Avis du Comité économique et social européen concernant l’«Analyse de la transparence, de la méthodologie et des ressources des analyses et évaluations d’impact que la Commission européenne lance en vue d’améliorer la qualité de la législation européenne» (avis d’initiative)

15.12.2017

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 434/11

Rapporteur:

Denis MEYNENT

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) rappelle que l’objectif premier du programme REFIT (1) est d’améliorer la qualité et l’efficacité de la législation européenne et d’élaborer des réglementations simples, compréhensibles et cohérentes, sans remettre en question les objectifs stratégiques des politiques de l’Union européenne déjà établis ni agir au détriment de la protection des citoyens, des consommateurs, des travailleurs et du dialogue social, ou encore de l’environnement (2). La réglementation européenne est un facteur d’intégration essentiel. Bien proportionnée, elle constitue un gage de protection, de promotion de la législation européenne et de sécurité juridique important pour tous les acteurs et citoyens européens (3).

1.2.

Malgré les progrès réalisés jusqu’ici, notamment sous l’influence des travaux du comité d’examen réglementaire (CER), le Comité souhaiterait que l’écosystème européen en matière d’analyse d’impact évolue encore, afin d’en renforcer la qualité et de favoriser la prise en compte de la société civile organisée lors de la conception et de la mise en œuvre de la législation.

1.3.

Il est donc notamment essentiel:

1.4.

Le Comité plaide pour une approche qualitative qui fonctionne à part égale avec l’analyse quantitative et prenne en compte la recherche des bénéfices attendus de la législation.

1.5.

Le Comité appelle la Commission à demeurer vigilante afin que la réduction des charges règlementaires et administratives n’obère pas l’efficacité et la qualité globale des politiques de l’Union, surtout dans les domaines sociaux et environnementaux, de la protection des consommateurs et vis-à-vis des PME et des microentreprises.

1.6.

Enfin, dans la cadre de l’analyse d’impact, le Comité souhaite:

2.1.

L’analyse d’impact (AI) se présente comme une démarche d’analyse continue et critique des incidences, positives et négatives, de la réglementation en projet de l’Union européenne, aux niveaux économiques, sociaux et environnementaux. Quinze ans après son lancement, l’AI est devenue une des pierres de touche de l’agenda «Mieux légiférer» de l’Union.

2.2.

Le système d’analyse d’impact intervient à un stade très précoce du cycle politique. L’AI précède toute nouvelle initiative susceptible d’avoir des impacts économiques, environnementaux et sociaux. Une évaluation et un bilan de santé («Fitness check») de la législation existante ou des politiques de l’Union sont également réalisés régulièrement. L’étape d’analyse d’impact initiale («inception impact assessment») trace les grandes lignes de l’analyse d’impact en balayant les différents types d’options (du statu quo à une harmonisation complète). Intervient alors l’analyse d’impact proprement dite, dont le projet est passé en revue par le CER. Après la phase de mise en œuvre de la législation, une évaluation analyse l’efficacité, l’efficience, la pertinence et la valeur ajoutée européenne de la législation concernée. Le CER passe en revue les évaluations majeures de la législation de l’Union européenne. Le «Mieux légiférer» est donc présent à tous les stades de la procédure. Il tend à s’ouvrir de plus en plus aux parties prenantes, à chaque étape, au travers de nombreux mécanismes de consultation

2.3.

L’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» (AII) de mai 2015 (4) reflète la position commune entre les trois institutions concernant l’AI. Au regard des avancées, le Comité retient deux enseignements principaux:

2.4.

Institué en mai 2015, le CER a mis près de deux ans pour être au complet. Il dispose d’une autorité renforcée et de responsabilités larges qui incluent l’examen de la qualité des projets d’AI, du bilan de santé et des évaluations majeures de la législation existante de l’Union européenne (5). La professionnalisation du CER a réduit la minoration de la prise en compte des impacts sociaux et environnementaux. Le CER a révisé 60 AI en 2016 dont 25, soit 42 %, ont reçu un avis initial négatif obligeant leurs auteurs à une nouvelle soumission devant le comité. Actuellement, le Comité limite ses avis à l’analyse d’impact. À l’avenir, il pourrait utilement juger la manière dont la proposition législative reflète l’analyse d’impact et en tient compte.

3.1.1.

L’AI repose sur une batterie de critères et de tests relatifs notamment aux impacts:

3.1.2.

Les analyses d’impact de la Commission présentent, en principe, un caractère intégré couvrant, pour chaque cas, les impacts économiques, sociaux et environnementaux les plus significatifs et les plus pertinents.

3.1.3.

Au fil des ans, le Conseil et, parfois, le Parlement européen ont ajouté des demandes de critères supplémentaires:

3.1.4.

Ces différents critères obligent parfois la Commission à devoir mettre en balance les différents objectifs ou préoccupations: hiérarchiser les critères entre eux; décider que tel ou tel critère doit prévaloir sur les autres comme le(s) critère(s) décisif(s); arbitrer les choix politiques au regard de critères concurrents:

3.1.5.

L’étude sur le système d’AI de la Commission, réalisée en 2007 par The Evaluation Partnership (TEP) (6), un consultant privé britannique, avait signalé une série de défaillances, notamment en matière de protection sociale et environnementale. Selon TEP, la mauvaise qualité des AI était due à des erreurs dans le «timing», dans les mécanismes de contrôle de la qualité des évaluations, dans le manque de suivi et d’assistance des AI (formation, coordination, données incomplètes ou manquantes, etc.). En 2010, la Cour des comptes a estimé que «dans la pratique, les travaux d’analyse d’impact de la Commission présentaient une asymétrie entre les trois piliers, ainsi qu’entre les coûts et les avantages» (7).

3.1.6.

À cet égard, le Comité réitère sa demande que l’article 9 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (8) soit systématiquement utilisé comme base du travail d’évaluation (9).

3.2.1.

Une «boîte à outils» («toolbox») a été mise au point par la Commission dans sa communication (11) du 19 mai 2015 sur le mieux légiférer. Elle offre un guide détaillé de l’AI au travers de 59 instruments (outils, critères, tests, etc.) censés aider la Commission mais également les autorités compétentes des États membres.

3.2.2.

Parmi les 59 outils proposés, deux d’entre eux intéressent plus particulièrement le CESE. Il s’agit des outils no 7 [«requirements for social partner initiatives» (exigences relatives aux initiatives des partenaires sociaux)] et no 25 [«employment, working conditions, income distribution and inequality» (emploi, conditions de travail, répartition des revenus et inégalités].

3.2.3.

En réalité, ces outils apparaissent plutôt comme une liste indicative de questions à se poser en cas d’initiative qui révélerait un impact social ou sur l’emploi. Les questions sont générales, neutres et peu mobilisatrices. Ainsi, l’outil no 25 pose, parmi d’autres, les questions suivantes:

3.2.4.

Ces questions se résument souvent à décrire une série de conséquences possibles, négatives et positives. Elles incitent peu à développer des analyses plus approfondies pour ce qui concerne la qualité ou le volume de l’emploi notamment.

3.2.5.

En outre, il semblerait que, dans certains cas, les critères sociaux et environnementaux ne soient pas repris de façon systématique et approfondie dans les AI de la Commission, et ce depuis plusieurs années (12), même si la Commission fait valoir, de son côté, qu’elle tient compte des impacts sociaux dans 70 % des AI et des impacts environnementaux dans 45 % des cas.

3.3.1.

Les directions générales (DG) sont responsables des méthodes analytiques et des modèles sur lesquels les services de la Commission se basent pour établir leurs propositions législatives. Le plus souvent, les directions générales effectuent les analyses d’impact en interne sur la base des lignes directrices concernant l’AI (13) et de la «boîte à outils». Dans certains cas, la DG concernée a recours à un consultant externe, choisi sur base d’une procédure ouverte et transparente, pour approfondir un point particulier de l’AI.

3.3.2.

Sur l’ensemble des 59 outils de la «boîte à outils», deux ou trois seulement apparaissent comme des outils qui peuvent guider la décision pour ce qui concerne la qualité de l’emploi, la protection sociale, le niveau de rémunération, etc. Il s’agit clairement d’un domaine où la «boîte à outils» doit être renforcée.

3.4.1.1.

Le programme REFIT a pour objectif d’identifier les charges inutiles, les incohérences ou les mesures inefficaces et de prendre les mesures nécessaires pour y remédier. En 2013, dans le cadre de REFIT, une cartographie de l’ensemble du stock législatif de l’Union a été réalisée.

3.4.1.2.

Le Conseil «Compétitivité» de l’Union européenne a demandé à la Commission d’élaborer et de fixer des objectifs de réduction dans les domaines où la charge est particulièrement lourde, notamment pour les PME (14).

3.4.1.3.

Le Conseil «Compétitivité» du 26 mai 2016 a également «salué la volonté de la Commission, dans le cadre de l’AII, d’approfondir la quantification de ses efforts de simplification et de réduction des charges administratives, de présenter un examen annuel de la charge et, dans la mesure du possible, de quantifier le potentiel de réduction de la charge réglementaire ou le potentiel d’économies que recèle chacune de ses propositions ou chacun de ses actes législatifs» (15).

3.4.2.

Le Comité appelle la Commission à demeurer vigilante afin que les réductions de la charge réglementaire n’obèrent pas l’efficacité et la qualité globale des politiques de l’Union, surtout dans les domaines sociaux, environnementaux, de la protection des consommateurs et vis-à-vis des PME et des microentreprises.

4.1.

Malgré les progrès déjà réalisés, l’écosystème européen en matière d’AI doit encore évoluer. Nous proposons sept pistes d’amélioration afin de renforcer la qualité de l’AI et de favoriser la prise en compte de la société civile organisée lors de la conception et de la mise en œuvre de la législation.

4.2.1.

Le Comité demande que la Commission indique plus clairement la méthodologie utilisée pour calculer les incidences de son initiative, le champ d’application de l’étude et les limites éventuelles de l’étude (limites territoriales, groupes cibles, etc.).

4.2.2.

Si des parties ou sous-parties significatives de l’AI sont externalisées, le Comité demande que soit publié le nom du lauréat.

4.2.3.

Il est important que la spécification du cahier des charges décrive clairement des scénarios alternatifs faisant apparaître les conséquences de toutes les options possibles incluant:

4.2.4.

Il est important que soit finalement privilégiée une proposition qui combine au mieux les différentes dimensions au regard de l’article 3, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne (16) et de l’article 9 du TFUE (17).

4.2.5.

Pour aider les colégislateurs à rédiger leurs amendements, les AI doivent prévoir des pistes alternatives qui envisagent, par exemple, des scénarios plus favorables à l’emploi, à la protection sociale ou environnementale, à la cohésion territoriale ou à la politique des consommateurs.

4.3.1.

La transparence est un prérequis indispensable pour la bonne gouvernance. Un registre (18) des documents de la Commission présente la liste des analyses d’impact et des avis correspondants du CER. Ce registre est toutefois peu connu du grand public et n’est accessible qu’en anglais.

4.3.2.

Le Comité demande dès lors que la Commission envisage de mieux faire connaitre ce site, en collaboration avec les organisations intermédiaires, y fasse figurer les avis des parties prenantes et les études pertinentes, notamment les résumés des AI, et en facilite la lecture dans les autres langues de l’Union européenne.

4.4.1.

Le CESE plaide pour que l’approche quantitative ou monétaire fonctionne à part égale avec une approche qualitative, qui privilégie une dimension humaine de proximité, d’égalité de genre et de contact avec le réel. Les raisons qui appellent à investir dans une approche qualitative sont notamment les suivantes:

4.4.2.

Les AI doivent toujours privilégier une approche coûts-bénéfices. La réduction du nombre de maladies, de nuisances, d’émissions polluantes et d’accidents ne pourra jamais se décider sur la base de données exclusivement quantitatives. Une concurrence plus juste, un commerce équitable et de meilleures conditions de travail ne se décideront pas sur base d’analyses quantitatives. Il est crucial que la Commission accorde la primauté à une analyse qualitative, dans l’intérêt de l’ensemble des parties prenantes.

4.5.1.

Bien que l’AII ait conclu que chaque institution pouvait développer sa propre méthodologie, le Comité propose qu’une réflexion de fond, ouverte également au Comité, soit menée à ce sujet entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission.

4.5.2.

Il s’agit moins de suggérer une méthodologie uniforme que de s’entendre au préalable sur une matrice méthodologique convergente, à savoir sur les éléments méthodologiques de base, tels que la définition du champ de l’étude, la stratégie de recherche, le choix des outils, les options privilégiées, etc.

4.5.3.

À terme, l’intention est de privilégier un dialogue s’agissant des choix méthodologiques privilégiés par la Commission afin de faciliter le travail d’amendement de chaque institution.

4.5.4.

De cette manière, les propositions du Comité formulées dans ce cadre pourraient trouver un écho plus favorable auprès des colégislateurs.

4.6.1.

Le CESE dispose d’une unité dédiée à l’évaluation qualitative ex post de certaines législations européennes ciblées. À l’avenir, cette unité pourrait faciliter l’action des membres du Comité et analyser aussi certaines AI, passer en revue les aspects méthodologiques et donner un avis sur la prise en compte éventuelle des dimensions économiques, sociales, environnementales ou territoriales. Ce travail permettrait également de faciliter l’élaboration des éventuels avis consultatifs du CESE liés aux projets législatifs préparés par ces mêmes analyses d’impact.

4.6.2.

Un dialogue régulier entre le CESE et la Commission européenne devrait être mis en place concernant les consultations et les analyses d’impact.

4.7.1.

Il convient de réfléchir à des voies de collaboration informelle mais néanmoins régulière entre le CER et le Comité.

4.7.2.

Au-delà d’échanges de vues informels et de coopérations ponctuelles, il importe de favoriser une collaboration dynamique avec le Comité dans deux directions:

4.7.3.

De son côté, le Comité élaborera, le cas échéant, une fiche synthétique présentant ses principales recommandations sur le champ d’application de l’analyse d’impact proprement dite et fera part de toute autre donnée ou information qui pourrait être pertinente pour le travail d’AI de la Commission et l’examen y lié de la part du CER.

4.7.4.

Le Comité fera également part de son évaluation ex-post concernant la mise en œuvre et l’application de la législation.