| CELEX | 52018AE3065 |
| Type | Avis institutionnel |
| Date | mercredi 17 octobre 2018 |
| 15.2.2019 | FR | Journal officiel de l'Union européenne | C 62/131 |
Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le programme InvestEU»
[COM(2018) 439 final — 2018/0229 (COD)]
(2019/C 62/22)
| Rapporteur: | Petr ZAHRADNÍK |
| Consultation | Conseil de l’Union européenne, 7.9.2018 Parlement européen, 14.6.2018 |
| Base juridique | Article 175, troisième alinéa, et article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne |
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| Compétence | Section spécialisée «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale» |
| Adoption en section spécialisée | 3.10.2018 |
| Adoption en session plénière | 17.10.2018 |
| Session plénière no | 538 |
| Résultat du vote (pour/contre/abstentions) | 204/1/3 |
1. Conclusions et recommandations
| 1.1. | Le Comité économique et social européen (CESE) se félicite que le paquet de règlements relatifs au futur cadre financier pluriannuel contienne une proposition visant à renforcer l’activité d’investissement dans l’Union européenne (qui n’a toujours pas retrouvé son niveau d’avant la crise), notamment les projets d’investissement à long terme d’un intérêt public marqué, en observant le critère de développement durable (conformément à l’engagement de l’Union européenne de le respecter dans le cadre du programme de développement durable à l’horizon 2030). Le CESE apprécie d’ailleurs cette solution car les domaines prioritaires du programme InvestEU et le cadre temporel de leur mise en œuvre concordent dans une large mesure avec le programme de développement durable à l’horizon 2030 ou prennent ce dernier comme point de départ. Pour le succès du fonctionnement du programme à l’examen, il est souhaitable de tirer pleinement parti de la participation des organisations de la société civile et des partenaires socioéconomiques. |
| 1.2. | Le CESE apprécie l’effort déployé par la Commission européenne en vue de créer un instrument financier d’ensemble, et il souscrit également à l’orientation donnée à son contenu. Sa gestion unifiée, sa transparence accrue et la possibilité de synergies qu’il propose offrent, par rapport à la situation actuelle, davantage d’occasions d’atteindre les effets escomptés. Le CESE souligne la nécessité de soumettre les projets à un test rigoureux sur le marché et de veiller ainsi au caractère adéquat des projets concrets qui se prêtent à un recours aux instruments financiers. Le succès de cet instrument est fortement conditionné par la qualité du fonctionnement de son système de suivi. |
| 1.3. | Le CESE apprécie qu’en sus du soutien aux infrastructures durables, aux petites et moyennes entreprises et à la recherche et l’innovation, le programme InvestEU s’axe aussi sur les investissements sociaux et les compétences. Il apporte ainsi la preuve de toute l’importance des investissements sociaux pour le développement futur de l’Union européenne. Dans ce contexte, le CESE est favorable à un lien robuste du programme InvestEU dans le domaine des investissements sociaux et des compétences avec les instruments classiques de subvention pour soutenir la politique sociale, en premier lieu avec le Fonds social européen et les instruments de soutien à l’emploi des jeunes, ainsi qu’avec les programmes en faveur de l’emploi et des innovations sociales, en vue d’obtenir des investissements d’une robustesse maximale dans des infrastructures sociales durables, dans les entreprises sociales, dans les services et centres de développement du capital humain. |
| 1.4. | Le CESE souligne à cette occasion qu’il convient, également dans le cadre du programme InvestEU, de ne pas sous-estimer ni de négliger les investissements sociaux, qui doivent occuper une place aussi importante que les investissements destinés en premier lieu au développement et à l’activité des entreprises. Cette observation découle, entre autres, des résultats présentés en décembre 2017 par le groupe de travail de haut niveau sur l’investissement dans les infrastructures sociales en Europe présidé par M. Romano Prodi. En l’occurrence, les investissements publics peuvent jouer le rôle d’accélérateur des investissements privés. |
| 1.5. | Sachant qu’InvestEU constitue un type nouveau de programme, le CESE serait favorable à la possibilité d’élaborer un manuel concret et convivial pour les utilisateurs afin d’établir une typologie adéquate des projets, des exemples de leurs synergies avec les autres chapitres du cadre financier pluriannuel et d’une mise en œuvre adéquate au regard des conditions qui prévalent dans les États membres. |
| 1.6. | Le CESE apprécie les retombées positives que l’on escompte du programme InvestEU sur le développement des marchés financiers dans les États membres; il souligne dans ce contexte la forte nécessité d’une structure appropriée pour les partenaires chargés de la mise en œuvre, particulièrement à l’échelon national. |
2. Contexte général de la proposition et éléments factuels essentiels
| 2.1. | La crise économique récente a réduit substantiellement le volume de l’activité d’investissement dans l’Union européenne, qui n’a depuis toujours pas retrouvé toute son ampleur. C’est pourquoi toutes les composantes essentielles de la politique économique de l’Union européenne doivent se donner pour objectif de trouver des moyens de relancer à long terme les investissements, y compris ceux qui répondent à l’intérêt public, également en associant davantage les petites et moyennes entreprises, sachant qu’il conviendrait alors de respecter le point de vue de la société civile. |
| 2.2. | Le volume des ressources publiques disponibles à l’échelon national et européen n’étant pas suffisant pour réaliser des investissements d’intérêt public, il est dès lors souhaitable d’associer à ce processus les ressources du capital privé selon des règles qui permettent de répondre à l’intérêt public. L’un des moyens de réaliser cet objectif consiste à établir dans le cadre du budget de l’Union européenne un équilibre entre les instruments financiers remboursables et les instruments fondés sur le principe de subvention. |
| 2.3. | Les instruments financiers remboursables qui exploitent les possibilités qu’offre le budget de l’Union européenne aussi bien au niveau central que national ont connu un développement significatif notamment aux fins du cadre financier pour la période 2014-2020; néanmoins, l’ampleur de leur utilisation n’est pourtant pas optimale. Il existe une marge d’amélioration au regard notamment de la nécessité d’aligner de manière systémique à l’échelon central un grand nombre d’instruments qui ne sont pas coordonnés, dans le cadre d’un mécanisme unique de gestion; le programme InvestEU constitue l’un des exemples pour y parvenir. |
| 2.4. | L’on peut concevoir le programme InvestEU comme une contribution essentielle du budget de l’Union européenne, dans l’esprit de ses innovations actuelles, visant à garantir une valeur ajoutée européenne, une flexibilité accrue, des synergies entre chacun de ses différents chapitres et la simplification de ses procédures; dans le cas dudit programme, cette contribution devrait se manifester sous la forme d’une activité d’investissement accrue à long terme (puisqu’il s’agit de mobiliser d’ici à 2027 des investissements d’un montant total de 650 milliards d’EUR), d’un renforcement du rôle du marché financier y compris en ce qui concerne les projets d’intérêt public, et d’une allocation plus efficace des moyens budgétaires de l’Union européenne, qui, du fait même de leur rentabilité, réussissent naturellement le test sur le marché. |
| 2.5. | Ainsi, il apparaît donc indiqué de considérer le programme InvestEU non pas dans une perspective isolée, mais comme une pièce importante de la mosaïque complexe des instruments du futur budget de l’Union européenne, qui manifeste à l’évidence une tendance nouvelle dans l’allocation de ses dépenses qui contribuera de manière déterminante à surmonter la division traditionnelle et sans avenir à long terme entre contributeurs nets et bénéficiaires nets. |
| 2.6. | Le programme InvestEU s’inscrit dans la continuité des pratiques en vigueur, et jugées positives, du Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) et partant, du plan d’investissement pour l’Europe, qu’il élargit encore de manière significative. Il conviendrait d’appliquer le principe d’évolution progressive sur lequel repose l’EFSI en fusionnant tout l’éventail des instruments financiers conçus de manière centralisée à l’échelon de l’Union européenne. |
| 2.7. | Le programme InvestEU se compose de trois parties:
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3. Observations générales
| 3.1. | Le CESE se félicite du maintien et de l’extension d’un instrument financier fondé sur le principe de la garantie, qu’il considère comme essentiel notamment pour l’évolution future à long terme du budget de l’Union européenne et de son exécution. Le CESE considère que la dotation de base en capital du programme InvestEU d’un montant de 15,2 milliards d’EUR, tout comme le montant total de la garantie à hauteur de 47,5 milliards d’EUR, répond de manière adéquate au besoin de susciter des investissements d’un montant de 650 milliards d’EUR d’ici à 2027. Le CESE estime qu’un taux de 40 % de provisionnement de la garantie de l’Union est adapté au regard des volets d’action retenus pour le programme et des projets qui bénéficient d’un soutien dans leur cadre. |
| 3.2. | Le CESE tient ainsi pour pertinent le choix de la teneur des volets d’action du programme, qui sont axés sur les infrastructures durables, les petites et moyennes entreprises, la recherche et l’innovation et les investissements sociaux et les compétences, tout comme la répartition entre eux du montant total de la garantie dont ils bénéficient. Le CESE considère qu’il s’agit là des domaines les plus pertinents aux fins d’un recours intensif aux instruments financiers. |
| 3.3. | Le CESE voit deux avantages fondamentaux à l’établissement du programme InvestEU, qui n’ont pu être obtenus jusqu’à présent dans une telle mesure dans le cadre du financement par le budget de l’Union européenne et du recours aux instruments financiers: il intervient une unification en un seul programme de plusieurs programmes jusqu’alors éparpillés, permettant ainsi de renforcer les effets de synergies entre eux, et dans le même temps, il est mis davantage l’accent sur l’efficacité des moyens alloués du budget de l’Union européenne en raison de la nécessité de se soumettre au test sur le marché. Le CESE voit dans le renforcement en tant que tel d’un instrument fondé sur des garanties une occasion unique de garantir des moyens suffisants pour réaliser des investissements d’intérêt public qu’il n’aurait été en aucun cas possible de mener à bien au moyen des procédures d’utilisation du budget de l’Union européenne en vigueur jusqu’à présent; c’est pourquoi il tient ce principe pour très prometteur à long terme. Le CESE perçoit l’idée d’ensemble du programme InvestEU comme une manifestation importante de la valeur ajoutée européenne. |
| 3.4. | Le CESE apprécie également les principaux bénéfices escomptés du programme InvestEU, à savoir: constituer un instrument suffisamment robuste à même de continuer à relancer l’activité d’investissement et d’aider celle-ci à se maintenir à long terme au moins à son niveau antérieur à 2009; dans le même temps, accroître aussi la transparence et l’efficacité du système d’instruments financiers gérés de manière directe à l’échelon de l’Union et inspirer de manière indirecte la mise en œuvre des instruments financiers à l’échelon des États membres (notamment de ceux d’entre eux au sein desquels cette manière d’exécuter les moyens budgétaires ne rencontre guère de succès); ensuite, traiter des véritables priorités de développement de l’Union européenne et utiliser des méthodes modernes de financement dans le cadre de leur réalisation. Le CESE estime également qu’il importe que la nature précise du contenu de l’aide fournie par le programme InvestEU soit orientée en fonction des indicateurs et des instruments utilisés dans le cadre du semestre européen, y compris les engagements des États membres sous la forme des programmes nationaux de réforme. |
| 3.5. | Le CESE, dans le contexte de ce qu’il avance dans le paragraphe précédent, souligne l’importance d’un système de suivi ayant un fonctionnement de haute qualité, qui assurera le suivi du critère de rentabilité du programme InvestEU et évaluera ainsi le succès de l’emploi des investissements privés et publics; dans ce cadre, le rôle des investissements publics permettra d’obtenir un effet d’accélération (d’entraînement) avec les synergies suscitées (effet de contagion) sur les investissements privés en aval. |
| 3.6. | Il est conforme à l’approche générale du CESE, ainsi qu’à nombre de ses avis dans ce domaine, d’axer le programme InvestEU sur la réalisation d’objectifs transversaux, conçus aussi à de nombreux égards d’un point de vue transfrontière, en s’appuyant sur la simplification, la flexibilité, les synergies et le caractère remboursable, lorsqu’intervient une appropriation progressive de la règle selon laquelle le budget de l’Union européenne ne doit pas nécessairement être synonyme de subvention, mais peut être alloué ou investi d’une autre manière. De ce fait, se produit un saut qualitatif d’une «simple» redistribution des dépenses inscrites au budget vers de véritables investissements d’intérêt public. |
| 3.7. | L’adoption de la démarche décrite plus haut permet d’accroître la marge de manœuvre pour augmenter le volume total des investissements soutenus, ce qu’il n’aurait pas été possible de réaliser à l’aide des méthodes traditionnelles. En outre, ce mécanisme permet d’associer des ressources financières privées aussi aux projets d’intérêt public, tout particulièrement dans les cas où se présente un risque de défaillance du marché. Il existe ici un créneau vide en matière d’investissement, dans lequel le capital privé ne s’aventurera jamais en l’absence d’une garantie publique adéquate. |
| 3.8. | Le CESE recommande que la proposition de règlement décrive et détermine plus avant et de manière plus explicite les possibilités concrètes de combiner les différentes ressources avec les possibilités qu’offre le programme InvestEU; les possibilités de combiner les ressources constituent un objectif déclaré, qui peut cependant se heurter à des obstacles pratiques en l’absence d’un manuel explicatif. Du point de vue du budget de l’Union européenne, il conviendrait de permettre au sein d’un projet de combiner différentes ressources financières, ce dans deux directions: sous la forme de la contribution des fonds dans le cadre de la gestion partagée en faveur du programme InvestEU, tout comme sous celle de la contribution du programme InvestEU aux instruments financiers nationaux, créés sur mesure, mis en œuvre dans le cadre de la gestion partagée. Les règles d’application y afférentes garantissant une telle flexibilité devraient figurer dans le règlement. |
| 3.9. | De même, le CESE recommande d’établir une typologie des projets qui se prêtent au programme InvestEU, ainsi que de ceux pour lesquels il demeurera plus judicieux de recourir au principe de subvention (c’est-à-dire de ceux pour lesquels la rentabilité financière directe est improbable, voire impossible, y compris à un horizon de long terme). |
| 3.10. | Dans le contexte de la proposition relative au programme InvestEU et dans le cadre plus large de l’ensemble de mesures relatives au cadre financier pluriannuel pour la période 2021-2027, le CESE recommande d’évaluer les retombées économiques qu’a produites jusqu’à présent l’EFSI pour chacun des États membres, y compris des vues d’ensemble sur l’état de l’exécution des moyens financiers et des bénéfices que ceux-ci ont permis d’obtenir. Cette évaluation revêtira une importance toute particulière pour pouvoir axer directement le programme InvestEU, en ce qu’il constitue un instrument nouveau dans le cadre du financement de l’Union européenne, sur les véritables priorités d’investissement et se garer de certaines des insuffisances associées aux modalités d’utilisation du budget de l’Union européenne qui prévalaient jusqu’à présent. Ici aussi, apparaît un espace pour inclure les entités de la société civile organisée, par le truchement de laquelle il est possible de faire valoir l’utilité des projets européens du point de vue de la prospérité et du bien-être et de l’expliciter de manière compréhensible. |
4. Observations particulières
| 4.1. | Le CESE se félicite de la possibilité, dans le cadre du programme InvestEU, d’établir sur une base volontaire un compartiment spécialisé au moyen de ressources destinées initialement par exemple à la politique de cohésion. Comme il s’agit d’une modalité nouvelle de répartition des ressources, le CESE recommande d’élaborer un manuel d’instructions afin de faciliter de semblables opérations. |
| 4.2. | Le CESE attire l’attention sur la nécessite de faire concorder plus précisément la délimitation de la teneur des quatre principaux volets d’action du programme InvestEU avec la spécification plus détaillée des actions soutenues dans le cadre de l’annexe II. Aux fins d’une meilleure orientation pratique des promoteurs de projets, le CESE recommande de développer plus minutieusement l’annexe II avec pour objectif de parvenir à un degré plus élevé de cohérence de son contenu avec le libellé du chapitre II de la proposition de règlement. |
| 4.3. | Le CESE se féliciterait qu’une solution soit indiquée pour le cas où, pour une raison ou une autre, les ressources pour la garantie provenant du budget de l’Union européenne ne seraient pas suffisantes pour assurer le volume escompté des investissements ou pour le cas où les conditions de rentabilité du fonds viendraient à se détériorer. |
| 4.4. | Le CESE est d’avis que le programme InvestEU constitue l’une des possibilités pour développer les institutions du marché financier dans les États membres; c’est aussi pour cette raison qu’il estime qu’il est très bénéfique de ménager davantage de place aux partenaires chargés de la mise en œuvre à l’échelon national. Dans ce contexte, il souligne la nécessité de sélectionner ces derniers très soigneusement, mais en s’abstenant de toute discrimination, en s’appuyant sur les exigences pertinentes fondées sur leur compétence, tout en permettant cependant leur représentation juste et équitable entre les États membres. |
| 4.5. | Le CESE considère qu’il est essentiel que les partenaires chargés de la mise en œuvre soient capables de contribuer sur le long terme à la réalisation des objectifs du programme InvestEU, qu’il s’agisse de s’assurer non seulement qu’il fonctionne sans accroc mais aussi qu’il soit à même de contribuer par ses propres ressources financières et d’amener dans le système d’autres investisseurs privés et publics nationaux, qu’il fournisse la couverture adéquate dans le cadre du territoire et du secteur concernés et qu’il soit avant tout capable de remédier de manière précise et exhaustive aux défaillances du marché et aux situations d’investissement sous-optimales. |
| 4.6. | Le CESE demande que soient expliquées plus précisément la manière dont s’exercera le rôle du partenaire chargé de la mise en œuvre privilégié, c’est-à-dire de la Banque européenne d’investissement, et la manière dont l’on s’assurera que l’activité dudit partenaire chargé de la mise en œuvre privilégié ne conduise pas à marginaliser les autres partenaires chargés de la mise en œuvre, et avant tout ceux qui opèrent à l’échelon national. |
| 4.7. | Le CESE recommande que le compartiment «UE» du Fonds s’axe réellement sur la promotion des projets de portée transfrontière et que soient promus dans son cadre les projets qui s’attachent aux situations de défaillance du marché ou aux situations d’investissement sous-optimales qui touchent l’ensemble de l’Union, et qui procurent ainsi une valeur ajoutée européenne évidente. |
| 4.8. | C’est pourquoi le CESE se félicite de l’obligation pour les partenaires chargés de la mise en œuvre de couvrir le territoire d’au moins trois États membres. Dans le même temps, le CESE estime toutefois qu’il existe une marge de manœuvre pour traiter des besoins spécifiques d’investissement nationaux et régionaux, qui devraient être en premier lieu assurés par le compartiment de l’État membre concerné, en étroite synergie avec l’enveloppe nationale garantie dans le cadre de la politique de cohésion. Le CESE souligne dans ce contexte l’importance des investissements dans le capital humain et dans les infrastructures sociales, qui contribuent à réaliser le potentiel de croissance à long terme (apprentissage tout au long de la vie, réseau de services sociaux et logement abordable) et à assurer la compétitivité du système économique de l’Union européenne. |
Bruxelles, le 17 octobre 2018.
Le président du Comité économique et social européen
Luca JAHIER
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