Avis institutionnel52018AA0006
Avis n° 6/2018 [présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, et de l’article 322, paragraphe 1, point a), du TFUE] sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen plus, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et établissant les règles financières applicables à ces Fonds et au Fonds «Asile et migration», au Fonds pour la sécurité intérieure et à l’instrument relatif à la gestion des frontières et aux visas
| CELEX | 52018AA0006 |
| Type | Avis institutionnel |
| Date | jeudi 25 octobre 2018 |
Résumé IA
Cet avis de la Cour des comptes européenne évalue la proposition de règlement portant dispositions communes pour les fonds structurels et d'investissement européens pour la période 2021-2027. Il examine la simplification des règles financières, la conditionnalité macroéconomique et les mécanismes de gestion financière proposés. Pour un professionnel du droit français, ce texte est crucial car il anticipe les futures obligations de gestion et de contrôle des fonds européens décentralisés, impactant directement les autorités de gestion nationales et régionales.
Texte intégral
| 14.1.2019 | FR | Journal officiel de l'Union européenne | C 17/1 |
AVIS No 6/2018
[présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, et de l’article 322, paragraphe 1, point a), du TFUE]
sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen plus, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et établissant les règles financières applicables à ces Fonds et au Fonds «Asile et migration», au Fonds pour la sécurité intérieure et à l’instrument relatif à la gestion des frontières et aux visas
(2019/C 17/01)
TABLE DES MATIÈRES
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| Points | Page |
| INTRODUCTION | 1 — 4 | 3 |
| ANALYSE SYNTHÉTIQUE DE LA CONFORMITÉ AUX OBJECTIFS PRINCIPAUX DE LA COMMISSION | 5 — 14 | 4 |
| QUESTIONS STRATÉGIQUES ET OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE COHÉSION | 15 — 46 | 5 |
| Réponse aux priorités de l’Union | 15 — 23 | 5 |
| Règlement unique | 24 — 25 | 7 |
| Flexibilité budgétaire | 26 — 30 | 8 |
| Création d’un environnement propice aux investissements | 31 — 43 | 9 |
| Examen à mi-parcours | 44 — 46 | 11 |
| CADRE DE PROGRAMMATION ET DE SUIVI | 47 — 68 | 12 |
| Principe de simplification en matière de programmation | 47 — 49 | 12 |
| Équilibre entre la simplification, les résultats et l’obligation de rendre compte | 50 — 56 | 13 |
| Cadre de performance | 57 — 60 | 14 |
| Suivi et utilisation des informations sur la performance | 61 — 68 | 15 |
| SYSTÈME DE MISE EN ŒUVRE ET RÈGLES D’ÉLIGIBILITÉ | 69 — 97 | 18 |
| Instruments financiers | 69 — 75 | 18 |
| Modes de mise en œuvre simplifiés | 76 — 84 | 20 |
| Sélection des projets et règles d’éligibilité | 85 — 90 | 22 |
| Règles supprimées | 91 — 97 | 23 |
| DISPOSITIONS EN MATIÈRE D’OBLIGATION DE RENDRE COMPTE | 98 — 132 | 25 |
| Rôles et responsabilités concernant les systèmes de gestion et de contrôle | 98 — 104 | 25 |
| Système de gestion et de contrôle standard | 105 — 111 | 26 |
| Dispositions proportionnées renforcées pour les systèmes de gestion et de contrôle | 112 — 120 | 28 |
| Présentation des comptes et corrections financières | 121 — 125 | 29 |
| Conditions requises pour une attestation de la Cour | 126 — 132 | 30 |
| OBSERVATIONS FINALES | 133 — 139 | 32 |
| ANNEXE | 34 | |
INTRODUCTION
| 1. | Le 29 mai 2018, la Commission a publié sa proposition (1) de règlement portant dispositions communes (RPDC) relatives à sept Fonds de l’Union européenne en gestion partagée pour la période de programmation 2021-2027. Eu égard à la base juridique de la proposition de la Commission, la consultation de la Cour des comptes européenne est obligatoire (2). Le présent avis répond à cette obligation de consultation. |
| 2. | Ces sept Fonds, qui, ensemble, pourraient représenter quelque 360 milliards d’euros, soit un tiers du budget total de l’Union européenne pour la période 2021-2027, sont les suivants:
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| 3. | Cet avis commence par une synthèse de notre analyse de la mesure dans laquelle la proposition remplit les trois objectifs principaux que la Commission lui a assignés, et qui se retrouvent dans l’ensemble de la proposition de RPDC: réduire fortement la charge administrative pour les bénéficiaires et pour les autorités de gestion; introduire davantage de flexibilité pour permettre d’adapter les objectifs et les ressources des programmes selon l’évolution de la situation; mieux aligner les programmes sur les priorités de l’Union et accroître leur efficacité (3). La proposition de RPDC couvre un domaine très étendu; c’est pourquoi notre examen s’articule en sections regroupant ses éléments constitutifs comme suit: objectifs de la politique de cohésion, cadre de programmation et de suivi (titres I, II, III, IV et VIII de la proposition); système de mise en œuvre et règles d’éligibilité (titres V et VII); dispositions en matière d’obligation de rendre compte, y compris l’audit par la Cour des comptes européenne (titre VI). |
| 4. | Dans toute notre analyse, nous incluons des éléments à prendre en considération, à l’intention de la Commission et des législateurs. Nous indiquons à quel(s) article(s) de la proposition de RPDC se rapportent ces éléments; il serait toutefois possible de traiter certains de ces derniers, si telle est la volonté des législateurs, grâce à des actes législatifs d’accompagnement (actes délégués et actes d’exécution), qui constituent des textes législatifs de niveau inférieur, ou grâce à des orientations séparées. L’attention portée à la législation d’accompagnement est moindre que celle accordée aux règlements, alors même que c’est dans cette législation qu’une charge administrative et une complexité excessive peuvent trouver leur source. Parmi les éléments à prendre en considération que nous présentons, deux débordent du cadre du RPDC et de sa législation d’accompagnement, mais revêtent, selon nous, suffisamment d’importance pour que nous attirions l’attention de la Commission et des législateurs sur ces aspects (éléments à prendre en considération 5 et 18). Enfin, l’annexe comprend une liste de suggestions de formulation spécifiques, avec, pour chacune, un renvoi à l’élément à prendre en considération correspondant. |
ANALYSE SYNTHÉTIQUE DE LA CONFORMITÉ AUX OBJECTIFS PRINCIPAUX DE LA COMMISSION
| 5. | Le RPDC repose sur le cadre établi au cours de la période de programmation précédente. Il fixe les objectifs stratégiques communs, répartit la dotation des Fonds entre les 27 États membres et précise les règles de programmation et d’application de la politique. Contrairement au règlement équivalent de la période de programmation 2014-2020 (4), la proposition n’a pas fait l’objet d’une analyse d’impact, parce que, d’après l’exposé des motifs, elle «fixe des règles communes et un mécanisme de mise en œuvre d’autres politiques» (5). Les règlements spécifiques (6) des sept Fonds régis par le RPDC ont, eux, été soumis à des analyses d’impact. Celles-ci n’ont cependant pas couvert certaines questions d’ordre général qui revêtent de l’importance, par exemple le niveau des taux forfaitaires dans le contexte des formes de soutien simplifiées (point 81) ou l’impact des dispositions proportionnées renforcées prévues dans la proposition (points 112 à 120). |
| 6. | Les objectifs principaux de la Commission qui ont sous-tendu la conception de la politique présentée dans la proposition étaient les suivants: simplification, flexibilité dans la mise en œuvre de la politique et meilleur alignement du financement sur les priorités de l’Union européenne (7). Nous formulons ci-après nos principales conclusions sur chacun de ces objectifs. En notre qualité d’auditeur externe de l’Union européenne, nous présentons également notre analyse des nouvelles dispositions en matière d’obligation de rendre compte envisagées. |
Simplification
| 7. | La proposition reflète indéniablement les efforts de la Commission pour répondre aux demandes de simplification de la politique de cohésion. Nous nous rallions pleinement à la volonté de simplification de la Commission, et la proposition de RPDC comprend de nombreux éléments allant dans ce sens. Dans plusieurs cas, toutefois, nous pensons que les risques pour la conformité aux règles et pour la bonne gestion financière l’emportent sur les avantages (en matière de réduction de la charge administrative et de gains d’efficience) que peut apporter la simplification. |
| 8. | Par exemple, nous nous réjouissons que la structure des programmes soit, en grande partie, maintenue. Cependant, nous observons également que certaines dispositions de la proposition de RPDC manquent de clarté, ce qui pourrait se traduire par des divergences dans l’interprétation des règles et, ainsi, mettre à mal la sécurité juridique. Tel est le cas, par exemple, de la méthodologie de l’examen à mi-parcours (point 45), des critères d’évaluation relatifs aux exigences clés en matière de contrôle (point 101) et des conditions d’application des dispositions proportionnées renforcées (point 117). |
| 9. | La proposition comporte tout un éventail de mesures de simplification, telles que les options de coûts simplifiés et le financement non lié aux coûts, qui, si elles sont bien conçues et efficacement mises en œuvre par les États membres, permettraient de mettre l’accent sur les résultats plutôt que sur les dépenses. Combinées, ces mesures présentées dans la proposition pourraient toutefois se traduire par des remboursements supérieurs ou inférieurs au montant des coûts supportés et risquent donc de compromettre l’utilisation optimale des ressources. |
| 10. | La suppression, envisagée dans la proposition, de certains éléments et procédures actuels tels que l’évaluation ex ante des programmes, l’évaluation des grands projets, l’établissement de rapports stratégiques et la réserve de performance, peut être source de simplification, mais fragilise, selon nous, les mécanismes mis en place pour produire des résultats. |
Flexibilité
| 11. | La proposition de RPDC comprend un certain nombre de mesures favorisant une plus grande flexibilité du budget de l’Union européenne, ce dont nous sommes généralement partisans. Un nouvel élément envisagé pour la période 2021-2027 consisterait en une programmation en deux étapes (5 + 2) pour trois Fonds: les dotations pour les deux dernières années seraient établies en 2025, dans le cadre d’un examen à mi-parcours. Certes, cette mesure est susceptible de contribuer à la flexibilité et de renforcer la capacité de réaction à l’évolution de la situation, mais nous nous interrogeons sur la date prévue de l’examen ainsi que sur la charge administrative engendrée, qui correspond à une complication et non à une simplification. Nous estimons en outre que des éclaircissements s’imposent concernant certains des processus en cause. |
Alignement du financement sur les priorités de l’Union européenne
| 12. | Nous remarquons avec satisfaction les efforts faits par la Commission pour resserrer les liens entre l’utilisation des fonds de l’Union européenne et ses dispositions de gouvernance économique de haut niveau (le semestre européen), de même que l’importance accrue attachée à la mise en œuvre des recommandations par pays pertinentes au sein des programmes. Nous cautionnons également le remplacement des conditions ex ante par des conditions favorisantes plus simples, et, à cet égard, nous présentons à la Commission un certain nombre d’éléments à prendre en considération. |
| 13. | Sur d’autres points, nous avons davantage de doutes. Contrairement à ce qui s’est passé pour les deux périodes de programmation précédentes, la proposition de RPDC pour la période à venir n’est pas accompagnée d’une stratégie ou d’un ensemble de valeurs cibles à l’échelle de l’Union européenne. Au lieu de cela, la proposition comporte cinq objectifs stratégiques de haut niveau qui ne sont pas traduits en résultats quantifiés, mesurables au niveau de l’Union. Le RPDC ne présente donc pas de vision claire de ce que l’Union européenne souhaite réaliser en menant ses politiques; c’est plutôt aux États membres qu’il appartiendra de définir les objectifs stratégiques principaux. En conséquence, nous estimons que la proposition ne permet pas d’aligner le financement sur les priorités de l’Union européenne et qu’elle est moins orientée sur la performance que les règles applicables au cours de la période 2014-2020. |
Dispositions en matière d’obligation de rendre compte
| 14. | En ce qui concerne l’obligation de rendre compte, la proposition transfère la responsabilité de la mise en œuvre aux États membres, étend le champ des dispositions en matière d’audit unique et réduit le rôle de la Commission. La rationalisation des vérifications de gestion par leur ciblage sur les domaines à haut risque, prévue dans la proposition, est de nature à réduire la charge administrative et à renforcer l’efficience de ces contrôles, si elle est bien traduite sur le terrain. Cependant, les dispositions proportionnées renforcées destinées aux systèmes de contrôle, présentées dans la proposition, ont pour effet de supprimer la surveillance par la Commission et pourraient exposer les fonds de l’Union européenne à des risques accrus. Cet élément de la proposition pourrait remettre en cause les progrès en matière de contrôle interne réalisés au cours des deux dernières décennies. Nous adressons plusieurs suggestions à la Commission dans ce domaine. |
QUESTIONS STRATÉGIQUES ET OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE COHÉSION
Réponse aux priorités de l’Union
Pré-affectation des fonds aux États membres
| 15. | Pour de grands volets du budget de l’Union européenne, en particulier ceux qui relèvent de la gestion partagée, le montant maximal des dépenses au titre des différentes rubriques du cadre financier pluriannuel (CFP) est ventilé en dotations annuelles par État membre. Les aspects pris en considération dans le cadre de cette pré-affectation sont nombreux (articles 102 à 104 et annexe XXII du RPDC), mais les critères liés à la performance n’en font pas partie. |
| 16. | Nous avons déjà souligné auparavant, dans des rapports d’audit, qu’il est difficile d’obtenir des résultats satisfaisants, sur le plan qualitatif, de régimes dans le cadre desquels l’absorption des fonds par les États membres est un objectif implicite (8). Selon nous, l’affectation des fonds devrait suivre les priorités stratégiques (les objectifs de la politique). Nous constatons que tel n’est pas le cas et que, bien au contraire, ce sont les priorités (article 4 du RPDC) qui suivent le financement. |
Exigences en matière de concentration thématique
| 17. | La proposition de RPDC assure la continuité du financement grâce à ses objectifs stratégiques (article 4), puisqu’elle prévoit qu’un soutien soit apporté dans les domaines auxquels la priorité a déjà été accordée au titre de la stratégie Europe 2020 durant la période 2014-2020. |
| 18. | Elle maintient également les exigences en matière de concentration thématique (article 8), avec un centrage des investissements sur l’innovation, sur une Europe plus verte et à faibles émissions de carbone (article 3 de la proposition de règlement relatif au FEDER et au Fonds de cohésion), ainsi que sur l’inclusion sociale et sur la lutte contre le chômage des jeunes (article 7 de la proposition de règlement relatif au FSE+). Nous avons constaté, lors d’audits précédents, que les exigences en matière de concentration thématique influaient fortement sur la détermination de priorités appropriées en matière de financement (9). Nous nous réjouissons donc que ces exigences aient été maintenues, car elles devraient permettre de mieux cibler le financement de l’Union européenne et, ainsi, de maximiser l’impact de ces ressources limitées. |
| 19. | Nous observons toutefois que la part des fonds de l’Union européenne dans le total des dépenses publiques varie d’un État membre à l’autre et qu’elle est parfois très faible (voir figure ci-après). Dans ces cas, même avec la concentration thématique, ce sera essentiellement la capacité de l’État membre à mobiliser des fonds nationaux en complément du financement de l’Union européenne qui déterminera si celui-ci produit les résultats voulus. Figure Part du FEDER et du Fonds de cohésion (en pourcentage) dans les investissements publics au cours de la période 2015-2017 Source: Document de travail des services de la Commission: analyse d’impact, SWD(2018) 282 final. |
Stratégie et objectifs au niveau de l’Union européenne
| 20. | Nous avons déjà signalé dans le passé que les priorités de l’Union européenne doivent être traduites en objectifs opérationnels et en valeurs cibles utiles pour les responsables, afin qu’il soit possible d’assurer avec cohérence le suivi de la contribution des fonds aux priorités de l’Union et l’établissement de rapports sur cette contribution (10). Dans sa proposition, la Commission affirme que les objectifs du RPDC sont mieux alignés sur les priorités de l’Union européenne (11). Pourtant, la proposition de RPDC n’indique pas clairement quelles sont ces priorités. Contrairement à ce qui s’est passé pour les deux périodes de programmation précédentes, la proposition de RPDC pour la période postérieure à 2020 ne repose pas sur une stratégie commune ou un ensemble commun de valeurs cibles à l’échelle de l’Union européenne. Nous sommes bien conscients que, l’année prochaine, des élections européennes seront tenues et une nouvelle Commission sera nommée, si bien qu’il est peut-être trop tôt pour élaborer une stratégie. Cependant, l’absence d’une stratégie de haut niveau sur laquelle reposerait l’objectif du RPDC constitue une omission importante. Dans nos rapports annuels 2014 et 2015, nous avons attiré l’attention sur les complications liées au fait que la stratégie Europe 2020 ne coïncide ni avec les périodes de programmation ni avec le mandat de la Commission (12). |
| 21. | Plutôt que de définir une stratégie, la proposition fait référence à la contribution des Fonds à des objectifs imprécis du type «intégrer les actions pour le climat» (considérant 9 et article 4, paragraphe 3) (13), ainsi qu’aux «missions spécifiques» des Fonds au titre de leurs objectifs définis à l’article 174 du traité (considérant 8 et article 4, paragraphe 2). En outre:
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| 22. | Par conséquent, la proposition de RPDC ne présente pas de vision claire de ce que l’Union européenne souhaite réaliser grâce aux Fonds qu’il régit, ce qui pourrait constituer un facteur de risque pour la conception, la mise en œuvre et l’impact de la politique. |
| 23. | La Commission et les législateurs devraient envisager:
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Règlement unique
| 24. | L’objectif de la proposition de RPDC de la Commission consiste à fournir un règlement simple et complet qui fixe des règles de mise en œuvre uniformes pour tous les Fonds (17). Nous nous félicitons que le cadre législatif présente une structure d’ensemble simplifiée, avec un plus petit nombre de règlements nettement plus courts. Ce cadre comprend désormais trois niveaux de législation: le RPDC, les règlements spécifiques des Fonds et les actes délégués adoptés conformément aux habilitations accordées dans le RPDC. C’est moins qu’au cours de la période de programmation précédente (18). |
| 25. | Pour la première fois, sept Fonds en gestion partagée (point 2) sont couverts par un même cadre juridique. Comme pour la période de programmation 2014-2020 (19), la Commission affirme que cela a pour effet de simplifier la mise en œuvre des Fonds et de favoriser les synergies entre ces derniers (20). Nous observons toutefois que l’harmonisation des règles de mise en œuvre n’est que partielle, puisque dans le cadre du RPDC, les différents Fonds continuent d’être régis par des règles différentes. Par exemple:
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Flexibilité budgétaire
Période d’éligibilité
| 26. | Nous avons précédemment attiré l’attention sur les problèmes qui surviennent en cas de chevauchement entre les périodes d’éligibilité correspondant à deux périodes de programmation différentes (en particulier la charge administrative et ses conséquences sur le début de la deuxième période de programmation). Nous saluons donc la proposition (effectuée à l’article 99) de ramener de trois à deux ans la durée du chevauchement à la fin de la période 2021-2027 (en termes techniques, de passer de n + 3 à n + 2) comme un premier pas dans la bonne direction, c’est-à-dire sur la voie d’un alignement aussi exact que possible de l’éligibilité sur la période de programmation (21). |
Flexibilité liée à la possibilité de transférer des fonds entre les programmes
| 27. | La proposition de RPDC met fin à l’obligation d’obtenir une décision de la Commission concernant les transferts financiers entre priorités relevant du même Fonds et du même programme, au sein d’une même catégorie de régions, pour des montants allant jusqu’à 5 % de la dotation initiale de la priorité et ne dépassant pas 3 % du budget du programme (article 19, paragraphe 5). Elle autorise également le transfert d’un montant maximal de 5 % des dotations entre les différents Fonds en gestion partagée et d’autres instruments (article 21). Cette possibilité de transférer des fonds apporte davantage de flexibilité aux États membres et devrait les aider à dépenser les fonds de l’Union européenne mis à leur disposition. |
| 28. | Nous pensons toutefois que l’objectif premier des virements budgétaires ne devrait pas consister à permettre de dépenser plus facilement l’argent, mais à répondre aux besoins les plus urgents. En outre, ces virements pourraient être source de difficultés supplémentaires dans les ajustements du cadre de performance et dans d’autres processus administratifs, et la proposition n’indique pas clairement comment sera calculé le montant à transférer. Elle ne précise pas si les pourcentages des dotations qu’il est possible de transférer se rapportent à la dotation initiale ou à l’enveloppe allouée à un moment quelconque. |
Programmation en deux étapes (5 + 2)
| 29. | Un nouvel élément de la proposition pour la période 2021-2027 est la programmation en deux étapes pour le FEDER, le Fonds de cohésion et le FSE+: dans les programmes, le montant des dotations financières est initialement fixé pour les cinq premières années (2021-2025) seulement (article 17, paragraphe 6), l’allocation des ressources financières pour les deux dernières années étant réalisée dans le cadre de l’examen obligatoire à mi-parcours [article 14, paragraphe 2, point a)]. Cela devrait contribuer à la flexibilité et renforcer la capacité de l’Union européenne à réagir à l’évolution de la situation. Cependant, le fait de modifier tous les programmes au même moment entraînera une forte augmentation de la charge administrative imposée à la Commission et aux autorités des États membres au début de la mise en œuvre des programmes (22). |
| 30. | La Commission et les législateurs devraient envisager:
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Création d’un environnement propice aux investissements
Gouvernance économique et liens avec la politique de cohésion
| 31. | Nous remarquons avec satisfaction les efforts faits par la Commission pour resserrer les liens entre l’utilisation des fonds de l’Union européenne et ses dispositions de gouvernance économique de haut niveau, c’est-à-dire le semestre européen. Nous nous réjouissons que la proposition de RPDC offre la possibilité de revoir et de modifier les programmes pour soutenir la mise en œuvre de recommandations par pays pertinentes adressées aux États membres (article 15). |
| 32. | Toutefois, pour appliquer ces dispositions à bon escient et resserrer les liens entre les priorités de l’Union européenne et le financement qu’elle apporte, la Commission devra s’assurer que les recommandations par pays qu’elle propose sont pertinentes, peuvent être mises en œuvre et sont de nature à contribuer directement à remédier aux faiblesses détectées. Dans de récents rapports, nous avons fait état non seulement de l’absence d’un lien systématique entre les déséquilibres identifiés dans les bilans approfondis et les recommandations par pays adressées aux États membres (23), mais encore des insuffisances dans la présentation de ces recommandations. Dans le rapport spécial no 18/2018, nous avons préconisé d’exposer clairement, dans les recommandations par pays, la logique qui sous-tend la recommandation ainsi que les risques connexes (24). Les dispositions relatives aux mesures liées à une bonne gouvernance économique ne produiront les résultats recherchés que si les recommandations par pays sont formulées avec assez de clarté pour être traduites en mesures opérationnelles claires dont on puisse assurer le suivi et établir si elles ont été mises en œuvre avec succès. |
| 33. | Nous accueillons avec satisfaction la proposition de renforcer le rôle de la Commission en lui donnant le pouvoir de suspendre directement les paiements si un État membre ne prend pas de mesures pour répondre à une demande de révision et de modification d’un programme (article 15, paragraphe 6). Nous constatons cependant qu’en l’absence, dans la proposition de RPDC, de dispositions relatives au suivi de la mise en œuvre, par les États membres, des mesures liées à une bonne gouvernance économique, ce pouvoir est compromis. |
| 34. | Si un État membre ne prend pas les mesures requises ou que le Conseil adopte deux recommandations successives dans la même procédure pour déséquilibres excessifs, la Commission doit proposer au Conseil de suspendre les engagements ou les paiements (article 15, paragraphe 7). Dans ces cas, la priorité est donnée à la suspension des engagements; les paiements ne sont suspendus que lorsqu’une action immédiate est demandée ou en cas de non-conformité significative. Nous pensons que le fait de préférer la suspension des engagements à la suspension des paiements, qui est l’option privilégiée pour la période de programmation en cours, limite l’effet pénalisant de la mesure. La possibilité, offerte à la Commission dans la proposition de RPDC, de lever la suspension dans un délai de dix jours en raison de circonstances économiques exceptionnelles ou à la suite d’une demande motivée de l’État membre concerné, amoindrit encore cet effet. Nous observons que, la proposition ne précisant pas ce qu’il faut entendre par «circonstances économiques exceptionnelles» ou par «demande motivée adressée par un État membre», cette disposition sensible pourrait faire l’objet d’interprétations divergentes. |
| 35. | La Commission et les législateurs devraient:
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Conditions favorisantes
| 36. | Dans la proposition, les conditions ex ante de la période actuelle sont remplacées par des conditions favorisantes plus simples (article 11). Nous accueillons avec satisfaction plusieurs aspects des dispositions prévues dans la proposition: la simplification dans leur organisation, les conditions renforcées concernant leur application effective et le fait qu’elles doivent être davantage centrées sur l’élaboration de cadres stratégiques et de cadres de planification. Nous nous réjouissons également que la proposition exige que les opérations sélectionnées soient conformes aux stratégies et documents de planification correspondants établis en vue du respect des conditions favorisantes. Nous pensons qu’il s’agit là d’un progrès essentiel pour garantir l’application des conditions durant toute la période de programmation. |
| 37. | Nous avons toutefois recensé plusieurs aspects par lesquels les dispositions présentées dans la proposition, relatives aux conditions favorisantes, sont perfectibles:
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| 38. | La proposition de RPDC prévoit que les dépenses au titre d’un objectif spécifique lié à une condition favorisante qui n’est pas remplie ne puissent pas être incluses dans les demandes de paiement (article 11, paragraphe 6). C’est un progrès par rapport à la période 2014-2020. Toutefois, rien n’indique clairement si, une fois la condition remplie, des dépenses effectuées avant qu’elle soit respectée pourront être incluses dans des demandes de paiement. L’article 67, paragraphe 3, point b), exige que les opérations sélectionnées soient conformes aux documents nécessaires au respect des conditions favorisantes, mais la proposition de RPDC ne comporte aucun élément plus directif que celui-ci. |
| 39. | Pour bien faire respecter l’interdiction d’inclure les dépenses en cause dans les demandes de paiement, la Commission devra être dotée de dispositifs efficaces pour faire face aux situations où les conditions cesseront d’être remplies. Nous constatons cependant que la proposition de RPDC ne prévoit pas de dispositifs de ce type, puisqu’elle n’oblige pas les États membres à présenter annuellement des rapports à cet égard. Les règlements spécifiques de trois des sept Fonds couverts par la proposition de RPDC (le FAM, le FSI et l’IGFV) font bien obligation aux États membres de rendre compte annuellement du respect et de l’application des conditions favorisantes, mais tel n’est pas le cas des règlements spécifiques concernant le FEDER ainsi que le Fonds de cohésion, concernant le FSE+ et concernant le FEAMP. |
| 40. | La Commission et les législateurs devraient envisager:
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Capacité administrative
| 41. | Contrairement au règlement relatif à la période de programmation en cours, la proposition ne comprend pas de liste des mesures éligibles à l’assistance technique (28), ce qui induit un risque de chevauchement et nuit à la complémentarité avec le financement prévu dans la proposition de règlement établissant le programme d’appui aux réformes (29). La proposition de RPDC fait obligation aux États membres ainsi qu’à la Commission de garantir la coordination, la complémentarité et la cohérence entre les Fonds régis par le RPDC et d’autres instruments de l’Union européenne (article 4, paragraphe 4). Faute de détails suffisants concernant l’assistance technique, nous pensons que le risque de chevauchement persiste. |
| 42. | La proposition de RPDC prévoit que l’assistance technique puisse être financée selon un mécanisme de taux forfaitaires pour les activités «nécessaires à une administration et une utilisation efficaces» des Fonds de l’Union européenne (articles 30 et 31) et grâce à un financement non lié aux coûts pour «d’autres actions […] visant à renforcer les capacités» (articles 32 et 89). À nos yeux, la différence entre les scénarios consistant à développer et à renforcer la capacité administrative n’apparaît pas clairement, et le risque de remboursement excessif lié à l’assistance technique en est accru. Par exemple, la Commission ne pourra peut-être pas déterminer si une demande de paiement au titre du financement non lié aux coûts prévu à l’article 32 ne concerne pas les mêmes dépenses sous-jacentes qu’une demande de remboursement forfaitaire présentée en vertu de l’article 31. |
| 43. | La Commission et les législateurs devraient envisager:
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Examen à mi-parcours
| 44. | Pour la période de programmation 2014-2020, la Commission a décrit la réserve de performance comme le principal instrument destiné à inciter les États membres à mettre l’accent sur la performance, une fois que les programmes ont démarré. Nous avons décelé des défauts de conception dans la réserve de performance (30) et nous avons déjà recommandé, pour la période postérieure à 2020, de la convertir en un instrument davantage axé sur les résultats et permettant d’allouer les fonds aux programmes qui donnent de bons résultats (31). |
| 45. | Loin de là, la proposition de la Commission pour la période postérieure à 2020 consiste à supprimer la réserve de performance. Pour tenir compte de la performance malgré cette suppression, la Commission propose d’introduire un examen à mi-parcours de chaque programme en 2025 (article 14), en lien avec la reprogrammation des fonds (point 29) (article 19). En théorie, la réaffectation liée à la performance pourrait toucher un montant équivalant à deux ans (sur sept) de financement — soit jusqu’à 30 % — alors que la réserve de performance de la période 2014-2020 ne concernait que 6 % du financement. Nous estimons cependant que l’examen à mi-parcours prévu dans la proposition présente plusieurs insuffisances:
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| 46. | La Commission et les législateurs devraient envisager:
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CADRE DE PROGRAMMATION ET DE SUIVI
Principe de simplification en matière de programmation
| 47. | Nous avons indiqué, dans un précédent document, que des règles simples et stables constituent le premier vecteur de simplification (32). Aussi nous réjouissons-nous qu’un grand nombre de règles relatives au cadre de programmation et de suivi soient restées inchangées par rapport à la période de programmation précédente. Les principaux éléments du cadre de la période 2014-2020, tels les accords de partenariat, ont été conservés, et la structure d’ensemble des programmes reste identique (modèle de programme, ventilation des ressources financières du programme par objectif spécifique et nomenclature commune des données financières). Compte tenu de cette stabilité et de la disponibilité des modèles de documents de programmation, les autorités devraient déjà bien connaître les règles et devraient ainsi pouvoir établir plus facilement les documents nécessaires. |
| 48. | Nous avons souligné, lors d’audits effectués précédemment, que la Commission et les États membres sont responsables conjointement de la simplification de la mise en œuvre de la politique de cohésion et que la charge administrative qui pèse sur les bénéficiaires est, dans une large mesure, imputable aux structures organisationnelles et aux lourdeurs administratives au niveau des États membres (33). Il importe donc que ceux-ci déterminent l’origine de la charge administrative et recensent les mesures envisageables pour l’alléger; ils devraient également rendre compte, en temps utile, de leurs progrès dans la réduction de la charge et des coûts administratifs (34). La proposition exige que les programmes fassent état des défis en matière de capacité administrative et de gouvernance [article 17, paragraphe 3, point a) iv)] et que les comités de suivi examinent les progrès dans le renforcement des capacités administratives [article 35, paragraphe 1, point i)], mais il est difficile de savoir si ces exigences couvrent les mesures de simplification et la réduction de la charge administrative. |
| 49. | La Commission et les législateurs devraient envisager:
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Équilibre entre la simplification, les résultats et l’obligation de rendre compte
| 50. | Comme nous l’avons déjà signalé, nous estimons que la simplification ne doit pas se faire aux dépens de l’obligation de rendre compte des pouvoirs publics et de la performance (35). |
Accords de partenariat
| 51. | Nous nous félicitons que la proposition de RPDC prévoie le maintien des accords de partenariat en tant que documents stratégiques (article 7), car ils servent de point de départ pour les négociations entre la Commission et les États membres (considérant 15). Dans notre rapport spécial relatif aux accords de partenariat, nous avons conclu que ceux-ci avaient permis de concentrer les dépenses de cohésion sur la stratégie Europe 2020 (36). |
| 52. | Contrairement à ce qui s’est passé pour la période 2014-2020, aucun délai n’est fixé pour la présentation des accords de partenariat par les États membres, si bien que l’exigence de présenter les programmes dans les trois mois qui suivent (article 16) n’a qu’une faible utilité. Dans un rapport établi précédemment, nous avons souligné l’importance de commencer à mettre en œuvre les programmes le plus tôt possible après le début de la période de programmation, pour parer au risque de devoir dépenser des montants élevés de fonds à la fin de cette période, et, dans ces circonstances, de se décentrer des résultats (37). |
| 53. | Nous nous réjouissons également de l’intégration d’un modèle d’accord de partenariat dans la proposition de RPDC (annexe II). Nous avons constaté dans le passé que l’absence de modèle commun au cours de la période de programmation 2014-2020 avait nui à la qualité des informations communiquées en matière de performance (38). Le modèle d’accord de partenariat devrait également simplifier la négociation de ces accords entre la Commission et les États membres. |
| 54. | La proposition de RPDC prévoit de simplifier les accords de partenariat en limitant la liste des informations à y inclure (article 8 et annexe II). Ces dispositions risquent toutefois de faire de l’établissement d’accords de partenariat un exercice ponctuel sans grande utilité:
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Programmes
| 55. | En ce qui concerne la performance, l’un des grands progrès accomplis pour la période 2014-2020 a été le recours à une logique d’intervention plus rigoureuse (41). Contrairement à ce qui s’est passé lors de cette période, il n’existe aucune obligation en matière d’évaluation ex ante de la logique d’intervention présentée dans les programmes. Le règlement financier exige que des évaluations ex ante soient réalisées pour les programmes et activités qui occasionnent des dépenses importantes (42). Dans notre avis sur la proposition de règlement financier, nous avons insisté sur l’importance des évaluations ex ante et recommandé de ne pas réduire le nombre de critères à prendre en considération lors de ces évaluations dans le cadre des nouvelles dispositions (43). |
| 56. | La Commission et les législateurs devraient envisager:
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Cadre de performance
| 57. | La proposition de RPDC prévoit que soit mis en place un cadre de performance permettant de suivre et d’évaluer les performances des programmes au cours de leur mise en œuvre et d’en rendre compte (article 12). Pour chaque programme, ce cadre devrait comprendre des indicateurs de réalisation et de résultat liés aux objectifs spécifiques définis dans les règlements spécifiques des Fonds (44). Selon nous, cette disposition constitue une avancée importante vers une attention accrue portée à la performance, car elle devrait entraîner une production plus fréquente d’informations plus cohérentes à ce sujet. |
Définition commune des indicateurs de réalisation et de résultat
| 58. | Dans le passé, nous avons établi que la Commission employait plusieurs définitions différentes des termes «réalisation» et «résultat», et nous avons recommandé d’en inclure des définitions harmonisées dans le règlement financier (45). Nous apprécions que la proposition comporte des définitions des termes «indicateur de réalisation» et «indicateur de résultat» (article 2), mais nous relevons que la définition des indicateurs de résultat mentionne les «effets à court terme» des interventions. Elle diffère donc légèrement des définitions fournies tant dans le document intitulé «Better regulation guidelines» (46) établi par la Commission elle-même que dans le règlement financier révisé (47), qui font référence, respectivement, aux effets immédiats («immediate effects») et aux «effets» des interventions. En outre, la définition d’«indicateur de résultat» donnée dans la proposition de RPDC ne correspond pas à celles utilisées dans l’ensemble des règlements spécifiques des Fonds: la proposition de règlement relatif au Fonds social européen plus (FSE+) ne fait pas mention d’«indicateurs de résultat», mais établit une distinction entre les «indicateurs de résultat immédiat» et les «indicateurs de résultat à plus long terme» (48). |
Indicateurs de résultat et de réalisation communs et spécifiques pour les programmes
| 59. | Nous nous félicitons de l’introduction d’un ensemble d’indicateurs de réalisation et de résultat communs pour chaque Fonds; elle donne suite à nos précédents rapports selon lesquels l’utilisation d’indicateurs communs pourrait représenter une étape importante en vue de renforcer l’attention portée à la performance (49). En outre, le recours à des indicateurs communs facilite l’agrégation des données sur la performance et, ainsi, les comparaisons de performance au niveau des programmes, des États membres et de l’Union européenne. Nous relevons que la Commission entend prendre les indicateurs communs comme base afin de faire rapport sur des indicateurs «clés» au Parlement européen et au Conseil (annexe II de la proposition de règlement relatif au FEDER et au Fonds de cohésion). |
| 60. | La Commission et les législateurs devraient envisager:
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Suivi et utilisation des informations sur la performance
| 61. | Dans de précédents travaux, nous avons insisté sur l’importance, pour les États membres et la Commission, de mettre les résultats en évidence en améliorant les objectifs, les indicateurs, les informations, l’évaluation et les incitations, et d’obtenir ainsi des éléments probants adéquats pour étayer les décisions en matière de dépenses de l’Union européenne (50). Les informations sur la performance devraient pouvoir être agrégées, être fiables et se limiter au strict nécessaire. |
Agrégation des données sur la performance
| 62. | Nous avons signalé, dans un précédent rapport, que les indicateurs communs n’étaient pas tous utilisés de manière cohérente dans les programmes financés par le FEDER et que cela empêchait une agrégation pertinente des données au niveau de l’Union européenne (51). Nous pensons que certains éléments de la proposition de RPDC ne garantissent pas une utilisation cohérente des indicateurs de performance, ce qui pourrait mettre en péril l’agrégation pertinente des données et, de ce fait, la qualité des rapports établis. Par exemple:
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| 63. | La Commission et les législateurs devraient envisager:
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Qualité des données sur la performance
| 64. | Les données sur la performance ne sont utiles que si elles sont de qualité acceptable. Les dispositions de la proposition de RPDC n’indiquent pas avec une clarté suffisante qui doit être le garant de la qualité des données.
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| 65. | La Commission et les législateurs devraient envisager:
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Utilisation des données sur la performance produites au niveau de l’Union européenne
| 66. | Nous avons proposé de renforcer le cadre de performance de l’Union européenne en réduisant le nombre total d’objectifs de performance et d’indicateurs (55). Nous estimons que certaines dispositions du RPDC risquent d’accroître la complexité sans avantage pour l’évaluation de la réalisation des priorités de l’Union européenne en contrepartie.
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| 67. | Nous estimons en outre que l’utilisation que la Commission fera de certaines informations sur la performance produites n’apparaît pas clairement:
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| 68. | La Commission et les législateurs devraient envisager:
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SYSTÈME DE MISE EN ŒUVRE ET RÈGLES D’ÉLIGIBILITÉ
Instruments financiers
Sélection des organismes chargés de la mise en œuvre des instruments financiers
| 69. | La législation de la période 2014-2020 dispose que les intermédiaires financiers doivent être choisis dans le cadre de procédures ouvertes, transparentes, proportionnées et non discriminatoires et prévenant les conflits d’intérêts. Elle comporte également des dispositions pour faire en sorte que la mise en œuvre des instruments financiers soit confiée à des organismes ayant les capacités requises pour assumer cette tâche (61). Par contre, la proposition de RPDC ne comprend pas d’exigences de ce type: elle indique seulement que l’autorité de gestion «choisit l’organisme mettant en œuvre un instrument financier» (article 53, paragraphe 2). |
Évaluation ex ante des instruments financiers
| 70. | Contrairement à ce qui était le cas pour la période de programmation 2014-2020, la proposition de RPDC (article 52, paragraphe 3) n’exige plus que l’évaluation ex ante d’un instrument financier repose sur une analyse des lacunes du marché mettant en évidence, par exemple, une défaillance du marché ou des «situations d’investissement non optimales». En l’absence d’une analyse de ce type, les instruments financiers risquent d’être surdimensionnés (62) et de supplanter le financement privé et public. Certes, l’article 52, paragraphe 2, exige que les instruments financiers apportent un soutien aux projets «pour lesquels les sources de financement sur le marché ne sont pas suffisantes», mais notre expérience de l’audit des instruments financiers montre que cela n’équivaut pas à une analyse des lacunes du marché et ne suffit donc pas pour atténuer les risques que nous avons décelés. |
Établissement de rapports sur les instruments financiers
| 71. | Nous nous félicitons que la proposition de RPDC oblige les États membres à faire figurer les paiements d’avances de même que les décaissements de fonds en faveur des bénéficiaires finals (article 86, paragraphe 2) dans les demandes de paiement (annexe XIX). Ces informations devraient être suffisantes pour permettre aux auditeurs d’évaluer la légalité et la régularité des dépenses (voir point 109). Toutefois, la disposition législative de la période 2014-2020 obligeant à établir des rapports sur les différents instruments financiers (63) a été supprimée. En vertu de la proposition de RPDC, les autorités de gestion ne sont tenues de fournir des données sur les instruments financiers qu’au niveau du programme (article 37, paragraphe 3, et annexes XIX et XX). Or, les données relatives à un unique instrument financier pouvant être disséminées au sein de plusieurs programmes, il ne serait pas possible d’évaluer sa performance, y compris, par exemple, le niveau des frais de gestion. La raison pour laquelle, au cours de la période précédente, les rapports devaient traiter séparément de chaque instrument financier est toujours d’actualité: il s’agit «de renforcer la transparence du processus de mise en œuvre et de garantir un suivi approprié de la mise en œuvre» des instruments financiers (64). Cela suppose également de réduire le temps écoulé entre la période et le rapport la concernant (65). |
Dispositions en matière d’obligation de rendre compte concernant les instruments financiers
| 72. | La proposition de RPDC dispose que, pour les instruments financiers, ni l’autorité de gestion, ni l’autorité d’audit n’effectueront d’audits au niveau de la Banque européenne d’investissement (BEI) ou d’autres institutions financières internationales dont un État membre est actionnaire; c’est au contraire la BEI ou l’autre institution financière qui transmettra à la Commission et à l’autorité d’audit un rapport d’audit annuel élaboré par ses auditeurs externes à la fin de chaque année civile (article 75). Cette disposition de la proposition de règlement ne spécifie pas quels sont les droits d’accès conférés à la Cour des comptes européenne en ce qui concerne les instruments financiers mis en œuvre par la BEI ou par d’autres institutions financières internationales. Cela constitue une omission importante (66). En outre, des dispositions opérationnelles relatives à la manière dont les résultats de ces audits externes seront pris en considération dans les calculs des taux d’erreur des autorités d’audit font défaut dans la proposition de RPDC. |
| 73. | La proposition de RPDC n’autorise aucune vérification de gestion et aucun contrôle par une autorité d’audit au niveau des bénéficiaires finals (article 75). En vertu du règlement portant dispositions communes relatif à la période 2014-2020, il est possible de réaliser des audits au niveau des bénéficiaires finals lorsqu’il apparaît que les documents disponibles au niveau de l’autorité de gestion ou à celui des organismes chargés de la mise en œuvre des instruments financiers ne constituent pas un relevé exact et précis du soutien fourni (67). Nous reconnaissons qu’en général, effectuer des visites auprès des bénéficiaires finals n’est probablement pas nécessaire dans le cadre d’un audit des instruments financiers. Nous estimons cependant qu’il devrait être possible d’étendre le champ de l’examen jusqu’au niveau des bénéficiaires finals afin de vérifier si les conditions d’exigibilité sont remplies (68). |
Effet de levier concernant les instruments financiers
| 74. | L’un des principaux avantages des instruments financiers réside dans leur capacité à mobiliser des fonds privés et publics en plus de la contribution de l’Union. Dans le passé, nous avons recommandé à la Commission de fournir une définition de l’effet de levier des instruments financiers qui permette de faire clairement la distinction entre les contributions publiques nationales et privées mobilisées dans le cadre des programmes opérationnels et/ou les contributions en capital publiques ou privées mobilisées en sus, tout en tenant compte du type d’instrument concerné (69). La proposition apporte bien une définition de l’effet de levier (article 2, paragraphe 22), mais celle-ci ne permet pas de faire les distinctions décrites dans notre recommandation (70). |
| 75. | La Commission et les législateurs devraient envisager:
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Modes de mise en œuvre simplifiés
Le financement non lié aux coûts en tant que forme de soutien destinée aux programmes
| 76. | Nos audits ont montré que les paiements fondés sur des droits, liés au respect de certaines conditions, donnent lieu à moins d’erreurs de conformité que les paiements fondés sur le remboursement des coûts éligibles, et qu’ils contribuent également à la réduction de la charge administrative. Nous avons recommandé de faire des paiements liés au respect de conditions ou à l’obtention de résultats, l’option privilégiée pour l’ensemble du budget (71). La proposition de la Commission prévoit la possibilité d’effectuer des paiements sur cette base (article 46). Il existe déjà une forme de financement de ce type pour la période de programmation 2014-2020 (les «plans d’action communs» (72)), mais, en mai 2018, cette option n’avait été utilisée dans aucun programme opérationnel (73). Cela dénote des difficultés de la part des États membres pour mettre ce type de mesure en pratique. |
| 77. | Aussi estimons-nous que la proposition ne va pas suffisamment loin pour ce qui est d’aider les États membres à tirer parti de cette forme de simplification. En fin de compte, le succès de cette proposition dépendra, dans une grande mesure, de la capacité de la Commission et des États membres à éviter de revenir aux paiements liés aux intrants et aux réalisations, comme cela a été le cas pour la réserve de performance au cours de la période 2014-2020 (74). |
Formes simplifiées de subventions destinées aux bénéficiaires
| 78. | Nous remarquons que la méthodologie relative à l’utilisation des formes simplifiées de subventions destinées aux bénéficiaires sera exposée dans les programmes et soumise à la Commission pour approbation par la suite (article 88 et annexe V). Cela devrait apporter une sécurité juridique bienvenue pour les États membres. |
| 79. | En ce qui concerne les formes simplifiées de subventions à l’intention des bénéficiaires, nous approuvons les efforts de la Commission pour étendre l’application des options de coûts simplifiés (OCS) (75). Nous avons constaté qu’au cours de la période de programmation 2014-2020, celles-ci ont constitué la mesure qui a le plus contribué à la réduction de la charge administrative pesant sur les bénéficiaires; en outre, nos rapports n’ont fait état d’aucune erreur quantifiée liée à leur utilisation de 2012 à 2016 (76). Toutefois, nous avons également souligné que la Commission ainsi que les États membres doivent veiller à ce que les possibilités de simplification aillent de pair avec une priorité plus forte donnée à la performance (77). Dans le domaine du développement rural, nous avons établi que l’introduction des OCS au cours de la période 2014-2020 avait permis de mettre l’accent sur les réalisations plutôt que sur les intrants, mais ne s’était pas soldée par un recentrage sur les résultats (78). |
| 80. | À ce propos, nous observons que les taux forfaitaires fixes figurant dans la proposition de RPDC — pour les frais de personnel directs (article 50, paragraphe 1) et pour les autres coûts éligibles (article 51) — sont liés aux intrants et non aux réalisations ou aux résultats. Dès lors, le recours aux taux forfaitaires tel qu’il est envisagé pourrait certes faciliter les choses pour les États membres lorsqu’ils doivent demander ou recevoir des fonds de l’Union européenne, mais n’aurait aucun impact sur la performance. Il y a ici une contradiction avec la disposition du règlement financier selon laquelle «quand cela est possible et approprié», les taux forfaitaires devraient être déterminés «de manière à permettre leur versement lorsque des réalisations et/ou des résultats concrets sont atteints» (79). |
| 81. | De plus, en l’absence d’une analyse d’impact (point 5), aucun élément probant ne justifie le niveau des taux forfaitaires fixes proposés pour les frais de personnel directs, les autres coûts éligibles ou les coûts indirects. En pratique, dans la proposition, les niveaux appliqués pour le FSE au cours de la période 2014-2020 ont été repris pour les autres Fonds. Cependant, la politique de cohésion couvre un très large éventail de domaines et de projets, avec des structures de coûts internes très diverses. Si des taux forfaitaires de niveau identique sont appliqués sans distinction, cela donnera aux États membres la possibilité de déclarer de hauts montants de coûts à taux forfaitaire, sans qu’une assurance que le niveau de ces coûts est approprié soit fournie. |
| 82. | L’extension du régime des taux forfaitaires aux frais de personnel directs pourrait être davantage source de complications que de simplification. Selon nous, la proposition de RPDC (article 50, paragraphe 2) simplifie déjà fortement le calcul et la répartition des frais de personnel. Or elle permettrait également aux bénéficiaires de demander, en toute légalité, un remboursement forfaitaire lié à des frais de personnel directs pour un projet qui n’occasionne pas de frais de ce type (par exemple, un projet entièrement mis en œuvre au titre d’un marché public). Et, puisqu’elle autorise les demandes de remboursements forfaitaires tant pour les frais de personnel directs que pour d’autres coûts directs, un organisme chargé de plusieurs projets pourrait changer régulièrement de méthode de détermination des dépenses éligibles, utilisant des frais de personnel à taux forfaitaire dans certains cas et des coûts directs dans d’autres cas. Il aurait ainsi la possibilité de demander plusieurs fois le remboursement des mêmes frais. L’article 51, paragraphe 3, de la proposition dispose que les États membres ne doivent pas appliquer cette méthode mais, compte tenu du peu de pièces justificatives qui accompagneront ces demandes, nous ne sommes pas certains que les autorités de gestion et les autorités d’audit, de même que la Commission, seront en mesure de déceler les violations. |
| 83. | Les restrictions relatives à l’utilisation des formes de soutien simplifiées en ce qui concerne les opérations mises en œuvre uniquement dans le cadre de marchés publics, qui s’appliquaient pendant la période de programmation précédente (80), n’ont pas été reprises dans la proposition. La seule obligation que cette dernière fait aux États membres et à la Commission, en cas de recours aux formes de soutien simplifiées pour des projets de ce type, consiste à vérifier que les conditions nécessaires au remboursement sont remplies (81). Les règles en matière de marchés publics continueront de s’appliquer, mais un contrôle les concernant ne sera pas opéré dans le contexte de la demande de soutien de l’Union européenne, car le paiement ne sera plus subordonné à leur respect. Les règles des marchés publics sont un élément essentiel du marché intérieur de l’Union européenne, mais la proposition de RPDC augmente nettement le risque de non-détection d’infractions à ces règles. |
| 84. | La Commission et les législateurs devraient envisager:
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Sélection des projets et règles d’éligibilité
Sélection des projets
| 85. | Plusieurs de nos audits ont révélé des faiblesses dans la sélection des projets, ce qui nous a amenés à recommander de durcir les critères et de renforcer le rôle de la Commission (82). Lors de notre récent audit centré sur la sélection des projets, nous avons constaté que les critères de sélection assurent généralement la conformité aux objectifs des programmes, mais ne permettent pas de tenir suffisamment compte des résultats et sont essentiellement axés sur les réalisations et sur l’absorption (83). Aussi nous félicitons-nous de l’introduction d’exigences en matière de sélection des projets (article 67, paragraphe 3), tout en estimant que des précisions supplémentaires seraient utiles. |
| 86. | Dans un récent document d’information, nous avons attiré l’attention sur la charge administrative que des règles et des obligations réglementaires nationales allant au-delà de celles établies au niveau de l’Union européenne (la «surréglementation») peuvent faire peser sur les bénéficiaires. Nous avons indiqué qu’il s’agissait là de l’un des principaux axes permettant une simplification efficace de la politique de cohésion (84). S’il est vrai que la rationalisation du processus de sélection incombe avant tout aux États membres, nous pensons que la Commission pourrait y contribuer davantage en analysant les procédures nationales et en recensant les bonnes pratiques. Nous nous félicitons donc que la Commission puisse, à sa demande, participer à l’élaboration de critères de sélection de bonne qualité (article 67, paragraphe 2). |
Règles d’éligibilité et TVA
| 87. | Le non-respect des règles d’éligibilité est l’une des principales causes d’erreurs dans le domaine de la cohésion (85). En réponse à des recommandations que nous avions formulées, la Commission a accepté de réaliser une analyse ciblée des règles d’éligibilité nationales, en insistant sur la responsabilité des États membres quant à leur simplification. En avril 2018, elle n’avait pas réalisé cette analyse (86). Puisqu’il est malaisé de déterminer si, dans le modèle de programme annexé à la proposition actuelle, les États membres sont tenus de proposer des actions visant à simplifier les règles et à réduire la charge administrative pour les bénéficiaires (voir point 48), le risque que les règles d’éligibilité nationales restent excessivement complexes persiste. |
| 88. | La proposition de RPDC fait de la TVA, récupérable ou non, un coût éligible pour les projets dont le coût total est inférieur à 5 millions d’euros (article 58). Durant la période de programmation en cours, il n’existe pas de seuil au-dessus duquel la TVA ne serait pas éligible, mais l’éligibilité concerne uniquement la TVA non récupérable. Nous pensons que la TVA acquittée par les organismes publics ne correspond pas à un coût net pour l’État membre, puisqu’elle fait partie de ses recettes. En imposant un seuil relatif à la taille des projets, la proposition limite le montant de TVA susceptible d’être remboursé, mais ne répond qu’en partie à notre recommandation de rendre la TVA payée par les organismes publics inéligible à un remboursement sur les fonds de l’Union européenne (87). De même, la TVA récupérable, qui ne constitue pas réellement un coût pour les organismes privés, ne devrait pas être éligible au remboursement. |
| 89. | Les éléments de la proposition de RPDC qui portent sur le traitement de la TVA nous donnent d’autres inquiétudes indépendantes de la question de savoir si le bénéficiaire est un organisme public ou privé:
La question de la TVA est un sujet complexe, que nous étudions actuellement plus en détail. |
| 90. | La Commission et les législateurs devraient envisager:
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Règles supprimées
| 91. | La Commission propose d’assouplir les règles actuellement en vigueur dans deux domaines importants: l’évaluation des grands projets (les projets dont le coût total atteint au moins 50 millions d’euros, en règle générale), qui représentaient près d’un tiers du montant total des financements au titre de la politique de cohésion (92), et son approche du financement des projets générateurs de recettes nettes après leur achèvement (par exemple les routes à péages). |
Grands projets
| 92. | Durant la période de programmation en cours, pour qu’un financement puisse être octroyé, les grands projets sont soumis à une analyse coûts-avantages détaillée effectuée par les États membres, puis à l’évaluation et à l’approbation de la Commission (93). Au fil des ans, la Commission a élaboré des normes communes pour ces analyses coûts-avantages (94). La proposition de RPDC de la Commission supprime toutes les obligations d’évaluation spécifiques aux grands projets; elle exige seulement que les États membres fournissent à la Commission des informations sur les «opérations d’importance stratégique», qu’elle définit comme les opérations qui apportent une contribution essentielle à la réalisation des objectifs d’un programme, sans autre précision (95). |
| 93. | Nous avons signalé, dans plusieurs rapports publiés précédemment, que l’absence d’analyse coûts-avantages ou le fait de ne pas l’utiliser avec rigueur comporte un risque particulier pour la bonne gestion financière. Au niveau des États membres, par exemple, nous avons décelé des faiblesses dans l’application et la qualité des analyses coûts-avantages, avec des répercussions directes sur les décisions de financement prises sur leur base (96). En ce qui concerne le processus d’approbation par la Commission, nous avons relevé un certain nombre d’insuffisances dans l’évaluation indépendante de la qualité (97) des grands projets, tout en constatant également que cette évaluation supplémentaire influait positivement sur leur qualité (98). |
| 94. | Aussi craignons-nous que l’avantage tiré de la réduction de la charge administrative générale résultant de la suppression de l’ensemble des obligations d’évaluation spécifiques aux grands projets soit insuffisant pour contrebalancer l’inconvénient que constitue le risque accru que les investissements cofinancés ne permettent pas d’utiliser au mieux les ressources. |
Projets générateurs de recettes
| 95. | Pendant la période de programmation en cours, le soutien de l’Union européenne aux projets générateurs de recettes est plafonné. Les États membres peuvent soit procéder à une analyse ad hoc pour déterminer le déficit de financement, soit utiliser des taux forfaitaires fixes qui s’échelonnent entre 20 % et 30 %, selon le secteur (99). Dans la proposition de RPDC, cette restriction relative au financement de l’Union européenne concernant ce type de projets est supprimée, si bien que l’ensemble des coûts liés à des projets générateurs de recettes sont potentiellement éligibles au soutien de l’Union. En revanche, la proposition indique que les taux de cofinancement de l’Union européenne applicables à ces projets seront plus bas et que les instruments financiers pourraient devenir un mécanisme essentiel de mise en œuvre pour les projets générateurs de recettes (page 10 du document COM(2018) 375 final). |
| 96. | Cette proposition est du même ordre que la suppression du principe de «non-profit» lors de la récente révision du règlement financier. Dans notre avis relatif à la révision du règlement financier, nous avons signalé que nous ne voyions pas la nécessité de supprimer la référence au principe de «non-profit» (100). La Commission attire l’attention sur les économies potentielles que permettraient les taux de cofinancement plus bas prévus pour l’ensemble des projets dans la proposition de RPDC (article 106) et a estimé que la suppression des règles actuelles applicables aux projets générateurs de recettes réduirait la charge administrative totale de 1 % (101). Selon nous, la réduction des taux de cofinancement et celle — éventuelle — de la charge administrative ne contrebalanceront pas les coûts supplémentaires non négligeables que le déplafonnement du soutien induira probablement pour le budget de l’Union européenne. Par exemple, avec le nouveau RPDC, un projet routier d’un coût total de 10 millions d’euros, mené dans l’une des régions les moins développées, pourrait bénéficier d’un cofinancement de l’Union européenne s’élevant à 7 millions d’euros, soit quelque 4,5 millions d’euros de plus que ce qui aurait été accordé en vertu des règles de la période 2014-2020 (102). |
| 97. | La Commission et les législateurs devraient envisager:
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DISPOSITIONS EN MATIÈRE D’OBLIGATION DE RENDRE COMPTE
Rôles et responsabilités concernant les systèmes de gestion et de contrôle
| 98. | La proposition de RPDC prévoit que les systèmes de gestion et de contrôle existants soient «reconduits». En principe, nous sommes favorables à cette démarche: il semble judicieux de continuer à profiter des progrès déjà accomplis dans le renforcement du contrôle interne et de reprendre, pour la prochaine période de programmation, les éléments en place au cours de la période actuelle qui fonctionnent de façon satisfaisante (103). Nous observons que l’article 72 évoque la nécessité d’intégrer des «audits des systèmes des autorités de gestion et autorités responsables de la fonction comptable nouvellement désignées» dans la stratégie d’audit des autorités d’audit. Nous pensons qu’il conviendrait d’étendre cette obligation à tous les systèmes ayant fait l’objet de modifications importantes susceptibles d’influer sur leur fonctionnement, comme des changements dans l’approche en matière de vérifications de gestion. |
| 99. | La proposition de RPDC introduit également la possibilité de remplacer l’autorité de certification de la période précédente par une nouvelle fonction comptable aux responsabilités moins étendues (article 66, paragraphe 2, et article 70). Elle répond ainsi à la nécessité de définir plus clairement la portée et l’étendue des travaux, ainsi que leur partage entre autorités de gestion et autorités de certification, évoquée dans notre document d’information sur la simplification (104). Nous rappelons que les autorités de certification occupaient une place importante dans les contrôles ex ante et contribuaient à améliorer la capacité de correction au niveau des États membres. Leur remplacement par la nouvelle fonction comptable, si cette option est retenue, se traduira par un accroissement des responsabilités des autorités de gestion, qu’il conviendra de doter des moyens nécessaires à l’accomplissement de leur rôle. |
| 100. | Pendant la période de programmation 2014-2020, la procédure de «désignation», par les États membres, des autorités chargées de certaines tâches est relativement complexe (105). Dans un de nos rapports, nous avons fait état des liens entre les nets retards qu’accusait la procédure de désignation par les États membres et la capacité de ces derniers à introduire des demandes de financement de l’Union européenne (106). Nous nous félicitons donc que la proposition mette fin à l’obligation de suivre une procédure complexe et autorise les États membres à désigner plus simplement une autorité de gestion et une autorité d’audit (article 65). |
| 101. | Les États membres sont tenus de décrire leurs systèmes de gestion et de contrôle à l’aide d’un modèle fourni en annexe (article 63, paragraphe 9, et annexe XIV). Les exigences clés relatives aux systèmes sont présentées à l’annexe X. Par rapport à la période actuelle, la proposition de RPDC réduit nettement les exigences quant au contenu de la description. Certes, cela accroît la liberté et allège les formalités administratives pour les États membres, mais notre expérience montre que le manque de clarté risque d’engendrer l’insécurité, qui s’avère généralement défavorable à une simplification efficace (107). Nous pensons que le fait de fournir moins d’orientations et de précisions concernant les exigences en matière de contrôle fait peser un risque sur la qualité des vérifications effectuées. Dans la proposition, par exemple, la définition de plusieurs termes clés tels que «vérifications de gestion appropriées» et «autorité nouvellement désignée» fait défaut. Une autre omission importante concerne les délais d’établissement des stratégies d’audit. |
| 102. | La proposition de RPDC comporte un article spécifique (article 74) relatif aux dispositions en matière d’audit unique. Ces dispositions relèvent du principe selon lequel la Commission et les autorités d’audit devraient éviter toute répétition d’audits des mêmes dépenses afin de ramener au minimum les coûts d’audit et d’alléger la charge administrative pour les bénéficiaires. Nous souscrivons à ces objectifs, sous réserve que soit mis en place un cadre permettant d’assurer que les dépenses sont contrôlées selon les mêmes normes et que les résultats sont communiqués de façon exacte (108). |
| 103. | Bien que le terme d’«audit unique» n’ait pas été utilisé, l’idée qu’il recouvre a été mise en pratique à certains égards au cours des périodes de programmation précédentes, mais seulement en ce qui concerne la relation entre les autorités d’audit et la Commission. La principale modification apportée par la proposition réside dans l’extension du champ d’application des dispositions en matière d’audit unique à la relation entre les autorités d’audit et les autorités de gestion: les autorités d’audit doivent, dans toute la mesure du possible, éviter de demander des documents aux bénéficiaires, mais utiliser les éléments déjà disponibles grâce aux travaux des autorités de gestion, y compris leurs vérifications de gestion. Les autorités d’audit ne doivent donc demander des documents et éléments probants supplémentaires aux bénéficiaires que «lorsque, sur la base de leur appréciation professionnelle, cela est nécessaire pour étayer des conclusions d’audit fiables» (article 74, paragraphe 1). Malgré cette disposition, notre longue expérience de l’audit dans ce domaine nous amène à penser qu’il existe un risque que des pressions indues soient exercées sur les autorités d’audit afin que celles-ci ne remettent pas trop en question les travaux des autorités de gestion. Le contrôle indépendant des finances publiques est un élément crucial pour la transparence et l’obligation de rendre compte concernant les dépenses de l’Union européenne (109). Nous soulignons donc qu’il est essentiel que les autorités d’audit aient la faculté de réaliser les audits conformément aux normes internationales en la matière et que la Commission doit faire tout ce qui est en son pouvoir pour qu’il en soit ainsi. |
| 104. | La Commission et les législateurs devraient envisager:
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Système de gestion et de contrôle standard
Vérifications de gestion
| 105. | Les vérifications de gestion constituent un élément essentiel du système de gestion et de contrôle. La proposition de RPDC définit les vérifications de gestion comme comprenant, d’une part, les vérifications administratives concernant les demandes de paiement présentées par les bénéficiaires et, d’autre part, les vérifications sur place portant sur les opérations. Les vérifications administratives ne sont plus obligatoires, comme elles l’étaient pendant les périodes de programmation précédentes, mais doivent désormais être fondées sur les risques (article 68, paragraphe 2). Par conséquent, certaines demandes de paiement présentées par des bénéficiaires pourraient ne pas être couvertes par les vérifications de gestion. |
| 106. | En principe, nous approuvons le passage à une approche fondée sur les risques. Bien mise en œuvre, elle est susceptible de réduire la charge administrative et d’améliorer l’efficacité des contrôles. Nous signalons régulièrement que les vérifications de gestion doivent être renforcées en ce qui concerne la vérification des dépenses éligibles (110). Nos travaux précédents ont montré que l’étendue ainsi que l’intensité des vérifications de gestion existantes varient déjà considérablement entre les États membres comme au sein de ceux-ci, ce qui indique que les règles donnent lieu à des interprétations divergentes (111). Nous estimons que l’évaluation des risques liée aux vérifications de gestion devrait être clairement axée sur la régularité et devrait couvrir l’ensemble des demandes; les vérifications elles-mêmes devraient être effectuées avant la présentation des demandes de paiement à la Commission. |
Audits
| 107. | La proposition de RPDC autorise les autorités d’audit à prélever leur échantillon d’opérations dans des groupes de programmes soutenus par le FEDER, le Fonds de cohésion et le FSE+ (article 73, paragraphe 2). En principe, l’échantillon doit être représentatif et reposer sur des méthodes d’échantillonnage statistique. La proposition autorise toutefois l’échantillonnage non statistique lorsque la population d’audit est constituée de moins de 300 unités d’échantillonnage; dans ce cas, l’échantillon doit couvrir au moins 10 % des unités d’échantillonnage, sélectionnées de manière aléatoire (article 73, paragraphe 2). L’interprétation du terme «unité d’échantillonnage» a des implications importantes pour la sélection aléatoire de l’échantillon, mais ce terme n’est pas défini avec précision. Forts de notre vaste expérience tirée de l’observation de pratiques dans les États membres, nous pensons que les échantillons obtenus par échantillonnage non statistique risquent d’être trop petits pour être représentatifs, ce qui peut nuire à la fiabilité des taux d’erreur et des opinions d’audit. |
| 108. | Pour l’audit des programmes régis par le règlement portant dispositions particulières relatives à l’objectif «Coopération territoriale européenne» (Interreg), la Commission sélectionnera un échantillon commun d’opérations, afin que tous les programmes soient couverts (112). Ces audits en seront probablement simplifiés. Cependant, de même qu’avec l’échantillonnage en vertu de la proposition de RPDC, il existe un risque que cet échantillon commun ne soit pas représentatif des différents programmes et que la fiabilité des opinions d’audit sur le fonctionnement des systèmes dans les différents programmes en pâtisse. |
| 109. | En ce qui concerne l’étendue des audits réalisés par les autorités d’audit dans le cas des instruments financiers, nous avons attiré l’attention sur le fait que les travaux de ces autorités ont été centrés sur les paiements d’avances aux instruments financiers, pour lesquels le risque d’erreur est bien moins élevé. Nous avons recommandé à la Commission de s’assurer que les audits portent sur les décaissements en faveur des bénéficiaires finals, c’est-à-dire sur les dépenses éligibles (113). Nous nous félicitons que la proposition de RPDC oblige les États membres à faire état des paiements d’avances de même que des décaissements de fonds en faveur des bénéficiaires finals (article 86, paragraphe 2) dans les demandes de paiement. Toutefois, la proposition ne donne pas de définition des dépenses éligibles que les autorités d’audit doivent contrôler et ne précise pas que seuls les fonds versés aux bénéficiaires finals doivent être pris en considération pour le calcul du taux d’erreur résiduel. |
| 110. | Pour la période postérieure à 2020, une nouvelle possibilité est offerte: les États membres peuvent effectuer des dépenses éligibles en dehors de la zone couverte par le programme, voire en dehors de l’Union européenne (article 57, paragraphe 4). La proposition de RPDC ne comporte aucune disposition visant à sauvegarder les droits d’audit nécessaires de l’autorité d’audit, de la Commission ou de la Cour des comptes européenne dans ces cas (114). Il s’agit là d’une grave lacune en matière d’obligation de rendre compte. |
| 111. | La Commission et les législateurs devraient envisager:
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Dispositions proportionnées renforcées pour les systèmes de gestion et de contrôle
Dispositions
| 112. | Changement radical, la proposition de RPDC autorise les États membres, lorsque certaines conditions sont remplies, à demander l’application de «dispositions proportionnées renforcées» dans le cadre des programmes. Ces dispositions consistent à utiliser les procédures nationales en guise de vérifications de gestion, à limiter les travaux de l’autorité d’audit au contrôle d’un échantillon de 30 unités en supprimant les audits des systèmes, et à restreindre les audits de la Commission à un examen des travaux de l’autorité d’audit (article 77). |
| 113. | Selon nous, cette proposition suscite un certain nombre de préoccupations, exposées ci-après. À titre d’observation générale, nous constatons que, faute d’une analyse d’impact (point 5), rien ne permet d’affirmer que les avantages potentiels de la simplification, qui se traduirait par des coûts administratifs réduits et par une charge administrative allégée pour les bénéficiaires, l’emporteraient sur les risques liés aux dispositions envisagées. La proposition n’est donc pas conforme à notre opinion selon laquelle «toute proposition de simplification administrative doit reposer sur des éléments probants solides» (115). Nous rappelons également que les dispositions renforcées en matière d’obligation de rendre compte pour la politique de cohésion à partir de la période 2007-2013 ont contribué à une importante baisse des taux d’erreur communiqués dans nos rapports (116). |
| 114. | Pour ce qui est des trois éléments des dispositions renforcées, nous relevons que le texte de l’article 77, point a), qui a trait aux vérifications de gestion, n’est pas aussi clair qu’il devrait l’être compte tenu de l’impact potentiel de ce règlement. Question plus importante encore, puisque la proposition de RPDC prévoit que les vérifications de gestion puissent être fondées sur les risques (point 105), la valeur ajoutée de cet article n’apparaît pas clairement: en appliquant les dispositions standard, une autorité de gestion pourrait obtenir les avantages que visent à apporter les dispositions renforcées. |
| 115. | Le deuxième élément de la proposition consiste à réduire l’étendue de l’audit réalisé par l’autorité d’audit. À nos yeux, la limite proposée pour la taille de l’échantillon de l’autorité d’audit — 30 unités d’échantillonnage pour une population pouvant correspondre à un groupe de programmes — (voir point 107) est source d’inquiétude. Les autorités d’audit risquent d’interpréter de façon trop souple le texte de l’article 77, point b); l’échantillon serait alors trop petit pour être représentatif, et les taux d’erreur communiqués ne seraient pas fiables. |
| 116. | Le troisième élément de la proposition consiste à limiter les audits réalisés par la Commission. Le RPDC envisagé s’opposerait expressément à ce que la Commission effectue des audits au niveau des bénéficiaires et ne l’autoriserait à opérer des contrôles qu’au niveau de l’autorité d’audit, sauf en cas de soupçons d’«insuffisance grave dans le travail de l’autorité d’audit». Or cela découle naturellement du principe de l’audit unique (point 103), et il n’y a donc pas lieu d’adopter de cette façon des règles en la matière: les normes internationales d’audit exigent déjà que les auditeurs fassent en sorte d’obtenir les informations probantes nécessaires à la formulation d’opinions d’audit rigoureuses. |
Conditions
| 117. | Les conditions d’application de ces dispositions sont énoncées à l’article 78. Le principal critère (117) réside dans le fait que les rapports annuels d’activité publiés par la Commission pour les deux années précédentes confirment que le système de gestion et de contrôle du programme fonctionne efficacement et que le taux d’erreur total est inférieur à 2 % pour chaque année. En d’autres termes:
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Cessation de l’application des dispositions renforcées
| 118. | La manière de mettre fin à l’application des dispositions renforcées (appelée «ajustement» dans la proposition) pour revenir aux dispositions standard (article 79) est elle aussi source de préoccupation. La procédure correspondante durera plusieurs années, avec des travaux d’audit supplémentaires, une analyse du rapport annuel de contrôle suivant, des audits des systèmes et un délai accordé à l’État membre pour présenter ses observations. Durant cette période, où des dispositions allégées en matière de gestion et de contrôle seront appliquées à un État membre utilisant peut-être un système peu fiable, le risque d’erreur sera naturellement plus élevé. Pourtant, la proposition retarde nettement le moment où des mesures correctrices pourront être prises. |
| 119. | Dans notre document d’information sur la simplification, nous avons attiré l’attention sur le fait qu’au cours des deux dernières périodes de programmation, les dispositions en matière d’obligation de rendre compte ont été renforcées, la Commission s’assurant de la régularité des dépenses en se fondant sur des contrôles effectués par les autorités d’audit des États membres (119). La liberté de passer à des vérifications de gestion fondées sur les risques dans le cadre des dispositions standard devrait permettre de réduire la charge administrative pour les systèmes qui fonctionnent de façon satisfaisante. Les dispositions renforcées envisagées risquent de réduire fortement l’assurance obtenue par la Commission. Nous estimons que les modifications proposées dans le cadre des dispositions standard offrent un potentiel suffisant pour ce qui est de réduire la charge administrative. |
| 120. | La Commission et les législateurs devraient:
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Présentation des comptes et corrections financières
| 121. | Pour la période 2014-2020, la proposition de RPDC prévoit que la Commission rembourse initialement 90 % des montants figurant dans les demandes de paiement intermédiaire des États membres et qu’elle verse le solde final après avoir examiné les comptes (articles 87 et 94) (120). Pour que la Commission approuve les comptes et procède au remboursement, elle doit s’assurer «de l’exhaustivité, de l’exactitude et de la véracité des comptes» et le taux d’erreur résiduel communiqué par l’autorité d’audit doit être inférieur à 2 % (article 93). Si, dans son opinion, l’autorité d’audit fait état d’insuffisances concernant le fonctionnement du système et/ou la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes, la Commission verse quand même le solde dès lors que l’exhaustivité, l’exactitude et la véracité des comptes sont établies (articles 95 et 96). |
| 122. | La Commission ne peut procéder à ses contrôles de la légalité et de la régularité qu’après ce processus initial consistant à examiner et à clore les comptes ainsi qu’à verser le solde final. Le processus envisagé dans la proposition ne tient donc pas compte des corrections financières que la Commission est susceptible d’effectuer ultérieurement, ni de la nécessité de corriger les taux d’erreur en conséquence. Le fait que la Commission approuve les comptes ne donne donc aucune sécurité aux bénéficiaires, puisqu’elle effectue des contrôles supplémentaires sur les dépenses y afférentes après la clôture effective des comptes. Nous avions mis ce problème en lumière dans notre avis sur la proposition de RPDC pour la période de programmation 2014-2020 (121). Nous avons récemment recommandé à la Commission de procéder à des contrôles suffisants pour pouvoir formuler une conclusion sur l’efficacité des travaux des autorités d’audit et obtenir une assurance raisonnable quant à la régularité des dépenses, au plus tard dans les rapports annuels d’activité publiés l’année suivant celle de l’approbation des comptes (122). Il importe tout autant pour la proposition de RPDC portant sur la période 2021-2027 de fixer des délais clairs pour la prise de décision finale. |
| 123. | L’efficacité du système de comptes dépend de la mesure dans laquelle il incite les États membres à recouvrer les montants irréguliers et à améliorer les systèmes (123). À cet égard, nous nous félicitons du fait que la possibilité d’imposer des corrections financières nettes pour les dépenses irrégulières détectées par la Commission parmi les dépenses figurant dans les comptes approuvés soit maintenue dans la proposition de RPDC (article 98). Nous estimons que la proposition devrait également mentionner les irrégularités détectées par la Cour des comptes européenne dans ce contexte, comme le fait le règlement applicable à la période actuelle (124). Cependant, la proposition ne conserve pas les corrections financières nettes appliquées en cas d’insuffisances graves dans le fonctionnement du système de gestion, une possibilité qui existe pour la période 2014-2020. Dans le cadre de la proposition de RPDC, les États membres auraient la possibilité de remplacer les dépenses irrégulières (125), ce qui, de notre point de vue, ne les incite plus guère à améliorer leurs systèmes. |
| 124. | La valeur de la déclaration de gestion dépendra des travaux sous-jacents de l’autorité de gestion. Nous observons que, contrairement à ce qu’exige le règlement financier (126), le modèle de déclaration de gestion, l’un des quatre éléments du dossier assurance (point 121 ci-dessus), présenté à l’annexe XV de la proposition, ne couvre pas le bon fonctionnement du système de contrôle. Cette incohérence a des répercussions sur l’opinion d’audit formulée par l’autorité d’audit, puisque cette opinion apprécie le fonctionnement du système sur la base de la déclaration de gestion. |
| 125. | La Commission et les législateurs devraient envisager:
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Conditions requises pour une attestation de la Cour
| 126. | Dans notre stratégie pour la période 2018-2020, nous signalions notre intention d’appliquer une nouvelle approche pour notre déclaration d’assurance (DAS), qui consisterait à tirer, autant que possible, une assurance des informations sur la légalité et la régularité fournies par les entités auditées, ce qui constituerait un pas vers une réorganisation de la DAS sur le modèle d’une mission d’attestation. Cela signifierait que nous déterminerions si le taux d’erreur résiduel établi par la Commission, sur la base des taux fournis par les autorités d’audit, constitue une estimation fiable. Dans le cadre de cette approche, nous tiendrions compte du cadre de contrôle et d’assurance révisé dans le domaine de la cohésion et nous entendons utiliser les travaux des autres auditeurs participants — les autorités d’audit et la Commission, le cas échéant — afin de réduire nos propres travaux d’audit et, par conséquent, la charge qu’ils représentent de manière générale. |
| 127. | Dans le cadre d’un projet pilote visant à déterminer si cette nouvelle approche serait envisageable, la DAS 2017 pour la sous-rubrique 1b du CFP (Cohésion économique, sociale et territoriale), qui fait l’objet du chapitre 6 de notre rapport annuel 2017, a consisté en des tests sur un échantillon d’opérations qui avaient déjà été contrôlées par les autorités d’audit. |
| 128. | Lorsque nous avons évalué les résultats de ce projet pilote, nous avons relevé quatre conditions sine qua non pour poursuivre la transition avec une mission d’attestation:
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| 129. | Le tableau ci-après présente une synthèse de l’évaluation par laquelle nous avons déterminé si les conditions étaient réunies dans le cadre du projet pilote mené pour notre DAS 2017. Nous nous y prononçons également sur la capacité théorique du RPDC à remédier aux défaillances constatées et sur la capacité de la proposition de RPDC à y remédier dans la pratique.
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| 130. | Nous sommes d’avis que le RPDC ne peut pas à lui seul nous permettre de réunir toutes les conditions nécessaires à l’attestation. Les États membres et la Commission devraient mettre au point les dispositions requises pour remédier aux défaillances dans les domaines relevant de leur compétence. Globalement, la proposition de RPDC ne remédie pas à toutes les défaillances détectées dans le cadre du projet pilote pour la DAS 2017 auxquelles elle aurait pu remédier. Nous estimons donc, en conclusion, que la proposition de RPDC ne permet qu’en partie de réunir les conditions nécessaires à une mission d’attestation, que ce soit avec les dispositions standard ou avec les dispositions renforcées. Dans ce contexte, nous prenons acte que le RPDC n’a pas pour finalité de faciliter un changement de notre approche d’audit. L’inadéquation entre les besoins nés de notre projet de mission d’attestation et les dispositions de la proposition législative n’est pas une question de conception, mais résulte de divergences entre les objectifs poursuivis. |
| 131. | Nous avons mis en lumière ci-dessus les risques que nous percevons dans les nouvelles dispositions proposées, qui auraient pour effet d’affaiblir l’environnement de contrôle, en particulier dans le cadre des dispositions renforcées. Cette situation se répercute à son tour sur l’assurance obtenue par la Commission, puis sur les conditions nécessaires à une attestation. Une mission d’attestation peut raisonnablement être pratiquée pour les systèmes de gestion et de contrôle standard. Il conviendrait d’effectuer, au minimum, les ajustements suivants:
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| 132. | Les dispositions proportionnées renforcées proposées compliquent encore les exigences propres à la mission d’attestation de la Cour (voir points 112 à 120 ci-dessus). Des clarifications sont nécessaires, tout comme le sont les ajustements exposés dans le paragraphe précédent, pour qu’une mission d’attestation soit possible. En outre, la proposition de dispositions renforcées aboutirait à une situation où la Cour, en l’absence d’audit et de vérification de gestion par la Commission ou l’autorité d’audit, devrait contrôler les systèmes d’autorités purement nationales, qui devraient mettre à notre disposition toute la documentation que nous jugeons nécessaire pour accomplir le mandat qui nous est conféré par le traité. |
OBSERVATIONS FINALES
| 133. | Dans sa proposition, la Commission européenne a globalement réussi à simplifier le texte. Toutefois, l’accent n’est pas davantage mis sur la nécessité d’avoir la meilleure utilisation des fonds possible et, à certains égards, les dispositions en matière d’obligation de rendre compte ont considérablement perdu en exigence. |
| 134. | La proposition elle-même est nettement plus courte et, ce qui est fort utile, elle comprend les principaux documents et modèles nécessaires à la programmation par les États membres. En outre, elle maintient en grande partie le cadre de programmation établi au cours des périodes précédentes. La stabilité des règles devrait ainsi être garantie, favorisant une programmation sans heurts. Toutefois, un certain nombre de dispositions manquent de clarté, ce qui pourrait donner lieu à des interprétations différentes, susceptibles de mettre à mal la sécurité juridique. |
| 135. | La proposition offre davantage de flexibilité en ce qui concerne l’affectation des fonds et sa modification, par exemple grâce à la programmation en deux étapes (5 + 2) et à la combinaison des instruments financiers et des subventions. Elle renforce ainsi la capacité de réaction à l’évolution de la situation. Cependant, cette flexibilité accrue, notamment la programmation en deux étapes, risque de s’accompagner d’une forte augmentation de la charge administrative. |
| 136. | En ce qui concerne l’orientation sur la performance, il est à noter que, contrairement aux règlements des périodes précédentes, la proposition ne s’intègre pas dans une stratégie commune à l’échelle de l’Union européenne. Elle ne présente pas de vision claire de ce que l’Union souhaite réaliser grâce à cette politique. En outre, dans un dessein de simplification, la proposition supprime un grand nombre d’éléments conçus pour permettre de mieux axer l’affectation des fonds sur les résultats, comme l’évaluation ex ante des programmes, la réserve de performance et les normes communes d’évaluation des grands projets. |
| 137. | Point positif, la proposition comporte un vaste éventail de formes de soutien simplifiées (telles que les options de coûts simplifiés et le financement non lié aux coûts) qui, si elles sont correctement utilisées, permettraient de réduire la charge administrative et de mettre l’accent sur les réalisations et sur les résultats plutôt que sur les intrants. Nous accueillons aussi avec satisfaction la volonté de la Commission de renforcer la gouvernance ainsi que les autres conditions visant à créer un environnement propice pour les dépenses de cohésion, par exemple les liens avec le semestre européen et le remplacement des conditions ex ante par des conditions favorisantes. Dans ce contexte, nous proposons à la Commission et aux législateurs un certain nombre d’éléments à prendre en considération pour tirer tout le parti possible des modifications envisagées. |
| 138. | La proposition de RPDC vise à rationaliser et à simplifier les dispositions en matière d’obligation de rendre compte. Par exemple, elle remplace les vérifications de gestion exhaustives par des contrôles fondés sur les risques. Tout en souscrivant à ces ambitions, nous pensons qu’il est possible de renforcer le système de gestion et de contrôle à certains égards. |
| 139. | Enfin, pour les systèmes dont le fonctionnement a été jugé efficace, la proposition offre la possibilité d’une simplification plus radicale («dispositions proportionnées renforcées») consistant, pour la Commission, à exercer une surveillance nettement allégée, en se reposant, dans une grande mesure, sur les contrôles assurés par l’État membre. Ainsi, elle rompt avec les principaux éléments du modèle d’assurance établi au cours des deux dernières décennies et réduit l’assurance que peut obtenir la Commission. En outre, elle remet partiellement en question la manière dont nous réalisons nos audits relatifs à la déclaration d’assurance. |
Le présent avis a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 25 octobre 2018.
Par la Cour des comptes
Klaus-Heiner LEHNE
Président
(1) Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen plus, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et établissant les règles financières applicables à ces Fonds et au Fonds «Asile et migration», au Fonds pour la sécurité intérieure et à l’instrument relatif à la gestion des frontières et aux visas (COM(2018) 375 final).
(2) Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, article 322, paragraphe 1, point a). Le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont adressé à la Cour des comptes européenne des courriers sollicitant son opinion, le 21 juin 2018.
(3) Exposé des motifs, section 5, COM(2018) 375 final.
(4) Règlement (UE) no 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil (JO L 347 du 20.12.2013, p. 320).
(5) Exposé des motifs, section 3, COM(2018) 375 final.
(6) COM(2018) 372 final, COM(2018) 382 final, COM(2018) 390 final, COM(2018) 472 final, COM(2018) 473 final et COM(2018) 471 final.
(7) Exposé des motifs, section 5, COM(2018) 375 final.
(8) Rapport annuel relatif à l’exercice 2012, point 10.4 (JO C 331 du 14.11.2013, p. 1). Voir aussi: avis no 7/2011 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes relatives au FEDER, au FSE, au Fonds de cohésion, au Feader et au FEAMP relevant du Cadre stratégique commun, portant dispositions générales applicables au FEDER, au FSE et au Fonds de cohésion, point 4 (JO C 47 du 17.2.2012, p. 1).
(9) Rapport spécial no 2/2017 «Négociation, par la Commission, des accords de partenariat et des programmes relevant de la cohésion pour la période 2014-2020», points 67 à 80.
(10) Rapport annuel relatif à l’exercice 2014, chapitre 3 (JO C 373 du 10.11.2015, p. 1).
(11) Exposé des motifs, section 5, COM(2018) 375 final.
(12) Rapport annuel relatif à l’exercice 2014, point 3.8, et rapport annuel relatif à l’exercice 2015, point 3.21 (JO C 375 du 13.10.2016, p. 1).
(13) Nous avons traité de l’intégration de l’action pour le climat dans différents instruments de financement de l’Union européenne dans notre rapport spécial no 31/2016 «Consacrer au moins un cinquième du budget de l’Union européenne à l’action pour le climat: des travaux ambitieux sont en cours mais risquent fort d’être insuffisants».
(14) TFUE, article 174.
(15) «Une Europe plus intelligente», «une Europe plus verte et à faibles émissions de carbone», «une Europe plus connectée», «une Europe plus sociale» et «une Europe plus proche des citoyens».
(16) Document d’information intitulé «L’avenir des finances de l’Union européenne: réformer le fonctionnement du budget de l’Union européenne», point 33; document d’information relatif à la proposition de cadre financier pluriannuel pour 2021-2027 présentée par la Commission, point 26.
(17) Commission européenne, Guide des simplifications, 2018, p. 2.
(18) Avis no 7/2011 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes, point 5.
(19) Rapport annuel relatif à l’exercice 2014, point 3.39.
(20) Commission européenne, Guide des simplifications, 2018, p. 2, et exposé des motifs, p. 8, COM(2018) 375 final: «Cette simplification permet des synergies et une flexibilité entre les différents volets au sein d’un objectif donné, en supprimant les distinctions artificielles entre différentes stratégies contribuant au même objectif.»
(21) Rapport spécial no 36/2016 «Une évaluation des modalités de clôture des programmes de cohésion et de développement rural pour la période 2007-2013», points 129 et 130 et recommandation no 4.
(22) Rapport spécial no 17/2018 «Les actions engagées par la Commission et les États membres dans les dernières années des programmes de la période 2007-2013 visaient bien à améliorer l’absorption, mais n’étaient pas suffisamment centrées sur les résultats», figure 4.
(23) Rapport spécial no 3/2018 «Audit de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM)», points 35 à 43.
(24) Rapport spécial no 18/2018 «L’objectif premier du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance est-il atteint?», points 121 à 125 et recommandation no 6.
(25) Rapport spécial no 15/2017 «Les conditions ex ante et la réserve de performance dans le domaine de la cohésion: des instruments innovants mais pas encore efficaces», recommandation no 1, lettre a).
(26) Rapport spécial no 15/2017 «Les conditions ex ante et la réserve de performance dans le domaine de la cohésion: des instruments innovants mais pas encore efficaces», recommandation no 1, lettre c).
(27) Rapport spécial no 15/2017 «Les conditions ex ante et la réserve de performance dans le domaine de la cohésion: des instruments innovants mais pas encore efficaces», recommandation no 1, lettre b).
(28) Article 58, paragraphe 1, du règlement (UE) no 1303/2013.
(29) Le programme d’appui aux réformes vise à fournir des incitations financières pour mener des réformes structurelles et à apporter un appui technique au renforcement de la capacité administrative des États membres. Le soutien apporté au titre de ce programme se veut complémentaire de celui des Fonds régis par le RPDC. Voir la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le programme d’appui aux réformes (COM(2018) 391 final).
(30) Rapport annuel relatif à l’exercice 2014, point 3.63; avis no 7/2011 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes, points 17 et 18; rapport annuel relatif à l’exercice 2013, points 10.14 à 10.16 (JO C 398 du 12.11.2014, p. 1).
(31) Rapport spécial no 15/2017 «Les conditions ex ante et la réserve de performance dans le domaine de la cohésion: des instruments innovants mais pas encore efficaces», recommandation no 2.
(32) Document d’information intitulé «Simplification de la mise en œuvre de la politique de cohésion après 2020», point 50 (JO C 322 du 28.9.2017, p. 1).
(33) Document d’information intitulé «Simplification de la mise en œuvre de la politique de cohésion après 2020», points 60 à 72.
(34) Document d’information intitulé «Simplification de la mise en œuvre de la politique de cohésion après 2020», point 24.
(35) Document d’information intitulé «Simplification de la mise en œuvre de la politique de cohésion après 2020», point 14.
(36) Rapport spécial no 2/2017 «Négociation, par la Commission, des accords de partenariat et des programmes relevant de la cohésion pour la période 2014-2020», point 143.
(37) Rapport spécial no 17/2018 «Les actions engagées par la Commission et les États membres dans les dernières années des programmes de la période 2007-2013 visaient bien à améliorer l’absorption, mais n’étaient pas suffisamment centrées sur les résultats», point 82 et recommandation no 1.
(38) Rapport spécial no 2/2017 «Négociation, par la Commission, des accords de partenariat et des programmes relevant de la cohésion pour la période 2014-2020», point 60.
(39) Rapport annuel relatif à l’exercice 2014, point 3.57.
(40) «Analyse panoramique des dispositifs de l’Union européenne en matière d’obligation de rendre compte et d’audit public: lacunes, doubles emplois et défis à relever», 2014, point 14.
(41) Rapport spécial no 2/2017 «Négociation, par la Commission, des accords de partenariat et des programmes relevant de la cohésion pour la période 2014-2020», points 5 et 83.
(42) Article 34 du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil (JO L 193 du 30.7.2018, p. 1).
(43) Avis no 1/2017 sur la proposition de révision du «règlement financier», point 89 (JO C 91 du 23.3.2017, p. 1).
(44) Hormis pour l’assistance technique et l’objectif spécifique consistant à lutter contre la privation matérielle (article 12, paragraphe 2, de la proposition de RPDC).
(45) Rapport spécial no 2/2017 «Négociation, par la Commission, des accords de partenariat et des programmes relevant de la cohésion pour la période 2014-2020», recommandation no 3.
(46) Document de travail des services de la Commission SWD(2017) 350 du 7 juillet 2017, p. 49.
(47) Article 2, paragraphe 56, du règlement (UE, Euratom) 2018/1046.
(48) Article 2, paragraphe 1, points 5 et 6, de la proposition de règlement relatif au FSE+. On entend, par «indicateurs communs de résultat immédiat», des indicateurs communs de résultat qui captent les effets dans les quatre semaines qui suivent le jour auquel le participant quitte l’opération (date de sortie) et par «indicateurs communs de résultat à plus long terme», des indicateurs communs de résultat qui captent les effets six mois après qu’un participant a quitté l’opération.
(49) Rapport annuel relatif à l’exercice 2014, point 3.50.
(50) «Analyse panoramique des dispositifs de l’Union européenne en matière d’obligation de rendre compte et d’audit public: lacunes, doubles emplois et défis à relever», p. 13, et document d’information intitulé «L’avenir des finances de l’Union européenne: réformer le fonctionnement du budget de l’Union européenne», 2018, point 6.
(51) Rapport spécial no 2/2017 «Négociation, par la Commission, des accords de partenariat et des programmes relevant de la cohésion pour la période 2014-2020», points 103 et 150.
(52) Rapport spécial no 2/2017 «Négociation, par la Commission, des accords de partenariat et des programmes relevant de la cohésion pour la période 2014-2020», points 103 et 150.
(53) Rapport spécial no 2/2017 «Négociation, par la Commission, des accords de partenariat et des programmes relevant de la cohésion pour la période 2014-2020», points 92 à 99.
(54) Article 33, paragraphe 3, du règlement (UE, Euratom) 2018/1046: «[…] des indicateurs pertinents, reconnus, crédibles, aisés et solides sont définis, le cas échéant».
(55) Document d’information intitulé «L’avenir des finances de l’Union européenne: réformer le fonctionnement du budget de l’Union européenne», point 38, 2018.
(56) Rapport spécial no 2/2017 «Négociation, par la Commission, des accords de partenariat et des programmes relevant de la cohésion pour la période 2014-2020», point 147 et recommandation no 4.
(57) Annexe I des propositions de règlements relatifs au FEDER et au Fonds de cohésion (COM(2018) 372 final), au FSE+ (COM(2018) 382 final) et au FEAMP (COM(2018) 390 final). Annexe VIII des propositions de règlements établissant le FAM (COM(2018) 471 final), le FSI (COM(2018) 472 final) et l’IGFV (COM(2018) 473 final).
(58) Désormais, les États membres communiqueront les principales informations sur la mise en œuvre des programmes à la Commission dans un rapport annuel de performance, pour les programmes relevant du FEAMP, du FAM, du FSI et de l’IGFV (article 36, paragraphe 6, COM(2018) 375 final) et, pour le FEDER, le FSE+ et le Fonds de cohésion, dans un rapport de performance final, qui devra être remis au plus tard le 15 février 2031 (article 38, COM(2018) 375 final).
(59) Pour les programmes soutenus au titre du FAMI, du FSI et de l’IGFV, deux réunions de réexamen au moins seront organisées au cours de la période de programmation.
(60) Avis no 1/2017 sur la proposition de révision du «règlement financier», point 89 (JO C 91 du 23.3.2017, p. 1).
(61) Article 38 du règlement (UE) no 1303/2013 et article 7 du règlement délégué (UE) no 480/2014 de la Commission (JO L 138 du 13.5.2014, p. 5).
(62) Rapport spécial no 19/2016 «Instruments financiers et exécution du budget de l’Union européenne: quels enseignements tirer de la période de programmation 2007-2013?», points 47 à 52.
(63) Article 46 du règlement (UE) no 1303/2013.
(64) Règlement (UE) no 1310/2011 du Parlement européen et du Conseil (JO L 337 du 20.12.2011, p. 1).
(65) Rapport annuel relatif à l’exercice 2017, point 2.35 (JO C 357 du 4.10.2018, p. 1).
(66) Avis no 1/2017 sur la proposition de révision du «règlement financier», point 40: «les accords en matière d’audit ou de vérification ne limiteront pas notre accès aux informations nécessaires pour notre contrôle des fonds de l’Union».
(67) Article 40, paragraphe 3, du règlement (UE) no 1303/2013.
(68) Rapport annuel relatif à l’exercice 2017, chapitre 6, point 6.62.
(69) Rapport spécial no 19/2016, point 152 et recommandation no 3.
(70) Rapport spécial no 19/2016 «Instruments financiers et exécution du budget de l’Union européenne: quels enseignements tirer de la période de programmation 2007-2013?», synthèse, point VIII.
(71) Avis no 1/2017 sur la proposition de révision du «règlement financier», point 84.
(72) Article 104 du règlement (UE) no 1303/2013 (le règlement portant dispositions communes).
(73) Document d’information intitulé «Simplification de la mise en œuvre de la politique de cohésion après 2020», mai 2018, point 79.
(74) Rapport spécial no 15/2017 «Les conditions ex ante et la réserve de performance dans le domaine de la cohésion: des instruments innovants mais pas encore efficaces», point 106.
(75) Rapport annuel relatif à l’exercice 2011, chapitre 6, point 30 (JO C 344 du 12.11.2012, p. 1); rapport annuel relatif à l’exercice 2012, chapitre 6, point 42; rapport annuel relatif à l’exercice 2014, chapitre 6, point 79.
(76) Document d’information intitulé «Simplification de la mise en œuvre de la politique de cohésion après 2020», mai 2018, point 75; rapport annuel relatif à l’exercice 2016, point 6.12.
(77) Document d’information intitulé «Simplification de la mise en œuvre de la politique de cohésion après 2020», mai 2018, point IV.
(78) Rapport spécial no 11/2018 «Nouvelles options de financement des projets de développement rural: plus simples, mais pas axées sur les résultats», point 81, recommandation no 4.
(79) Article 181, paragraphe 2, du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil (JO L 193 du 30.7.2018, p. 1).
(80) Article 67, paragraphe 4, du règlement (UE) no 1303/2013.
(81) Article 88, paragraphe 3, COM(2018) 375 final.
(82) Rapport spécial no 20/2014 «Le soutien du FEDER aux PME dans le domaine du commerce électronique a-t-il été efficace?»; rapport spécial no 7/2014 «Le FEDER a-t-il contribué avec succès au développement de pépinières d’entreprises?»; rapport spécial no 6/2014 «L’aide en faveur des énergies renouvelables accordée au titre de la politique de cohésion a-t-elle produit de bons résultats?»
(83) Rapport spécial no 21/2018 «La sélection et le suivi des projets relevant du FEDER et du FSE pour la période 2014-2020 continuent à être principalement axés sur les réalisations», points 23 et 24.
(84) Document d’information intitulé «Simplification de la mise en œuvre de la politique de cohésion après 2020», mai 2018, points 60 à 69.
(85) Rapport annuel relatif à l’exercice 2017, encadré 6.4; rapport annuel relatif à l’exercice 2016, encadré 6.2 (JO C 322 du 28.9.2017, p. 1); rapport annuel relatif à l’exercice 2015, figure 6.2; rapport annuel relatif à l’exercice 2014, graphique 6.2.
(86) Document d’information intitulé «Simplification de la mise en œuvre de la politique de cohésion après 2020», mai 2018, point 62.
(87) Rapport annuel relatif à l’exercice 2017, chapitre 6, recommandation no 2.
(88) Rapport annuel relatif à l’exercice 2017, points 6.40 à 6.42; Cour des comptes européenne (2016), rapport annuel relatif à l’exercice 2015, points 6.31 à 6.35.
(89) Article 186, paragraphe 4, point c), du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 (règlement financier). Ces dispositions s’appliquent, par exemple, à InvestEU, à Horizon Europe, aux investissements interrégionaux en matière d’innovation et à l’assistance technique à l’initiative de la Commission.
(90) Document d’information intitulé «Simplification de la mise en œuvre de la politique de cohésion après 2020», mai 2018, point 52. À titre d’exemple, la proposition risque d’engendrer une charge administrative supplémentaire dans le cas des projets soumis aux règles relatives aux aides d’État, car les autorités devront tenir compte de la TVA éligible pour déterminer l’intensité de l’aide et en assurer le suivi par la suite.
(91) Rapport annuel relatif à l’exercice 2017, points 6.40 à 6.42 et point 6.78, recommandation no 2.
(92) Analyse, par la Cour des comptes européenne, de la base de données du système commun de gestion partagée des fonds de la Commission européenne.
(93) Articles 101 et 102 du règlement (UE) no 1303/2013; chapitre III du règlement (UE) no 480/2014; annexes II et III du règlement d’exécution (UE) 2015/207 de la Commission (JO L 38 du 13.2.2015, p. 1).
(94) Par exemple, Commission européenne (2004), «Guide to cost benefit analysis of major projects in the context of EC Regional Policies»; Commission européenne (2014), «Guide to COST-Benefit Analysis of Investment Projects, economic appraisal tool for Cohesion Policy 2014-2020», décembre 2014.
(95) Article 2, paragraphe 4, et article 67, paragraphe 6, COM(2018) 375 final. En vertu de la proposition, les opérations d’importance stratégique doivent être recensées dans les programmes opérationnels, le comité de suivi doit les examiner et les bénéficiaires doivent en assurer la promotion moyennant une action de communication (articles 17, 35 et 45, COM(2018) 375 final).
(96) Par exemple, rapport spécial no 1/2008 relatif aux processus d’instruction et d’évaluation des grands projets d’investissement des périodes de programmation 1994-1999 et 2000-2006; rapport spécial no 8/2010 «Amélioration de la performance des transports sur les axes ferroviaires transeuropéens: les investissements de l’Union européenne en matière d’infrastructures ferroviaires ont-ils été efficaces?»; rapport spécial no 5/2013 «Les fonds de la politique de cohésion de l’Union européenne consacrés aux routes sont-ils dépensés à bon escient?»; rapport spécial no 6/2014 «L’aide en faveur des énergies renouvelables accordée au titre de la politique de cohésion a-t-elle produit de bons résultats?»; rapport spécial no 21/2014 «Infrastructures aéroportuaires financées par l’Union européenne: des investissements peu rentables»; rapport spécial no 19/2018 «Réseau ferroviaire à grande vitesse européen: fragmenté et inefficace, il est loin d’être une réalité».
(97) Jaspers — Assistance conjointe à la préparation de projets dans les régions européennes (Joint Assistance to Support Projects in European Regions).
(98) Rapport spécial no 1/2018 «Assistance conjointe à la préparation de projets dans les régions européennes (initiative Jaspers) — il est temps de mieux cibler les actions».
(99) Article 61, paragraphe 3, du règlement (UE) no 1303/2013.
(100) Avis no 1/2017 sur la proposition de révision du «règlement financier», point 34.
(101) Document de travail des services de la Commission: analyse d’impact accompagnant la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au FEDER et au Fonds de cohésion, SWD(2018) 282 final, p. 66.
(102) Conformément à l’article 61 et à l’annexe V du règlement (UE) no 1303/2013.
(103) Document d’information intitulé «Simplification de la mise en œuvre de la politique de cohésion après 2020», mai 2018, principe directeur IV.
(104) Document d’information intitulé «Simplification de la mise en œuvre de la politique de cohésion après 2020», mai 2018, point 88.
(105) Articles 123 et 124 du règlement (UE) no 1303/2013.
(106) Rapport annuel relatif à l’exercice 2016, point 6.30.
(107) Document d’information intitulé «Simplification de la mise en œuvre de la politique de cohésion après 2020», mai 2018, point 49.
(108) Rapport spécial no 16/2013 «Bilan concernant le contrôle unique (single audit), ainsi que l’utilisation, par la Commission, des travaux des autorités d’audit nationales dans le domaine de la cohésion», recommandation no 5.
(109) Document d’information relatif à la proposition de cadre financier pluriannuel pour 2021-2027 présentée par la Commission, juillet 2018, point 32.
(110) Rapport annuel relatif à l’exercice 2016, point 6.19 et réponse de la; rapport annuel relatif à l’exercice 2015, point 6.36; rapport annuel relatif à l’exercice 2014, point 6.44.
(111) Document d’information intitulé «Simplification de la mise en œuvre de la politique de cohésion après 2020», mai 2018, p. 46.
(112) Proposition de règlement portant dispositions particulières relatives à l’objectif «Coopération territoriale européenne» (Interreg) soutenu par le Fonds européen de développement régional et les instruments de financement extérieur (COM(2018) 374 final), article 48.
(113) Rapport annuel relatif à l’exercice 2016, point 6.35 et recommandation no 2 (JO C 322 du 28.9.2017, p. 1); rapport annuel relatif à l’exercice 2015, points 6.59 à 6.61 et recommandation no 5 (JO C 375 du 13.10.2016, p. 1).
(114) L’annexe XI comporte des précisions sur la piste d’audit, mais les détails fournis sont d’ordre général et ne visent pas le cas particulier des opérations réalisées en dehors de l’Union européenne.
(115) Document d’information intitulé «Simplification de la mise en œuvre de la politique de cohésion après 2020», mai 2018, points 19 et 86 et annexe III.
(116) Document d’information intitulé «Simplification de la mise en œuvre de la politique de cohésion après 2020», mai 2018, point 39.
(117) Le seul autre critère a trait à «la participation de l’État membre […] à la coopération renforcée relative au Parquet européen».
(118) Nos audits ont montré que l’approbation des comptes par la Commission et les taux d’erreur qu’elle publie ne sont pas liés à son évaluation de la légalité et de la régularité des dépenses. Après cette évaluation — qui n’est parfois menée à bien qu’au bout de trois ans —, il peut donc s’avérer nécessaire d’ajuster les taux d’erreur publiés. Voir le rapport annuel relatif à l’exercice 2017, chapitre 6, point 6.68.
(119) Document d’information intitulé «Simplification de la mise en œuvre de la politique de cohésion après 2020», mai 2018, points 39 et 40.
(120) Les comptes sont l’un des éléments du «dossier assurance» que les États membres sont tenus de présenter chaque année à la Commission, accompagné des déclarations de gestion de l’autorité de gestion, des opinions d’audit et des rapports annuels de contrôle établis par l’autorité d’audit (article 92).
(121) Avis no 7/2011 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes, points 31 à 33.
(122) Rapport annuel relatif à l’exercice 2017, chapitre 6, recommandation no 7.
(123) Avis no 7/2011 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes, point 36.
(124) Article 145, paragraphe 7, du règlement (UE) no 1303/2013.
(125) Article 145, paragraphe 7, du règlement (UE) no 1303/2013.
(126) Article 63, paragraphe 6, du règlement (UE, Euratom) 2018/1046.
(127) Rapport annuel relatif à l’exercice 2017, point 6.78, recommandation no 6.
ANNEXE
Commentaires détaillés et suggestions de formulation (commentaires et suggestions portant sur des articles du RPDC)
Les suggestions de formulation suivantes ne reflètent que certaines des réflexions figurant dans le présent avis. Il revient à la Commission et aux législateurs de tenir compte de ces réflexions et de les intégrer dans les articles concernés de la proposition de RPDC et/ou dans les règlements spécifiques des Fonds.
| Texte de la proposition | Suggestion de la Cour | Commentaires | ||||
| Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen plus, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et établissant les règles financières applicables à ces Fonds et au Fonds «Asile et migration», au Fonds pour la sécurité intérieure et à l’instrument relatif à la gestion des frontières et aux visas [COM(2018) 375 final] | ||||||
| Table des matières |
| La proposition de règlement devrait comporter une table des matières qui reprenne sa structure. | ||||
| Considérant […]
|
| La disposition proposée au considérant 2 devrait préciser, après la première phrase, à quelles «règles financières» il est fait référence, étant donné que la proposition de règlement contient des dispositions non financières applicables à tous les Fonds. Il conviendrait d’ajouter à la fin du considérant 2 une référence au FEAMP, car l’article 177, auquel renvoie la proposition, ne concerne que les Fonds structurels. | ||||
| Article 2 Définitions |
| Voir les éléments à prendre en considération 22 et 37. | ||||
| Article 4 Objectifs stratégiques |
| Voir l’élément à prendre en considération 1. La Commission et les législateurs devraient en particulier envisager de fixer des valeurs cibles claires pour les dépenses en faveur de l’action pour le climat pour les trois Fonds relevant du domaine de la cohésion, qui soient cohérentes avec l’objectif consistant à consacrer 25 % des dépenses du budget de l’Union européenne dans son ensemble à l’action pour le climat. | ||||
| Article 7 Élaboration et présentation de l’accord de partenariat |
| Voir l’élément à prendre en considération 18. | ||||
| Article 8 Contenu de l’accord de partenariat |
| Voir les éléments à prendre en considération 16, 19 et 20. | ||||
| Article 11 Conditions favorisantes | Article 11 Conditions favorisantes | Voir également les éléments à prendre en considération 9, 10 et 11. | ||||
| 1. Le présent règlement fixe, pour chaque objectif spécifique, des conditions préalables à sa réalisation efficace et effective («conditions favorisantes»). L’annexe III fixe des conditions favorisantes horizontales applicables à tous les objectifs spécifiques et les critères nécessaires à l’évaluation de leur respect. L’annexe IV fixe des conditions favorisantes thématiques pour le FEDER, le Fonds de cohésion et le FSE+ et les critères nécessaires à l’évaluation de leur respect. | 1. Le présent règlement fixe, pour chaque objectif spécifique ou domaine de soutien ou type d’opération, des conditions préalables à sa mise en œuvre efficace et effective («conditions favorisantes»). L’annexe III fixe des conditions favorisantes horizontales applicables à tous les objectifs spécifiques ou domaines de soutien ou types d’opération et les critères nécessaires à l’évaluation de leur respect. L’annexe IV fixe des conditions favorisantes thématiques pour le FEDER, le Fonds de cohésion et le FSE+ et les critères nécessaires à l’évaluation de leur respect. | |||||
| 2. Lors de l’élaboration d’un programme ou de l’introduction d’un nouvel objectif spécifique dans le cadre d’une modification d’un programme, l’État membre détermine si les conditions favorisantes liées aux objectifs spécifiques retenus sont remplies. Une condition favorisante est remplie lorsque tous les critères qui s’y rapportent sont satisfaits. Dans chaque programme ou modification d’un programme, l’État membre indique les conditions favorisantes remplies et non remplies et lorsqu’il considère qu’une condition favorisante est remplie, il en fournit une justification. | 2. Lors de l’élaboration d’un programme ou de l’introduction d’un nouvel objectif spécifique ou d’un domaine de soutien ou d’un type d’opération dans le cadre d’une modification d’un programme, l’État membre détermine si les conditions favorisantes liées à l’objectif spécifique ou au domaine de soutien ou au type d’opération retenu sont remplies, en prenant en considération les rapports par pays et les recommandations par pays établis dans le contexte du semestre européen. Une condition favorisante est remplie lorsque tous les critères qui s’y rapportent sont satisfaits. Dans chaque programme ou modification d’un programme, l’État membre indique les conditions favorisantes remplies et non remplies et lorsqu’il considère qu’une condition favorisante est remplie, il en fournit une justification. | |||||
| 3. Si une condition favorisante n’est pas remplie lors de l’approbation d’un programme ou de la modification d’un programme, l’État membre informe la Commission dès qu’il considère que la condition favorisante est remplie, en en fournissant une justification. | 3. Si une condition favorisante n’est pas remplie lors de l’approbation d’un programme ou de la modification d’un programme, l’État membre informe la Commission dès qu’il considère que la condition favorisante est remplie, en en fournissant une justification. | |||||
| 4. Dans un délai de trois mois à compter de la réception de l’information visée au paragraphe 3, la Commission procède à une évaluation et informe l’État membre si elle convient que la condition favorisante concernée est remplie. Lorsque la Commission est en désaccord avec l’évaluation de l’État membre, elle en informe l’État membre et lui donne la possibilité de présenter ses observations dans un délai d’un mois. | 4. Dans un délai de trois mois à compter de la réception de l’information visée au paragraphe 3, la Commission procède à une évaluation sur la base des rapports par pays et des recommandations par pays établis dans le contexte du semestre européen et informe l’État membre si elle convient que la condition favorisante concernée est remplie. Lorsque la Commission est en désaccord avec l’évaluation de l’État membre, elle en informe l’État membre et lui donne la possibilité de présenter ses observations dans un délai d’un mois. | |||||
| 5. Les dépenses afférentes à des opérations liées à l’objectif spécifique concerné ne peuvent pas être incluses dans des demandes de paiement tant que la Commission n’a pas informé l’État membre du respect de la condition favorisante conformément au paragraphe 4. Le premier alinéa ne s’applique pas aux opérations qui contribuent au respect de la condition favorisante correspondante. | 5. Les dépenses afférentes à des opérations liées à l’objectif spécifique ou au domaine de soutien ou au type d’opération concerné ne peuvent pas être incluses dans des demandes de paiement tant que la Commission n’a pas informé l’État membre du respect de la condition favorisante conformément au paragraphe 4. Le premier alinéa ne s’applique pas aux opérations qui contribuent au respect de la condition favorisante correspondante. | |||||
| 6. L’État membre veille à ce que les conditions favorisantes soient remplies et appliquées tout au long de la période de programmation. Il informe la Commission de toute modification ayant une incidence sur le respect des conditions favorisantes. Lorsque la Commission considère qu’une condition favorisante n’est plus remplie, elle en informe l’État membre et lui donne la possibilité de présenter ses observations dans un délai d’un mois. Lorsque la Commission parvient à la conclusion que le non-respect de la condition favorisante persiste, les dépenses liées à l’objectif spécifique concerné ne peuvent pas être incluses dans des demandes de paiement à partir de la date à laquelle la Commission en informe l’État membre. | 6. L’État membre veille à ce que les conditions favorisantes soient remplies et appliquées tout au long de la période de programmation. Il informe la Commission de toute modification ayant une incidence sur le respect des conditions favorisantes. Lorsque la Commission considère qu’une condition favorisante n’est plus remplie, elle en informe l’État membre et lui donne la possibilité de présenter ses observations dans un délai d’un mois. Lorsque la Commission parvient à la conclusion que le non-respect de la condition favorisante persiste, les dépenses liées à l’objectif spécifique ou au domaine de soutien ou au type d’opération concerné ne peuvent pas être incluses dans des demandes de paiement à partir de la date à laquelle la Commission en informe l’État membre. | |||||
| 7. L’annexe IV ne s’applique pas aux programmes soutenus par le FEAMP. | 7. L’annexe IV ne s’applique pas aux programmes soutenus par le FEAMP. | |||||
| Article 12 Cadre de performance | Article 12 Cadre de performance |
| ||||
| 1. L’État membre met en place un cadre de performance qui permet de suivre et d’évaluer les performances des programmes au cours de leur mise en œuvre et d’en rendre compte, et qui contribue à mesurer les performances globales des Fonds. Le cadre de performance comprend: | 1. L’État membre met en place un cadre de performance qui permet de suivre et d’évaluer les performances des programmes au cours de leur mise en œuvre et d’en rendre compte, et qui contribue à mesurer les performances globales des Fonds. Le cadre de performance comprend: | |||||
|
| |||||
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| |||||
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| |||||
| 2. Des valeurs intermédiaires et des valeurs cibles sont fixées pour chaque objectif spécifique au sein d’un programme, à l’exception de l’assistance technique et de l’objectif spécifique consistant à lutter contre la privation matérielle, énoncé à l’article 4, point c) vii), du règlement FSE+. | 2. Des valeurs intermédiaires et des valeurs cibles sont fixées pour chaque objectif spécifique ou domaine de soutien ou type d’opération au sein d’un programme, à l’exception de l’assistance technique et de l’objectif spécifique consistant à lutter contre la privation matérielle, énoncé à l’article [4, point c) vii),] du règlement FSE+. | |||||
| 3. Les valeurs intermédiaires et les valeurs cibles permettent à la Commission et à l’État membre de mesurer les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs spécifiques. Elles satisfont aux exigences énoncées à l’article 33, paragraphe 3, du règlement financier. […] | 3. Les valeurs intermédiaires et les valeurs cibles permettent à la Commission et à l’État membre de mesurer les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs spécifiques ou dans un domaine de soutien ou pour un type d’opération. Elles satisfont aux exigences énoncées à l’article [33, paragraphe 3,] du règlement financier. […] | |||||
| Article 14 Examen à mi-parcours |
| Voir les éléments à prendre en considération 14 et 15. | ||||
| Article 15 Mesures établissant un lien entre l’efficacité des Fonds et une bonne gouvernance économique […] |
| Voir les éléments à prendre en considération 4, 5 et 6. | ||||
| 13. Les paragraphes 1 à 12 ne s’appliquent pas aux priorités ou programmes visés à l’article 4, point c) v) ii), du règlement FSE+. |
| Au paragraphe 13 de cet article, la référence aux dispositions du règlement spécifique du FSE+ doit être modifiée. | ||||
| Article 16 Élaboration et présentation des programmes |
| Voir l’élément à prendre en considération 21. | ||||
| Article 17 Contenu des programmes |
| Voir les éléments à prendre en considération 3 et 16. | ||||
| Article 19 Modification des programmes |
| Voir l’élément à prendre en considération 2. | ||||
| Article 21 Transfert de ressources |
| Voir l’élément à prendre en considération 2. | ||||
| Article 29 Assistance technique à l’initiative de la Commission |
| Voir l’élément à prendre en considération 12. | ||||
| Article 30 Assistance technique des États membres |
| Voir l’élément à prendre en considération 12. | ||||
| Article 31 Financement à taux forfaitaire de l’assistance technique des États membres |
| Voir l’élément à prendre en considération 13. | ||||
| Article 32 Financement non lié aux coûts de l’assistance technique des États membres |
| Voir l’élément à prendre en considération 13. | ||||
| Article 35 Fonctions du comité de suivi 1. Le comité de suivi examine: […] | Article 35 Fonctions du comité de suivi 1. Le comité de suivi examine: […]
[…] 3. Le comité de suivi peut adresser des observations à l’autorité de gestion en ce qui concerne les éléments couverts par les paragraphes 1 et 2, y compris au sujet d’actions liées à la réduction de la charge administrative pesant sur les bénéficiaires. Le comité de suivi assure le suivi des actions menées à la suite de ses observations. | La proposition de règlement devrait exiger du comité de suivi qu’il examine les progrès accomplis en ce qui concerne la réduction de la charge administrative pesant sur les bénéficiaires. Le nouveau paragraphe ajouté permet d’aligner l’article 35 et l’article 69, point b). | ||||
| Article 36 Réexamen annuel des performances |
| Voir l’élément à prendre en considération 29. | ||||
| Article 37 Transmission de données |
| Voir les éléments à prendre en considération 26 et 28. La Commission et les législateurs devraient envisager d’exiger que les résultats des dépenses en faveur de l’action pour le climat fassent l’objet d’un suivi et de rapports, et qu’il en aille de même pour les niveaux des dépenses prévues. | ||||
| Article 39 Évaluations par l’État membre Article 40 Évaluation par la Commission |
| Voir l’élément à prendre en considération 30. | ||||
| Article 49 Financement à taux forfaitaire pour les coûts indirects dans le cadre de subventions Article 50 Frais de personnel directs dans le cadre de subventions Article 51 Financement à taux forfaitaire pour les coûts éligibles autres que les frais de personnel directs dans le cadre de subventions | Article 49 Financement à taux forfaitaire pour les coûts indirects dans le cadre de subventions Article 50 Frais de personnel directs dans le cadre de subventions Les frais de personnel directs d’une opération peuvent être calculés à un taux forfaitaire plafonné à 20 % des coûts directs autres que les frais de personnel directs de l’opération concernée, sans que l’État membre ne soit tenu d’exécuter une méthode de calcul pour déterminer le taux applicable, à condition que les coûts directs de l’opération n’incluent pas les seuils fixés à l’article 4 de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil ou à l’article 15 de la directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil. En ce qui concerne le FAMI, le FSI et l’IGFV, les coûts relevant des marchés publics et les frais de personnel directs d’une opération sont exclus de la base de calcul du taux forfaitaire. Article 51 Financement à taux forfaitaire pour les coûts éligibles autres que les frais de personnel directs dans le cadre de subventions | Voir également les éléments à prendre en considération 39 et 40. | ||||
| Article 52 Instruments financiers |
| Voir l’élément à prendre en considération 31. | ||||
| Article 53 Mise en œuvre des instruments financiers |
| Voir les éléments à prendre en considération 32 et 33. | ||||
| Article 57 Éligibilité |
| Voir l’élément à prendre en considération 54. | ||||
| Article 58 Coûts non éligibles […]
|
| Voir l’élément à prendre en considération 44. | ||||
| Article 65 Autorités responsables des programmes | Article 65 Autorités responsables des programmes |
| ||||
| 1. Aux fins de l’article [63, paragraphe 3)] du règlement financier, l’État membre désigne pour chaque programme une autorité de gestion et une autorité d’audit. Lorsqu’un État membre utilise l’option visée à l’article 66, paragraphe 2, l’organisme concerné est désigné en tant qu’autorité responsable du programme. Les mêmes autorités peuvent être désignées pour plusieurs programmes. […] | 1. Aux fins de l’article [63, paragraphe 3)] du règlement financier, l’État membre désigne nomme pour chaque programme une autorité de gestion et une autorité d’audit. Lorsqu’un État membre utilise l’option visée à l’article 66, paragraphe 2, l’organisme concerné est désigné nommé en tant qu’autorité responsable du programme. Les mêmes autorités peuvent être désignées pour plusieurs programmes. […] | |||||
| 3. L’autorité de gestion peut désigner un ou plusieurs organismes intermédiaires pour exécuter certaines tâches sous sa responsabilité. Les modalités convenues entre l’autorité de gestion ou de contrôle et les organismes intermédiaires sont consignées par écrit. […] | 3. L’autorité de gestion peut désigner nommer un ou plusieurs organismes intermédiaires pour exécuter certaines tâches sous sa responsabilité. Les modalités convenues entre l’autorité de gestion ou de contrôle et les organismes intermédiaires sont consignées par écrit. […] | |||||
| 5. L’organisme mettant en œuvre le programme cofinancé tel que visé à l’article [11] du règlement UE […] [«Horizon Europe» — règles de participation] est désigné en tant qu’organisme intermédiaire par l’autorité de gestion du programme concerné, conformément au paragraphe 3. | 5. L’organisme mettant en œuvre le programme cofinancé tel que visé à l’article [11] du règlement UE […] [«Horizon Europe» — règles de participation] est désigné nommé en tant qu’organisme intermédiaire par l’autorité de gestion du programme concerné, conformément au paragraphe 3. | |||||
| Article 66 Fonctions de l’autorité de gestion 1. L’autorité de gestion est chargée de la gestion du programme en vue de la réalisation des objectifs de ce dernier. Ses fonctions sont notamment les suivantes: (….) | Article 66 Fonctions de l’autorité de gestion 1. L’autorité de gestion est chargée de la gestion du programme en vue de la réalisation des objectifs de ce dernier, conformément au principe de bonne gestion financière. Ses fonctions sont notamment les suivantes: […] |
| ||||
| Article 67 Sélection des opérations par l’autorité de gestion […] 2. À la demande de la Commission, l’autorité de gestion consulte la Commission et tient compte de ses observations préalablement à la soumission initiale des critères de sélection au comité de suivi et avant toute modification de ces critères. | Article 67 Sélection des opérations par l’autorité de gestion […] 2. À la demande de la Commission, l’autorité de gestion consulte la Commission et tient compte de ses observations préalablement à la soumission initiale des critères de sélection au comité de suivi et avant toute modification de ces critères. La Commission recensera les exigences inutilement contraignantes et donnera aux États membres des recommandations quant à la manière de les estimer. | Voir également les éléments à prendre en considération 42 et 43. | ||||
| Article 68 Gestion du programme par l’autorité de gestion […] 2. Les vérifications de gestion visées au paragraphe 1, point a), sont fondées sur une évaluation des risques et proportionnées aux risques identifiés tels que définis dans une stratégie de gestion des risques. Les vérifications de gestion comprennent les vérifications administratives concernant les demandes de paiement présentées par les bénéficiaires et les vérifications sur place portant sur les opérations; elles sont réalisées au plus tard avant l’établissement des comptes conformément à l’article 92. […] | Article 68 Gestion du programme par l’autorité de gestion […] 2. Les vérifications de gestion visées au paragraphe 1, point a), sont fondées sur une évaluation des risques et proportionnées aux risques identifiés tels que définis dans une stratégie de gestion des risques. Les vérifications de gestion comprennent les vérifications administratives concernant les demandes de paiement présentées par les bénéficiaires et les vérifications sur place portant sur les opérations. elles sont réalisées au plus tard avant l’établissement des comptes conformément à l’article 92. […] | Voir également l’élément à prendre en considération 50. | ||||
| Article 72 Stratégie d’audit 1. […] La stratégie d’audit comprend des audits des systèmes des autorités de gestion et autorités responsables de la fonction comptable nouvellement désignées dans un délai de neuf mois suivant leur première année de fonctionnement. […] | Article 72 Stratégie d’audit 1. […] La stratégie d’audit comprend des audits des systèmes des autorités de gestion et autorités responsables de la fonction comptable nouvellement désignées, ainsi que des audits des systèmes pratiqués en cas de modifications portant sur la méthodologie régissant les vérifications de gestion et les systèmes informatiques, dans un délai de neuf mois suivant leur première année de fonctionnement. […] | Voir également les éléments à prendre en considération 47 et 49. | ||||
| Article 73 Audits des opérations 1. Les audits d’opérations couvrent, sur la base d’un échantillon, les dépenses déclarées à la Commission au cours de l’exercice comptable. Cet échantillon est représentatif et repose sur des méthodes d’échantillonnage statistique. | Article 73 Audits des opérations 1. Les audits d’opérations couvrent, sur la base d’un échantillon, les dépenses déclarées à la Commission au cours de l’exercice comptable. Cet échantillon est représentatif et repose sur des méthodes d’échantillonnage statistique. Par dérogation, dans le cas d’instruments financiers, l’audit des opérations couvre les dépenses éligibles visées à l’article 62. | Voir également les éléments à prendre en considération 51 et 53. | ||||
| Article 75 […] 4. L’autorité d’audit n’effectue pas d’audits au niveau de la BEI ou d’autres institutions financières internationales dont un État membre est actionnaire, pour les instruments financiers mis en œuvre par celles-ci. Toutefois, la BEI ou d’autres institutions financières internationales dont un État membre est actionnaire transmettent à la Commission et à l’autorité d’audit un rapport d’audit annuel élaboré par leurs auditeurs externes à la fin de chaque année civile. Ce rapport porte sur les éléments figurant à l’annexe XVII. | Article 75 […] 4. L’autorité d’audit n’effectue pas d’audits au niveau de la BEI ou d’autres institutions financières internationales dont un État membre est actionnaire, pour les instruments financiers mis en œuvre par celles-ci. Toutefois, la BEI ou d’autres institutions financières internationales dont un État membre est actionnaire transmettent à la Commission et à l’autorité d’audit un rapport d’audit annuel élaboré par leurs auditeurs externes à la fin de chaque année civile. Ce rapport porte sur les éléments figurant à l’annexe XVII. Les accords en matière d’audit ou de vérification adoptés par la BEI et par des auditeurs externes ne limitent pas l’accès de la Cour des comptes européenne aux informations nécessaires au contrôle des fonds de l’Union. | Voir également les éléments à prendre en considération 34, 35 et 36. | ||||
| Article 77 Dispositions proportionnées renforcées Article 78 Conditions d’application de dispositions proportionnées renforcées Article 79 Ajustement pendant la période de programmation 1. Lorsque la Commission ou l’autorité d’audit conclut, en se fondant sur les audits effectués et le rapport annuel de contrôle, que les conditions énoncées à l’article 78 ne sont plus remplies, la Commission demande à l’autorité d’audit de procéder à des travaux d’audit supplémentaires conformément à l’article 63, paragraphe 3, et prend des mesures correctives. | Article 77 Dispositions proportionnées renforcées Article 78 Conditions d’application de dispositions proportionnées renforcées Article 79 Ajustement pendant la période de programmation 1. Lorsque la Commission ou l’autorité d’audit conclut, en se fondant sur les audits effectués et le rapport annuel de contrôle, que les conditions énoncées à l’article 78 ne sont plus remplies, la Commission demande à l’autorité d’audit de procéder à des travaux d’audit supplémentaires conformément à l’article 63, paragraphe 3. et L’autorité de gestion prend des mesures correctives. et rend compte au comité de suivi et à la Commission des mesures correctives envisagées et de leur résultat. | Voir également l’élément à prendre en considération 55. | ||||
| Article 88 […] Article 88, paragraphe 3 […] Les audits de la Commission ou des États membres visent exclusivement à vérifier que les conditions nécessaires au remboursement par la Commission sont remplies. | Article 88 […] Article 88, paragraphe 3 […] Les audits de la Commission ou des États membres visent exclusivement à vérifier que les conditions nécessaires au remboursement par la Commission sont remplies. Par dérogation, si une opération ou un projet s’inscrivant dans le cadre d’une opération est mis(e) en œuvre uniquement dans le cadre de marchés publics, l’audit doit également porter sur le respect des règles des marchés publics. | Voir l’élément à prendre en considération 41. | ||||
| Article 93 Examen des comptes Article 94 Calcul du solde Article 95 Procédure d’examen des comptes Article 96 Procédure contradictoire applicable à l’examen des comptes |
| Voir les éléments à prendre en considération 56 et 57. | ||||
| Article 98 Corrections financières effectuées par la Commission |
| Voir l’élément à prendre en considération 58. | ||||
|
| Voir l’élément à prendre en considération 25. La Commission et les législateurs devraient également envisager de réduire le coefficient pour le calcul du soutien aux objectifs liés au changement climatique pour les chemins de fer nouvellement construits à 40 % et le coefficient pour la numérisation du transport routier à 0 %. | |||||
|
| Voir l’élément à prendre en considération 16. | |||||
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| Voir les éléments à prendre en considération 7 et 8. | |||||
| ANNEXE IV Conditions favorisantes thématiques applicables au FEDER, au FSE+ et au Fonds de cohésion — article 11, paragraphe 1 […] [Colonne «Objectif spécifique»] […]
| ANNEXE IV Conditions favorisantes thématiques applicables au FEDER, au FSE+ et au Fonds de cohésion — article 11, paragraphe 1 […] [Colonne «Objectif spécifique»] […]
| Voir également les éléments à prendre en considération 7 et 8. | ||||
| FEDER et Fonds de cohésion:
| FEDER et Fonds de cohésion:
| |||||
| FEDER et Fonds de cohésion:
| FEDER et Fonds de cohésion:
| |||||
| FEDER et Fonds de cohésion:
| FEDER et Fonds de cohésion:
| |||||
| FEDER et Fonds de cohésion:
[…] | FEDER et Fonds de cohésion:
[…] | |||||
[…] |
[…] | |||||
| FSE:
| FSE:
| |||||
[…] |
[…] | |||||
| FSE:
[…] | FSE:
[…] | |||||
| FSE:
[…] | FSE:
[…] | |||||
[…] |
[…] | |||||
| FSE:
| FSE:
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| FSE:
[…] | FSE:
[…] | |||||
| FSE:
[…] | FSE:
[…] | |||||
| ANNEXE V Modèle pour les programmes soutenus par le FEDER (objectif «Investissement pour l’emploi et la croissance»), le FSE+, le Fonds de cohésion et le FEAMP — article 16, paragraphe 3 | ANNEXE V Modèle pour les programmes soutenus par le FEDER (objectif «Investissement pour l’emploi et la croissance»), le FSE+, le Fonds de cohésion et le FEAMP — article 16, paragraphe 3 | Voir également les éléments à prendre en considération 14 et 16. | ||||
|
| En outre, le tableau 2.1.1.2. figurant à l’annexe V de la proposition de règlement devrait assortir les indicateurs de résultat de valeurs intermédiaires, conformément aux dispositions du règlement spécifique au FSE+ (article 15, paragraphe 3, du projet de règlement FSE+). | ||||
| […] Section 4. Conditions favorisantes Référence: article 19, paragraphe 3, point h) […] | […] Section 4. Conditions favorisantes Référence: article 17 9, paragraphe 3, point h) […] | |||||
|
| L’annexe VII de la proposition de règlement devrait préciser la nature exacte des informations à transmettre concernant les programmes soutenus par le FSE+, le FAM, le FSI et l’IGFV. L’annexe VII devrait également comporter des informations concernant le «financement non lié aux coûts», conformément à l’exigence découlant de l’article 125, paragraphe 3, du règlement financier. | |||||
|
| Voir l’élément à prendre en considération 48. | |||||
|
| Voir les éléments à prendre en considération 48 et 49. | |||||
| ANNEXE XV Modèle de déclaration de gestion — article 68, paragraphe 1, point f) Je/nous, soussigné(e)(s) […] déclare/déclarons par la présente que: […] | ANNEXE XV Modèle de déclaration de gestion — article 68, paragraphe 1, point f) Je/nous, soussigné(e)(s) […] déclare/déclarons par la présente que: […] | Voir point 124. | ||||
|
| |||||
|
|
| |||||
| Je/nous confirme/confirmons que les irrégularités décelées dans les rapports finaux d’audit et de contrôle concernant l’exercice comptable ont été traitées comme il se doit dans les comptes, notamment pour se conformer à l’article 92 pour la présentation des comptes en garantissant que les irrégularités sont inférieures au seuil de signification de 2 %. | Je/nous confirme/confirmons que les irrégularités décelées dans les rapports finaux d’audit et de contrôle concernant l’exercice comptable ont été traitées comme il se doit dans les comptes, notamment pour se conformer à l’article 92 pour la présentation des comptes en garantissant que les irrégularités sont inférieures au seuil de signification de 2 %. | |||||
| Dispositions ne figurant pas à ce jour dans la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen plus, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et établissant les règles financières applicables à ces Fonds et au Fonds «Asile et migration», au Fonds pour la sécurité intérieure et à l’instrument relatif à la gestion des frontières et aux visas [COM(2018) 375 final] | ||||||
| s.o. |
| La proposition de règlement devrait réintroduire, dans le RPDC, une évaluation indépendante obligatoire ainsi que des normes d’évaluation communes obligatoires (analyse coûts-avantages, par exemple) pour sélectionner les opérations de poids financier important permettant une utilisation optimale des ressources. Voir l’élément à prendre en considération 45. | ||||
| s.o. |
| La proposition de règlement devrait limiter au strict nécessaire la contribution de l’Union européenne aux projets générateurs de recettes, en introduisant des taux forfaitaires pour plafonner, par secteur, le montant total des dépenses éligibles pour ces projets, sur la base d’une analyse des éléments probants disponibles, ou en faisant des instruments financiers l’option privilégiée pour le cofinancement des projets générateurs de recettes. Voir l’élément à prendre en considération 46. | ||||
| Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au Fonds européen de développement régional et au Fonds de cohésion [COM(2018) 372 final] | ||||||
| Article 7 Indicateurs 1. Des indicateurs communs de réalisation et de résultat énumérés à l’annexe I en ce qui concerne le FEDER et le Fonds de cohésion, et, si nécessaire, des indicateurs de réalisation et de résultat par programme sont utilisés conformément à l’article [12, paragraphe 1,] deuxième alinéa, point a), à l’article [17, paragraphe 3,] point d) ii), et à l’article [37, paragraphe 2,] point b), du règlement (UE) 2018/xxxx [nouveau RPDC]. […] | Article 7 Indicateurs 1. Des indicateurs communs de réalisation et de résultat énumérés à l’annexe I en ce qui concerne le FEDER et le Fonds de cohésion, et, si nécessaire, des indicateurs de réalisation et de résultat par programme sont utilisés conformément à l’article [12, paragraphe 1,] deuxième alinéa, point a), à l’article [17, paragraphe 3,] point d) ii), et à l’article [37, paragraphe 2,] point b), du règlement (UE) 2018/xxxx [nouveau RPDC]. […] | Voir les éléments à prendre en considération 24 et 27. | ||||
|
| Voir les éléments à prendre en considération 22, 23 et 24. | |||||
| Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au Fonds social européen plus (FSE+) [COM(2018) 382 final] | ||||||
| Article 2 Définitions |
| Voir l’élément à prendre en considération 22. | ||||
| Article 15 Indicateurs et rapports |
| Voir également les éléments à prendre en considération 24 et 27. | ||||
| 1. Les programmes bénéficiant du soutien général du volet FSE+ relevant de la gestion partagée utilisent les indicateurs communs de réalisation et de résultat figurant à l’annexe I du présent règlement afin de suivre les progrès dans la mise en œuvre. Les programmes peuvent également utiliser des indicateurs spécifiques des programmes. | 1. Les programmes bénéficiant du soutien général du volet FSE+ relevant de la gestion partagée utilisent les indicateurs communs de réalisation et de résultat figurant à l’annexe I du présent règlement afin de suivre les progrès dans la mise en œuvre. Les programmes peuvent également utiliser des indicateurs spécifiques des programmes. | |||||
| 2. La valeur de référence initiale des indicateurs de réalisation communs et spécifiques des programmes est fixée à zéro. Si la nature des opérations soutenues le nécessite, des valeurs intermédiaires et des valeurs cibles quantifiées cumulatives sont fixées, en chiffres absolus, pour ces indicateurs. Les valeurs communiquées des indicateurs de réalisation sont exprimées en chiffres absolus. […] | 2. La valeur de référence initiale des indicateurs de réalisation communs et spécifiques des programmes est fixée à zéro. Si la nature des opérations soutenues le nécessite, des valeurs intermédiaires et des valeurs cibles quantifiées cumulatives sont fixées, en chiffres absolus, pour ces indicateurs. Les valeurs communiquées des indicateurs de réalisation sont exprimées en chiffres absolus. […] | |||||
| ANNEXES I-III |
| Voir l’élément à prendre en considération 24. | ||||
| Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions particulières relatives à l’objectif «Coopération territoriale européenne» (Interreg) soutenu par le Fonds européen de développement régional et les instruments de financement extérieur [COM(2018) 374 final] | ||||||
| Article 33 Indicateurs pour l’objectif «Coopération territoriale européenne» (Interreg) |
| Voir l’élément à prendre en considération 27. | ||||
| 1. Des indicateurs communs de réalisation et de résultat, énumérés à l’annexe [I] du règlement (UE) [nouveau FEDER], et, le cas échéant, des indicateurs de réalisation et de résultat spécifiques à chaque programme sont utilisés conformément à l’article [12, paragraphe 1,] du règlement (UE) [nouveau RPDC], ainsi qu’à l’article 17, paragraphe 3, point d) ii), et à l’article 31, paragraphe 2, point b), du présent règlement. | 1. Des indicateurs communs de réalisation et de résultat, énumérés à l’annexe [I] du règlement (UE) [nouveau FEDER], et, le cas échéant, des indicateurs de réalisation et de résultat spécifiques à chaque programme sont utilisés conformément à l’article [12, paragraphe 1,] du règlement (UE) [nouveau RPDC], ainsi qu’à l’article 17, paragraphe 3, point d) ii), et à l’article 31, paragraphe 2, point b), du présent règlement. | |||||
| Article 48 Audit des opérations |
| Voir l’élément à prendre en considération 52. | ||||
| Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche et abrogeant le règlement (UE) no 508/2014 du Parlement européen et du Conseil [COM(2018) 390 final] | ||||||
|
| Les dispositions devraient exiger l’utilisation à la fois d’indicateurs de réalisation et d’indicateurs de résultat. Elles devraient également énumérer les indicateurs communs que les États membres doivent utiliser pour chaque domaine de soutien ou type d’opération et rendre obligatoire la présentation de rapports à ce sujet. | |||||
| Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le Fonds «Asile et migration» [COM(2018) 471 final] | ||||||
|
| Les dispositions devraient exiger l’utilisation à la fois d’indicateurs de réalisation et d’indicateurs de résultat. Elles devraient également prévoir l’obligation de faire rapport sur tous les indicateurs de réalisation et de résultat relevant d’un objectif spécifique. | |||||
| Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant, dans le cadre du Fonds pour la gestion intégrée des frontières, l’instrument de soutien financier dans le domaine de la gestion des frontières et des visas [COM(2018) 473 final] | ||||||
|
| Les dispositions devraient exiger l’utilisation à la fois d’indicateurs de réalisation et d’indicateurs de résultat. Elles devraient également prévoir l’obligation de faire rapport sur tous les indicateurs de réalisation et de résultat relevant d’un objectif spécifique. | |||||
| Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le Fonds pour la sécurité intérieure [COM(2018) 472 final] | ||||||
|
| Les dispositions devraient exiger l’utilisation à la fois d’indicateurs de réalisation et d’indicateurs de résultat. Elles devraient également prévoir l’obligation de faire rapport sur tous les indicateurs de réalisation et de résultat relevant d’un objectif spécifique. | |||||
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