| CELEX | 52018AE3054 |
| Type | Avis institutionnel |
| Date | mercredi 17 octobre 2018 |
| 15.2.2019 | FR | Journal officiel de l'Union européenne | C 62/121 |
Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le programme d’appui aux réformes»
[COM(2018) 391 final — 2018/0213 (COD)]
(2019/C 62/20)
| Rapporteur: | Petr ZAHRADNÍK |
| Consultation | Parlement européen, 14.6.2018 Conseil de l’Union européenne, 27.6.2018 |
| Base juridique | Article 175, troisième alinéa, et article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne |
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| Compétence | Section spécialisée «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale» |
| Adoption en section spécialisée | 3.10.2018 |
| Adoption en session plénière | 17.10.2018 |
| Session plénière no | 538 |
| Résultat du vote (pour/contre/abstentions) | 194/3/7 |
1. Conclusions et recommandations
| 1.1. | Le Comité économique et social européen (CESE) approuve, et fait siens, les motifs présidant à la création du programme d’appui aux réformes, qui doit inciter les États membres de l’Union européenne à mettre en œuvre des réformes structurelles d’importance, envisager les réformes structurelles comme une action globale et servir d’instrument complémentaire en vue de les réaliser sur une base volontaire. Le CESE propose que lors de la réalisation des réformes structurelles — appuyées par ce programme — l’on en suive également à l’échelon des États membres les retombées et les conséquences sociales. |
| 1.2. | Le CESE est partisan d’un lien fort entre le programme d’appui aux réformes et le semestre européen. Dans le même temps, il est convaincu que la réussite des réformes structurelles devrait se manifester à moyen terme aussi en ce qui concerne l’évolution de la convergence économique au sein de l’Union européenne. Le CESE est également d’avis que le lien entre le programme d’appui aux réformes et le semestre européen peut être encore plus fort et plus direct que ne le prévoit la proposition de règlement. |
| 1.3. | Le CESE estime que pour réussir le lancement du programme d’appui aux réformes et obtenir les bénéfices escomptés, il serait judicieux de répondre encore mieux aux quelques questions qui restent ouvertes pour lesquelles la Commission européenne n’a pas apporté d’explications tout à fait univoques. |
| 1.4. | Dans le fil de la nouvelle conception du cadre financier pluriannuel de l’Union européenne pour la période 2021-2027, qui présuppose aussi l’obtention de synergies significatives entre ses différents chapitres, le CESE est convaincu de la nécessité de détailler plus avant les possibilités du programme de manière à obtenir réellement dans les faits lesdites synergies. Le CESE se féliciterait de l’élaboration d’un manuel pratique qui permettrait aux bénéficiaires de s’orienter plus aisément parmi les possibilités de combinaisons réciproques avec d’autres chapitres du futur cadre financier pluriannuel, sachant notamment qu’il s’agit là d’un tout nouvel élément du fonctionnement de ce dernier. Dans le cadre du renforcement des synergies qui est souhaité, le CESE recommande également d’appliquer la possibilité de relier directement les moyens du programme au programme opérationnel correspondant dans le cadre de la politique de cohésion. |
| 1.5. | Le CESE recommande également de clarifier et définir plus avant les modalités d’évaluation de la réussite des réformes (et donc aussi des conditions pour le déboursement effectif des moyens financiers dans le cadre du programme). Dans le même temps, le CESE est d’avis que c’est précisément en ce qui concerne l’obtention d’un accord sur le contenu des programmes de réforme entre la vision de la Commission européenne et celle des États membres que la société civile organisée peut jouer un rôle très actif. Dans ce contexte, le CESE se félicite de la liaison étroite prévue entre le programme et les programmes nationaux de réforme. À cet égard, il recommande également d’effectuer un suivi minutieux de la programmation des réformes dans le temps et de faire face efficacement au risque potentiel d’aléa moral. Le CESE juge plus que souhaitable la création d’une plateforme de coopération entre les États membres sur les questions relatives à la forme et à la nature des réformes structurelles. |
| 1.6. | Le CESE est d’avis que la nécessité de réformes structurelles se présente non seulement à l’échelon de chacun des États membres, mais également à celui de l’Union européenne dans son ensemble, dès lors que ces réformes ont une incidence transfrontière, voire même souvent paneuropéenne. Étant donné que le programme est conçu comme géré centralement, le CESE déplore qu’il ne soit pas possible de régler par son truchement en particulier des projets de nature structurelle qui revêtent de l’importance pour toute l’Europe et il recommande d’élargir à ce type de réformes les possibilités qu’offre le programme. |
| 1.7. | Le CESE n’est pas tout à fait certain que la méthode du versement a posteriori de l’appui fourni dans le cadre du programme (sachant que le décalage peut durer jusqu’à plusieurs années à compter de la mise en œuvre de la mesure de réforme) constitue pour un État membre une motivation suffisante pour envisager de mettre en œuvre une réforme structurelle. |
2. Contexte général de la proposition et éléments factuels essentiels
| 2.1. | L’un des obstacles de long terme les plus significatifs à une croissance économique plus forte et plus convaincante dans l’Union européenne réside dans l’existence d’une série de défaillances et de déséquilibres structurels, qui trouvent leur solution dans la mise en œuvre rigoureuse de réformes structurelles (1). La récente crise économique a permis de mettre en relief certains d’entre eux de manière plus manifeste encore. Dans le même temps, elle a permis d’établir un critère pour juger de la réussite des réformes mises en œuvre. Afin de garantir la réussite du programme, il est utile de tirer également les enseignements d’exemples de réformes qui se sont révélées infructueuses ou mal préparées, avec de graves effets économiques et sociaux, et d’éviter de reproduire de telles pratiques à l’avenir. |
| 2.2. | Les réformes structurelles recouvrent les mesures de politique économique qui établissent à long terme les paramètres fondamentaux porteurs de la structure économique et du cadre institutionnel et juridique en rapport. Elles prennent la forme aussi bien de l’élimination des obstacles existants que de la mise en œuvre d’éléments entièrement nouveaux des instruments de politique économique qui reflètent les tendances de l’évolution actuelle et future. La forme et la nécessité des réformes structurelles ne sont pas les mêmes dans les différents pays de l’Union européenne (2). |
| 2.3. | Tout en étant doté d’un volume bien plus important de moyens financiers et d’un champ d’application de l’appui sensiblement élargi et bien plus précis, le programme proposé d’appui aux réformes prolonge l’instrument du programme d’appui à la réforme structurelle, mis en œuvre dès 2017 principalement sous la forme d’une assistance technique (3). |
| 2.4. | L’on peut concevoir le programme d’appui aux réformes comme une contribution essentielle du budget de l’Union européenne — dans l’esprit de ses innovations actuelles — destinée à garantir une valeur ajoutée européenne, une flexibilité accrue, des synergies entre chacun de ses différents chapitres et la simplification de ses procédures. Cette contribution devrait se manifester sous la forme d’une activité d’investissement accrue à long terme, sachant que le processus du semestre européen doit constituer un test et un point d’ancrage pour évaluer le caractère adéquat des réformes structurelles (4). |
| 2.5. | Il apparaît donc ainsi indiqué de considérer le programme d’appui aux réformes non pas dans une perspective isolée, mais comme une pièce nouvelle de la mosaïque complexe des instruments du futur budget de l’Union européenne, par rapport auxquels il doit afficher un degré élevé de synergie, ce qui vaut avant tout pour la politique de cohésion et le mécanisme européen de stabilisation des investissements. |
| 2.6. | En outre, l’annonce de la conception de ce programme s’est inscrite dans la présentation en décembre 2017 de nouveaux instruments budgétaires pour une zone euro stable dans le cadre de l’Union européenne. Les États membres de la zone euro ne sont cependant nullement favorisés dans la proposition de règlement par rapport à ceux qui n’en font pas partie, bien que le programme devrait constituer l’une des variantes d’une solution de compromis en ce qui concerne l’établissement d’un budget distinct pour la zone euro. |
| 2.7. | Le programme d’appui aux réformes dispose des trois outils proposés que sont:
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| 2.8. | L’objectif essentiel du programme est de soutenir les gouvernements et le secteur public des États membres dans leurs efforts pour concevoir et réaliser des réformes structurelles. Le bénéfice qu’il apporte doit être une contribution à une croissance durable de l’économie de l’Union européenne et à la réalisation du socle européen des droits sociaux. |
3. Observations générales
| 3.1. | Le CESE est d’avis que les motifs présidant à la proposition de créer un programme d’appui aux investissements sont tout à fait pertinents et que conformément auxdits motifs, le fonctionnement en pratique du programme devrait produire des bénéfices. Dans le même temps, le CESE est cependant convaincu que la proposition pose un grand nombre d’interrogations qui n’ont fait l’objet ni de réponses ni d’explications tout à fait claires, et qu’il importe au plus haut point d’apporter des réponses plus convaincantes et plus univoques à ces questions avant de lancer à plein régime ce programme dans son fonctionnement concret. |
| 3.2. | Le CESE exige que soient présentées d’une manière plus concrète et parlante des situations où se manifestent les synergies possibles, comme par exemple avec la politique de cohésion, auxquelles se réfèrent tant la proposition de règlement relatif au cadre financier pluriannuel que la proposition de règlement portant dispositions communes pour sept fonds. |
| 3.3. | L’obtention du bénéfice, ou au contraire l’échec d’une mesure donnée de réforme, n’intervient souvent qu’après un certain laps de temps, qui peut facilement dépasser aussi bien l’horizon de trois ans fixé pour la mise en œuvre de la réforme que l’horizon suivant, de cinq ans, fixé pour sa durabilité. Le CESE s’intéresse à la manière dont le programme entend évaluer la réussite des réformes dont l’on tient pour acquis qu’elles peuvent bénéficier d’un appui, mais dont le résultat est susceptible de ne se manifester qu’à un horizon très lointain. Dans ce contexte, le CESE s’intéresse également à la manière dont sera réglé un éventuel litige entre la Commission européenne et un État membre s’agissant de déterminer si une proposition de réforme donnée est judicieuse et si la réforme réalisée est couronnée de succès. Dans ce contexte, le CESE recommande la création d’une plateforme de coopération entre les États membres sur les questions relatives à la nature des réformes structurelles. |
| 3.4. | Le CESE est d’avis que la société civile organisée pourrait contribuer de manière significative à l’obtention d’un consensus entre la Commission européenne et les États membres en ce qui concerne la forme que prennent les réformes, car elle est à de nombreux égards impartiale, à même de fournir un avis objectif et matériellement compétente, et elle représente un pont capable de prévenir les conflits éventuels, et de les résoudre le cas échéant. |
| 3.5. | Le CESE prend acte de la corrélation proclamée avec le processus du semestre européen, sachant qu’il estime que leur lien réciproque pourrait être encore plus immédiat. Dans le cas de l’outil d’aide à la mise en place des réformes, ladite corrélation pourrait se manifester s’agissant par exemple de déterminer l’allocation financière. Le CESE prend acte du fait que le seul critère à cette fin est le nombre d’habitants de l’État membre concerné. Néanmoins, il recommande toutefois de réfléchir également à la possibilité de recourir à une matrice multicritères, qui prenne en compte le degré de nécessité de la réalisation des réformes structurelles dans les conditions que connaît l’État membre concerné. |
| 3.6. | La proposition de règlement mentionne que la Commission européenne veille à ce que les actions menées au titre de ce programme soient complémentaires par rapport aux autres programmes dans le cadre du futur budget de l’Union européenne. Le CESE recommande d’élaborer un manuel explicatif plus détaillé sur la manière dont interviendra cette complémentarité, car il estime qu’il s’agit là d’une question très importante aux fins de l’obtention d’effets de synergie dans le cadre du financement de l’Union européenne. Cette complémentarité importe avant tout en relation avec les dispositions communes pour sept fonds (et parmi ceux-ci, en tout premier lieu avec les instruments de la politique de cohésion), tout en sachant qu’une cohérence devrait prévaloir s’agissant aussi de déterminer les conditions favorisantes (le CESE recommande que le programme s’axe en priorité sur leur réalisation dans le cadre des efforts de réforme). |
| 3.7. | Le CESE se félicite vivement de la cohérence et du lien proposés entre le programme et les programmes nationaux de réforme que les États membres élaborent dans le cadre de leurs obligations découlant du semestre européen et qu’ils présentent à la Commission européenne. |
| 3.8. | Le CESE déplore que la proposition de programme prévoie que les réformes structurelles soient exclusivement liées aux besoins spécifiques des États membres et qu’elle n’envisage pas de réformes structurelles d’une portée transfrontière, voire même paneuropéenne. Et ce d’autant plus que ce programme est conçu comme géré centralement. Étant donné que ce programme requiert un degré extraordinairement élevé d’interaction de la part des États membres (qui en assureront de facto l’exécution concrète), la question se pose de savoir pourquoi l’on conçoit précisément ce programme comme géré centralement, et non comme un programme exécuté selon les modalités de la gestion partagée. |
| 3.9. | Le CESE souscrit à la liste des activités et des engagements en matière de réformes (article 6 de la proposition), dont il se félicite et qu’il considère comme une base tout à fait représentative pour choisir la mesure qui répondra aux conditions concrètes qui prévalent dans l’État membre. Dans ce contexte, le CESE recommande toutefois de définir ce que l’on entend aux fins de ce programme par une réforme structurelle (5), et ce tout particulièrement afin d’éviter des chevauchements inutiles de son contenu avec les actions de réforme soutenues au titre d’autres chapitres du budget de l’Union européenne. |
| 3.10. | Le CESE marque également son accord avec la liste des critères auxquels l’État membre doit satisfaire dans le cadre du programme afin de faire reconnaître ses engagements en matière de réforme (article 11 de la proposition). |
| 3.11. | Le CESE exprime cependant des doutes quant à savoir si le programme représente une véritable incitation à réaliser des réformes structurelles. Ses doutes se fondent sur le fait que l’aide peut être même versée à un horizon de trois ans après communication de la décision, une fois accomplis les engagements en matière de réforme. Le CESE est d’avis que le remboursement en une seule fois et a posteriori de l’aide après une période relativement longue à compter du lancement des actions de réforme ne constitue pas un instrument excessivement motivant. |
4. Observations particulières
| 4.1. | Sachant que le financement de l’appui fourni dans le cadre de ce programme n’est pas lié aux charges qu’engendrent et requièrent les réformes proposées, le CESE invoque la nécessité d’un suivi très minutieux de la part d’experts en ce qui concerne l’approbation des engagements en matière de réforme et l’évaluation finale des réformes structurelles du point de vue du respect des conditions de la discipline macroéconomique et budgétaire. |
| 4.2. | Le CESE réclame une explication de la thèse avancée dans la proposition selon laquelle le programme doit compenser les coûts politiques élevés qui se manifestent à court terme dans le cas de certaines réformes structurelles et doit éliminer les obstacles liés à ces réformes. |
| 4.3. | Le CESE recommande d’élaborer des règles plus détaillées et plus univoques aux fins de l’évaluation des modifications apportées aux réformes (article 13 de la proposition). |
| 4.4. | Le CESE recommande de prêter attention à la programmation des réformes dans le temps, qui consiste en la possibilité d’adapter dans le temps la réalisation des réformes à l’obtention de l’appui que fournit le programme, et au problème connexe de l’aléa moral. Le CESE recommande également de prêter attention à l’éventualité où des réformes déjà réalisées se trouveraient soutenues au titre du programme. |
| 4.5. | La proposition de règlement ouvre la possibilité qu’une partie des moyens destinés par exemple à la politique de cohésion puisse être transférée vers ce programme. Le CESE recommande de prévoir la possibilité d’un transfert, voire d’une fusion même en sens inverse, par lequel les moyens du programme pourraient être directement reliés aux programmes opérationnels correspondants dans le cadre de la politique de cohésion. |
| 4.6. | Pour ce qui est de l’instrument d’appui technique, le CESE se félicite de la continuité directe avec le programme d’appui aux réformes structurelles et de l’exploitation de la fenêtre de tir pour adapter l’appui aux efforts de réforme structurelle (à la différence par exemple de l’assistance technique fournie dans le cadre de la politique de cohésion). |
| 4.7. | Pour ce qui est du mécanisme de soutien à la convergence, le CESE fait observer que certains États membres de l’Union européenne qui n’appartiennent pas à la zone euro sont, sur le plan structurel, mieux parés pour y entrer que certains de ses membres actuels. Le principal obstacle auquel se heurtent ces États ne relève pas de motifs économiques (bien souvent, ils affichent une croissance supérieure du produit intérieur brut en lien avec un degré élevé de convergence réelle, une discipline budgétaire exemplaire, un excédent de leur balance extérieure ou un faible taux de chômage), mais de motifs politiques (sur lesquels le mécanisme de soutien à la convergence n’est pas en mesure d’influer). |
| 4.8. | S’agissant du mécanisme de soutien à la convergence, le CESE demande aussi qu’il soit plus précisément expliqué si l’engagement en matière de réforme présente d’une manière ou d’une autre un caractère différent dans son cadre et dans celui de l’outil d’aide à la mise en place des réformes. |
Bruxelles, le 17 octobre 2018.
Le président du Comité économique et social européen
Luca JAHIER
(1) Dans ses avis, le CESE prend pour point de départ la définition des réformes structurelles telle que formulée dans son avis sur le thème «Achever l’Union économique et monétaire — propositions pour la prochaine législature européenne» (JO C 451 du 16.12.2014, p. 10).
(2) Concernant le lien entre les réformes structurelles et les autres composantes de la politique économique dans le contexte de l’Union européenne, une description est apportée par les avis du CESE sur la «Politique économique de la zone euro (2017)» (supplément d’avis) (JO C 81 du 2.3.2018, p. 216), et sur la «Politique économique de la zone euro (2017)» (JO C 173 du 31.5.2017, p. 33).
(3) Voir l’avis du CESE sur l’«Appui aux réformes structurelles dans les États membres» (JO C 237 du 6.7.2018, p. 53).
(4) Voir l’avis du CESE sur le «Document de réflexion sur l’avenir des finances de l’Union européenne» (JO C 81 du 2.3.2018, p. 131).
(5) Voir de nouveau les avis CESE sur la «Politique économique de la zone euro (2017) (supplément d’avis)» (JO C 81 du 2.3.2018, p. 216) et sur la «Politique économique de la zone euro (2017) (JO C 173 du 31.5.2017, p. 33).
Avis institutionnel — 52018AB0058
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