COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 13.1.2017
COM(2017) 14 final
2017/0007(COD)
Proposition de
DÉCISION DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
accordant une assistance macrofinancière à la République de Moldavie
{SWD(2017) 12 final}
| CELEX | 52017PC0014 |
| Type | Proposition législative |
| Date | vendredi 13 janvier 2017 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 13.1.2017
COM(2017) 14 final
2017/0007(COD)
Proposition de
DÉCISION DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
accordant une assistance macrofinancière à la République de Moldavie
{SWD(2017) 12 final}
EXPOSÉ DES MOTIFS
1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION
•Justification et objectifs de la proposition
Depuis deux ans, la République de Moldavie est confrontée à des difficultés à la fois économiques et politiques. En novembre 2014, un scandale de fraude de grande ampleur a éclaté dans le secteur bancaire, faisant apparaître au grand jour de graves problèmes de gouvernance et entraînant à sa suite instabilité politique (avec, notamment, la formation de trois gouvernements depuis les élections de novembre 2014 et le remplacement du gouverneur de la Banque nationale de Moldavie) et manifestations de rue. Ces événements ont également provoqué un ralentissement de la croissance économique de la Moldavie, la suspension de l’appui budgétaire de ses partenaires internationaux et une dégradation de sa situation budgétaire et de sa balance des paiements. Ces difficultés économiques ont été exacerbées par la récession ou l’atonie de l’activité économique que connaissaient parallèlement certains de ses principaux partenaires commerciaux dans la région (notamment la Russie, mais aussi la Biélorussie et l’Ukraine) et qui a pesé sur les exportations et les transferts de fonds depuis l’étranger. Cette détérioration de la situation n’a été que partiellement compensée par le développement des échanges avec l’Union européenne à la suite de l’entrée en vigueur de l’accord d’association signé en 2014, lequel prévoit la création d’une zone de libre-échange approfondi et complet.
C’est dans ce contexte que la Moldavie a demandé l’intervention du Fonds monétaire international (FMI). En juillet 2016, au terme de négociations longues et difficiles du fait de l’instabilité politique ambiante, les autorités sont finalement parvenues à un accord avec le FMI sur un programme appuyé par une facilité élargie de crédit/un mécanisme élargi de crédit (FEC/MEDC) à trois ans. Cet accord a été approuvé par le conseil des gouverneurs du FMI le 7 novembre 2016. S’il a été possible, c’est grâce à la détermination nouvelle, affichée par les autorités moldaves à la suite de la nomination du nouveau gouvernement du Premier ministre Filip en janvier 2016 et du nouveau gouverneur de la Banque centrale en mars 2016, à remédier aux problèmes de gouvernance dans le secteur financier et la gestion des finances publiques. Les fonds accessibles au titre de l’accord financier conclu avec le FMI représentent 75 % de la quote-part de la Moldavie au FMI (129,4 millions de DTS, soit environ 161 millions d’euros). La FEC/le MEDC vise à permettre à la Moldavie d’améliorer rapidement la gouvernance et la surveillance de son secteur financier, de mettre en œuvre des politiques plus vigoureuses pour assurer sa stabilité macroéconomique et financière et de promouvoir une croissance durable et inclusive.
Il faut souligner qu’à la suite des conclusions du Conseil des affaires étrangères du 15 février 2016, les autorités moldaves avaient convenu avec l’Union européenne d’une feuille de route pour les réformes prioritaires, dans le but de relancer les réformes structurelles clés. Le délai de mise en œuvre était fixé au 31 juillet 2016. Depuis lors, si des avancées substantielles ont été réalisées dans la mise en œuvre de cette feuille de route, la Moldavie n’a pas encore apaisé toutes les préoccupations de l’UE, telles qu’exprimées dans les conclusions du Conseil de février dernier.
Le gouvernement moldave avait également demandé une assistance macrofinancière (AMF) à l’Union européenne en août 2015 et il a réitéré cette demande en mars 2016 1 . C’est à la suite de cette demande, et dans le contexte des développements économiques et politiques survenus depuis 2014, que la Commission soumet au Parlement européen et au Conseil une proposition de décision accordant à la République de Moldavie une assistance macrofinancière à concurrence de 100 millions d’euros. Sur ce montant, 60 millions d’euros seraient versés sous la forme de prêts, et 40 millions d’euros sous la forme de subventions. Le montant proposé se justifie par une évaluation actualisée des besoins de financement externe du pays, la taille du programme convenu avec le FMI, des considérations de partage de la charge et la marge de manœuvre offerte par le budget de l’Union.
L’assistance macrofinancière que l’UE accorderait à la Moldavie aiderait celle-ci à couvrir une partie de ses besoins de financement externe résiduels pour la période 2016–2018, estimés à 442 millions de dollars des États-Unis, dans le cadre du nouveau programme convenu avec le FMI. Cette opération permettrait à la Moldavie de réduire ses problèmes de balance des paiements et ses problèmes budgétaires, qui fragilisent son économie à court terme. Elle serait conçue et mise en œuvre en coordination avec les programmes d’ajustement et de réforme convenus avec le FMI et la Banque mondiale, ainsi qu’en coordination avec les réformes convenues dans le cadre des opérations d’appui budgétaire de l’UE et de l’accord de libre-échange approfondi et complet.
La mise en œuvre de l’opération proposée devrait aller de pair avec la reprise des décaissements au titre de l’appui budgétaire, financé par l’instrument européen de voisinage (IEV). Ces décaissements sont gelés depuis début 2015, en raison des préoccupations suscitées par les problèmes de gouvernance et de l’absence de stratégie fiable en matière de politique macroéconomique.
Ainsi que le montre de façon plus détaillée le document de travail des services de la Commission joint à la présente proposition, la Commission considère, au vu également de l’appréciation de la situation politique réalisée par le Service européen pour l’action extérieure, que les conditions politiques et économiques indispensables à l’octroi de l’assistance macrofinancière proposée sont remplies.
•Contexte général
Les perspectives macroéconomiques de la Moldavie demeurent fragiles, mais les mesures d’ajustement récemment adoptées, combinées à la perspective d’une reprise de l’aide des donateurs étrangers, ont permis au pays de retrouver une certaine stabilité.
Après un fort ralentissement de la croissance en 2014, la Moldavie est entrée en récession en 2015, où elle a vu son PIB reculer de 0,5 % en raison: a) de mauvaises conditions météorologiques, qui ont provoqué une chute de la production agricole de 13,4 %; b) d’une diminution allant s’accélérant des transferts de fonds depuis l’étranger et de la faiblesse des performances à l’exportation, liées à la récession ou à l’atonie de l’activité économique que connaissaient parallèlement certains des principaux partenaires commerciaux de la Moldavie, et notamment la Biélorussie, la Russie et l’Ukraine; c) de la faible expansion du crédit domestique, à la suite des problèmes apparus dans le système bancaire et du durcissement de la politique monétaire; et d) de difficultés budgétaires en partie causées par la suspension de l’aide internationale, mais aussi par la baisse des recettes fiscales du fait de la récession, qui ont fortement impacté, entre autres, le programme d’investissement public pour 2015. Après la correction opérée en 2015, l’économie moldave ne devrait connaître qu’une reprise lente en 2016 et les années suivantes. En 2016, le PIB devrait croître de quelque 2 %. La croissance en 2016 restera freinée par les restrictions budgétaires et les strictes conditions d’accès au crédit, ainsi que par la faiblesse des transferts de fonds depuis l’étranger et la hausse des prix de l’énergie au niveau local, qui empêcheront la consommation privée de décoller. Parallèlement, la réorientation vers les marchés de l’UE prendra du temps et nécessitera des investissements.
Après avoir crû de 4,7 % en décembre 2014 à 13,5 % en décembre 2015 (en glissement annuel), l’inflation des prix à la consommation est retombée à 3,0 % en septembre 2016. Le FMI annonce une inflation annuelle moyenne de 6,9 % en 2016 et de 4,9 % en 2017.
Le gouvernement a été confronté à d’importantes tensions budgétaires, du fait de la diminution des recettes fiscales liée à la faiblesse de l’activité économique et de la suspension de l’aide budgétaire des donateurs. Ces facteurs ont contribué à creuser le déficit budgétaire, qui est passé de 1,9 % du PIB en 2014 à 2,3 % du PIB en 2015. Conformément au programme convenu avec le FMI, un budget 2016 révisé, prévoyant les mesures d’ajustement nécessaires, côté recettes et côté dépenses, pour atteindre l’objectif d’un déficit de 3,2 % du PIB, a été adopté par le gouvernement et signé par le Président le 4 octobre 2016
Au total, les économies permises par les mesures mises en œuvre au niveau tant des recettes que des dépenses se sont chiffrées à 2,2 milliards de lei, représentant 1,7 % du PIB, en 2016. Parmi ces mesures, certaines visaient à maîtriser la masse salariale (y compris par la suppression de postes vacants), et diverses autres à réformer l’administration fiscale, à améliorer la collecte des impôts et à réduire le nombre excessif d’exonérations fiscales.
Entre fin 2014 et fin 2015, le ratio de la dette publique au PIB a crû de 36 % à 45 %. Cette estimation tient compte des prêts d’urgence assortis d’une garantie d’État que la Banque nationale de Moldavie a accordés aux trois banques en liquidation. C’est largement sous l’effet de sa composante intérieure que la dette publique s’est creusée en 2015. L’augmentation de la dette extérieure a été moins marquée (de 18 % du PIB en 2014 à 21 % du PIB fin 2015) et largement imputable à la dépréciation du leu. La dette extérieure est essentiellement une dette à moyen et long terme contractée bilatéralement ou multilatéralement à des conditions privilégiées.
En 2015, le déficit de la balance courante est tombé à 293 millions d’euros (soit une diminution de 40 % en glissement annuel), en raison d’une forte baisse des prix de l’énergie importée et de la faiblesse de la demande intérieure, qui a fait chuter les importations. En pourcentage du PIB, toutefois, le déficit de la balance courante n’a reculé que de 6,7 % en 2014 à 5 % en 2015, du fait de la contraction du PIB exprimé en dollars en 2015 (qui reflète elle-même à la fois la contraction du PIB réel et la dépréciation du leu).
Les turbulences économiques et politiques que connaissait la Moldavie n’ont pas affecté les entrées d’investissement direct étranger (IDE) en 2015. En 2015, elles ont ainsi atteint 165 millions de dollars des États-Unis, contre 158 millions de dollars américains en 2014. Les zones économiques franches de la Moldavie ont constitué d’importants pôles d’attraction d’IDE.
En conséquence de la crise dans le secteur financier, les réserves internationales ont chuté de 35 % entre septembre 2014 et février 2015, à 1,7 milliard de dollars des États-Unis, ce qui représente environ 4,3 mois d’importations. Plus précisément, durant cette période, la Banque nationale de Moldavie a cédé sur ses réserves de change un total de 700 millions de dollars des États-Unis, à la fois en ventes spéciales aux trois banques publiques qui ont été mises en liquidation et sur le marché des changes. Mais ce recul reflète aussi en partie le taux de dollarisation croissant de l’épargne, alors que la confiance placée dans le leu diminuait. Depuis lors, en septembre 2016, sous l’effet de la stabilisation et de la reprise du marché des changes, la banque centrale avait accumulé 2,1 milliards de dollars des États-Unis de réserves de change, ce qui représente, d’après les estimations, 5,1 mois d’importations prévues.
Après plusieurs années de blocage du processus de réforme, des avancées substantielles ont été réalisées dans la mise en œuvre du programme de réformes structurelles au cours des six derniers mois, y compris en ce qui concerne les réformes inscrites sur la feuille de route pour les réformes prioritaires convenue avec l’Union européenne en février 2016. Toutefois, des retards ont entravé l’adoption de certaines mesures, concernant notamment la réforme de l’administration publique, la nomination du président de la Commission nationale des marchés financiers et la libéralisation des secteurs de l’électricité et du gaz. L’Union européenne s’est de plus en plus investie dans la fourniture de conseils techniques et stratégiques à la Moldavie concernant les réformes structurelles, par le financement d’une équipe de 25 conseillers de haut niveau, travaillant main dans la main avec des fonctionnaires de haut niveau de différentes institutions, et notamment le Premier ministre, le ministre des finances et le gouverneur de la Banque nationale de Moldavie. Cet exercice sans précédent couvre des domaines aussi importants que la réforme du secteur financier, la gestion des finances publiques, l’audit externe et la mise en œuvre de la zone de libre-échange approfondi et complet.
Les projections du FMI de novembre 2016 mettent en évidence d’importants besoins de financement de la balance des paiements pour la période 2016-2018, avec un déficit de financement externe estimé à 469 millions de dollars des États-Unis au total (184 millions en 2016, 186 millions en 2017 et 99 millions en 2018). Ce déficit de financement tient principalement à trois facteurs: un déficit relativement important de la balance courante, la nécessité de constituer des réserves de change et des échéances majeures qui se profilent en matière d’amortissement de la dette. La nouvelle opération d’assistance macrofinancière proposée, d’un montant de 100 millions d’euros, permettrait de couvrir 24,9 % du déficit de financement résiduel estimé (après déduction du concours net du FMI et du versement escompté des prêts à l’appui de réformes de la Banque mondiale).
•Dispositions en vigueur dans le domaine couvert par la proposition
Le 20 octobre 2010, le Parlement européen et le Conseil avaient adopté la décision n° 938/2010/UE accordant à la République de Moldavie une première assistance macrofinancière d’un montant de 90 millions d’euros de subventions 2 . Cette aide a été intégralement déboursée entre 2010 et 2012.
•Cohérence avec les autres politiques et les objectifs de l’Union
Au fil des ans, l’Union européenne et la République de Moldavie ont noué d’étroites relations économiques et politiques, qui ont débouché sur la conclusion d’un accord d’association, y compris un accord de libre-échange approfondi et complet, signé le 27 juin 2014 et entré pleinement en vigueur le 1er juillet 2016. Cet accord d’association, qui a remplacé le précédent accord de partenariat et de coopération, permettra l’association politique et l’intégration économique de la Moldavie à l’Union européenne. Un programme d’association, approuvé en 2014, définit une liste de priorités de coopération pour la période 2014–2016, qui se base sur la structure de l’accord d’association. Sa révision est en cours et doit déboucher sur une version actualisée pour la période 2017–2019. Les secteurs prioritaires de la coopération de l’Union européenne avec la Moldavie au titre de l’instrument européen de voisinage sont répertoriés dans le cadre unique d’appui 2014–2017. Les travaux visant à produire un nouveau cadre unique d’appui pour la période 2017–2020 ont également débuté.
Les liens économiques de la Moldavie avec l’UE sont aussi bien développés. En 2015, l’UE a été le principal partenaire commercial de la Moldavie, devançant largement la Russie, avec une part des échanges de 53 % contre 13 % pour cette dernière. En 2016, la part des échanges avec l’UE a encore augmenté pour atteindre 62 %.
Les pays couverts par la politique européenne de voisinage peuvent prétendre à une assistance macrofinancière. Cette assistance macrofinancière complèterait les subventions accordées au titre de l’instrument européen de voisinage et d’autres programmes de l’UE, en particulier les programmes d’appui budgétaire conditionnel. En soutenant l’adoption, par les autorités moldaves, d’un cadre approprié pour la politique macroéconomique et les réformes structurelles, elle renforcerait la valeur ajoutée et l’efficacité de l’intervention financière globale de l’Union européenne, y compris de l’action menée au moyen d’autres instruments financiers.
Si la situation en Moldavie, en ce qui concerne le respect des droits de l’homme, des règles de bonne gouvernance et de l’état de droit, suscite toujours des préoccupations, les autorités moldaves affichent une détermination renouvelée à mettre un terme aux carences du pays en matière de gouvernance et à aller de l’avant dans la conduite des réformes politiques nécessaires. Cependant, l’assistance macrofinancière ne portera ses fruits que si les réformes clés sont menées à bien, et ceci sera suivi de près.
Dans ce contexte, la Moldavie est considérée comme satisfaisant aux conditions politiques indispensables à l’octroi d’une assistance macrofinancière aux pays tiers, notamment en termes de respect de la démocratie, des droits de l’homme et de l’état de droit, et c’est un pays avec lequel l’UE entretient des relations politiques et économiques étroites. Une appréciation circonstanciée du respect de ces critères politiques, réalisée par le Service européen pour l’action extérieure, est annexée au document de travail des services de la Commission joint à la présente proposition.
2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ
•Résumé des mesures proposées
L’opération d’assistance macrofinancière considérée s’élèverait à 100 millions d’euros au maximum. La Commission propose d’apporter cette assistance sous la forme de prêts à moyen terme à concurrence de 60 millions d’euros et de subventions à concurrence de 40 millions d’euros. L’aide contribuera à couvrir les besoins de financement externe résiduels de la Moldavie pour la période 2016–2018, tels que déterminés par la Commission sur la base des estimations du FMI.
Étant donné le volume qu’il est proposé de donner à l’opération, la Commission envisage de libérer l’aide en trois tranches. Les deux premières tranches, composées chacune d’un volet «subventions» d’un montant global de 10 millions d’euros et d’un volet «prêt» de 20 millions d’euros, seraient libérées en 2017; la troisième tranche, composée d’un volet «subventions» d’un montant global de 20 millions d’euros et d’un volet «prêt» de même montant, au premier semestre de 2018. L’assistance sera gérée par la Commission. Des dispositions spécifiques sur la prévention de la fraude et d’autres irrégularités, conformes au règlement financier, sont applicables.
Des conditions strictes seront attachées au versement de l’assistance macrofinancière: la libération de chaque tranche, première comprise, sera conditionnée à la bonne avancée du programme convenu avec le FMI et au respect des conditions spécifiques convenues avec l’UE dans le protocole d’accord lié à l’opération. Ces conditions devraient cibler certaines des grandes faiblesses qu’accusent depuis des années l’économie et le système de gouvernance économique de la Moldavie. L’aide pourrait être conditionnée à la conduite de réformes notamment dans la gouvernance du secteur financier, la gestion des finances publiques et le secteur de l’énergie, ainsi qu’à l’adoption de mesures d’accompagnement destinées à renforcer le système de sécurité sociale, à améliorer le climat d’investissement et à soutenir la mise en œuvre de l’accord de libre-échange approfondi et complet.
La décision de décaisser l’aide proposée sous la forme de subventions et de prêts est justifiée par le niveau de développement de la Moldavie (tel que mesuré par le revenu par habitant) et par les indicateurs de sa dette. Elle concorde aussi avec le traitement réservé à la Moldavie par la Banque mondiale et le FMI. En effet, la Moldavie remplit les conditions nécessaires pour bénéficier d’un financement concessionnel à la fois du fonds fiduciaire du FMI pour la réduction de la pauvreté et la croissance et de l’Association internationale de développement de la Banque mondiale.
•Base juridique
La base juridique de la présente proposition est l’article 212 du TFUE.
•Subsidiarité (en cas de compétence non exclusive)
Le principe de subsidiarité est respecté dans la mesure où l’objectif de rétablir la stabilité macroéconomique de la République de Moldavie à court terme ne peut pas être réalisé de manière satisfaisante par les seuls États membres et peut l’être mieux par l’Union européenne. Cela tient essentiellement aux contraintes budgétaires rencontrées au niveau national et à la nécessité d’une coordination très étroite entre donateurs pour maximiser l’ampleur et l’efficacité de l’aide.
•Proportionnalité
La proposition respecte le principe de proportionnalité: elle se limite au minimum requis pour atteindre l’objectif de stabilisation macroéconomique à court terme et n’excède pas ce qui est nécessaire à cette fin.
Ainsi que la Commission l’a établi sur la base des estimations réalisées par le FMI dans le cadre du mécanisme élargi de crédit, le montant de la nouvelle assistance macrofinancière proposée correspond à 24,9 % du déficit de financement résiduel estimé pour la période 2016–2018. Ce chiffre est conforme aux pratiques courantes en matière de partage de la charge pour les opérations d’assistance macrofinancière, compte tenu de l’aide promise à la Moldavie par d’autres donateurs bilatéraux et multilatéraux.
•Choix de l’instrument
Le financement de projets ou une assistance technique ne conviendrait pas ou ne suffirait pas pour atteindre les objectifs macroéconomiques visés. L’assistance macrofinancière aurait pour principale valeur ajoutée, par rapport à d’autres instruments de l’UE, d’alléger la contrainte financière extérieure et de contribuer à créer un environnement macroéconomique stable, notamment en facilitant le rééquilibrage de la balance des paiements et de la situation budgétaire, ainsi que des conditions propices aux réformes structurelles. En soutenant la mise en place d’un cadre global approprié, l’assistance macrofinancière peut accroître l’efficacité des mesures qui, en Moldavie, sont financées par d’autres instruments financiers plus ciblés de l’UE.
3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D’IMPACT
•Consultation des parties intéressées
L’assistance macrofinancière fait partie intégrante du soutien international à la stabilisation économique de la République de Moldavie. Pour préparer la présente proposition d’assistance macrofinancière, les services de la Commission ont consulté le FMI et la Banque mondiale, qui ont déjà mis en place d’importants programmes de financement et en préparent de nouveaux. Le 20 septembre 2016, la Commission a consulté le Comité économique et financier, qui a approuvé sa proposition. Elle a aussi été en contact régulier avec les autorités moldaves.
•Obtention et utilisation d’expertise
Conformément aux exigences du règlement financier, les services de la Commission ont procédé à une évaluation opérationnelle des circuits administratifs et financiers de la Moldavie, afin de s’assurer que les procédures en place pour la gestion des programmes d’aide, y compris l’assistance macrofinancière, offraient des garanties adéquates. Ils ont reçu le rapport final de l’évaluation opérationnelle, établi par un consultant, en février 2016. Selon les conclusions de ce rapport, les circuits administratifs et financiers de la Moldavie, même s’ils accusent encore d’importantes faiblesses, sont dans un état globalement adéquat pour la gestion d’une nouvelle opération d’assistance macrofinancière. Les développements à cet égard resteront suivis de près, notamment par le biais des rapports d’avancement produits régulièrement par la délégation de l’UE à Chisinau sur la réforme de la gestion des finances publiques.
•Analyse d’impact
L’assistance macrofinancière de l’Union européenne est un instrument d’aide d’urgence exceptionnelle, visant à répondre à de graves difficultés de balance des paiements de pays tiers. C’est pourquoi la présente proposition d’assistance macrofinancière est exemptée de l’obligation de procéder à une analyse d’impact, conformément aux lignes directrices de la Commission pour une meilleure réglementation [SWD(2015) 111 final], parce qu’il est politiquement impératif de répondre rapidement à la situation d’urgence considérée.
Plus généralement, les propositions d’assistance macrofinancière de la Commission s’appuient sur les enseignements tirés des évaluations ex post d’opérations conduites précédemment dans des pays du voisinage de l’UE. La nouvelle assistance macrofinancière et le programme d’ajustement et de réforme économiques qui l’accompagne contribueront à couvrir les besoins de financement à court terme de la Moldavie, tout en soutenant les mesures prises pour renforcer la balance des paiements et la viabilité des finances publiques à moyen terme et promouvoir une croissance durable, complétant de la sorte le programme qui doit être conclu avec le FMI. Les conditions fixées devraient cibler certaines des grandes faiblesses qu’accusent depuis des années l’économie et le système de gouvernance économique de la Moldavie. En principe, l’aide pourrait ainsi être conditionnée à la conduite de réformes notamment dans la gouvernance du secteur financier, la gestion des finances publiques et le secteur de l’énergie, ainsi qu’à l’adoption de mesures d’accompagnement destinées à renforcer le système de sécurité sociale, à améliorer le climat d’investissement et à soutenir la mise en œuvre de l’accord de libre-échange approfondi et complet.
4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE
L’assistance prévue serait fournie sous la forme d’un prêt et de subventions. Le prêt serait financé par une opération d’emprunt conduite par la Commission au nom de l’UE. L’incidence budgétaire du prêt correspondra au provisionnement du Fonds de garantie relatif aux actions extérieures, à un taux de 9 % des montants versés, à partir de la ligne budgétaire 01 03 06 («Provisionnement du Fonds de garantie»). Dans l’hypothèse d’un décaissement des deux premières tranches du prêt (de 20 millions d’euros chacune) en 2017 et de la troisième (de 20 millions d’euros également) en 2018, conformément aux règles régissant le mécanisme du Fonds de garantie, le provisionnement aura lieu dans le cadre des budgets 2018–2019, pour un montant de 3,6 millions d’euros et de 1,8 million d’euros, respectivement 3 . Le volet «subventions» de l’assistance (10 millions d’euros pour chacune des deux premières tranches et 20 millions d’euros pour la troisième) serait financé par des crédits d’engagement des budgets 2017 et 2018, sur la ligne budgétaire 01 03 02 («Aide macrofinancière»), et les paiements auraient lieu en 2017 et 2018. D’après les projections actuelles concernant l’utilisation des lignes budgétaires 01 03 02 et 01 03 06, la Commission estime que l’incidence budgétaire de l’opération peut être absorbée.
5.AUTRES ÉLÉMENTS
•Clause de réexamen/révision/suppression automatique
La proposition contient une clause de limitation dans le temps. L’assistance macrofinancière proposée serait mise à disposition pour une période de deux ans et demi à compter du jour suivant l’entrée en vigueur du protocole d’accord.
2017/0007 (COD)
Proposition de
DÉCISION DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
accordant une assistance macrofinancière à la République de Moldavie
LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 212,
vu la proposition de la Commission européenne 4 ,
après transmission du projet d’acte législatif aux parlements nationaux,
statuant conformément à la procédure législative ordinaire 5 ,
considérant ce qui suit:
(1)Les relations entre l’Union européenne (ci-après dénommée l’«Union») et la République de Moldavie (ci-après dénommée la «Moldavie») continuent à se développer dans le cadre de la politique européenne de voisinage (PEV) et du partenariat oriental. La Moldavie a adhéré au partenariat oriental de l’Union en 2009, à la suite de quoi un accord d’association UE-Moldavie a été négocié. Cet accord, qui prévoit notamment la mise en place progressive d’une zone de libre-échange approfondi et complet, a été signé en juin 2014 et est entré en vigueur le 1er juillet 2016.
(2)L’économie moldave a beaucoup souffert de l’instabilité politique qui a suivi les élections de novembre 2014 et duré jusqu’à janvier 2016, du scandale de fraude qui a secoué le secteur bancaire, de la morosité économique de la région et de l’embargo sur les importations imposé par la Russie. Cette situation a contribué à la récession, au creusement du déficit commercial et à la forte diminution des réserves de change observés l’année dernière.
(3)À la suite de la nomination, début 2016, d’un nouveau gouvernement et d’un nouveau gouverneur à la tête de la Banque centrale, les autorités moldaves ont toutefois affiché une détermination renouvelée à aller de l’avant dans la conduite des réformes politiques nécessaires et à remédier aux problèmes de gouvernance dans le secteur financier et la gestion des finances publiques.
(4)Pour soutenir ce nouvel engagement de la Moldavie sur la voie des réformes, une feuille de route pour les réformes prioritaires a été convenue entre l’Union et la Moldavie, dans le droit fil des conclusions du Conseil des affaires étrangères du 15 février 2016. La Moldavie a beaucoup avancé dans la mise en œuvre de cette feuille de route.
(5)Dans un contexte de transition politique sur fond de difficultés économiques, le Fonds monétaire international (FMI) a convenu avec les autorités moldaves d’une facilité élargie de crédit/d’un mécanisme élargi de crédit (FEC/MEDC) à trois ans, d’un montant de 178 700 000 USD. Cet accord a été approuvé par le conseil des gouverneurs du FMI le 7 novembre 2016. Dans le cadre de ce programme du FMI, les autorités moldaves sont censées améliorer rapidement la gouvernance et la surveillance du secteur financier, mettre en œuvre des politiques plus vigoureuses pour assurer la stabilité macroéconomique et financière et promouvoir une croissance durable et inclusive.
(6)Au vu de l’aggravation de sa situation et de ses perspectives économiques, la Moldavie a demandé une assistance macrofinancière complémentaire de l’Union en août 2015 et elle a réitéré cette demande en mars 2016.
(7)Le montant indicatif de l’enveloppe allouée par l’Union à la Moldavie dans le cadre de l’instrument européen de voisinage (IEV) se situe dans une fourchette de 610 000 000 à 746 000 000 EUR, appui budgétaire et assistance technique compris. Cependant, les décaissements au titre de l’appui budgétaire de l’Union ont été suspendus début 2015, et leur reprise a été subordonnée à l’approbation d’un nouveau programme du FMI et au respect de toutes les conditions d’octroi d’un appui budgétaire.
(8)La Moldavie étant un pays couvert par la politique européenne de voisinage, il y a lieu de considérer qu’elle peut prétendre à une assistance macrofinancière de l’Union.
(9)L’assistance macrofinancière de l’Union devrait constituer un instrument financier de caractère exceptionnel destiné à apporter un soutien, non lié et sans affectation particulière, à la balance des paiements du bénéficiaire en réponse à ses besoins urgents de financement externe, et elle devrait appuyer la mise en œuvre d’un programme de mesures vigoureuses et immédiates d’ajustement et de réforme structurelle visant à améliorer la situation de la balance des paiements à court terme.
(10)Étant donné que la balance des paiements moldave continue de présenter un important besoin de financement externe résiduel, qui dépasse les ressources octroyées par le FMI et d’autres institutions multilatérales, l’assistance macrofinancière que doit fournir l’Union à la Moldavie est considérée, dans les circonstances exceptionnelles du moment, comme une réponse appropriée à la demande du pays de soutenir la stabilisation de son économie en combinaison avec le programme du FMI. L’assistance macrofinancière de l’Union faciliterait la stabilisation économique et la mise en œuvre du programme de réformes structurelles de la Moldavie, en complément des ressources mises à sa disposition dans le cadre de l’accord financier pris avec le FMI.
(11)Elle devrait aider la Moldavie à rétablir la viabilité de ses finances extérieures et, ce faisant, soutenir son développement économique et social.
(12)L’assistance macrofinancière de l’Union devrait aller de pair avec les décaissements au titre des opérations d’appui budgétaire financées par l’instrument européen de voisinage (IEV).
(13)Le montant de l’assistance macrofinancière de l’Union a été déterminé sur la base d’une évaluation quantitative complète des besoins de financement externe résiduels de la Moldavie et tient compte de sa capacité à se financer par ses propres ressources, en particulier grâce aux réserves internationales qu’elle détient. L’assistance macrofinancière de l’Union devrait venir en complément des programmes du FMI et de la Banque mondiale et des ressources libérées par ces institutions. Le montant de l’assistance tient également compte des contributions financières attendues des bailleurs de fonds multilatéraux et de la nécessité d’assurer un partage équitable de la charge entre l’Union et les autres donateurs, ainsi que du déploiement préexistant d’autres instruments de financement externe de l’Union en Moldavie et de la valeur ajoutée de la contribution globale de l’Union.
(14)Compte tenu des besoins de financement externe résiduels de la Moldavie, de son niveau de développement économique, mesuré par le revenu par habitant et les taux de pauvreté, de sa capacité à se financer par ses propres moyens, en particulier grâce aux réserves internationales qu’elle détient, et de l’évaluation de sa capacité de remboursement sur la base d’une analyse de soutenabilité de la dette, une partie de l’assistance devrait être fournie sous la forme de subventions.
(15)La Commission devrait veiller à ce que l’assistance macrofinancière de l’Union soit cohérente, juridiquement et sur le fond, avec les grands principes et objectifs qui la guident et les principales mesures qu’elle prend dans les différents domaines de son action extérieure, ainsi qu’avec ses autres politiques concernées.
(16)L’assistance macrofinancière de l’Union devrait étayer sa politique extérieure envers la Moldavie. Il convient que les services de la Commission et le Service européen pour l’action extérieure collaborent étroitement durant toute l’opération pour coordonner la politique extérieure de l’Union et assurer sa cohérence.
(17)L’assistance macrofinancière de l’Union devrait aider la Moldavie à tenir ses engagements envers les valeurs qu’elle partage avec l’Union, notamment la démocratie, l’état de droit, la bonne gouvernance, le respect des droits de l’homme, le développement durable et la réduction de la pauvreté, ainsi qu’envers les principes d’un commerce ouvert, fondé sur des règles et équitable.
(18)L’octroi de l’assistance macrofinancière de l’Union devrait être subordonné à la condition préalable que la Moldavie respecte des mécanismes démocratiques effectifs – dont le pluralisme parlementaire – et l’état de droit et qu’elle garantisse le respect des droits de l’homme. En outre, l’assistance macrofinancière de l’Union devrait avoir pour objectifs spécifiques d’accroître l’efficacité, la transparence et la responsabilisation des systèmes de gestion des finances publiques de la Moldavie, de renforcer la gouvernance et la surveillance de son secteur financier et de promouvoir des réformes structurelles visant à soutenir une croissance durable et inclusive, la création d’emplois et l’assainissement budgétaire. Tant le respect de la condition préalable précitée que la réalisation de ces objectifs devraient faire l’objet d’un suivi régulier par la Commission et le Service européen pour l’action extérieure.
(19)Afin de protéger efficacement les intérêts financiers de l’Union liés à son assistance macrofinancière, la Moldavie devrait prendre des mesures appropriées de prévention et de lutte contre la fraude, la corruption et toute autre irrégularité liée à cette assistance. En outre, des dispositions devraient prévoir que la Commission effectue des vérifications et que la Cour des comptes réalise des audits.
(20)Le versement de l’assistance macrofinancière de l’Union est sans préjudice des pouvoirs du Parlement européen et du Conseil (en tant qu’autorité budgétaire).
(21)Les montants d’assistance macrofinancière accordés sous la forme de subventions et les montants des provisions nécessaires pour l’assistance macrofinancière accordée sous la forme de prêts devraient être compatibles avec les crédits budgétaires inscrits dans le cadre financier pluriannuel.
(22)L’assistance macrofinancière de l’Union devrait être gérée par la Commission. Afin que le Parlement européen et le Conseil puissent suivre la mise en œuvre de la présente décision, la Commission devrait régulièrement les informer des développements liés à l’assistance et leur fournir les documents y afférents.
(23)Afin d’assurer des conditions uniformes d’exécution de la présente décision, il convient de conférer des compétences d’exécution à la Commission. Ces compétences devraient être exercées conformément au règlement (UE) n° 182/2011 du Parlement européen et du Conseil 6 .
(24)L’assistance macrofinancière de l’Union devrait être subordonnée à des conditions de politique économique inscrites dans un protocole d’accord. Pour garantir des conditions de mise en œuvre uniformes et pour des raisons d’efficacité, la Commission devrait être habilitée à négocier ces conditions avec les autorités moldaves sous la supervision du comité composé des représentants des États membres, conformément au règlement (UE) n° 182/2011. En vertu de ce règlement, il convient, en règle générale, d’appliquer la procédure consultative dans tous les cas autres que ceux qu’il prévoit. Compte tenu de l’impact potentiellement important d’une assistance d’un montant supérieur à 90 000 000 EUR, il convient d’appliquer la procédure d’examen aux opérations dépassant ce seuil. Étant donné le montant de l’assistance macrofinancière apportée par l’Union à la Moldavie, la procédure d’examen devrait être appliquée à l’adoption du protocole d’accord ainsi qu’à toute réduction, suspension ou annulation de l’assistance,
ONT ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
1.L’Union met à la disposition de la Moldavie une assistance macrofinancière (ci-après dénommée l’«assistance macrofinancière de l’Union») d’un montant maximal de 100 000 000 EUR en vue de faciliter la stabilisation de son économie et l’exécution d’un important programme de réformes. Sur ce montant maximal, 60 000 000 EUR au maximum sont versés sous la forme de prêts, et 40 000 000 EUR au maximum sous la forme de subventions. Le versement de l’assistance macrofinancière de l’Union est subordonné à l’approbation, par le Parlement européen et le Conseil, du budget de l’Union pour l’exercice concerné. Cette assistance contribue à couvrir les besoins de financement de la balance des paiements de la Moldavie, tels que chiffrés dans le programme du FMI.
2.Pour financer le volet «prêts» de l’assistance macrofinancière de l’Union, la Commission est habilitée, au nom de l’Union, à emprunter les fonds nécessaires sur les marchés des capitaux ou auprès d’établissements financiers et à les prêter à la Moldavie. Ces prêts ont une durée moyenne maximale de 15 ans.
3.La Commission gère le décaissement de l’assistance macrofinancière de l’Union, dans le respect des accords ou conventions conclus entre le Fonds monétaire international (FMI) et la Moldavie, ainsi que des principes et objectifs fondamentaux de la réforme économique énoncés dans l’accord d’association entre l’Union et la Moldavie, y compris l’accord de libre-échange approfondi et complet, conclu dans le cadre de la politique européenne de voisinage.
La Commission informe régulièrement le Parlement européen et le Conseil des développements liés à l’assistance macrofinancière de l’Union, y compris des versements effectués, et elle communique en temps voulu à ces institutions les documents y afférents.
4.L’assistance macrofinancière de l’Union est mise à disposition pour une durée de deux ans et demi, à compter du jour suivant l’entrée en vigueur du protocole d’accord visé à l’article 3, paragraphe 1.
5.Si, au cours de la période de versement de l’assistance macrofinancière de l’Union, les besoins de financement de la Moldavie diminuent de manière importante par rapport aux projections initiales, la Commission, statuant conformément à la procédure d’examen visée à l’article 7, paragraphe 2, réduit le montant de l’assistance, ou suspend ou supprime cette dernière.
Article 2
1.L’octroi de l’assistance macrofinancière de l’Union est subordonné à la condition préalable que la Moldavie respecte les mécanismes démocratiques effectifs – notamment le pluralisme parlementaire – et l’état de droit et qu’elle garantisse le respect des droits de l’homme.
2.La Commission et le Service européen pour l’action extérieure contrôlent le respect de cette condition préalable pendant toute la durée de l’assistance macrofinancière de l’Union.
3.Les paragraphes 1 et 2 s’appliquent conformément à la décision 2010/427/UE du Conseil 7 .
Article 3
1.La Commission, conformément à la procédure d’examen visée à l’article 7, paragraphe 2, convient avec les autorités moldaves de conditions de politique économique et de conditions financières clairement définies, mettant l’accent sur des réformes structurelles et des finances publiques saines, auxquelles l’assistance macrofinancière de l’Union doit être subordonnée et qui doivent être énoncées dans un protocole d’accord (ci-après dénommé le «protocole d’accord») comportant un calendrier pour leur satisfaction. Les conditions de politique économique et les conditions financières énoncées dans le protocole d’accord sont cohérentes avec les accords ou conventions visés à l’article 1er, paragraphe 3, y compris les programmes d’ajustement macroéconomique et de réformes structurelles mis en œuvre par la Moldavie avec le soutien du FMI.
2.Les conditions visées au paragraphe 1 ont notamment pour but de renforcer l’efficacité, la transparence et la responsabilisation des systèmes de gestion des finances publiques de la Moldavie, y compris pour l’utilisation de l’assistance macrofinancière de l’Union. Lors de l’élaboration des mesures, les avancées réalisées en matière d’ouverture réciproque des marchés, le développement d’un commerce équitable et fondé sur des règles et d’autres priorités de la politique extérieure de l’Union sont aussi dûment pris en considération. La Commission suit régulièrement les progrès accomplis dans la réalisation de ces objectifs.
3.Les modalités financières détaillées de l’assistance macrofinancière de l’Union sont prévues dans un accord de subvention et un accord de prêt à conclure entre la Commission et les autorités moldaves.
4.La Commission vérifie périodiquement que les conditions visées à l’article 4, paragraphe 3, continuent d’être respectées, et notamment si les politiques économiques de la Moldavie sont conformes aux objectifs de l’assistance macrofinancière de l’Union. La Commission exerce cette tâche en étroite coordination avec le FMI et la Banque mondiale et, si nécessaire, avec le Parlement européen et le Conseil.
Article 4
1.Sous réserve des conditions visées au paragraphe 3, la Commission met l’assistance macrofinancière de l’Union à disposition par tranches, comportant chacune un élément de prêt et un élément de subvention. Le montant de chaque tranche est fixé dans le protocole d’accord visé à l’article 3.
2.Les montants de l’assistance macrofinancière de l’Union octroyés sous la forme de prêts sont provisionnés, si nécessaire, conformément au règlement (CE, Euratom) n° 480/2009 du Conseil 8 .
3.La Commission décide du versement des tranches sous réserve du respect de l’ensemble des conditions suivantes:
(a)la condition préalable prévue à l’article 2;
(b)un état, continuellement satisfaisant, de mise en œuvre d’un programme de mesures fortes d’ajustement et de réforme structurelle, soutenu par un accord de crédit du FMI qui ne soit pas un accord de précaution; ainsi que
(c)la réalisation satisfaisante des conditions de politique économique et des conditions financières fixées dans le protocole d’accord.
En principe, le versement de la deuxième tranche intervient au minimum trois mois après le versement de la première tranche. En principe, le versement de la troisième tranche intervient au minimum trois mois après le versement de la deuxième tranche.
4.Lorsque les conditions prévues au paragraphe 3 ne sont pas remplies, la Commission suspend provisoirement ou annule le versement de l’assistance macrofinancière de l’Union. En pareil cas, elle informe le Parlement européen et le Conseil des motifs de cette suspension ou de cette annulation.
5.L’assistance macrofinancière de l’Union est versée à la Banque nationale de Moldavie. Sous réserve des dispositions qui doivent être arrêtées dans le protocole d’accord, dont une confirmation des besoins de financement budgétaire résiduels, les fonds de l’Union peuvent être transférés au ministère des finances de la Moldavie en tant que bénéficiaire final.
Article 5
1.Les opérations d’emprunt et de prêt liées à l’élément de prêt de l’assistance macrofinancière de l’Union sont effectuées en euros avec application de la même date de valeur et n’impliquent pas pour l’Union de transformation d’échéance, ni ne l’exposent à un quelconque risque de change ou de taux d’intérêt, ou à un quelconque autre risque commercial.
2.Lorsque les circonstances le permettent, et si la Moldavie le demande, la Commission peut prendre les mesures nécessaires pour qu’une clause de remboursement anticipé soit incluse dans les conditions du prêt, avec une clause correspondante dans les conditions des opérations d’emprunt.
3.Lorsque les circonstances permettent une amélioration du taux d’intérêt du prêt, et si la Moldavie le demande, la Commission peut décider de refinancer tout ou partie de ses emprunts initiaux ou peut réaménager les conditions financières correspondantes. Ces opérations de refinancement ou de réaménagement sont réalisées conformément aux paragraphes 1 et 4 et n’ont pas pour effet de reporter l’échéance des emprunts concernés ni d’augmenter le montant du capital restant dû à la date de ces opérations.
4.Tous les frais exposés par l’Union qui sont liés aux opérations d’emprunt et de prêt prévues par la présente décision sont à la charge de la Moldavie.
5.La Commission informe le Parlement européen et le Conseil du déroulement des opérations visées aux paragraphes 2 et 3.
Article 6
1.L’assistance macrofinancière de l’Union est mise en œuvre conformément au règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil 9 , ainsi qu’au règlement délégué (UE) n° 1268/2012 de la Commission 10 .
2.La mise en œuvre de l’assistance macrofinancière de l’Union fait l’objet d’une gestion directe.
3.L’accord de prêt et l’accord de subvention à conclure avec les autorités moldaves contiennent des dispositions:
(a)garantissant que la Moldavie vérifie régulièrement que les fonds provenant du budget de l’Union sont utilisés correctement, prend des mesures propres à prévenir les irrégularités et les fraudes et, si nécessaire, engage des poursuites pour récupérer les fonds octroyés au titre de la présente décision qui auraient été détournés;
(b)garantissant la protection des intérêts financiers de l’Union, et en particulier prévoyant des mesures spécifiques pour prévenir et combattre la fraude, la corruption et toute autre irrégularité en relation avec l’assistance macrofinancière de l’Union, conformément au règlement (CE, Euratom) nº 2988/95 du Conseil 11 , au règlement (Euratom, CE) nº 2185/96 du Conseil 12 et au règlement (UE, Euratom) nº 883/2013 du Parlement européen et du Conseil 13 ;
(c)autorisant expressément la Commission, y compris l’Office européen de lutte antifraude, ou ses représentants, à effectuer des contrôles, notamment des contrôles et des vérifications sur place;
(d)autorisant expressément la Commission et la Cour des comptes à effectuer des audits, pendant et après la période de mise à disposition de l’assistance macrofinancière de l’Union, y compris des audits sur pièces et sur place, tels que des évaluations opérationnelles;
(e)garantissant que l’Union est habilitée à procéder au recouvrement anticipé du prêt et/ou au recouvrement intégral de la subvention s’il est établi que la Moldavie a participé, dans la gestion de l’assistance macrofinancière de l’Union, à un quelconque acte de fraude ou de corruption ou à toute autre activité illicite préjudiciable aux intérêts financiers de l’Union.
4.Avant la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière de l’Union, la Commission apprécie, au moyen d’une évaluation opérationnelle, la fiabilité des dispositifs financiers de la Moldavie, ainsi que des procédures administratives et des mécanismes de contrôle interne et externe applicables à ladite assistance.
Article 7
1.La Commission est assistée par un comité. Ce comité est un comité au sens du règlement (UE) n° 182/2011.
2.Lorsqu’il est fait référence au présent paragraphe, l’article 5 du règlement (UE) n°182/2011 s’applique.
Article 8
1.Le 30 juin de chaque année au plus tard, la Commission adresse au Parlement européen et au Conseil un rapport qui rend compte de la mise en œuvre de la présente décision au cours de l’année précédente et comporte une évaluation de cette mise en œuvre. Ce rapport:
(a)examine l’état de mise en œuvre de l’assistance macrofinancière de l’Union;
(b)évalue la situation et les perspectives économiques de la Moldavie, ainsi que les avancées réalisées dans la mise en œuvre des mesures visées à l’article 3, paragraphe 1;
(c)fait le lien entre les conditions de politique économique définies dans le protocole d’accord, les résultats économiques et budgétaires de la Moldavie à cette date et les décisions de la Commission de libérer les tranches de l’assistance macrofinancière de l’Union.
2.Au plus tard deux ans après l’expiration de la période de mise à disposition prévue à l’article 1er, paragraphe 4, la Commission soumet au Parlement européen et au Conseil un rapport d’évaluation ex post, qui évalue les résultats et l’efficacité de l’assistance macrofinancière que l’Union a déjà octroyée et la mesure dans laquelle elle a atteint ses objectifs.
Article 9
La présente décision entre en vigueur le troisième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.
Fait à Bruxelles, le
Par le Parlement européen Par le Conseil
Le président Le président
FICHE FINANCIÈRE LÉGISLATIVE
1.CADRE DE LA PROPOSITION/DE L’INITIATIVE
1.1. Dénomination de la proposition/de l’initiative
Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil accordant une assistance macrofinancière à la République de Moldavie
1.2. Domaine(s) politique(s) concerné(s) dans la structure ABM/ABB 14
Domaine politique: Titre 01 – Affaires économiques et financières
Activité: 03 - Affaires économiques et financières internationales
1.3. Nature de la proposition/de l’initiative
X La proposition/l’initiative porte sur une action nouvelle
1.4. Objectifs
1.4.1. Objectif(s) stratégique(s) pluriannuel(s) de la Commission visé(s) par la proposition/l’initiative
«Un nouvel élan pour l’emploi, la croissance et l’investissement: promouvoir la prospérité au-delà de l’Union européenne»
Les principaux domaines d’activité intéressant la DG ECFIN sont les suivants:
1. Soutenir la mise en œuvre de la politique européenne de voisinage en approfondissant l’analyse économique et en renforçant le processus de dialogue et de conseil sur les aspects économiques des plans d’action.
2. Développer, suivre et mettre en œuvre l’assistance macrofinancière en faveur des pays tiers partenaires, en coopération avec les institutions financières internationales compétentes.
1.4.2. Objectif(s) spécifique(s) et activité(s) ABM/ABB concernée(s)
Objectif spécifique n° 1 «Promouvoir la prospérité au-delà de l’Union européenne: soutenir la stabilité macrofinancière et encourager les réformes favorisant la croissance à l’extérieur de l’UE, y compris par un dialogue économique régulier avec les partenaires clés et par l’octroi d’une assistance macrofinancière»
Activité(s) ABM/ABB concernée(s): Affaires économiques et financières internationales
1.4.3. Résultat(s) et incidence(s) attendus
L’assistance qu’il est proposé d’apporter à la République de Moldavie (ci-après dénommée la «Moldavie») en vue de contribuer à redresser la situation de sa balance des paiements consiste en un prêt d’un montant maximal de 60 000 000 EUR et en subventions d’un montant maximal de 40 000 000 EUR. Cette assistance, qui sera versée en trois tranches, devrait aider le pays à surmonter les difficultés économiques qu’il traverse actuellement et à rééquilibrer sa balance des paiements. Elle favorisera aussi la conduite de réformes structurelles destinées à permettre une croissance économique plus forte et durable, à réduire les vulnérabilités macroéconomiques et à améliorer la gestion des finances publiques.
1.4.4. Indicateurs de résultats et d’incidences
Les autorités moldaves devront rendre compte régulièrement aux services de la Commission de l’évolution d’un ensemble d’indicateurs et fournir un rapport complet sur le respect des conditions convenues, préalablement au décaissement de l’ensemble des trois tanches de l’assistance.
Les services de la Commission continueront de contrôler la gestion des finances publiques, après l’évaluation opérationnelle des circuits financiers et des procédures administratives de la Moldavie réalisée en préparation de cette opération. La délégation de l’Union européenne en Moldavie fournira aussi des rapports réguliers sur des aspects utiles au contrôle de l’utilisation de l’assistance. Les services de la Commission resteront en contact étroit avec le FMI et la Banque mondiale, afin de bénéficier des informations que ces institutions retirent de leurs activités actuelles en Moldavie.
La proposition de décision législative prévoit la présentation au Conseil et au Parlement européen d’un rapport annuel contenant une évaluation de l’exécution de cette opération. Une évaluation ex post indépendante de l’assistance sera réalisée dans les deux ans qui suivent l’expiration de la période de mise à disposition.
1.5. Justifications de la proposition/de l’initiative
1.5.1. Besoin(s) à satisfaire à court ou à long terme
Le décaissement de l’assistance sera subordonné à des avancées satisfaisantes dans la mise en œuvre du programme économique convenu entre la Moldavie et le FMI, qui a été approuvé par le conseil des gouverneurs du FMI le 7 novembre 2016, après que les autorités moldaves eurent pris un certain nombre de mesures préalables. En outre, la Commission conviendra avec les autorités moldaves de conditions spécifiques, consignées dans un protocole d’accord, qui devront être satisfaites avant qu’elle ne libère chacune des trois tranches de l’assistance.
1.5.2. Valeur ajoutée de l’intervention de l’UE
L’assistance macrofinancière proposée aidera la Moldavie à surmonter le choc économique provoqué par la dégradation de sa situation budgétaire et de sa balance des paiements, à la suite de l’éclatement, en novembre 2014, d’une fraude bancaire de grande ampleur et sous l’effet d’une contraction de ses exportations et d’une diminution des transferts de fonds depuis l’étranger, liées à la récession que connaissaient parallèlement certains de ses principaux partenaires commerciaux dans la région. Ce faisant, elle favorisera aussi la stabilité macroéconomique et la conduite de réformes structurelles dans le pays. En complétant les ressources mises à disposition par les institutions financières internationales, l’Union européenne et d’autres bailleurs de fonds, elle renforcera l’efficacité globale de l’enveloppe d’aide financière accordée par la communauté internationale des donateurs.
Le programme proposé encouragera également le gouvernement dans sa volonté de réforme et son aspiration à un resserrement des relations avec l’UE. Pour que ce résultat soit atteint, le versement de l’assistance sera notamment subordonné à des conditions appropriées. Plus largement, le programme constituera, pour les autres pays de la région, le signe que l’UE continue d’aider, en période de difficultés économiques, les pays qui s’engagent clairement sur la voie des réformes politiques.
1.5.3. Leçons tirées d’expériences similaires
Seize évaluations ex post d’opérations d’assistance macrofinancière ont été menées au total depuis 2004. Ces évaluations permettent de conclure que les opérations d’assistance macrofinancière contribuent effectivement, même si ce n’est parfois qu’à une modeste échelle et de façon indirecte, à l’amélioration de la viabilité extérieure, à la stabilité macroéconomique et à la réalisation de réformes structurelles dans le pays bénéficiaire. Dans la plupart des cas, ces opérations ont eu un effet positif sur la balance des paiements du pays bénéficiaire et ont contribué à alléger ses contraintes budgétaires. Elles ont également eu pour effet une croissance économique un peu plus forte 15 .
1.5.4. Compatibilité et synergie éventuelle avec d’autres instruments appropriés
L’UE est le premier bailleur de fonds en Moldavie. L’assistance financière engagée en faveur de la Moldavie au titre de l’instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP) sur la période 2007–2013 s’est élevée au total à 561 000 000 EUR. Sur ce total, 63 000 000 EUR ont été versés en 2012–2013, dans le cadre du programme d’intégration et de coopération du partenariat oriental (EaPIC), de caractère incitatif. Pour la période 2014–2016, l’aide que l’Union européenne a accordée à la Moldavie au titre de l’instrument européen de voisinage (IEV) s’est chiffrée à 310 000 000 EUR. Ces fonds ont été complétés par des financements d’autres instruments de l’Union tels que la facilité d’investissement pour le voisinage (FIV). Outre les programmes de coopération bilatérale, la Moldavie bénéficie également de divers programmes régionaux, principalement dans les secteurs des transports, de l’énergie et de l’environnement. Elle participe également à des initiatives ouvertes à l’ensemble des pays partenaires de la politique européenne de voisinage, telles qu’Erasmus+, TAIEX et SIGMA. Outre l’IEV, la Moldavie peut prétendre à des financements au titre des instruments et programmes thématiques de l’UE: l’instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme (IEDDH), l’instrument contribuant à la stabilité et à la paix (IcSP), le programme d’appui aux organisations de la société civile et aux autorités locales, le programme sur le développement humain et le programme «Migrations et asile». Depuis 2007, la Banque européenne d’investissement lui a également accordé pour 658 000 000 EUR de prêts, dont 50 000 000 EUR en 2016.
Par rapport aux autres instruments de l’UE, l’assistance macrofinancière aurait pour principale valeur ajoutée de contribuer à la création de conditions macroéconomiques stables, notamment en facilitant le rééquilibrage de la balance des paiements et de la situation budgétaire, ainsi que de conditions propices aux réformes structurelles. L’assistance macrofinancière ne constitue pas un soutien financier régulier au développement économique et social des pays bénéficiaires. Elle doit donc s’interrompre dès que la situation financière extérieure du pays est redevenue soutenable. Par la suite, les instruments de coopération régulière de l’UE sont appelés à prendre le relais.
L’assistance macrofinancière est également supposée compléter les interventions des institutions financières internationales, en particulier le programme d’ajustement et de réforme soutenu par le mécanisme élargi de crédit du FMI et les prêts de politique de développement de la Banque mondiale.
1.6. Durée et incidence financière
X Proposition/initiative à durée limitée
X Proposition/initiative en vigueur pour 2 ans et demi à compter de l’entrée en vigueur du protocole d’accord, conformément à l’article 1er, paragraphe 4, de la décision.
X L’incidence financière devrait être ressentie de 2016 16 à 2020.
1.7. Mode(s) de gestion prévu(s) 17
X Gestion directe par la Commission
2. MESURES DE GESTION
2.1. Dispositions en matière de suivi et de compte rendu
Cette assistance, de nature macroéconomique, est conçue de façon à être compatible avec le programme économique soutenu par le FMI. Le contrôle de l’action par les services de la Commission portera sur les avancées réalisées dans la mise en œuvre du programme du FMI et des réformes spécifiques qui seront convenues avec les autorités moldaves dans un protocole d’accord (voir aussi le point 1.4.4.).
2.2. Système de gestion et de contrôle
2.2.1. Risque(s) identifié(s)
Cette opération d’assistance macrofinancière comporte des risques fiduciaires, des risques liés aux politiques mises en œuvre et des risques liés à la situation politique générale.
Le risque existe que l’assistance macrofinancière, du fait qu’elle n’est pas affectée à des dépenses précises, puisse être utilisée de manière frauduleuse. D’une manière générale, ce risque est lié à des facteurs tels que la qualité des systèmes de gestion de la Banque centrale et du ministère des finances et l’adéquation des capacités d’audit interne et externe.
Un autre risque majeur pour l’opération découle de l’incertitude économique et politique dans la région, étant donné ses répercussions directes sur l’économie moldave. Les performances économiques des principaux partenaires commerciaux de la Moldavie dans la région (en particulier la Russie, mais aussi la Biélorussie et l’Ukraine) ont, en effet, un impact direct sur ses exportations, mais aussi sur les fonds qu’elle reçoit de l’étranger. Sur le front intérieur, le principal risque réside dans les difficultés que rencontre le processus de réforme économique et dans les vulnérabilités macroéconomiques actuelles.
Enfin, le possible affaiblissement de la conjoncture économique internationale et européenne et la possible hausse des prix de l’énergie et des denrées alimentaires sur les marchés mondiaux représentent aussi des risques.
2.2.2. Moyen(s) de contrôle prévu(s)
L’assistance macrofinancière sera soumise à des procédures de vérification, de contrôle et d’audit, sous la responsabilité de la Commission, et notamment de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), ainsi que de la Cour des comptes européenne.
2.2.3. Coûts et avantages des contrôles et taux probable de non-conformité
Les coûts de base, pour la Commission, des méthodes de vérification et de contrôle sont décrits dans le tableau 3.2.1. Il existe également des coûts pour la Cour des comptes européenne; les éventuelles interventions de l’OLAF auraient elles aussi un coût. En plus d’aider à évaluer les risques de détournement des fonds, l’évaluation opérationnelle réalisée par les services de la Commission en 2016 fournit également des informations utiles sur les réformes à apporter à la gestion des finances publiques, qui peuvent être intégrées dans les conditions de politique attachées à l’opération. En ce qui concerne le taux probable de non-conformité, le bilan des opérations menées depuis la création de l’instrument d’assistance macrofinancière donne à penser que le risque de non-conformité (défaut de remboursement du prêt ou détournement de fonds) est faible.
2.3. Mesures de prévention des fraudes et irrégularités
Pour limiter les risques de détournement des fonds, plusieurs mesures seront prises:
Premièrement, l’accord de prêt et l’accord de subvention prévoiront un ensemble de dispositions en matière d’inspections, de prévention des fraudes, d’audit et de recouvrement des fonds en cas de fraude ou de corruption. En outre, les fonds seront versés sur un compte spécial de la Banque nationale de Moldavie.
En janvier 2016, les services de la Commission avaient également procédé, avec l’aide de consultants externes, à une évaluation opérationnelle de la fiabilité des circuits financiers et des procédures administratives de la Moldavie. Selon les conclusions de cette évaluation, les circuits administratifs et financiers de la Moldavie, même s’ils accusent encore d’importantes faiblesses, sont dans un état globalement adéquat pour la gestion d’une nouvelle opération d’assistance macrofinancière.
Enfin, l’assistance sera soumise à des procédures de vérification, de contrôle et d’audit, sous la responsabilité de la Commission, et notamment de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), ainsi que de la Cour des comptes européenne.
3. INCIDENCE FINANCIÈRE ESTIMÉE DE LA PROPOSITION/DE L’INITIATIVE
3.1. Rubrique(s) du cadre financier pluriannuel et ligne(s) budgétaire(s) de dépenses concernée(s)
Lignes budgétaires existantes
01 03 02 – Aide macrofinancière
01 03 06 – Provisionnement du Fonds de garantie
Dans l’ordre des rubriques du cadre financier pluriannuel et des lignes budgétaires.
01 03 06 – Garantie de l’Union européenne aux emprunts de l’UE destinés à l’assistance macrofinancière aux pays tiers: le Fonds de garantie relatif aux actions extérieures doit être provisionné, conformément au règlement l’instituant 21 , au moyen des crédits de la ligne budgétaire 01 03 06 («Provisionnement du Fonds de garantie»), à hauteur de 9 % de l’encours total des passifs. Le montant du provisionnement, calculé au début de l’exercice «n», correspond à la différence entre le «montant objectif» et les avoirs nets du Fonds à la fin de l’exercice «n-1». Il est introduit durant l’exercice «n» dans le projet de budget «n+1» et est effectivement versé en une seule opération au début de l’exercice «n+1» à partir de la ligne budgétaire 01 03 06. La part du montant effectivement décaissé prise en compte dans le «montant objectif» à la fin de l’exercice «n-1» pour calculer le provisionnement du Fonds est par conséquent de 9 % (soit 5 400 000 EUR au maximum). Nouvelle ligne budgétaire requise: sans objet.
3.2. Incidence estimée sur les dépenses
3.2.1. Synthèse de l’incidence estimée sur les dépenses
en Mio EUR (à la 3e décimale)
Si plusieurs rubriques sont concernées par la proposition/l’initiative:
en Mio EUR (à la 3e décimale)
en Mio EUR (à la 3e décimale)
3.2.2. Incidence estimée sur les crédits opérationnels
◻ La proposition/l’initiative n’engendre pas l’utilisation de crédits opérationnels.
X La proposition/l’initiative engendre l’utilisation de crédits opérationnels, comme expliqué ci-après:
Crédits d’engagement (en Mio EUR, à la 3e décimale)
3.2.3. Incidence estimée sur les crédits de nature administrative
3.2.3.1. Synthèse
◻ La proposition/l’initiative n’engendre pas l’utilisation de crédits de nature administrative.
X La proposition/l’initiative engendre l’utilisation de crédits de nature administrative, comme expliqué ci-après:
en Mio EUR (à la 3e décimale)
Les besoins en crédits de nature administrative seront couverts par les crédits de la DG déjà affectés à la gestion de l’action et/ou redéployés en interne au sein de la DG, complétés le cas échéant par toute dotation additionnelle qui pourrait être allouée à la DG gestionnaire dans le cadre de la procédure d’allocation annuelle et à la lumière des contraintes budgétaires existantes.
3.2.3.2. Besoins estimés en ressources humaines
◻ La proposition/l’initiative n’engendre pas l’utilisation de ressources humaines.
X La proposition/l’initiative engendre l’utilisation de ressources humaines, comme expliqué ci-après:
Estimation à exprimer en équivalents temps plein
XX est le domaine politique ou le titre concerné.
Les besoins en ressources humaines seront couverts par les effectifs de la DG déjà affectés à la gestion de l’action et/ou redéployés en interne au sein de la DG, complétés le cas échéant par toute dotation additionnelle qui pourrait être allouée à la DG gestionnaire dans le cadre de la procédure d’allocation annuelle et compte tenu des contraintes budgétaires existantes.
Le coût du personnel requis est estimé sur la base de 30 % des dépenses annuelles pour un fonctionnaire de grade AD5 – AD12.
Description des tâches à effectuer:
3.2.4. Compatibilité avec le cadre financier pluriannuel actuel
X La proposition/l’initiative est compatible avec le cadre financier pluriannuel actuel.
3.2.5. Participation de tiers au financement
X La proposition/l’initiative ne prévoit pas de cofinancement par des tierces parties.
3.3. Incidence estimée sur les recettes
X La proposition/l’initiative est sans incidence financière sur les recettes.
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