apporte une valeur ajoutée qui va au-delà des obligations du protocole de Kiev en garantissant la mise en œuvre cohérente du protocole dans tous les États membres. Cette cohérence transfrontière est appréciée par les utilisateurs du PRTR européen car elle garantit la transparence sur les émissions de polluants résultant d’activités industrielles et permet une analyse comparative entre les États membres. Les profils par pays de la pollution industrielle de l’AEE 12 illustrent bien la manière dont les données du PRTR européen sont utilisées pour apporter de la valeur ajoutée aux décideurs politiques, à l’industrie et au grand public.
L’évaluation conclut que le règlement sur le PRTR européen est un instrument important de l’acquis environnemental de l’UE et est adapté à sa finalité.
4. Possibilités d’amélioration du PRTR européen
4.1 Mesures découlant du rapport de mise en œuvre de 2013
Le rapport de 2013 de la Commission au Parlement européen et au Conseil a conclu que le règlement sur le PRTR européen avait été relativement bien mis en œuvre, mais a relevé des domaines dans lesquels des améliorations potentielles pouvaient être apportées. Au cours des quatre années suivantes, des améliorations ont été observées, essentiellement au fur et à mesure que les exploitants, les autorités compétentes et le grand public acquéraient de l’expérience dans l’utilisation du PRTR européen. En réexaminant les trois domaines d’amélioration identifiés dans le rapport de 2013, il est important de noter ce qui suit:
a) Renforcement de la qualité des données et de la confiance des utilisateurs
Les exploitants et les États membres sont tenus, en vertu du règlement, de fournir des données de haute qualité au PRTR européen. Si des erreurs occasionnelles dans les données se produisent encore, les informations soumises à la Commission sont désormais plus exhaustives, plus cohérentes et plus exactes, en grande partie grâce aux vérifications automatiques élaborées effectuées dans le système de notification. La plupart des erreurs résiduelles dans les données sont détectées dans le cadre d’un examen informel réalisé par l’AEE et les États membres peuvent apporter des corrections grâce au mécanisme de réintroduction des données.
Le rapport de 2013 envisageait le recours à des procédures d’infraction contre les États membres pour améliorer la qualité des données, mais cela ne s’est pas avéré nécessaire.
La révision du document d’orientation sur le PRTR européen a été lancée.
La qualité des données reste un domaine d’amélioration important étant donné que des données plus fiables et de meilleure qualité créent un cercle vertueux de renforcement de la confiance des utilisateurs, qui accroît à son tour l’utilisation des données du PRTR européen.
Le rapport de 2013 a également souligné la nécessité, pour la Commission, de mieux coordonner le PRTR européen avec les travaux des groupes d’experts sur d’autres politiques environnementales connexes. En ce qui concerne l’idée d’améliorer les facteurs d’émission pour les composés rejetés dans l’eau, une coopération a été mise en place avec le groupe de travail chargé des aspects chimiques de la directive-cadre sur l’eau dans le cadre d’un projet intitulé Modèles d’évaluation intégrée dans la politique de l’Union relative aux eaux douces et au milieu marin.
b) Amélioration de l’utilisation et de l’échange des données
Le rapport de 2013 a considéré qu’il était nécessaire de rendre le site web du PRTR européen plus facile d’utilisation. Les points suivants ont été soulignés: amélioration du fonctionnement, fonctions de navigation et de recherche, ajout d’informations techniques aux données présentées, harmonisation de la terminologie et liens vers les ensembles de données communiquées conformément à d’autres obligations de déclaration. De nombreuses améliorations ont été apportées dans le cadre d’un processus continu, notamment le lancement d’un nouveau site web facile d’utilisation en 2016.
De même, la Commission a promu activement l’utilisation du PRTR européen à des fins scientifiques, techniques et d’analyse politique ainsi que de sensibilisation du grand public.
c) Clarification du règlement sur le PRTR européen et des liens avec d’autres législations
En tant que source essentielle de données sur les émissions industrielles, le PRTR européen est conforme aux bonnes pratiques encouragées dans le 7e programme d’action de la Commission pour l’environnement – à savoir le principe du «produire une fois, utiliser souvent» du système de partage d’informations sur l’environnement (SEIS).
L’approche commune consistant à recueillir et à utiliser des informations géographiques cohérentes dans le cadre d’INSPIRE 13 est également l’occasion d’aligner les données du PRTR européen sur les obligations découlant de la législation connexe, notamment la DEI et l’acquis sur les déchets.
Des possibilités de renforcer les synergies entre les flux de données et d’améliorer la rationalisation ont été saisies’:
-l’infrastructure informatique du PRTR européen sera mise à niveau pour inclure un «registre» des établissements industriels. Conformément aux exigences d’INSPIRE, cette mise à niveau harmonisera les informations sur les paramètres administratifs communs, tels que le nom de l’exploitant, son adresse et sa localisation. Les synergies seront renforcées entre les ensembles de données et le PRTR européen. Les ensembles de données de la DEI seront, par exemple, reliés et partiellement intégrés au PRTR européen;
-la révision proposée de la directive-cadre sur les déchets 14 comprend une disposition visant à garantir que les données du PRTR européen sont utilisées, le cas échéant, pour améliorer les informations sur la production et la gestion des déchets au niveau national;
-des initiatives sont en cours pour mieux coordonner la notification dans le cadre du PRTR européen et des directives étroitement liées relatives aux émissions industrielles, au traitement des eaux urbaines résiduaires 15 et aux plafonds d’émission nationaux 16 .
4.2 Mesures découlant de la récente évaluation
L’évaluation du règlement sur le PRTR européen a été réalisée alors que le registre était opérationnel depuis près de dix ans. Elle n’a pas souligné de nécessité patente de simplifier considérablement le règlement en vigueur ou d’y apporter de grandes améliorations, notamment dans la mesure où il reste possible d’améliorer le fonctionnement du PRTR européen dans le cadre d’une meilleure mise en œuvre.
L’évaluation confirme que les mesures de suivi découlant du rapport de 2013 sur la mise en œuvre du PRTR européen sont pertinentes et devraient se poursuivre. Elle suggère également de nouveaux ajustements possibles dans les domaines suivants:
a)Orientation: Les États membres partagent une vision commune des bonnes pratiques. Toutefois, la cohérence de la mise en œuvre sera renforcée grâce à la mise à jour des orientations existantes au niveau de l’Union, qui datent de 2006, de nombreux problèmes de mise en œuvre étant survenus depuis. La révision du document d’orientation du PRTR européen a donc été lancée dans le cadre du programme de travail de la Commission pour 2017. Elle clarifiera des questions telles que le champ d’application du règlement, les définitions des activités, les facteurs d’émission et les éléments de notification qui peuvent être considérés comme confidentiels.
b)Notifications connexes: Le rapport de 2013 considérait déjà l’harmonisation accrue avec les obligations de notification dans le domaine environnemental qui sont étroitement liées comme un moyen de renforcer l’efficacité et la cohérence du PRTR européen. Comme mentionné ci-dessus, des initiatives sont en cours afin d’examiner les possibilités d’harmonisation des obligations de notification avec le PRTR européen. En regardant vers l’avenir, lors de la mise en œuvre et de la révision de la législation connexe, la Commission s’efforcera d’exploiter davantage les synergies qui réduiront les charges liées à la notification et amélioreront la cohérence entre les ensembles de données.
c)Article 16: Les États membres doivent présenter tous les trois ans un rapport sur leurs pratiques et mesures dans le cadre du PRTR européen. À son tour, la Commission utilise ces informations pour préparer le rapport à soumettre au Parlement européen et au Conseil conformément à l’article 17. Les informations communiquées au titre de l’article 16 sont hautement qualitatives et répétitives. En outre, les signataires du protocole de Kiev sont déjà tenus de communiquer des informations similaires sur la mise en œuvre à la CEE-ONU dans le cadre du protocole de Kiev 17 . Il y a donc de bonnes raisons de considérer les articles 16 et 17 du règlement sur le PRTR européen comme obsolètes. Par conséquent, dans le cadre du suivi du bilan de qualité portant sur la notification horizontale, la Commission propose d’abroger l’obligation, pour les États membres, d’établir un rapport tous les trois ans conformément à l’article 16 et le réexamen correspondant par la Commission en vertu de l’article 17. Cela n’empêcherait pas une évaluation régulière plus complète du règlement.
d)Contexte des données: Le fait de compléter le PRTR européen par des informations contextuelles améliorerait considérablement son efficacité en tant que source exhaustive d’informations environnementales. L'ajout de contexte pourrait être renforcé grâce à des mesures consistant à accroître la granularité des descriptions des activités, à inclure des données quantitatives sur les activités et à mieux expliquer les effets possibles sur la santé et l’environnement des rejets déclarés, ainsi qu'à mieux signaler l’accès à des informations supplémentaires sur la qualité de l’eau et de l’air.
5. Conclusions
Le PRTR européen est un élément important et essentiel de la base de connaissances sur les émissions résultant d’activités industrielles en Europe.
Les données de haute qualité et accessibles de manière immédiate sur le site web du PRTR européen permettent au public d’avoir accès à des informations qui renforcent considérablement leur capacité à participer plus généralement à la prise de décisions dans le domaine de l’environnement. En outre, pour de nombreux autres utilisateurs, notamment les analystes politiques et responsables de l’élaboration des politiques, le PRTR européen reste le principal point de référence concernant les données environnementales clés pour les grandes activités industrielles.
La Commission considère que le règlement sur le PRTR européen est bien mis en œuvre et beaucoup des problèmes soulevés dans le rapport de 2013 au Parlement européen et au Conseil ont été résolus.
Il reste bien sûr des possibilités d’amélioration du PRTR européen et le présent rapport recense certaines pistes que la Commission poursuivra et qui consistent notamment à:
·réviser le document d’orientation afin d’aider les États membres à mettre en œuvre le règlement de manière cohérente;
·mieux harmoniser les obligations de notification en exploitant davantage les synergies avec la législation environnementale connexe;
·réduire la charge administrative des États membres et
·examiner les possibilités d’ajout d'informations contextuelles pour renforcer l’efficacité des données du PRTR européen.
Règlement (CE) nº 166/2006 du Parlement européen et du Conseil du 18 janvier 2006 concernant la création d'un registre européen des rejets et des transferts de polluants, et modifiant les directives 91/689/CEE et 96/61/CE du Conseil http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:32006R0166&from=FR .
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