Avis du Comité économique et social européen sur «Les mutations industrielles dans l’industrie européenne du sucre de betterave» (avis d’initiative)

13.10.2017

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 345/32

Rapporteur:

M. José Manuel ROCHE RAMO

Corapporteure:

Mme Estelle BRENTNALL

1.1.

L’industrie européenne du sucre de betterave s’apprête à vivre l’une des plus grandes révolutions de son histoire: la fin des quotas de production, prévue le 1er octobre 2017. La fin des quotas ouvre des perspectives pour les fabricants de sucre de betterave de l’Union européenne, notamment la possibilité de produire davantage de sucre utilisé à des fins alimentaires et d’exporter sans limite. Afin de tirer parti de ces nouveaux débouchés, l’industrie européenne du sucre de betterave a consenti d’importants efforts pour renforcer sa compétitivité. Cependant, la fin des quotas de production fait également apparaître de nouveaux risques et inquiétudes et pourrait mettre le secteur sous pression. La concurrence s’intensifiera, exerçant une pression sur les prix pour les producteurs comme les transformateurs, et la part de marché de l’isoglucose devrait augmenter. Les producteurs et fabricants de sucre de betterave moins compétitifs risquent de devoir lutter pour survivre dans un environnement de marché plus rude et plus volatil. Cela pourrait avoir de graves conséquences pour les travailleurs, les entreprises, les agriculteurs et les communautés rurales. Il est essentiel que les décideurs politiques restent vigilants par rapport à l’avenir du secteur.

1.2.

Après la fin des quotas de production, le seul instrument spécifique qui restera envisageable pour soutenir l’industrie européenne du sucre de betterave sera l’aide au stockage privé du sucre. Toutefois, en cas de crise du marché dans le secteur européen du sucre de betterave, les circonstances dans lesquelles cette aide peut être introduite ne sont pas claires. Les conditions de l’activation de l’aide au stockage privé doivent être mieux définies de façon que le système soit adéquat. La Commission européenne pourrait envisager de définir un seuil de prix objectif qui déclencherait le processus décisionnel pour l’activation de l’aide au stockage privé. Cela permettrait de rendre le processus moins subjectif, et de promouvoir la mise en place rapide et uniforme de cette aide en période de crise. Des dispositions générales relatives aux situations de crise, telles que l’article 222 du règlement «OCM unique», devraient également être envisagées comme une option. Le Comité se félicite de l’instauration de l’observatoire du marché du sucre; pour autant que sa composition soit équilibrée et qu’il se réunisse en temps utile lorsque le marché connaît des difficultés.

1.3.

La PAC devrait inclure des instruments de marché contribuant à la continuité de la production sucrière dans les États membres de l’Union européenne. L’industrie européenne du sucre de betterave joue un rôle décisif dans la création d’emploi et l’activité économique, ainsi que la compétitivité du secteur des denrées alimentaires et des boissons. Actuellement, la PAC permet aux États membres d’accorder un soutien couplé aux secteurs ou régions dans lesquels des types d’agriculture ou secteurs agricoles spécifiques jouant un rôle particulièrement crucial sur le plan économique, social ou environnemental rencontrent des difficultés. C’est le cas de la culture de betteraves sucrières dans les régions vulnérables. Les paiements directs couplés devraient être axés sur la réduction du risque d’une baisse et/ou de l’abandon de la production de betteraves sucrières dans ces régions afin d’éviter la désertification rurale et de préserver la biodiversité. Dans le contexte de volatilité accrue, un soutien direct aux agriculteurs devrait s’accompagner d’un meilleur accès aux outils de gestion des risques. Le cadre contractuel spécifique qui régit les relations entre producteurs et transformateurs du secteur se fonde sur l’interdépendance des producteurs et des transformateurs dans ce secteur.

1.4.

Une évolution défavorable du marché du sucre de l’Union européenne après le 1er octobre 2017 pourrait déboucher sur des pertes d’emploi. La Commission européenne devrait étudier l’adéquation des différents Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) dans le cadre du soutien à l’emploi, à l’échelon local ou régional, en particulier pour les travailleurs et les agriculteurs touchés par l’éventuelle suppression de certains services. Il conviendrait peut-être de prévoir des exceptions aux critères de recours à certains de ces Fonds.

1.5.

À compter du 1er octobre 2017, les producteurs de sucre de betterave de l’Union européenne seront tenus de communiquer à la fois le prix de vente de leur produit principal et le prix d’achat de leurs intrants primaires. Ce degré de transparence du marché ne s’accompagne pas d’une même transparence en aval de la chaîne d’approvisionnement, ni chez les producteurs d’isoglucose. La Commission européenne devrait examiner les recommandations du groupe de travail sur les marchés agricoles et étendre la transparence du marché aux utilisateurs de sucre, afin d’obtenir une représentation plus réaliste de la façon dont la valeur ajoutée se répartit tout au long de la chaîne d’approvisionnement. La transparence du marché, tant pour les producteurs de sucre et d’isoglucose que les utilisateurs de sucre, ne doit pas avoir d’incidence sur la position concurrentielle des entreprises concernées.

1.6.

Un accroissement des exportations de sucre sera crucial pour équilibrer le secteur européen du sucre après la suppression des quotas. La Commission européenne devrait promouvoir les exportations de sucre de l’Union européenne et contester l’imposition arbitraire d’instruments de défense commerciale par des pays tiers importateurs. La Commission européenne devrait faire preuve de prudence dans la poursuite de la libéralisation des échanges dans le cadre des négociations d’accords de libre-échange menées par l’Union européenne. Elle doit s’opposer avec plus de fermeté, tant au niveau de l’OMC qu’au cours des négociations commerciales bilatérales, aux politiques d’aide mises en place par les grands producteurs et exportateurs de sucre mondiaux, qui faussent les échanges.

1.7.

Il sera essentiel pour la compétitivité future du secteur de la betterave sucrière d’encourager des débouchés alternatifs tels que le bioéthanol, les aliments pour animaux, les bioplastiques et les produits chimiques conçus à partir de matériaux biologiques. La Commission européenne devrait maintenir la limite de 7 % de biocarburants que l’on peut prendre en compte en vue de réaliser l’objectif d’une part de 10 % d’énergie provenant de sources renouvelables dans les transports. Il y a également lieu de ne pas modifier l’annexe IX de la directive 2009/28/CE sur l’énergie produite à partir de sources renouvelables, qui classe la mélasse parmi les matières premières pour les biocarburants avancés. La Commission européenne et la Banque européenne d’investissement devraient œuvrer à encourager et à renforcer l’innovation dans le domaine des autres coproduits conçus à partir de matériaux biologiques. Cet effort pourrait prendre la forme d’un Fonds de l’Union européenne pour l’innovation et d’un programme de prêts à faible taux d’intérêt.

2.1.

L’Union européenne est le premier producteur mondial de sucre de betterave. En moyenne, 17,2 millions de tonnes y ont été produites chaque année entre 2011/12 et 2015/16. Les entreprises productrices de sucre achètent chaque année quelque 107 millions de tonnes de betteraves sucrières à 137 000 agriculteurs européens. La betterave sucrière est principalement transformée en sucre, mais une quantité considérable est utilisée dans la fabrication d’autres produits, tels que des aliments pour animaux, l’éthanol renouvelable et des bioproduits. Ces produits peuvent jouer un rôle essentiel de coussin de sécurité en cas de surproduction.

2.2.

Les fabriques de sucre de betterave sont pour la plupart situées dans des zones rurales caractérisées par de faibles niveaux d’activité industrielle. Elles constituent souvent l’épine dorsale de l’économie des régions dans lesquelles elles sont installées, où il n’existe que peu de solutions industrielles de remplacement. Le secteur européen du sucre fournit près de 28 000 emplois directs, principalement concentrés dans les régions productrices de betteraves sucrières les plus compétitives. Ces emplois ont tendance à être plutôt hautement qualifiés et les travailleurs de l’industrie du sucre jouissent d’une meilleure rémunération que dans la plupart des autres secteurs agricoles. Outre l’emploi direct, l’activité économique générée par cette industrie représente 150 000 emplois indirects, par exemple dans les domaines des transports, de la logistique et de la construction.

2.3.

Il est exceptionnel que l’on puisse relancer la production de sucre après la fermeture d’une implantation de production de sucre. Ceci s’explique par les coûts d’investissement élevés pour la construction d’une sucrerie, qui s’élèvent souvent à plusieurs centaines de millions d’euros. Dans la plupart des cas, la fermeture d’une seule usine signifie la disparition d’une activité industrielle essentielle, qui débouche sur la perte de centaines d’emplois directs et indirects. La recherche d’un autre emploi dans le secteur industriel risque d’entraîner un exode rural et le dépeuplement des zones rurales.

2.4.

Il en va de même pour les cultivateurs. La betterave sucrière doit être cultivée à proximité des usines de transformation, ce qui s’explique par le coût relativement élevé du transport des betteraves, six à sept tonnes de betteraves étant nécessaires pour produire une tonne de sucre. La fermeture d’une usine de production de sucre de betterave a pour conséquence une perte de débouchés pour les producteurs de betteraves sucrières. À moins qu’il n’existe une autre usine dans un rayon géographique économiquement viable, ils sont forcés d’opter pour d’autres cultures. Cela a un impact négatif considérable sur les revenus des agriculteurs concernés, dont bon nombre auront consenti d’importants investissements pour acquérir un équipement spécifique tels que celui qui est requis pour la récolte des betteraves, qui ne peut être utilisé pour d’autres cultures. En outre, la transition abrupte vers d’autres cultures qu’opèrent un grand nombre d’agriculteurs peut exercer une pression considérable sur les marchés agricoles locaux.

2.5.

La production de betteraves sucrières est durable sur le plan environnemental. La betterave sucrière est toujours cultivée en rotation avec d’autres cultures. La rotation des cultures aide à préserver la fertilité des sols, ainsi qu’à réduire la quantité d’agents pathogènes dans la terre et d’organismes nuisibles, et par conséquent, rend l’usage des produits phytopharmaceutiques moins nécessaire. Le développement et la diffusion des bonnes pratiques constituent un phénomène courant dans les régions de l’Union européenne où la betterave est cultivée. L’utilisation de paillis et un travail du sol réduit sont encouragés dans le secteur afin d’améliorer la fertilité du sol et de réduire le phénomène d’érosion. Dans les usines, l’utilisation d’énergie est minimisée grâce à l’utilisation de systèmes de production combinée de chaleur et d’électricité (PCCE) et au recours à la récupération de chaleur et à la conservation de l’eau.

3.1.

Le secteur européen du sucre a investi massivement dans les améliorations techniques et les réductions de coûts, ainsi que dans les ressources humaines, la recherche, l’éducation et la formation. Au cours des 26 dernières années, le coût de production moyen du sucre sous quota au sein de l’Union européenne n’a augmenté que de 0,4 % par an, alors que le taux d’inflation annuel était de 2,2 %. En d’autres termes, pendant plus de deux décennies, les coûts n’ont cessé de diminuer par rapport à l’inflation (1). Ces avancées ont contribué à accroître la compétitivité du secteur européen des denrées alimentaires et des boissons, grand utilisateur de sucre.

3.1.1.

Les rendements en betterave sucrière ont augmenté de manière substantielle au cours des dernières années grâce à l’amélioration des techniques et des variétés de semences induite par la coopération entre l’industrie, les producteurs, les acteurs de la recherche et du développement et les opérateurs du marché des semences. Les rendements moyens de sucre de betterave (tonnes de sucre/ha) ont augmenté de 2,4 % par an au cours des 26 dernières années, et cette tendance devrait se poursuivre au-delà de 2017. Les rendements de sucre à l’hectare au sein de l’Union européenne sont désormais plus élevés que les rendements australiens ou ceux de la région du centre-sud du Brésil, qui sont considérés parmi les régions les plus compétitives dans le monde. L’Union européenne compte quatre des dix plus grandes entreprises productrices de sucre à l’échelle mondiale (2).

3.2.

Ces gains de compétitivité s’expliquent en partie par l’importante restructuration du secteur qui a été réalisée entre 2006 et 2009. À la suite de la réforme de 2006, l’industrie européenne de la betterave sucrière a fermé près de la moitié de ses usines, ce qui s’est traduit par la perte d’une capacité de production de 4,5 millions de tonnes, de plus de 24 000 emplois directs et de 165 000 fournisseurs agricoles (3). Cette mutation a rendu le secteur européen de la betterave sucrière plus durable du point de vue économique, mais le coût social a été élevé. Depuis la campagne de commercialisation de 2008/2009, le niveau d’emploi est resté relativement stable, tout comme le nombre d’usines.

3.3.

Le dialogue social mené de longue date au niveau de l’Union européenne et des États membres a permis de maintenir des liens étroits entre les transformateurs de sucre et les travailleurs. Le dialogue social dans le secteur du sucre de l’Union européenne a été instauré en 1968. Il a joué un rôle essentiel pour garantir une transition adéquate sur le plan social lors des périodes difficiles, telles que celle qui a suivi la réforme de la politique sucrière européenne de 2006. En participant au développement d’un sentiment de responsabilité commune, le dialogue social contribue à la compétitivité de l’industrie.

3.4.

De nouvelles avancées sur le plan de la compétitivité continueront à être réalisées à partir de 2017, notamment du fait que les fabricants pourraient chercher à réduire les coûts fixes en exploitant les installations à pleine capacité. Cela pourrait impliquer un allongement des campagnes de transformation des betteraves et donc un accroissement des risques tant pour les transformateurs que pour les producteurs, en raison des incertitudes relatives à la récolte et au stockage des betteraves en hiver.

3.5.

Pour éviter le gaspillage, l’industrie de transformation sucrière utilise toutes les parties de la betterave et produit une série de produits en plus du sucre. Ainsi, les cailloux et la terre récupérés lors du nettoyage des betteraves sont vendus à l’industrie de la construction, la partie fibreuse de la betterave (pulpe) et la mélasse sont extraites et utilisées pour l’alimentation des animaux; la mélasse et d’autres sirops obtenus lors de la production du sucre peuvent être exploités pour produire de l’éthanol renouvelable. Les producteurs de sucre diversifient de plus en plus leurs activités et produisent des ingrédients intervenant dans la fabrication de bioproduits destinés à des secteurs tels que ceux du plastique, du textile, des médicaments et des produits chimiques.

4.1.

Les transformateurs de sucre de betterave et les producteurs de betteraves sucrières sont interdépendants. Les agriculteurs sont dépendants des sociétés productrices qui disposent du capital fixe et de l’expertise nécessaires pour extraire le sucre de leurs betteraves, et les entreprises de transformation sont dépendantes de leurs producteurs sous contrat pour obtenir la matière première. Afin de réduire les frais du transport des betteraves, les agriculteurs doivent également être situés à proximité de la fabrique de sucre à laquelle ils vendent leur production. En outre, bon nombre des grandes sociétés productrices de sucre de betterave sont des coopératives, ce qui permet aux agriculteurs fournisseurs d’avoir un intérêt direct dans l’industrie.

4.1.1.

L’interdépendance des transformateurs et des agriculteurs nécessite l’établissement d’un cadre contractuel spécifique visant à équilibrer les droits et les obligations entre les deux partenaires. L’article 125 et l’annexe X du règlement «OCM unique» définissent les relations contractuelles entre les producteurs de betterave sucrière et les usines de transformation du sucre après 2017. Ces règles ont récemment été complétées par un règlement délégué qui autorise le maintien de l’inclusion, sur une base volontaire, de clauses de partage de la valeur dans les contrats relatifs à la production de betteraves (4). La majorité des industries sucrières ont récemment conclu des contrats pour 2017/18 et au-delà, qui prévoient une relation entre les prix de la betterave sucrière et le prix du sucre sur le marché.

4.1.2.

Les fabricants de sucre de betterave sont contraints depuis longtemps de rendre chaque mois un rapport sur les prix pratiqués, la production et les stocks, et cette obligation se maintiendra après la suppression des quotas. À partir du 1er octobre 2017, les prix des betteraves sucrières doivent également être communiqués à la Commission européenne et publiés annuellement. Ce degré de transparence du marché qui caractérise le secteur de la transformation du sucre ne s’applique pas en aval de la chaîne d’approvisionnement, ni chez les producteurs d’isoglucose. Certains éléments donnent à penser que la transmission des prix tout au long de la chaîne d’approvisionnement en sucre est faible (5), et qu’il serait peut-être utile d’examiner la faisabilité d’une plus grande transparence pour les utilisateurs de sucre de betterave de l’Union européenne.

4.2.

Les raffineries de sucre de canne sont également actives sur le marché du sucre de l’Union européenne. Les raffineurs de sucre de canne ne transforment pas la betterave sucrière mais ils sont tributaires des importations de sucre de canne brut destiné au raffinage. L’Union européenne autorise les importations en franchise de sucre en provenance des pays les moins avancés au titre de l’initiative «Tout sauf les armes» (TSA) et des pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique ayant conclu un accord de partenariat économique (APE) avec l’Union européenne. Les raffineurs européens de sucre de canne brut bénéficient de concessions en matière d’accès au marché hors taxe au titre d’accords bilatéraux avec l’Amérique centrale, la Colombie, le Pérou, l’Équateur et l’Afrique du Sud, ce qui représente actuellement 420 000 tonnes par an. La disponibilité annuelle du sucre brut destiné au raffinage en vertu du quota CXL à droit réduit, qui est réparti entre le Brésil, l’Australie, Cuba et tous les pays tiers (erga omnes), s’élève à plus de 700 000 tonnes et devrait atteindre quasi 800 000 tonnes en 2017/18. Dans le cadre de négociations de libre-échange récemment achevées ou toujours en cours, l’Union propose d’ouvrir davantage le marché européen du sucre à des pays tiers.

5.1.

Depuis 1968, la production européenne de sucre et d’isoglucose à usage alimentaire est limitée par les quotas de production. Les quotas de production seront supprimés le 1er octobre 2017, ce qui correspond au début de l’année de commercialisation du sucre 2017/2018. Dès ce moment, les producteurs de sucre et d’isoglucose de l’Union européenne seront libres de produire du sucre et de l’isoglucose à usage alimentaire sans limitation. L’actuel plafond relatif aux exportations disparaîtra également (6). En conséquence, les opérateurs dans le secteur sucrier de l’Union européenne seront libres d’exporter autant qu’ils le souhaitent à partir du 1er octobre 2017.

5.2.

La production de sucre devrait augmenter en 2017/18. Cette augmentation de la production devrait être de nature structurelle. En outre, l’isoglucose est appelé à représenter une part plus importante du marché des édulcorants de l’Union européenne, les fabricants d’isoglucose ayant l’objectif de produire «dans la durée» de 2 à 3 millions de tonnes d’isoglucose, dont une grande partie sera destinée à la production de boissons rafraîchissantes (7). À titre de comparaison, la consommation de sucre au sein de l’Union européenne est en légère baisse.

5.3.

L’augmentation de la production intérieure de sucre et l’importance accrue de l’isoglucose sur le marché pourraient avoir des conséquences sur les prix du sucre blanc de l’Union après la suppression des quotas. Dans sa publication intitulée «Medium-term prospects for EU agricultural markets 2016-2026» (Perspectives à moyen terme pour les marchés agricoles de l’Union européenne pour la période 2016-2026), la Commission européenne laisse entendre que les prix européens du sucre blanc seront inférieurs au seuil de référence de 404 EUR/tonne pendant la majeure partie de la période qui suivra la suppression des quotas, soit en dessous du coût moyen de la production de sucre et de la culture de betteraves sucrières.

5.3.1.

En 2015, les prix européens du sucre blanc ont atteint leur niveau le plus bas depuis l’instauration du système de communication des prix en 2006 (8). Cette situation a eu de graves répercussions sur les résultats financiers des producteurs de sucre de l’Union européenne, bon nombre d’entre eux n’ayant réalisé aucun bénéfice au cours de l’exercice 2015/16. En Italie, les producteurs de sucre ont subi une pression particulièrement élevée, un producteur renonçant à produire pour la campagne de commercialisation 2015/16. En Grèce, l’unique producteur de sucre connaît aussi de graves difficultés.

5.4.

À partir du 1er octobre 2017, les producteurs de sucre de l’Union européenne seront libres d’exporter autant qu’ils le souhaitent. Ce sera peut-être l’occasion d’augmenter leurs recettes et de compenser la baisse des prix du sucre au sein de l’Union européenne. La consommation mondiale de sucre devrait continuer à croître à un rythme de 1,5 à 2 % par an (soit de 2 à 3 millions de tonnes par an). La demande devrait donc être suffisante pour entraîner une augmentation des exportations de sucre de l’Union européenne.

5.4.1.

Néanmoins, l’augmentation des exportations de sucre de l’Union européenne est tributaire d’un accès suffisant aux marchés des pays tiers. La Commission européenne devrait s’employer, dans le cadre de ses négociations sur le libre-échange, à ouvrir les marchés du sucre des importateurs nets de sucre, à la fois par la réduction ou l’élimination des droits de douane et l’ouverture de contingents tarifaires. Elle devrait continuer à supprimer les droits sur les exportations de produits de l’Union européenne à teneur élevée en sucre et à défendre des règles d’origine vigoureuses pour les produits de ce type, afin de veiller à ce que les producteurs de sucre de l’Union européenne tirent parti de l’augmentation des exportations.

5.4.2.

Les exportateurs de sucre de l’Union européenne sont parfois confrontés à l’imposition d’instruments de défense commerciale par des pays tiers. Dès le 1er octobre 2017, date à laquelle le secteur sera déréglementé, la Commission européenne devrait entreprendre toutes les démarches possibles pour lutter contre ces mesures et le secteur devrait apporter tout le soutien nécessaire aux procédures adoptées.

5.5.

Dans le cadre de négociations de libre-échange récemment achevées ou toujours en cours, l’Union propose d’ouvrir le marché européen du sucre à des pays tiers. L’ouverture du marché expose les prix du sucre blanc de l’Union européenne à une pression à la baisse et à une volatilité croissante. Le marché mondial actuel est un marché de dumping résiduel très instable au sein duquel les prix pratiqués sont souvent inférieurs aux coûts de production moyens, même à ceux des industries mondiales les plus performantes. Cela s’explique en grande partie par les mesures d’aide faussant les échanges, qui ont été mises en place par des grands producteurs et exportateurs de sucre, tels que le Brésil et la Thaïlande. Il en résulte que l’industrie européenne du sucre de betterave ne bénéficie pas de conditions de concurrence équitables par rapport aux producteurs de sucre dans les pays tiers. Dans le cadre de ses négociations en matière de libre-échange, la Commission doit considérer le sucre comme un produit sensible et maintenir les droits de l’Union européenne sur le sucre. Les négociations en cours avec le Mercosur présentent un risque grave pour le secteur, étant donné que le Brésil est le principal producteur et exportateur mondial. La Commission doit être prête à affronter les grands subventionneurs du marché du sucre au sein de l’organe de règlement des différends de l’OMC et lors des négociations commerciales.