Avis du Comité européen des régions — Une politique de l’UE pour la mise à niveau sismique du patrimoine

13.2.2018

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 54/62

1.

note que des études récentes sur la vulnérabilité sismique en Europe, comme le projet SHARE (1) financé au titre du septième programme-cadre, bien que confirmant que les niveaux les plus élevés concernent des pays tels que l’Italie, la Grèce et la Roumanie, relèvent également des niveaux moyens de risque dans certaines régions d’États comme la France, l’Allemagne, la Belgique, l’Espagne et le Portugal, y compris pour ce qui concerne les risques liés aux raz-de-marée;

2.

observe que, dans les États membres de l’Union européenne (UE), un grand nombre de bâtiments et d’infrastructures nécessitent d’importants travaux d’entretien, en raison de leur état structurel, du changement des conditions environnementales et des règles qui régissent le secteur de la construction; s’agissant plus particulièrement du patrimoine immobilier, les données d’Eurostat et du BPIE (Institut européen pour la performance énergétique des bâtiments, Buildings Performance Institute Europe) (2) font apparaître que, sur les quelque 25 milliards de m2 de surface utile que compte l’EU-27 plus la Suisse et la Norvège, environ 40 % ont été construits avant 1960;

3.

note que certains pays du sud de l’Europe, en particulier dans la zone méditerranéenne, ont été touchés au cours de l’histoire récente par des événements sismiques dévastateurs, qui ont entraîné des dommages considérables sur le plan social et économique; le bilan est particulièrement lourd en Italie où ces cinquante dernières années ont été marquées par de nombreux tremblements de terre qui ont fait plus de 5 000 victimes et ont eu un coût économique estimé à quelque 150 milliards d’euros;

4.

relève que l’analyse, à l’échelle mondiale, des événements sismiques passés montre que le nombre de victimes et la répartition des dégâts sont davantage liés à la vulnérabilité des constructions et au manque de préparation des communautés touchées qu’à l’intensité des séismes;

5.

souligne que, lorsqu’on analyse les effets d’un tremblement de terre sur les systèmes locaux et le tissu de l’habitat et des infrastructures, ainsi que sur celui de l’économie et de la production, l’on constate un ralentissement marqué et, dans de nombreux cas, un véritable blocage des processus de croissance territoriale;

6.

fait observer qu’assurer la sécurité du parc immobilier et des infrastructures aboutit aussi à influer de manière bénéfique sur la politique régionale et celle de cohésion, ainsi que sur les objectifs de croissance urbaine et rurale que s’est fixés l’Union européenne;

7.

estime que la politique européenne en matière de mise à niveau sismique des immeubles et infrastructures devrait reposer sur une démarche de gouvernance à niveaux multiples, qui coordonne les attributions européennes, nationales et régionales en la matière dans le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité et sur le modèle de la méthode adoptée pour le programme urbain de l’UE; rappelle à cet égard que l’échelon européen dispose d’une large compétence pour fixer les normes techniques, tandis que celui des États membres, des régions et des communes est notamment compétent pour le droit en matière de construction et l’urbanisme;

8.

note que la mise en place d’un dispositif global en matière de prévention du risque sismique représente un impératif de première importance pour l’UE afin d’assurer la sécurité de ses citoyens et de son patrimoine historique, de limiter les dépenses liées aux dommages causés aux biens et aux personnes et de garantir les conditions indispensables au développement des territoires et des investissements en faveur de la croissance;

9.

souligne que la responsabilité politique et institutionnelle de protéger les citoyens incombe avant tout à leurs collectivités locales et régionales respectives, pour la double raison qu’elles constituent le premier échelon de pouvoir chargé des opérations de secours et de l’aide à la population dans des situations d’urgence et qu’elles jouent également un rôle important durant la phase de planification des urgences et dans la mise en place d’actions de prévention structurelle (interventions) et non structurelle (information);

10.

fait valoir par ailleurs qu’étant les institutions les plus proches des citoyens, les collectivités locales et régionales sont en mesure de favoriser une meilleure prise de conscience des droits et obligations liés à la prévention des risques et d’encourager des comportements actifs pour en atténuer les conséquences;

11.

estime que, compte tenu du grand nombre de bâtiments privés et publics et d’infrastructures sur lesquels il est nécessaire d’intervenir, il y a lieu de définir, sur la base des critères uniformes fixés à l’échelle de l’Union (Eurocode et autres), le classement de la vulnérabilité sismique des bâtiments et des infrastructures;

12.

prie instamment la Commission européenne d’encourager un dialogue avec le secteur des assurances au niveau paneuropéen, afin de chercher une incitation financière prenant la forme d’une réduction de la prime durant le processus de mise à niveau, et estime qu’il est opportun d’approfondir la durabilité économique et les avantages potentiels attendus d’un renforcement du système de couverture d’assurance en prévoyant des mesures de mutualisation du risque;

13.

juge qu’il est utile, afin de favoriser l’élaboration de mesures d’atténuation grâce à une sensibilisation accrue des communautés, de décrire et de communiquer clairement quelles sont les conséquences d’éventuels événements sismiques mais, surtout, les aspects positifs qui peuvent découler de la mise en œuvre d’actions de réhabilitation s’agissant de réduire l’incidence des séismes sur la société, notamment pour ce qui concerne les pertes humaines, ainsi que sur l’économie;

14.

observe que dans la mesure où l'on ne dispose encore ni de méthodes précises, ni de résultats qui puissent clairement être communiqués aux parties prenantes non techniques (gestionnaires, citoyens, etc.) en ce qui concerne les avantages que peuvent induire les opérations de mise à niveau préventive, il apparaît important d’approfondir cette question en finançant des études spécifiques sur le sujet;

15.

estime qu’afin d’optimiser et d’orienter comme il se doit les efforts techniques et économiques visant à réduire le risque sismique en rapport avec le patrimoine immobilier existant, il est vital de promouvoir comme base de départ pour les futures initiatives publiques et privées d’envergure une connaissance et une analyse de la vulnérabilité des structures existantes; pour ce faire, il y a lieu d’encourager des campagnes de collecte de données, en vue de réaliser des estimations sur des bases statistiques et d’établir des lignes de priorités et des méthodes communes allant de pair avec l’évolution réglementaire du secteur, ainsi que des mesures d’incitation ou de financement;

16.

note que l’expérience de certains États membres, comme l’Italie, donne à penser que les propriétaires âgés ou ceux de résidences secondaires ne sont guère enclins à investir des ressources dans des travaux; par conséquent, il serait utile de mettre en place des dispositifs de sensibilisation visant ces catégories de personnes, ainsi que de ne pas limiter les dispositifs d’encouragement aux seules résidences principales; reconnaît en effet qu’il est nécessaire de moduler également les actions destinées à l’analyse et à la mise à niveau du patrimoine existant en fonction d’études et d’expériences qui placent les bâtiments concernés dans un cadre d’évaluations de vulnérabilité à l’échelle du complexe immobilier ou du tissu urbain dans lesquels ils s’inscrivent, afin de mettre ainsi en lumière des problèmes susceptibles de prévaloir sur les conditions réelles d’utilisation des bâtiments;

17.

relève que de vastes opérations de réhabilitation du patrimoine immobilier public et privé, financées notamment par des fonds européens, ont déjà été engagées dans certains États membres pour veiller à en améliorer l’efficacité énergétique mais que ces interventions ne tiennent généralement pas compte de la question de la sécurité structurelle et du risque sismique;

18.

insiste, au contraire, sur la nécessité de réaliser une réhabilitation efficace, mise en œuvre au moyen d’opérations intégrées et durables qui donnent la possibilité, tout à la fois et de la manière la moins invasive possible, de réduire la vulnérabilité sismique et d’augmenter l’efficacité énergétique;

19.

juge essentiel, parallèlement aux opérations de prévention structurelle, de mettre en place des actions de prévention «non structurelle», destinées, d’une manière générale, à faire avancer les connaissances sur le risque sismique et, en particulier, à améliorer la sensibilisation et les comportements actifs des citoyens;

20.

considère que les travaux de prévention structurelle permettent non seulement d’atténuer le risque mais peuvent aussi entraîner des retombées positives pour l’environnement, en prolongeant la durée de vie utile des bâtiments et en limitant ainsi les travaux de démolition et de reconstruction après un séisme, objectif qui est également mis en évidence dans le règlement (UE) no 305/2011 sur les produits de construction, lequel a introduit, par rapport à la réglementation précédente (directive 89/106/CEE), une septième exigence essentielle pour les constructions, intitulée «utilisation durable des ressources naturelles»;

21.

reconnaît que même s’il exige des ressources considérables et est particulièrement onéreux dans les régions et les États membres qui présentent des niveaux plus élevés et plus généralisés de risque sismique, un programme de mise à niveau sismique favoriserait partout l’emploi et la croissance économique, en particulier grâce à la reprise du secteur de la construction;

22.

estime qu’il importe que les opérations de mise à niveau sismique soient régies par un jeu européen de règles techniques qui traitent notamment de la question de l’adaptation sismique des bâtiments existants sur la base d’une approche globale visant à garantir sécurité, robustesse et durabilité;

23.

est d’avis qu’il serait utile de mettre en place une plate-forme de l’UE pour l’échange de connaissances, d’expérience et des meilleures pratiques aux différents niveaux des pays de l’UE;

24.

rappelle la position qu’il a avancée dans son avis sur le cadre de Sendai (3), à savoir que tous les projets de l’UE relatifs à la construction de nouvelles infrastructures doivent garantir une capacité de résistance suffisante face aux catastrophes, tout en soulignant, dans le même temps, que cet objectif peut induire des coûts plus importants;

25.

propose que les paramètres décrivant le risque sismique d’un territoire, de même que, par analogie, les risques découlant d’autres catastrophes naturelles, évalués selon des critères définis de manière appropriée, puissent figurer parmi ceux qui servent de référence pour la répartition des fonds ESI entre les régions d’Europe et souligne que l’UE doit exiger que toutes les infrastructures construites avec les fonds ESI ou d’autres fonds de l’UE soient résilientes face aux catastrophes;

26.

propose que les règlements de l’UE puissent autoriser l’utilisation de Fonds ESI pour la mise à niveau sismique des bâtiments publics et privés, ainsi que des infrastructures stratégiques pour les États membres de l’Union, qu’elles concernent les transports routiers ou les services;

27.

propose que le plan d’action prévoie la mise à niveau de tous les bâtiments, y compris résidentiels, et ce, toujours dans leur interconnexion avec l’espace public, non seulement afin d’en faire des lieux sûrs en cas d’urgence, mais aussi dans le cadre d’une stratégie urbaine à long terme qui prévoie la possibilité de transférer les populations résidentes vers des espaces publics où elles pourront être protégées;

28.

invite la Commission européenne à élaborer, en coordination avec les États membres et, quand il y a lieu, avec les collectivités locales et régionales, un plan d’action pour la mise à niveau sismique du patrimoine immobilier et des infrastructures dans l’esprit de l’article 5, paragraphe 5, point b), du règlement (UE) no 1301/2013 relatif au Fonds européen de développement régional; demande par ailleurs à ces derniers d’exploiter pleinement le soutien qui est octroyé à cette priorité d’investissement dans les programmes opérationnels pour le développement régional;

29.

propose que l’on envoie ainsi un signal fort qui, notamment grâce à la coopération entre le secteur public et le secteur privé, encourage les investissements en faveur de la mise à niveau sismique de bâtiments et d’infrastructures, en mettant tout particulièrement l’accent sur la préservation du patrimoine culturel et historique, sur les infrastructures stratégiques, ainsi que sur les bâtiments et infrastructures agricoles et industrielles;

30.

demande que soit favorisé un accroissement des investissements pour la recherche et l’innovation dans le domaine de la protection sismique des constructions, y compris l’élaboration de vastes programmes d’information et de formation;

31.

invite les États membres et les régions qui sont concernés à inclure la mise à niveau sismique des bâtiments existants parmi les priorités de leurs programmes opérationnels pour le développement régional et souligne la nécessité d’y allouer des ressources financières, notamment au moyen d’instruments d’incitation adéquats pour les activités de prévention du risque sismique;

32.

estime qu’il convient de mettre en œuvre les propositions présentées aux paragraphes précédents en tenant compte des cartes des zones de danger et risque sismiques de chaque pays ou région pour optimiser les ressources et les résultats; propose, dans cette optique d’encourager les travaux de recherche qui s’imposent pour élaborer ces cartes ou, si elles existent déjà, pour les mettre à jour;

33.

estime qu’un plan d’action proposé par la Commission européenne peut constituer un instrument approprié pour encourager davantage les États membres à faire de la mise à niveau sismique des bâtiments existants l’une des priorités de leurs programmes opérationnels pour leur développement régional;

34.

note que les actions communes dans ce domaine sont susceptibles de présenter une plus grande efficacité que des mesures dispersées adoptées par les différents États membres et réclame dès lors un effort commun et coordonné en matière de protection et de mise à niveau sismique des constructions;

35.

recommande de promouvoir et de soutenir, conformément aux objectifs prévus dans le cadre de la priorité 1 du cadre de Sendai, les initiatives de vulgarisation et d’information entreprises à l’intention des citoyens, tant au niveau local que national, en vue de favoriser la diffusion d’une culture de la prévention.