Avis du Comité économique et social européen sur «La contribution de la société civile au développement d’une politique alimentaire globale dans l’Union européenne» (avis d’initiative)

11.4.2018

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 129/18

Rapporteur:

Peter SCHMIDT

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) réitère son appel en faveur de l’élaboration d’une politique alimentaire globale au sein de l’Union européenne afin d’assurer une alimentation saine à partir de systèmes alimentaires durables; cette politique établirait un lien entre l’agriculture d’une part et la nutrition et les services écosystémiques d’autre part, et veillerait à ce que les chaînes d’approvisionnement préservent la santé publique dans tous les segments de la société européenne. Une politique alimentaire globale de l’Union européenne devrait améliorer la cohérence entre les domaines d’action liés à l’alimentation, rétablir la valeur de cette dernière et promouvoir une transition à long terme d’un productivisme et d’un consumérisme alimentaires vers une alimentation citoyenne.

1.2.

Le cadre stratégique actuel de l’Union européenne n’est pas adapté pour réaliser la transition vers des systèmes alimentaires plus durables qui permettrait d’assurer la mise en œuvre effective des objectifs de développement durable des Nations unies (ODD) et de garantir le droit à l’alimentation ainsi que d’autres droits humains. S’ils ont peut-être permis de résoudre certains problèmes, les cadres stratégiques actuels n’offrent pas la cohérence collective nécessaire pour faire face à l’éventail de défis auxquels les systèmes alimentaires mondial et européen devraient être confrontés à l’avenir. Le CESE insiste sur le fait que les instruments stratégiques existants de l’Union européenne doivent être réalignés et harmonisés pour assurer des systèmes alimentaires durables d’un point de vue environnemental, économique et socioculturel. Le CESE réaffirme également qu’une politique alimentaire globale devrait compléter et non remplacer une politique agricole commune (PAC) redéfinie (1).

1.3.

Le CESE souligne la nécessité de maintenir une culture qui valorise l’importance nutritionnelle et culturelle de l’alimentation ainsi que de son incidence sur la société et l’environnement. À cet égard, la riche palette de denrées alimentaires et de spécialités régionales et locales disponibles au sein de l’Union constitue un réel atout qu’il convient, en tant que tel, de valoriser davantage. Une politique alimentaire globale devrait sensibiliser davantage les consommateurs à la valeur de l’alimentation, encourager la prévention et la réduction du gaspillage alimentaire, et contribuer à reconsidérer le prix des aliments et le réaligner sur la base d’autres valeurs. Elle devrait en particulier garantir des prix équitables pour les producteurs de façon que l’agriculture reste une activité viable.

1.4.

Le CESE insiste sur le fait que toutes les parties prenantes de la chaîne d’approvisionnement alimentaire ont un rôle à jouer dans l’élaboration d’un cadre global, de manière à assurer une répartition équitable tout au long de la chaîne. Aucun secteur n’est en mesure d’y parvenir seul. Une politique alimentaire globale devrait tirer parti du pouvoir des producteurs et des distributeurs pour accélérer le passage des consommateurs à un modèle durable. La transition vers des systèmes alimentaires durables requiert également que les consommateurs engagés deviennent des acteurs d’une alimentation citoyenne. Cela signifie aussi qu’une politique alimentaire globale doit veiller à ce que le secteur agroalimentaire européen soit en mesure de vendre à des niveaux de qualité qui maintiennent son statut de premier choix pour la grande majorité des consommateurs.

1.5.

Le CESE prend acte du nombre croissant d’initiatives actuellement mises en œuvre à l’échelon local et régional afin de soutenir des systèmes alimentaires alternatifs. Ces initiatives établissent des liens plus étroits entre producteurs et consommateurs, créent des possibilités pour les entreprises locales ainsi que de nouveaux emplois et reconnectent les populations avec leur alimentation. Le CESE souligne également le rôle des villes dans le développement de politiques alimentaires plus intégrées. Une politique alimentaire globale devrait s’appuyer sur une gouvernance commune à tous les niveaux — local, régional, national et européen —, qu’elle devrait par ailleurs stimuler et développer. Une telle approche permettrait de créer un cadre propice à l’essor de ces initiatives, quelle que soit l’échelle à laquelle elles sont menées.

1.6.

Le CESE préconise la mise en place d’un nouveau système intelligent d’étiquetage durable des denrées alimentaires. Les politiques se sont concentrées sur la nutrition et d’autres allégations de santé, mais le CESE note que le manque d’information aux consommateurs concernant l’incidence des denrées alimentaires sur l’environnement et au plan social suscite de plus en plus d’inquiétude. L’industrie alimentaire est consciente qu’elle peut réduire l’incidence environnementale jusqu’à un certain point, mais qu’en fin de compte, il faut associer les consommateurs à cet effort et fournir les informations.

1.7.

Pour soutenir la mise en place d’un cadre global assurant la connexion entre les différentes politiques de l’Union européenne liées à l’alimentation, le CESE propose de créer, à court ou moyen terme, une task-force intersectorielle et interinstitutionnelle associant diverses directions générales de la Commission européenne et d’autres institutions de l’Union européenne. Cette task-force serait chargée d’élaborer un plan d’action sur l’alimentation durable afin d’aider l’Union européenne à mettre en œuvre les objectifs de développement durable liés à l’alimentation. Le plan d’action devrait être élaboré dans le cadre d’un processus participatif associant les parties prenantes de toute la chaîne d’approvisionnement alimentaire, la société civile ainsi que les chercheurs. Le CESE suggère d’organiser et de développer un espace offrant à la société civile la possibilité de s’impliquer et de prendre une part active à ce processus.

1.8.

En particulier, le CESE recommande l’élaboration d’un tableau de bord européen de l’alimentation durable, qui permettrait d’aborder les défis liés aux systèmes alimentaires dans le cadre d’une approche pluriannuelle, favorisant ainsi l’alignement des politiques à différents niveaux de gouvernance. Le tableau de bord fournirait des indicateurs qui serviraient à encourager et à suivre les progrès en matière de réalisation des objectifs fixés.

1.9.

À plus long terme, et en fonction des conclusions de la task-force, le CESE encourage la Commission à étudier la faisabilité de la création d’une direction générale spécifiquement consacrée à l’alimentation, qui constituerait un centre de responsabilité clair de l’Union européenne pour toutes les politiques dans ce domaine et une source adéquate de régulation, de législation et de mise en œuvre. Une telle structure pourrait être reproduite dans tous les États membres de l’Union européenne disposant de ministères chargés de l’alimentation.

2.1.

Dans son avis exploratoire sur le thème «Des systèmes alimentaires plus durables», élaboré à la demande de la présidence néerlandaise de l’Union européenne en 2016, le CESE appelait de ses vœux une politique alimentaire globale pour promouvoir la transition vers des systèmes alimentaires plus durables et assurer une plus grande cohérence entre les objectifs stratégiques liés à l’alimentation (tels qu’une production agricole durable, une alimentation saine, la protection de l’environnement, des relations commerciales plus équitables, etc.). Le présent avis s’appuie sur ses recommandations d’approfondir la logique et le principe d’un cadre global.

2.2.

Dans l’intervalle, la dynamique en faveur d’une approche plus globale de la politique alimentaire s’est également consolidée. Les Nations unies ont proclamé que cette décennie est celle de «l’action pour la nutrition», reconnaissant qu’il est nécessaire de redéfinir les systèmes alimentaires pour parvenir à des régimes alimentaires plus sains et à une meilleure nutrition. Le groupe d’experts de haut niveau du Comité de la sécurité alimentaire mondiale a également insisté sur cet impératif dans le rapport qu’il a publié en septembre 2017 (2). Au niveau de l’Union européenne, le Comité européen des régions a récemment adopté un avis plaidant pour une politique alimentaire de l’Union européenne durable et globale qui mette en relation différents domaines d’action relatifs à l’alimentation. Le groupe international d’experts en matière de systèmes alimentaires durables (IPES Food) a lancé une initiative participative sur trois ans pour développer un modèle de politique alimentaire commune à l’horizon 2018, associant des groupes scientifiques, des parties prenantes, des organisations de la société civile et des décideurs politiques. Les systèmes alimentaires européens sont déjà en train d’évoluer sous l’impulsion d’une multitude d’initiatives intersectorielles menées aux niveaux national, régional et local, auxquelles participe activement la société civile.

2.3.

Le CESE considère que la mise en œuvre des ODD en Europe joue un rôle essentiel dans la dynamique en faveur d’une approche globale couvrant différents domaines d’action (agriculture, santé, environnement, commerce, développement, innovation, etc.) et niveaux de gouvernance (Union européenne, national, local) et dans la création de modes de production et de consommation alimentaires plus durables. Le débat en cours sur la politique agricole commune après 2020 est par ailleurs une occasion idéale de garantir la cohérence entre une politique agricole redéfinie et d’autres objectifs politiques liés à l’alimentation (3).

2.4.

Certains États membres (par exemple la Finlande, la France, l’Allemagne, les Pays-Bas ou la Suède) s’engagent de plus en plus dans des politiques en lien avec l’alimentation dans les domaines de la santé, de l’environnement et du développement durable. Le CESE met en garde contre le risque que l’adoption d’approches divergentes dans les différents États membres ne finisse par porter préjudice aux consommateurs et aux entreprises. Il estime qu’il s’agit là d’une raison supplémentaire de demander l’élaboration d’un cadre global à l’échelle de l’Union européenne.

3.1.

Les preuves scientifiques des effets de l’alimentation sur la santé, l’environnement et la société dans son ensemble se sont multipliées. La situation en matière de denrées alimentaires dans laquelle s’inscrivait la PAC lors de sa création s’est complexifiée. L’Europe ne connaît pas de pénuries, un succès à mettre à l’actif de la PAC et de la hausse des revenus ainsi que de l’amélioration des méthodes de production dans le secteur agricole. Dans le secteur des denrées alimentaires, la création de valeur et l’emploi sont passés de la terre et de la mer à l’industrie, à la vente au détail et aux services de restauration. La stratégie en matière de santé ne concerne plus uniquement des problèmes de consommation insuffisante: les régimes alimentaires inappropriés dus aux inégalités sociales existent toujours et une «nouvelle» pauvreté alimentaire a vu le jour, mais les maladies non transmissibles à grande échelle ont pris le dessus. Il s’agit notamment des maladies cardiaques, des accidents vasculaires cérébraux, du diabète et des problèmes d’obésité. Chaque année, les maladies cardiovasculaires (MCV) tuent 1,8 million de personnes dans l’Union européenne, ce qui représente 37 % de l’ensemble des décès dans l’Union européenne (4). En 2015, près de 49 millions de personnes souffraient de MCV dans l’Union européenne.

3.2.

Les évolutions sociales en Europe ont également modifié en profondeur les produits alimentaires, les goûts et la gastronomie. Les modes de vie et de consommation ont changé depuis la création de la PAC. Une transition culinaire a eu lieu, particulièrement auprès des femmes, qui ont assumé au cours de l’histoire, et qui continuent souvent d’assumer, une grande partie des responsabilités en matière d’alimentation au sein du ménage. L’évolution des technologies alimentaires a eu des répercussions sociales aussi bien positives que négatives. L’offre de produits a peut-être augmenté, mais le riche patrimoine culturel européen, caractérisé par une grande diversité, en ressort parfois affaibli. Les budgets considérables que les entreprises alimentaires consacrent au marketing ont généralement incité les consommateurs à manger des aliments ayant fait l’objet de multiples transformations. Ainsi, les chiffres de l’industrie montrent que deux tiers de l’apport calorique des consommateurs belges, par exemple, proviennent d’aliments prétraités et conditionnés, soit une proportion plus élevée encore que chez les consommateurs britanniques (5). Les agences de santé publique s’inquiètent de la surconsommation d’aliments transformés à forte teneur en sel, sucre et matières grasses. Ces produits peuvent être bon marché, ce qui constitue une incitation pour les personnes à faibles revenus, dont l’état de santé est déjà moins bon que la moyenne. Le régime nutritionnel contribue donc aux inégalités sociales en Europe (6). Au cours de la grande récession, l’Europe a connu une augmentation des dons alimentaires à visée caritative, et la tendance se poursuit depuis lors. La fourniture de cette aide alimentaire d’urgence ne doit pas se substituer à la lutte contre les inégalités sociales en Europe, lesquelles génèrent des problèmes de santé liés à la nutrition.

3.3.

L’incidence de l’alimentation sur l’environnement a été établie et reconnue. Le changement climatique est reconnu comme une menace, et l’Union européenne a pleinement soutenu l’adoption de la convention-cadre sur les changements climatiques à Paris en 2015. L’Union européenne a également amélioré la réglementation environnementale et la prévention des dommages, par exemple grâce à la directive-cadre sur l’eau. Cependant, les goûts alimentaires des Européens engendrent des modes de consommation qui impliquent une utilisation cachée ou «indirecte» importante de l’eau, ce qui constitue une menace pour les États membres (7) et exige l’adoption d’une approche plus intégrée des terres, de l’agriculture et de l’eau (8). La fragilité des sols en Europe suscite également des préoccupations. D’après les estimations du Centre commun de recherche de l’Union européenne, l’érosion des sols par l’eau affecte 130 millions d’hectares dans l’EU-27; près de 20 % de la superficie enregistrent une érosion supérieure à dix tonnes/hectare/an (9). La perte de biodiversité concerne les espaces aussi bien terrestres que maritimes, où l’on constate que la diversité des ressources est sous pression (10). Malgré cela, les États membres continuent de recommander de manger du poisson pour des raisons nutritionnelles, sans avoir conscience de l’impact environnemental de cette consommation.

3.4.

L’on considère les soixante dernières années comme une réussite sur le plan économique. Les denrées alimentaires sont disponibles partout. Les dépenses moyennes consacrées par les ménages à l’alimentation sont passés de 30 % à 15 %. Les prix à la consommation ont baissé grâce à l’émergence de grandes chaînes de distribution alimentaire. Mais aujourd’hui, les économistes se demandent si le prix des denrées alimentaires reflète le coût réel de la production ou s’il répercute intégralement certains coûts. Le CESE prend note avec intérêt des travaux que consacre actuellement l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture à la comptabilisation des coûts complets de l’agriculture (11). Le déséquilibre des rapports de force dans la chaîne d’approvisionnement alimentaire s’est également accru, ce qui a engendré des pratiques commerciales déloyales et leur cortège de conséquences (12) et la part des prix à la consommation qui revient aux agriculteurs a baissé.

3.5.

La tendance à la surproduction a fait baisser les prix, mais a aussi institutionnalisé le gaspillage alimentaire. Tandis qu’à l’échelle du monde, le gaspillage concerne environ 8 % des denrées alimentaires dans les pays à faibles revenus, il concerne plus ou moins un tiers des aliments achetés par les consommateurs au sein de l’Union européenne. Selon le projet «Fusions» financé par l’Union européenne, 88 millions de tonnes de denrées alimentaires sont gaspillées chaque année dans l’Union, générant un coût de 143 milliards d’EUR (13). Cette dimension culturelle du gaspillage alimentaire n’est pas pleinement prise en compte par l’approche de l’économie circulaire ni par la feuille de route pour une Europe efficace dans l’utilisation des ressources: celles-ci sont intéressantes lorsqu’il s’agit d’envisager les denrées alimentaires en tant qu’entité matérielle mais ne tiennent pas compte de leur valeur culturelle ou de la valeur qu’elles ont pour les consommateurs. L’un des enjeux pour l’Europe est de trouver le moyen de développer un nouveau concept d’alimentation citoyenne sur le thème d’une alimentation qui soutienne le développement durable.

3.6.

Des données et études provenant aussi bien des milieux universitaires que de l’industrie alimentaire nous ont permis de mieux comprendre la manière dont les systèmes alimentaires européens influent sur la société, l’environnement et la santé. Si on les examine dans leur globalité, on constate qu’il est nécessaire d’adopter une approche plus intégrée. S’ils ont peut-être permis de résoudre certains problèmes individuels, les cadres stratégiques actuels n’offrent pas la cohérence collective nécessaire pour faire face à l’éventail de défis auxquels les systèmes alimentaires mondial et européen devraient être confrontés à l’avenir. Les politiques relatives à l’alimentation sont pour l’essentiel élaborées de façon isolée et manquent souvent de cohérence. Les politiques menées à différents niveaux de gouvernance sont en outre déconnectées les unes par rapport aux autres. La nécessité d’adopter une approche plus intégrée est par exemple illustrée par la résistance aux antimicrobiens, qui s’est répandue à cause du recours aux antibiotiques dans l’élevage et qui met aujourd’hui en péril la santé humaine. Dans un discours prononcé récemment, le commissaire Andriukaitis a également mis l’accent sur l’importance de mener à cet égard une politique alimentaire intégrée. Le conflit entre l’utilisation des sols pour produire des denrées alimentaires et l’utilisation des sols pour la production d’énergie, le logement ou pour répondre à d’autres impératifs constitue un autre exemple. Le gaspillage alimentaire est, lui aussi, en partie la conséquence de gains d’efficacité dans la production; le système est approvisionné de manière constante et massive en aliments. Les tentatives de résoudre ce problème en faisant appel au comportement rationnel des consommateurs sont sans effet.

3.7.

Si c’était à refaire, l’Union européenne élaborerait aujourd’hui une politique alimentaire globale visant à réaliser une alimentation durable à partir de systèmes alimentaires durables; cette politique établirait un lien entre la production agricole d’une part et la nutrition et les services écosystémiques d’autre part, et veillerait à ce que les chaînes d’approvisionnement préservent la santé publique pour tous les segments de la société européenne (14). Le défi qui se pose aux décideurs politiques consiste à générer les changements nécessaires à cet effet. Historiquement, la politique de l’Union européenne s’est développée à travers un processus d’évolutions démocratiques, caractérisé par un certain nombre de changements plus soudains suscités par différentes crises, par exemple la sécurité alimentaire en 2000 et le scandale de la viande de cheval au cours de la période 2013-2015.

4.1.

Le CESE constate que de vastes pans de la société européenne sont conscients des nouveaux défis structurels qui se posent en matière de gouvernance alimentaire dans l’Union européenne. Celle-ci pourrait passer d’un modèle dans lequel elle adapte ses politiques et réagit aux situations qui se présentent à un modèle fondé sur la proactivité. Dans un de ses récents avis, le CdR fait état de précédents importants. L’intérêt naissant porté à la création d’une politique alimentaire plus appropriée pour les villes de l’Union européenne devrait à présent être intégré dans les préoccupations du monde rural. De nombreuses villes européennes ont pris des mesures concrètes par le truchement de comités de politique alimentaire, de réseaux urbains pour le développement durable et/ou la lutte contre le changement climatique, et du programme des «Villes-santé» de l’Organisation mondiale de la santé (OMS). La signature du pacte de politique alimentaire urbaine de Milan de 2015 traduit cet intérêt.

4.2.

Récemment, différentes formes de réorganisation des chaînes d’approvisionnement alimentaire sont apparues dans le but de rétablir le lien entre producteurs et consommateurs et de relocaliser la production agricole et alimentaire. Il s’agit notamment de l’agriculture soutenue par les communautés locales, des circuits courts d’approvisionnement, des réseaux alimentaires alternatifs, de l’agriculture locale et des ventes directes. Les coopératives de consommateurs peuvent également jouer un rôle essentiel en assurant un lien étroit avec les communautés locales et en mettant l’accent sur les aspects sociaux, pédagogiques et environnementaux. Les institutions publiques disposent de systèmes qui s’inscrivent également dans ce processus, par exemple au travers des programmes de marchés publics pour les écoles et les hôpitaux qui encouragent la mise à disposition de denrées alimentaires locales issues de l’agriculture biologique, comme c’est le cas au Danemark ou à Malmö, en Suède. Une telle pratique est conforme à l’approche en faveur de l’économie circulaire développée par l’Union européenne.

4.3.

En resserrant les liens entre producteurs et consommateurs, les systèmes alimentaires présentant une dimension plus locale et les initiatives ascendantes pourraient jouer un rôle essentiel dans la promotion d’une consommation alimentaire plus saine et plus durable. La participation de la société civile et des communautés locales renforce ces connexions, comme le montrent les nombreuses initiatives prises en matière d’alimentation durable dans les villes d’Europe. À l’heure actuelle, les politiques européennes sont cependant mal outillées pour tirer les enseignements de ces expériences, et encore moins pour soutenir celles qui sont prometteuses. Une politique alimentaire globale pourrait donc contribuer à stimuler et à développer une gouvernance commune pour ces initiatives. Les entreprises agricoles s’adaptent aux demandes du marché, mais elles sont limitées par la nature de la production agricole; la modification des systèmes de production demande du temps.

4.4.

L’économie alimentaire est confrontée à des défis majeurs de nature technique, financière et sociale (15), reconnus par de grands programmes d’investissement en faveur de l’innovation et du progrès technologique. L’Europe compte quelque 289 000 entreprises de production alimentaire mais 3 000 d’entre elles se partagent près de la moitié du marché de l’Union européenne (16). Certaines études montrent que pour être résilients, les systèmes alimentaires doivent maintenir une combinaison de grandes et de petites entreprises agricoles. Il existe d’importantes disparités entre les grandes entreprises alimentaires européennes et le secteur des petites et moyennes entreprises. L’Europe sociale pourrait améliorer l’intégration de celles-ci. L’économie numérique offre des possibilités d’établir des liens plus étroits entre consommateurs et producteurs. Les entreprises sont favorables à des initiatives novatrices en matière de développement durable et réclament des cadres clairs.

4.5.

Les citoyens européens ont un intérêt évident à garantir que leurs denrées alimentaires proviennent de sources durables. Les systèmes d’étiquetage ne sont pas en mesure d’éclairer le consommateur, tout simplement en raison de la complexité de la question. Un rapport récent de Karl Falkenberg suggère que la «marque» de l’alimentation européenne devrait être axée sur le développement durable: «vivre décemment et partager équitablement dans les limites de la planète» (17). Cela implique de mettre l’accent tant sur les aspects sociaux que sur la dimension environnementale et économique. Certaines questions culturelles ne relèvent pas du domaine de compétence des institutions européennes, par exemple la tension entre travail rémunéré (au sein des chaînes d’approvisionnement) et travail non rémunéré (dans les cuisines des particuliers) dans le domaine de l’alimentation, mais certains éléments du système alimentaire européen occupent une place centrale dans la conception européenne de l’alimentation (ou «marque»). L’Europe est réputée pour sa diversité culinaire et la variété de sa production. Il convient non seulement de protéger cet atout mais aussi de le développer activement. Le système des labels de qualité européens (indication géographique protégée, appellation d’origine protégée, spécialité traditionnelle garantie) est utile mais ne concerne que les spécialités gastronomiques; il ne prend pas en compte les évolutions de l’alimentation de masse. La recommandation de M. Falkenberg selon laquelle nous devrions aspirer à l’équité implique sans doute une nouvelle donne en matière de salaires et le traitement équitable des migrants qui travaillent dans les industries alimentaires de l’Union européenne. Il s’agit là de questions sensibles mais essentielles par l’intermédiaire desquelles une politique alimentaire globale est susceptible de contribuer concrètement à la paix sociale en Europe.

4.6.

Une question qui préoccupe particulièrement les parents et les organismes de santé est celle des disparités en ce qui concerne les sommes investies dans les messages portant sur l’alimentation qui ciblent les enfants. L’OMS considère qu’il s’agit d’une question prioritaire, car une proportion considérable de ces messages porte sur des aliments à forte teneur en sel, en sucre et en matières grasses (18). Le passage des médias traditionnels aux médias numériques conforte les arguments en faveur d’une approche globale. L’on estime à 37 milliards de dollars américains les montants consacrés, en Europe occidentale et pour l’année 2016, à la seule promotion en ligne de denrées alimentaires (19). Le CESE prend acte de l’appel lancé récemment par les consommateurs à l’adresse des fabricants et distributeurs de l’agroalimentaire, leur demandant de cesser d’utiliser leurs mascottes dans leurs campagnes de publicité et de marketing portant sur des denrées alimentaires à forte teneur en matières grasses, en sel et en sucre. En l’absence de mesures adéquates de la part de l’industrie, les pouvoirs publics devraient envisager l’adoption de mesures réglementaires (20).

4.7.

Pour les cinquante ans de sa politique alimentaire, l’Union européenne devrait se fixer pour objectif de promouvoir la transition du consumérisme alimentaire (caractérisé par le gaspillage) vers l’alimentation citoyenne (caractérisée par le sérieux et la responsabilité). Le passage à une alimentation durable issue de systèmes alimentaires durables requiert que les consommateurs engagés deviennent des acteurs d’une alimentation citoyenne. Le CESE réitère sa proposition de lancer une campagne d’information et de sensibilisation sur la «valeur de l’alimentation» à travers toute l’Europe. Une telle initiative sera nécessaire pour provoquer un changement de long terme dans le comportement des consommateurs (21).

5.1.

La politique alimentaire est une politique globale qui organise et soutient le cadre des systèmes alimentaires, depuis la production primaire (agriculteurs) jusqu’à la consommation en passant par la phase de production (transformation). Elle clarifie et met en lumière ce que l’on ne voit généralement pas. L’alimentation faisant partie intégrante de nombreux domaines de la vie, tels que l’éducation, la santé, l’environnement, le commerce, les relations sociales et la culture, l’utilité d’une politique alimentaire globale réside dans le fait que la société peut ainsi clarifier ce qu’elle veut et ce qu’elle est en mesure d’obtenir de son système alimentaire. Elle établit des liens entre des éléments qui, sans elle, pourraient trop facilement être déconnectés et fragmentés. La question de savoir ce que nous mangeons, comment nous mangeons et comment nous produisons les denrées alimentaires aujourd’hui, et à quel prix, a des répercussions sur l’avenir.

5.2.

La politique alimentaire a une forte influence sur le développement des zones rurales et des zones urbaines. Elle crée des emplois dans tous les secteurs qui y sont liés, tels que l’agriculture et ses infrastructures techniques, la transformation des aliments, le transport, le commerce, le conditionnement, la distribution ou la restauration. Elle affecte les moyens d’existence de millions de citoyens européens. Le secteur de la production alimentaire de l’Union européenne emploie 4 250 000 personnes pour un chiffre d’affaires de 1 098 milliards d’EUR; il consacre 2,5 milliards d’EUR aux activités de recherche et développement et enregistre un excédent de 25,2 milliards d’EUR pour ce qui est du commerce des aliments transformés (22). En dépit de l’importance que revêtent les denrées alimentaires pour l’économie de l’Union européenne, il n’existe pas, actuellement, de politique alimentaire européenne en tant que telle. Au lieu de cela, les systèmes alimentaires sont façonnés par un ensemble de cadres stratégiques distincts, comme mentionné ci-dessus.

5.3.

Une politique alimentaire adaptée au XXIe siècle doit répondre à de multiples critères portant sur la qualité des aliments (du point de vue du goût, du plaisir de consommation, de l’aspect et de l’authenticité); la santé (absence de risque, nutrition, disponibilité et connaissances); l’environnement (CO2, eau, utilisation des terres, sols, biodiversité, qualité de l’air et résilience systémique); les valeurs sociales et culturelles (telles que l’identité, l’égalité d’accès, la confiance, le choix et les compétences); la rationalité économique (concurrence effective et rémunération équitable, emplois décents, pleine internalisation des coûts, prix raisonnables et compétitifs, etc.) et la bonne gouvernance (responsabilité démocratique, transparence, processus éthiques, recours à des données scientifiques de qualité, etc.). Toutes les politiques existantes de l’Union européenne en lien avec l’alimentation peuvent être considérées sous ces différents aspects.

5.4.

Une politique alimentaire globale doit renforcer la résilience des écosystèmes et faire en sorte que toutes les parties prenantes et tous les acteurs de la chaîne d’approvisionnement alimentaire disposent d’un revenu décent, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’Union européenne. Les prix des denrées alimentaires ne reflètent pas pleinement les coûts de production, et les coûts sanitaires, environnementaux et sociaux sont en grande partie externalisés. La recherche d’une alimentation moins chère et plus «abordable» ne doit pas intervenir au détriment d’autres aspects et effets de la production et de la consommation d’aliments. Une politique alimentaire globale pourrait contribuer à reconsidérer le prix des aliments et le réaligner sur la base d’autres valeurs.

5.5.

Une politique alimentaire globale devrait faire la synthèse entre les mesures existantes et les nouvelles mesures, l’objectif ultime étant de fournir des systèmes alimentaires durables et une alimentation saine. Cela ne signifie pas qu’il faille réinventer la roue en créant une politique totalement neuve ou en dotant l’Union européenne de nouvelles compétences, l’objectif n’étant pas d’imposer une norme unique. Il s’agit plutôt d’adopter des réformes au niveau de l’Union européenne afin d’encourager des lignes de conduite nouvelles et plus durables à tous les niveaux (local/communal, régional et national, ainsi qu’au niveau des entreprises), et de transposer à une plus grande échelle certaines initiatives existantes afin d’assurer une plus grande cohérence. Il s’agit d’intégrer les mesures prises à l’échelon de l’Union européenne avec ce qui peut être mis en œuvre avec un maximum d’efficacité à d’autres niveaux de gouvernance. L’on pourrait promouvoir des régimes fiscaux qui améliorent l’accès à une alimentation saine au moyen de l’aménagement urbain et des marchés publics, en soutenant ainsi les marchés locaux et l’emploi.

5.6.

Une politique alimentaire globale devrait également devenir une base sur laquelle s’appuyer pour mettre un terme aux pratiques commerciales déloyales conduisant à un double niveau de qualité et à une qualité inférieure pour un même produit, à savoir la production et la vente, dans certains États membres, de denrées alimentaires de qualité inférieure à celle des autres pays, malgré un emballage identique (23).

5.7.

Pour atteindre ces objectifs, il convient de coordonner les mesures stratégiques sur le plan aussi bien de l’offre que de la demande. En d’autres termes, il y a lieu d’assurer également la coordination entre la disponibilité et le caractère abordable des denrées alimentaires au moyen d’une production durable de celles-ci, en améliorant l’accès des consommateurs à une alimentation saine et leur capacité à opter pour ce type d’alimentation. Il y a lieu de procéder à une série de modifications législatives afin de supprimer les obstacles réglementaires et fournir des incitations fiscales, et d’induire un changement des comportements en améliorant l’information, l’éducation et la sensibilisation des consommateurs et des opérateurs. L’objectif principal consiste à renforcer, à tous les niveaux, la prise de conscience de la valeur des denrées alimentaires ainsi que le soutien apporté à cette dernière, tout en favorisant un changement progressif mais significatif. À titre d’exemple, la réduction de la consommation de sel est plus efficace si elle est mise en œuvre de manière lente mais systématique; il n’y a cependant pas de mesure incitant les entreprises à réajuster la composition de leurs produits.

5.8.

S’agissant de l’offre, si l’Union veut se doter d’une politique alimentaire globale qui soit réellement pertinente pour les consommateurs européens, il est essentiel que les denrées alimentaires produites de manière durable dans l’Union européenne soient compétitives. Cela signifie que le secteur agroalimentaire européen doit être en mesure de fournir des denrées alimentaires aux consommateurs à des prix incluant les coûts supplémentaires pour des critères tels que la durabilité, le bien-être animal, la sécurité alimentaire et la nutrition, mais également une juste rémunération pour les agriculteurs, tout en maintenant son statut de premier choix pour la grande majorité des consommateurs.

5.9.

La mise en œuvre des ODD offre un cadre essentiel pour une action conjointe en vue de nourrir la planète de manière durable d’ici à 2030. Les questions liées à l’alimentation et à l’agriculture recoupent les dix-sept ODD. L’OMS indique notamment que douze des ODD nécessitent une action dans le domaine de la nutrition. De par sa nature même, la mise en œuvre des ODD requiert des solutions collaboratives et globales qui associent différents services, ministères et secteurs ainsi que l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement alimentaire. Il en résulte pour l’Union européenne de grandes possibilités de jouer un rôle de chef de file à l’échelle du continent.

5.10.

Une politique alimentaire globale devrait faire la synthèse entre différentes approches en vue de la réalisation des ODD et devrait intégrer la gouvernance multisectorielle et à niveaux multiples existante en vue d’assurer un processus d’élaboration des politiques encore plus intégré. L’Europe est en train de définir ses positions sur les différents piliers du système alimentaire, à savoir:

5.11.

Cette nouvelle approche globale devrait être dynamique et associer des parties prenantes issues de tous les maillons de la chaîne d’approvisionnement alimentaire et de l’ensemble de la société civile, de façon à assurer une «démocratie alimentaire» transparente assortie d’obligations de rendre des comptes.

5.12.

En résumé, une politique alimentaire globale devrait: 1) être durable sur le plan environnemental, socioculturel et économique, 2) être intégrée dans tous les secteurs et niveaux de gouvernance, 3) inclure tous les domaines de la société, et 4) œuvrer à l’établissement de conditions de travail équitables à tous les niveaux.

6.1.

À l’instar des fondateurs du marché commun, dans les années 1950, qui considéraient l’alimentation comme un élément d’importance capitale pour l’avènement d’une Europe meilleure et plus pacifique, le CESE insiste aujourd’hui, six décennies plus tard, sur la nécessité de commencer à créer un système alimentaire plus durable pour l’Europe. Les pressions sont désormais bien connues et ont été documentées. Cette thématique doit être abordée, et le sera, au niveau local et au niveau des États membres. Une action à l’échelon paneuropéen est toutefois également nécessaire.

6.2.

Le CESE propose de créer une task-force intersectorielle et interinstitutionnelle associant diverses directions générales de la Commission européenne et d’autres institutions de l’Union européenne, qui serait chargée d’élaborer un plan d’action sur l’alimentation durable afin d’aider l’Union européenne à mettre en œuvre les ODD liés à l’alimentation. Le plan d’action devrait être élaboré dans le cadre d’un processus participatif associant les parties prenantes de toute la chaîne d’approvisionnement alimentaire, la société civile ainsi que les chercheurs.

6.3.

Le CESE voit une occasion d’organiser et de développer un espace offrant à la société civile la possibilité de s’impliquer et de prendre une part active à ce processus, en s’appuyant sur la dynamique créée par les auditions d’experts organisées par le CESE sur ce sujet.

6.4.

Le Centre commun de recherche, la direction générale de la recherche et de l’innovation et les agences de recherche des États membres sont invités à élaborer un «tableau de bord européen de l’alimentation durable» afin d’encourager et de suivre les progrès en matière de réalisation des objectifs fixés. Une combinaison d’anciens et de nouveaux indicateurs sera nécessaire pour intégrer et transposer les ODD liés à l’alimentation et d’autres objectifs internationaux (tels que ceux portant sur les émissions de gaz à effet de serre) dans un contexte européen.

6.5.

La Commission, le Parlement et le Conseil sont invités à étudier la faisabilité de la création d’une direction générale spécifiquement consacrée à l’alimentation, laquelle améliorerait la coordination des tâches et des responsabilités pour toutes les politiques ayant trait à l’alimentation, allant de méthodes communes pour l’analyse du cycle de vie aux mégadonnées relatives à l’alimentation et à l’alimentation durable. Cette nouvelle direction générale offrirait le cadre nécessaire pour donner la priorité aux questions d’alimentation et serait une source adéquate de régulation, de législation et de mise en œuvre.

6.6.

Il conviendrait d’instaurer un nouveau Conseil européen de la politique alimentaire. Certains États membres disposent déjà d’organes de ce type (les Pays-Bas et les pays nordiques avec le Nordic Food Policy Lab, par exemple). Cette structure formulerait des conseils sur les transitions que la science estime nécessaires pour atteindre les ODD et les objectifs de l’accord de Paris sur le climat.

6.7.

La transition vers des systèmes alimentaires durables en Europe exige une meilleure intégration des conseils en matière de santé, de nutrition, d’environnement et d’économie. Le CESE soutient le développement de recommandations diététiques durables au niveau de l’Union européenne, en s’appuyant sur les initiatives prises par l’Allemagne, les Pays-Bas, la Suède et la France consistant à fournir aux consommateurs et à l’industrie des orientations plus claires sur la manière de trouver un équilibre entre une bonne alimentation et un impact plus limité sur l’environnement, et de prévenir de fausses allégations environnementales et sanitaires, tout en tenant compte des préférences culturelles. Ces enjeux pourraient être intégrés dans un nouveau système intelligent d’étiquetage durable des denrées alimentaires.