| CELEX | 52018AE4019 |
| Type | Avis institutionnel |
| Date | mercredi 17 octobre 2018 |
| 15.2.2019 | FR | Journal officiel de l'Union européenne | C 62/63 |
Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le programme de l’Union en matière de lutte contre la fraude»
[COM(2018) 386 final — 2018/0211 (COD)]
(2019/C 62/10)
| Rapporteur: | Giuseppe GUERINI |
| Consultation | Commission, 18.6.2018 |
| Base juridique | Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne |
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| Compétence | Section spécialisée «Marché unique, production et consommation» |
| Adoption en section spécialisée | 2.10.2018 |
| Adoption en session plénière | 17.10.2018 |
| Session plénière no | 538 |
| Résultat du vote (pour/contre/abstentions) | 193/0/4 |
1. Conclusions et recommandations
| 1.1. | Le Comité économique et social européen (CESE) soutient la proposition de la Commission européenne établissant le nouveau programme en matière de lutte contre la fraude visant à protéger les intérêts financiers de l’Union et à assurer l’assistance administrative mutuelle entre les autorités douanières des États membres. |
| 1.2. | Il est positif que le nouveau programme de lutte contre la fraude prenne pour point de départ le programme précédent, Hercule III, en cherchant à en améliorer les résultats à la lumière de l’expérience pratique qui a été acquise depuis, au regard notamment d’une analyse plus fine des données disponibles et dans le cadre d’une combinaison efficace entre le système Hercule et les systèmes AFIS et IMS. |
| 1.3. | Le CESE souhaite que l’Union européenne encourage des dispositifs de coopération internationale en matière de lutte contre la fraude, afin d’opposer une réponse efficace et coordonnée à des phénomènes qui dépassent désormais les frontières des États, et même celles des continents, et qui nécessitent de développer des méthodes efficaces de collaboration à l’échelle mondiale entre les diverses autorités compétentes. |
| 1.4. | Le CESE recommande à la Commission de prévoir des investissements suffisants dans les nouvelles technologies de lutte contre la fraude, à commencer par l’intelligence artificielle qui pourrait apporter d’importantes améliorations aux mesures de lutte contre les activités illégales. |
| 1.5. | Ces investissements devront être accompagnés d’une action de formation appropriée à destination du personnel concerné des autorités publiques participant à la lutte contre la fraude. Il est essentiel que l’actualisation des pratiques au regard de l’évolution des trafics illicites associe concrètement l’utilisation des nouvelles technologies à une formation adaptée des personnes participant à cette lutte. |
| 1.6. | Compte tenu de l’importance stratégique que revêtent les technologies pour les mesures de lutte contre la fraude, le CESE suggère d’ajouter, en sus des indicateurs des résultats proposés par la Commission, d’autres indicateurs permettant d’évaluer la progression de la capacité des autorités fiscales à adopter de nouvelles technologies numériques et en lien avec l’intelligence artificielle au service de la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts de l’Union. |
| 1.7. | Sur le plan politique, le CESE estime que la lutte contre la fraude pourrait être mieux conduite par les institutions européennes grâce notamment à des efforts supplémentaires en matière d’harmonisation des règles fiscales et juridiques applicables aux différentes juridictions nationales. Il est en effet possible que de trop grandes disparités entre les dispositions fiscales et juridiques des différents États membres dans le marché intérieur encouragent des pratiques illicites visant à mettre à profit les divergences réglementaires actuelles [par exemple la fraude carrousel à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA)], pratiques qui peuvent, directement ou indirectement, porter préjudice au budget de l’Union ou, de manière plus générale, enrayer la consolidation du marché unique européen. |
2. Proposition de la Commission
| 2.1. | L’actuel système de lutte contre la fraude portant atteinte au budget de l’Union européenne comprend les mesures suivantes: i) le programme de dépenses Hercule III en matière de lutte contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union; ii) le système d’information antifraude (AFIS), qui porte sur une série d’applications informatiques douanières gérées par la Commission conformément au règlement (CE) no 515/97; iii) le système de gestion des irrégularités (IMS), qui est un outil de communication électronique aidant les États membres à remplir leur obligation de notifier les irrégularités décelées. |
| 2.2. | Le nouveau programme de l’Union en matière de lutte contre la fraude, qui fait l’objet du présent avis, reprendra en grande partie le précédent programme, Hercule III, avec quelques améliorations telles que la possibilité de financer de nouvelles initiatives (concernant l’analyse des données, par exemple) et une meilleure combinaison avec l’AFIS et l’IMS. |
| 2.3. | Le programme en matière de lutte contre la fraude poursuit deux objectifs généraux: i) protéger les intérêts financiers de l’Union européenne; ii) soutenir l’assistance mutuelle entre les autorités administratives des États membres et la collaboration entre celles-ci et la Commission en vue d’assurer la bonne application des réglementations douanière et agricole. |
| 2.4. | Le programme prévoit en outre trois objectifs spécifiques, directement liés aux objectifs généraux: i) prévenir et combattre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union; ii) encourager la notification des irrégularités, y compris la fraude, en ce qui concerne la gestion partagée et les fonds d’aide de préadhésion du budget de l’Union; iii) fournir des outils pour l’échange d’informations et une aide pour les activités dans le domaine de l’assistance administrative mutuelle en matière douanière et agricole. |
| 2.5. | La dotation financière du programme pour la période 2021-2027 s’élève à 181,207 millions d’EUR et se répartit comme suit: i) 114,207 millions d’EUR pour prévenir et combattre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union; ii) 7 millions d’EUR pour encourager la notification des irrégularités, y compris la fraude, en ce qui concerne la gestion partagée et les fonds d’aide de préadhésion du budget de l’Union; iii) 60 millions d’EUR pour fournir des outils pour l’échange d’informations et une aide pour les activités opérationnelles dans le domaine de l’assistance administrative mutuelle en matière douanière et agricole. |
| 2.6. | La mise en œuvre du nouveau programme interviendra dans un contexte réglementaire nouveau et caractérisé par d’importants changements liés, en particulier, à la création du Parquet européen, appelé à assumer un rôle important et, espérons-le, efficace, instance qui, en combinaison avec la mise en œuvre de la directive (UE) 2017/1371 relative à la lutte contre la fraude au moyen du droit pénal, devrait permettre de mieux protéger les intérêts financiers de l’Union et des citoyens européens. |
| 2.7. | Le règlement établissant le programme de lutte contre la fraude a été élaboré à la suite d’une consultation des parties intéressées menée par la Commission, en tenant compte notamment des observations et suggestions formulées par un groupe d’experts, et il repose sur une base juridique solide dans les traités (articles 325 et 33 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne). |
3. Observations générales et particulières
| 3.1. | Le CESE soutient pleinement la proposition de la Commission européenne établissant le nouveau programme en matière de lutte contre la fraude visant à protéger les intérêts financiers de l’Union et à assurer l’assistance administrative mutuelle entre les autorités douanières des États membres. |
| 3.2. | Il est essentiel de mettre en œuvre les articles 325 et 33 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne au moyen d’instruments adaptés et d’une coordination appropriée entre les autorités nationales et européennes, comme l’ont démontré les mesures adoptées ces dernières années, qui ont permis de recouvrer des sommes importantes au profit du budget de l’Union, même si la Commission fait observer qu’il est difficile d’estimer précisément les montants recouvrés. |
| 3.3. | La mondialisation des marchés, la mobilité croissante des marchandises et des personnes ainsi que la diffusion toujours plus large de nouvelles technologies de communication favorisent une croissance exponentielle des transactions transfrontières et du commerce sur les plateformes numériques. Cette situation offre d’importantes opportunités de croissance et de développement des marchés, mais elle exige aussi de mettre rapidement et constamment à jour les techniques de contrôle des activités illégales ainsi que les règles en matière de lutte contre la fraude et les diverses formes de contournement des contrôles douaniers. |
| 3.4. | Il est donc essentiel d’actualiser la réponse que les autorités publiques apportent aux formes sans cesse plus sophistiquées que revêt la fraude, tant pour ce qui concerne l’efficacité du contrôle de l’application des règles que du point de vue de la technologie et de la collaboration effective entre les diverses autorités nationales, dont l’action doit être coordonnée et complémentaire. |
| 3.5. | La nature transnationale de la fraude et la facilité croissante avec laquelle se développent rapidement des pratiques illégales avec le concours de la technologie — l’on citera par exemple la facilité avec laquelle les capitaux tirés d’activités illégales peuvent être transférés — nécessitent de mettre au point des formes de collaboration sans cesse plus étroite entre les autorités au niveau mondial. Le CESE souhaite que l’Union européenne encourage des dispositifs de coopération internationale en matière de lutte contre la fraude, afin d’opposer une réponse efficace et coordonnée à des phénomènes qui dépassent désormais les frontières des États ou des continents. |
| 3.6. | Il est positif que le nouveau programme de lutte contre la fraude prenne pour point de départ le programme Hercule III, en cherchant à améliorer les résultats obtenus précédemment à la lumière de l’expérience pratique qui a été acquise depuis, au regard notamment d’une analyse plus fine et plus précise des données disponibles et dans le cadre d’une combinaison efficace entre le système Hercule et les systèmes AFIS et IMS. |
| 3.7. | Aujourd’hui, grâce à l’union douanière qui relève de la compétence exclusive de l’Union en vertu de l’article 3 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, d’importants résultats ont été obtenus sur le plan de l’harmonisation des règles, de l’efficacité des contrôles et du caractère dissuasif des sanctions. Il importe de compléter ces résultats par une protection efficace des intérêts financiers de l’Union, ce qui suppose notamment de continuer d’œuvrer toujours plus activement au renforcement de la coopération douanière entre les États membres, en concertation étroite avec la Commission. |
| 3.8. | Le nouveau programme de lutte contre la fraude renforcera également les actions visant à combattre les activités illégales portant atteinte aux intérêts de l’Union, y compris par des mesures qui simplifieront et accéléreront les procédures de contrôle, grâce à l’introduction de nouvelles technologies en lien avec les opérations douanières. À cet égard, le CESE recommande de prévoir des investissements suffisants dans les nouvelles technologies de lutte contre la fraude, à commencer par l’intelligence artificielle dont il y a lieu de penser qu’elle pourrait ouvrir d’importantes possibilités pour améliorer l’action des autorités publiques. |
| 3.9. | Ces investissements devront être accompagnés d’une action de formation appropriée à destination du personnel concerné des autorités publiques participant à la lutte contre la fraude. Il est essentiel que l’actualisation des pratiques au regard de l’évolution des trafics illicites associe concrètement l’utilisation des nouvelles technologies à une formation adaptée des personnes participant à la lutte contre la fraude et les activités illégales, qui devraient prendre part de manière systématique à des actions de formation, de perfectionnement et de mise à jour en fonction de l’évolution des technologies de lutte contre les activités illégales. |
| 3.10. | Le CESE souscrit aux objectifs généraux et spécifiques fixés par le nouveau programme en matière de lutte contre la fraude, mais il propose d’introduire un nouvel objectif spécifique relatif à la lutte contre la fraude douanière, la corruption et les activités illégales menées au moyen de canaux informatiques et à l’aide des nouvelles technologies, afin de développer une politique douanière de lutte contre la fraude numérique. |
| 3.11. | Il importe de souligner que l’ajustement de la politique douanière et des politiques de lutte contre la fraude sur le plan technologique ne consiste pas seulement à adapter les instruments et les moyens physiques mis à la disposition des autorités du secteur, mais qu’il doit s’inscrire dans une véritable stratégie spécifique, portant sur le long terme et reposant sur des objectifs, des finalités et des méthodologies précisément définis. |
| 3.12. | La Commission n’a pas estimé nécessaire de réaliser une analyse d’impact préalable dans la mesure où le nouveau programme en matière de lutte contre la fraude consiste en grande partie à poursuivre un programme antérieur, lequel a déjà fait l’objet d’évaluations ex post (1) qui l’ont jugé efficace. S’il comprend le choix de ne pas effectuer d’analyse d’impact préalable et part du principe que les évaluations ex post invoquées par la Commission sont satisfaisantes, le CESE juge important que les politiques visant à prévenir et à combattre la fraude dans l’Union soient fondées sur des données concrètes et vérifiables. En l’absence d’une analyse d’impact en amont, il est dès lors indispensable que le nouveau programme de lutte contre la fraude soit étayé par un effort constant de suivi, d’évaluation et d’information permettant d’apprécier effectivement l’état des lieux et les progrès obtenus au fil du temps. |
| 3.13. | Le CESE approuve la création de trois indicateurs pour vérifier la réalisation des objectifs spécifiques fixés par le nouveau programme en matière de lutte contre la fraude, à savoir: i) le taux de satisfaction des utilisateurs et le pourcentage d’États membres bénéficiant d’un soutien en vue de prévenir et de combattre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union; ii) le taux de satisfaction des utilisateurs qui recourent au système de gestion des irrégularités; iii) le volume d’informations liées à l’assistance mutuelle mises à disposition et le nombre d’activités liées à l’assistance mutuelle bénéficiant d’un soutien. |
| 3.14. | En conséquence de la demande qu’il a formulée plus haut, d’ajouter un objectif spécifique relatif à la nécessité de mettre en œuvre une stratégie douanière de lutte contre la fraude pour l’économie numérique, le CESE suggère d’introduire également des indicateurs permettant d’évaluer la progression de la capacité des autorités fiscales à adopter de nouvelles technologies numériques et en lien avec l’intelligence artificielle au service de la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts de l’Union. |
| 3.15. | Pour le bon fonctionnement du programme en matière de lutte contre la fraude, il importe que les mesures qui sont prises soient soutenues par des moyens financiers suffisants. Le CESE approuve donc la proposition de la Commission prévoyant de mettre en œuvre le programme sous un régime de gestion directe, avec également un dispositif de gestion indirecte. |
| 3.16. | Le CESE approuve la possibilité de financer au bénéfice des États membres les coûts d’installation et de maintenance des infrastructures techniques, ainsi que les ressources logistiques, bureautiques et informatiques nécessaires à la coordination des opérations douanières conjointes et d’autres activités opérationnelles, proposition qu’il juge cohérente au regard de l’approche globale du règlement sur le nouveau programme de lutte contre la fraude. Suivant le même raisonnement, le CESE approuve aussi la possibilité de financer les dépenses liées à l’acquisition, à l’étude, au développement et à la maintenance de l’infrastructure informatique, des logiciels et des connexions de réseaux spécialisés pour prévenir et combattre la fraude. |
| 3.17. | À la lumière du paragraphe précèdent, le CESE encourage la Commission à rendre effectifs et contraignants les mécanismes de coordination nécessaires pour garantir l’efficacité et l’interopérabilité de tous les équipements acquis avec le soutien des ressources financières de l’Union, afin de poursuivre et de concrétiser une lutte toujours plus efficace et coordonnée contre la fraude et les activités illégales portant préjudice au budget de l’Union. |
| 3.18. | Sur le plan politique, le CESE estime que la lutte contre la fraude pourrait être conduite par les institutions européennes grâce notamment à des efforts supplémentaires en matière d’harmonisation des règles fiscales et juridiques applicables dans le marché intérieur. Il est en effet possible que de trop grandes disparités entre les dispositions fiscales et juridiques des différents États membres dans le marché intérieur puissent encourager des pratiques illicites visant à mettre à profit les divergences réglementaires actuelles (par exemple la fraude carrousel à la TVA), pratiques qui peuvent, directement ou indirectement, porter préjudice au budget de l’Union ou, de manière plus générale, enrayer la consolidation du marché unique européen. |
Bruxelles, le 17 octobre 2018.
Le président du Comité économique et social européen
Luca JAHIER
(1) Voir l’évaluation des programmes Hercule II (2007-2013) et Hercule III (2014-2017).
Avis institutionnel — 52018AB0058
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